BOT/PPP的应用之二：财务评价方法

柯永建，刘新平，王守清
（清华大学建设管理系，北京 100084，sqwang@tsinghua.edu.cn）

BOT/PPP项目往往都是投资金额巨大、社会影响广泛、建设经营周期长的固定资产投资项目，由于有了私营部门的参与，其财务评价要与一般项目的财务评价区别对待，具体应注意：（1）计算期不同。对于私营部门而言，财务评价的计算期是从项目启动到项目特许期结束，且在特许期结束后，一般并没有所谓的资产回收。而对于公共部门而言，财务评价的计算期有两个：一是从项目启动到项目不能再提供产品或服务（如拆除）时的经济寿命期，评价项目在整个经济寿命期内的财务情况；二是从项目移交后到项目经济寿命期结束，作为计算公共部门利益的财务评价指标；（2）特许权协议直接影响各参与者的收益和风险。BOT/PPP项目的财务分析也需要预测项目提供的产品或服务的价格、市场需求量、通货膨胀率、利率、税率、汇率等因素的变动，与其他项目不同的是，由于在特许权协议中会对以上因素做出一些特殊约定，这些约定直接影响各方的收益和风险。（3）项目受益人多。BOT/PPP项目的一个主要特点是项目的参与者多，意味着项目的受益方也多，为达到多赢的目的，财务评价结果必需能够体现主要参与者的受益情况。

基于上述与一般项目财务评价的不同，BOT/PPP项目财务评价指标应包括：（1）公共部门评价指标：如自偿率（SLR）反映公共部门的财务负担、项目移交后的净现值（NPV_T1，T₁表示项目移交到项目经济寿命期结束之间的时间长度）表示公共部门的收益、资金价值（VFM）表示运用资金的效率；（2）私营部门评价指标：如净现值（NPV_T0，T₀表示特许期长度，下同）、内部收益率（IRR_T0）反映了私营部门的收益；（3）放贷方评价指标：如债务偿付率（DSCR）、利息保障倍数（TIE）反映借款方还本付息的能力。

BOT/PPP项目合同关系复杂，影响项目现金流的因素较多，决策者在进行财务评价的时候往往希望了解财务评价指标为某一特定值的概率，因此可以借用金融领域常用的风险价值概念，应用基于置信水平的BOT/PPP项目财务评价方法，即在给定的置信水平下，分别从公共部门、私营部门和放贷方的角度分别评价项目的财务可行性，具体的指标计算方法如下表所示。

第二篇：PPP项目评价方法与决策研究

申请同济大学管理学硕士学位论文

ＰＰＰ项目评价方法与决策研究

培养单位：经济与管理学院

一级学科：工商管理

二级学科：技术经济及管理

研究生：黄怿炜

指导教师：邵颖红副教授二Ｏｏ七年二月

摘要

摘要

随着投资体制改革的深入，我国公共项目投资体制已由原有的以政府加国营企业为主导的单一投资模式转变为由政府、民营企业、外资企业等共同参与的多元投资体制。在公共项目建设领域，公私合作（ＰＰＰ）等新型投资模式得到了日益广泛的应用。在这一背景下，如何对ＰＰＰ项目进行合理科学的评价和决策就成为一个凸显的问题，在理论和实践上都具有重要的研究意义。

本文首先阐释ＰＰＰ模式概念原理和公共部门投资经济评价的经济学理论渊源：宏观经济学、福利经济学和发展经济学。由此总结了ＰＰＰ项目的四个特点，即投资主体目标多元化、收益方式多样化、具有特许期限、风险转移分配更合理。并就此对ＰＰＰ项目经济评价的内容进行设计，建立了较为完整的ＰＰＰ项目评价体系。较为深入地讨论了ＰＰＰ项目中费用和效益的识别问题，并提出了两步评价法：即初步可行性评价和ＰＰＰ适用性评价。通过实例分析，验证了该评价方法设计的合理性和可行性。进而分析了项目投资在公共部门和私营部门之间的分摊比例问题，并对各投资主体问的收益分配和社会各利益主体间的经济效益分配分别进行了讨论。

在建立ＰＰＰ项目评价方法的基础上，本文从政府部门角度进一步讨论与项目评价相关联的决策问题，对ＰＰＰ项目决策的流程进行了设计。同时，结合我国投资体制改革的最新发展，对目前项目决策实践中的审批制和核准制进行了总结归纳，并对我国ＰＰＰ项目决策提出了若干建议。关键词：ＰＰＰ模式项目评价费用效益分配项目决策

Ａｂｓ仃ａｃｔ

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经指导教师同意，本学位论文属于保密，在

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第１章引言

第１章引言

１．１选题依据和背景情况

随着经济和社会发展，公共基础设旌建设和公共事务管理的日益得到各国政府的重视，传统的公共项目往往仅由政府部门承担，不但加大了政府部门的财政负担和融资风险，也使公共项目的建设运行难以达到良好的效率。这是在世界各国都存在的普遍现象。经济的高速发展对基础设施建设投资的需求与日俱增，单单依靠国家财政拨款显然已不能满足对基础设施建设投资的巨大需求。２０世纪７０年代以来，西方国家纷纷放松管制，改变过去在基础设施建设领域由国家垄断经营的状况，引入民间资本，建立竞争机制，从而极大地推动了基础设施相关行业的发展，基础设施产品的供给能力有了显著的提高，并成为近一二十年来西方国家拉动经济增长的重要推动力。在这一背景下，对于公私合作（ＰＰＰ）等新投资模式的探索就具有十分重要的意义，这一领域的研究也越来越为各国学者所重视。

近年来，我国的公共项目建设发展迅速，但同时国家财政资金不足的问题也只益突出，成为制约我国公共事业进一步发展的瓶颈。从我国实践看，公共基础设施和基础产业仍然属于垄断性行业，投资资金来源比较单一，国有经济在基础设施的投资显示了绝对优势，大约占８０％左右，私人资本则比重明显偏低。而另一方面，公共项目资金来源严重不足，仅依靠国家财政投入远远不能满足需求。因此，借鉴国外经验，在政府投资项目中加强公私合作、引入民间资本，将拓宽我国公共项目融资渠道，缓解基础设施建设资金紧张的问题，推动基础设施建设的发展。

目前，我国民间资本存量巨大，但投资渠道较为狭窄。在公共基础设施建设领域，一方面大量民间资本没有合适的投资方向；另一方面，积极的财政政策逐渐淡出，公共项目缺乏足够资金。随着２００４年《国务院关于投资体制改革的决定》的颁布，新的投资体制正在逐步形成确立，我国新一轮投资体制改革得以启动并开始向纵深推进。在公共项目融资建设中完善和规范公私合作、有效地利用民间资本的重要性习益凸显。Ｉ

第ｌ章引言

在这一背景下，如何对ＰＰＰ项目进行评价，在科学评价的基础上如何对ＰＰＰ项目进行决策已经成为亟待研究的课题。但由于ＰＰＰ项目具有区别于一般公共项目的特点，传统公共项目评价方法显得针对性不足。在评价内容上，传统的公共项目通常注重项目的经济分析，但对于项目的营利性分析不足：在评价方法的应用上，传统的公共项目通常采用费用一效益分析，注重社会效益的整体改进，但对于费用效益分配的公平性分析不足；在评价流程上，仅注重对项目整体经济可行性的评价，对于ＰＰＰ模式是否在项目中具有适用性没有做出明确的分析评价。从上述分析可以看出，传统公共项目评价方法在ＰＰＰ项目评价实践中具有一定的局限性，难以完全满足ＰＰＰ评价的要求。因此，在研究ＰＰＰ模式特性的基础上，建立ＰＰＰ项目评价方法体系，进而探讨其决策问题，在理论上和实践中都具有重要意义。本文将就ＰＰＰ项目运作实践中的评价和决策这两大相互关联的问题进行研究。

１．２国内外研究现状

国外的ＰＰＰ模式研究起步较早，也较为全面，并注意运用现代经济学的理论和方法，结合ＰＰＰ模式的自身特点进行研究，在ＰＰＰ项目的效率研究和评估方面已经取得了一定成果。

在国外学术界，ＫａｔａｌｉｎＴａｎｃｚｏｓ和ＧｉＳｅｏｇＫｏｎｇ（２００１）总结了ＰＰＰ模式下公路建设的经济和财务评价方法，比较了费用一效益分析法（ＣＢＡ）和多准则分析法（ＭＣＡ）在ＰＰＰ项目评价中的应用，并对公共部门项目评价和私人部门项目评价的特点做了对比分析。ＩｓｔｅｍｉＤｅｍｉｒａｇ，ＭｅｌｖｉｎＤｕｂｎｉｅｋ，ＭＩｑｂａｌＫｈａｄａｒｏｏ（２００４）通过建立模型，阐述了公共项目的责任分担和资金价值之间的内在联系，并提出应通过完善内外部监督机制建立根据责任分担进行资金价值决策的科学系统。ＧｒａｎｔＴｈｏｒｎｔｏｎ（２００４）研究了Ｓｏｎｄｅｒｂｏｒｇ县与Ｅ４５公路间的路段建设案例，引入资金价值的概念（ＶａｌｕｅｆｏｒＭｏｎｅｙ），通过项目评价分析

ｆｏｒＭｏｎｅｙ了ＰＰＰ模式在该项目中的适用性。ＰａｕｌＡ．Ｇｒｏｕｔ（２００５）在Ｖａｌｕｅ

ＭｅａｓｕｒｅｍｅｎｔｉｎＰｕｂｌｉｃ—ＰｒｉｖａｔｅＰａｒｔｎｅｒｓｈｉｐｓ一文中深入比较分析了ＰＰＰ模式中资金价值的四种评估方法：完全费用效益分析（Ｆｕｌｌｃｏｓｔ—ｂｅｎｅｆｉｔ）、公共及民营模式的费用比较（Ｃｏｓｔｃｏｍｐａｒｉｓｏｎｓｏｆｐｕｂｌｉｃａｎｄｐｒｉｖａｔｅｏｐｔｉｏｎｓ）、２

第１章引言

民营模式下的费用比较（Ｃｏｍｐａｒｉｓｏｎｏｆｐｒｉｒａｔｅａｌｔｅｒｎａｔｉｖｅｓ），项目的盈利能力分析（Ｖｉａｂｉｌｉｔｙｔｅｓｔｏｆｓｐｅｃｉｆｉｃｃｈｏｓｅｎｐｒｏｊｅｃｔ），并分析了在资金价值估算中的折现率选择、风险转移及ＰＰＰ模式对工资和工作环境的影响问题。同时，他指出ＰＰＰ模式与私人部门中的外包模式有着内在的相似性，对外包模式进行比较研究对于ＰＰＰ模式有着重要的借鉴意义。欧洲投资银行（ＥＩＢ）通过对其投资的十个ＰＰＰ项目的案例分析，讨论了ＥＩＢ在ＰＰＰ项目评价实践中的决策流程和评价方法，讨论了ＰＰＰ项目评价中隐性成本的识别问题，并对ＰＰＰ项目在财务和非财务方面的价值增值问题。

近年来，国内学术界也对ＰＰＰ项目的评价和决策做了一定研究。黄榆祥等在《政府投资项目经济评价方法与参数研究》中提出了ＰＰＰ模式下政府投资项目的财务分析和经济分析的模式框架，并对项目收费的分摊进行了研究。于国安（２００４）研究了特许权合约涉及的经济分析方法，将基础设施特许权合约中的产品或服务的价格、特许权期限、投资回报率、政府支持等主要经济参数的选择放在合约设计的整体框架下进行综合系统分析。天则公用事业研究中心（２００５）编著的《中国城市公用事业绿皮书Ｎｏ．１一公私合作制的中国试验》对于国内ＰＰＰ模式在水务行业、燃气行业、公共交通行业、生活垃圾处理行业的实践做了全面的总结，并提出了完善公私合作制的一系列建议，是目前国内最新的也是第一份关注公用事业ＰＰＰ模式的研究报告。牛茵（２００６）分析了ＰＰＰ模式的基本概念和采购流程、总结了国外采购流程中确保绩效实现的方式，并利用统计分析和定性分析相结合的方法，研究了ＰＰＰ在国内外发展的现状及绩效评价和支持体系。

目ｌｉ｛『国内对于ＰＰＰ项目评价和决策的研究都处于刚起步阶段，在本领域的研究还相对薄弱，存在着不少理论研究空白：

１．在ＰＰＰ项目的评价中仍然简单沿用传统的公共项目评价方法，没有注意结合ＰＰＰ项目的特点做出改进，使目前对ＰＰＰ项目的评价缺乏必要的针对性。

２．对ＰＰＰ的项目评价单纯注重项目的经济可行性，没有涉及对ＰＰＰ模式在项目中的适用性评价。

３．对于ＰＰＰ模式的价值评估主要还是依靠经验和主观判断，缺乏科学并有针对性的方法体系，从而使公共项目ＰＰＰ模式的决策仍处于较低水平。目前，公共事业的民间参与已在一些准公共产品的建设运营中进行尝试和探

第１章引言

索，如城市给排水、电力、交通设施建等。就现阶段国内外的在该领域的研究而言，呈现出理论滞后于实践的情况。国内目自ｉ对于民问参与公共事业的研究方兴未艾，对于ＰＰＰ模式在评估和决策方面的研究将成为新的热点，对于丰富项目评价理论和推动国内政府投资项目的民间参与领域的实践都具有重要意义。１．３研究方法和研究框架

本课题运用公共产品理论、公共项目评价理论、新公共管理学工具，通过理论研究与实证分析相结合、定性分析与定量分析相结合、建立模型和案例分析相结合的方法，借鉴国外ＰＰＰ评价模式，针对我国ＰＰＰ项目建设的实践，研究ＰＰＰ项目评价体系和评价模型。

本研究从公共经济学理论出发，讨论公共产品的特性，指出应用ＰＰＰ模式进行基础设施建设的优势。在立足于传统项目评价方法的基础上，结合ＰＰＰ模式的特点，对ＰＰＰ模式评价的经济分析、财务分析和社会经济影响分析进行研究，拟建立较为完整的ＰＰＰ评价体系，并针对ＰＰＰ模式的特点对费用效益分析法的应用和相关利益主体的效益费用分配做了讨论；同时，还探讨了ＰＰＰ项目评价和决策的规范化程序。

本课题将评价方法的研究对象界定为狭义ＰＰＰ模式，即特许经营模式，着重研究其评价方法，建立评估和决策框架。拟研究解决的关键技术问题在于：

１．建立较为全面的ＰＰＰ项目评价体系

２．研究规范化的ＰＰＰ项目评价流程和决策程序

其研究内容框架图示如下：４

第１章引言

图卜１研究内容框架５

第２章ＰＰＰ原理及公共项目评价理论

第２章ＰＰＰ原理及公共项目评价理论

２．１ＰＰＰ模式原理

２．１．１ＰＰＰ模式的概念和内涵

ＰｒｉｖａｔｅＰＰＰ模式（ＰｕｂｌｉｃＰａｒｔｎｅｒｓｈｉｐｓ）即公私合作伙伴制，主要指为了提供

基础设施和公共服务（包括在公共服务领域其他服务内容）而在公共机构与民营机构之间达成伙伴关系，签署合同明确双方的权利和义务以确保这些项目的顺利完成，ＰＰＰ的基本特征包括共享投资收益，分担投资风险和责任。在这种制度安排中，民营承包商成为公共服务的长期提供者，而政府部门更多的则成为管制者，政府把主要的精力和资源放在规划、绩效的监督、契约的管理方面，而不是放在服务的直接管理和提供方面。

ＰＰＰ模式不同于一般意义上的民营化，后者除了民间拥有外，其运作主要受制于市场机制和政府一般性的规制（Ｒｅｇｕｌａｔｉｏｎ），政府的介入和干预是十分有限的，ＰＰＰ则不同，合作各方的责任、风险和回报主要受制于合约的规定。无论在何种形式下，政府或者公共部门都发挥着实质性的作用，政府都要对公共服务的生产和提供承担责任和负责，它所强调的仍然是保护和强化公共利益。政府在这种模式下还承担不同程度的责任：如提供土地、保证一些资源的供应，作出必要的允诺以及过程的监管。

ＰＰＰ模式原来主要用于大型交通基础建设项目，包括公路、轨道交通、城市公交、海港和机场建设等，近年来，ＰＰＰ模式也开始广泛应用于电力、供水、污水处理、医疗保健、教育等公共服务领域。

在经济学意义上，政府主要被赋予了配置（Ａｌｌｏｃａｔｅ）经济资源、分配（Ｄｉｓｔｒｉｂｕｔｅ）劳动成果以及稳定（Ｓｔａｂｉｌｉｚｅ）社会三项职能，这在一定意义上也是政府存在的理由。而政府的配詈职能则主要表现为在市场失灵的情况下，政府运用公共财政来提供公共物品，比如国家的公共基础设施建设。因而，传统上公共基础设施等公共事业都由政府单方面投资建设。

然而，政府干预经济并不是由于政府优越，而是由于市场存在缺陷。正与市６

第２章ＰＰＰ原理及公共项目评价理论

场一样，政府也存在自身缺陷，如政府会出现信息陈旧、反应迟钝、效率低下等问题，政府也容易出现与公共利益的矛盾，尤其是在民主法制不健全、社会监督弱的国家和地区，政府决策往往更多代表的是个人利益或某个集团的利益。正是由于市场与政府都存在作用与弊端，经济学家的政策建议是将两者结合起来扬长避短，应该说两者不是替代关系而是互补关系。

随着社会经济和技术的发展，大多数公用事业已成为具有收费和成本补偿机制的可收费物品，其经营者可以通过这一机制获得一定的收益，另外，公用事业需求规模大而且稳定，市场广阔，一般为平均利润，逐步成为民间关注并介入的领域。民间参与政府投资项目，正成为一种成功有效的公共事业提供方式。

分清产品或服务的提供者、生产者之间的不同是有必要的。针对产品或服务的不同特征就可以分别采用不同的提供、生产机制，而并不一定是由政府或民间单独提供生产。在很多情况下，政府、民间的合作可能是最为有效的一种模式。

通过这种合作形式，政府部门和民营部门都可以达到与预期单独行动相比更为有利的结果。在参与某个项目时，政府部门并不是把项目的风险与责任全部转移给民营部门，而是由双方共同承担责任和融资风险。ＰＰＰ代表的是一个完整的公私合作的概念，这是一种以各参与方的“双赢”或“多赢”为合作理念的现代管理思想。

ＰＰＰ模式是一个大的概念范畴，有广义和狭义之分。广义的ＰＰＰ泛指公共部门和私人部门为提供公共产品或服务而建立的各种合作关系；而狭义的ＰＰＰ是指合作双方的责任、风险和回报由特许合同（ＣｏｎｃｅｓｓｉｏｎＡｇｒｅｅｍｅｎｔ）规定，私人部门参与决策，与公共部门共同承担风险和责任，或称特许经营模式，包含ＢＯＴ、ＴＯＴ（Ｔｒａｎｓｆｅｒ－ＯＩ；Ｉｅｒａｔｅ－Ｔｒａｎｓｆｅｒ，转让一经营一转让）、ＤＢＦＯ（Ｄｅｓｉｇｎ．Ｂｕｉｌｄ．Ｆｉｎａｎｅｅ－Ｏｐｅｒａｔｅ，设计一建造～投资一经营）等多种模式。狭义的ＰＰＰ更强调合作过程中的风险分担机制和项目的资金价值（Ｖａｌｕｅ

ＶＦＭ）原则。ｆｏｒＭｏｎｅｙ，

需要指出的是，在本文讨论ＰＰＰ项目的评价方法时，如无特别说明，我们将研究范围界定为狭义的ＰＰＰ模式，即特许经营模式，以使得评价方法更具有针对性和实用价值。

２．１．２ＰＰＰ的主要组织模式分析

第２章ＰＰＰ原理及公共项目评价理论

ＰＰＰ是一种项目建设的整体理念，公共项目的全寿命周期的各个环节都可以采用公共民营合作方式，其中包括：项目设计、项目管理、项目建造、融资、营运和管理、维护、服务和营销等，涉及不同环节的ＰＰＰ具体实现方式也会不相同，其各种运作方式如表２—１所示，在表中从上至下，运作模式的民营化程度逐渐加深，从公共部门转移到民营部门的风险也逐渐递增。

表２—１

外包类

ＣｏｎｔｒａｃｔｉｎｇＰＰＰ的各种典型模式服务协议（Ｓｅｒｖｉｃ．Ｃｏｎｔｒａｃｔ）模块式外包（Ｃｏｍｐｏｎｅｎｔ公有化程度高

ＯｕｔＯｕｔｓｏｕｒｃｉｎｇ）运营和维护协议

（Ｏ＆ＭＣｏｎｔｒａｃｔ）

交钥匙（Ｔｕｒｎｋｅｙ）设计一建造（ＤＢ）

承包经营（Ｔ０）

租赁（Ｌｅａｓｉｎｇ）租赁一发展一运营（ＬＤＯ）

建设一转移一运营（ＢＴＯ）

特许经营类一般特许扩建后经营整体工程并转移

（ＷＡ）（国营收费模式）

转让一经营一转让（ＴＯＴ）

建设一运营一转移（ＢＯＴ）

特许权经营

（民营收费模式）

民营化类部分民营化特许权经营（Ｃｏｎｃｅｓｓｉｏｎ）合资新建（Ⅳ）

股权转让（ＥＴ）民营化程度高

完全民营化购买—扩建一运营（ＢＤＯ）

建设一拥有一运营（ＢＯＯ）

１．服务协议（ＳｅｒｖｉｃｅＣｏｎｔｒａｃｔ）

政府可将公共设施的一些特殊服务项目，如公路收费、清洁等服务项目外包给民营企业。政府公共部门仍需对设施的运营和维护负责，承担项目融资、建设、运营风险。这类协议的时间一般短于５年。

第２章ＰＰＰ原理及公共项目评价理论

２．运营和维护协议（Ｏｐｅｒａｔｉｏｎ＆ＭａｉｎｔｅｎａｎｃｅＣｏｎ仃ａａ）或管理协议（ＭａｎａｇｅｍｅｎｔＣｏｎ仃ａａ）

政府和民营部门签订运营和维护协议，由民营企业负责对市政设施进行运营和维护，获取商业利润。在该协议下，民营部门承担设施运行和维护过程中的全部责任，但不承担资本风险。该模式的目的就是通过引入民营企业，提高市政设施的运营效率和服务质量。

３．设计一建设（Ｄｅｓｉｇｎ—Ｂｕｉｌｄ）

政府部门与民营部门签订协议，民营部门设计和建设符合政府标准和绩效要求的设施。设施一旦建成后，政府拥有所有权，并且负责设施的运营和管理。大多数非经营性市政项目，包括道路、高速公路、水和污水处理厂、排水和灌溉系统等以及其他政府设施都可以采用这种形式。还有一种与此类似的模式，称为建设一回购（ＢＴ），即政府与民营部门签订协议，由民营部门负责公用事业的融资和建设，完工后将设施转移给政府，政府按照协议规定，一次或分次付款收回项目的所有权，并由政府组织运营、管理。采用这种模式的项目实例有浦东外环绿带、地铁一号线铁路南站改造、安亭国际汽车城污水管网等。

４．承包运营（Ｔｍ＇ｎｋｅｙＯｐｅｒａｔｉｏｎ）

政府部门与民营部门签订交钥匙协议，政府为项目提供投资，民营合作者设计、建设，并且在一段时期内负责项目的运营；政府设定绩效目标，并且拥有所有权。这种形式的伙伴关系适用于这样的情形，即政府希望拥有所有权，但是又希望从私人的建设和运营中获取利益。这种形式也适用于大多数非经营性市政公共设施的建设和运营。

５．租赁～发展一运营（Ｌｅａｓｅ－Ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ．Ｏｐｅｒａｔｉｏｎ）

政府与民营部门签订长期的租赁协议，由民营部门租赁业已存在的市政设施，向政府交纳一定的租赁费用，并在已有设施的基础上凭借自己的资金或融资能力对市政设施进行扩建，并负责其运营和维护，获取商业利润。在ＬＢＯ模式中，整体基础设施的所有权属于政府。采用这种方式有利于民营合作者避税。与以上其他方式相比，民营合作者需承担商业风险，这类协议的时『日】一般为５—１５年。

在法国，７５％的公私合作伙伴关系的建立都是通过这种方式实现的。

６．建设一转移一运营（Ｂｕｉｌｄ—Ｔｒａｎｓｆｅｒ－Ｏｐｅｒａｔｉｏｎ）

政府和民营部门签订协议，由民营部门投资兴建公共设施。设施一旦建成，９

第２章ＰＰＰ原理及公共项目评价理论

民营部门便把设施的所有权转移给政府。然后，政府与民营部门签订特许经营协议，以长期租赁的方式把设施租赁给合作者，实行租赁经营。在租赁期，民营合作者有机会收回投资，并且得到合理的回报。

７．扩建后经营整体工程并转移（ＷｒａｐａｒｏｕｎｄＡｄｄｉｔｉｏｎ）

政府与民营部门签订特许经营协议，由民营部门负责对已有的公用事业进行扩建，并负责建设过程中的融资。完工后由民营部门在一定的特许期内负责对整体公用设施进行经营和维护，并获得商业利润。在该模式下，民营部门可以对扩建的部分拥有所有权，因而会影响到市政设施的公共产权问题。

８．转让一运营一转让（Ｔｒａｎｓｆｅｒ－Ｏｐｅｒａｔｉｏｎ－Ｔｒａｎｓｆｆｅｒ）

应用ＴＯＴ运作模式，政府首先与民营部门签订特许经营协议，将建好的基础设施移交给特许经营者运营，以该项目未来若干年的收益为基础，一次性从民营部门融得资金，用于开发新的基础设施；其次，在特许经营期内，民营部门在国家法律、有关政策、法规的规定下和政府的监督下，独立运营项目，以项目的现金流入作为投资的回收。特许期结束，政府收回项目的特许经营权。一般转让只涉及项目的经营权。对于民营部门来说，避免了项目开发阶段复杂的审批程序，如征用土地、城市规划等，消除了前期费用负担和开发风险。因此，对民间资本具有较大的吸引力。对于项目已进行过一段时间的运营，各方面关系已基本确定，未来收益状况也基本明朗，简化了民营部门运营困难和运营风险，同时，也有利于政府进行监督和控制。例如福禧投资收购“沪杭高速上海段”３０年收费经营权，转让价格高达３２亿。

９．建设一运营一转让（Ｂｕｉｌｄ－ＯｒＩｅｒａｔｉｏｎ－Ｔｒａｎｓｆｅｒ）

政府部门与民营部门签订特许经营协议，授予民营合作者来承担项目的投资、融资、建设、经营与维护，在协议规定的特许期限内，民营合作者负责开发、建设项目并经营项目获取商业利润；在项目特许期末根据协议由项目所在国政府或所属机构支付一定量资金（或无偿）从取得项目。实例有高速公路项目、竹园污水处理厂、金山紫石自来水污水处理项目、安亭国际汽车城污水垃圾处理系统等，基本项目结构为民营投资者出资３０％，政府授予２０’３０年特许经营权，收费权质押银行融资，投资者承担投资风险，到期政府无偿收回资产。还有一种与此相类似的ＰＰＰ运作模式，称为建设一运营一拥有一转让１０

第２章ＰＰＰ原理及公共项目评价理论

（Ｂｕｉｌｄ．Ｏｗｎ－Ｏｐｅｒａｔｅ－Ｔｒａｎｓｆｅｒ，ＢＯＯＴ），更强调特许期内民营部门拥有设施的所有权。

ｌＯ．特许权经营（Ｃｏｎｃｅｓｓｉｏｎ）

政府部门与民营部门签订特许经营协议，民营部门从政府部门得到排他性的特许权，负责融资、建设、经营、维护和管理公共设施，并通过使用者付费的方式，在一定的期限内，在政府的监管下，通过向用户收费收回投资实现利润。在特许经营期满后，经营权转让给政府。只有经营性的市政设施项目，并可设计成民营部门直接向用户收费的项目才能采用该模式。

１１．合资新建（ＪｏｉｎｔＶｅｎｔｕｒｅ）

政府与民营部门合资成立项目公司，负责项目的设计、融资、建设、运营管理等，政府和民营合作者按照股权比例享受权益和承担责任。

１２．股权转让（ＥｑｕｉｔｙＴｒａｎｓｆｅｒ）

政府将已有市政设施的部分股权转让给民营合作者，将政府和民营合作者的利益紧密结合在一起，既保证了政府对市政公共设施的控制权，又能较大程度地获得民营合作者的技术和管理经验。例如上海浦东自来水厂５０％股权国际招标转让，合资项目公司收购现有全部资产（含水厂、管网等），经营期５０年。

１３．购买一建设一运营（ＢＢ０）

政府将原有的市政基础设施出售给有能力改造和扩建这些设施的民营部门，由民营部门负责对该基础设施进行改建、扩建，并拥有永久性所有权，政府将全部风险转移给民营部门，政府仅行使监管职能。

１４．建设一拥有一运营（Ｂ００）

在此合作方式下，不需要把该项目的所有权最后移交给政府。由民营部门负责市政设施的融资、建设，并拥有该项设施，对其进行永久性经营。政府将全部风险转移给民营部门，政府仅行使监管职能。

２．２公共项目评价理论

２．２．１项目评价的理论基础项目评价理论是在经济学的基础上发展起来的，其理论基础包括宏观经济

第２章ＰＰＰ原理及公共项目评价理论

学、福利经济学和发展经济学。

（１）宏观经济学

在经济大萧条时期，古典经济学否认长期中不自愿失业存在可能性的思想与现实相矛盾，资本主义自由竞争经济体系崩溃。在这种情况下，凯恩斯建立了一个能够证明市场价格机制不能自动消除不自愿失业的宏观经济学体系，从理论上论证了政府干预宏观经济运行，特别是以财政政策干预宏观经济运行的必要性。宏观经济学使项目评价能够扩展为单个微观项目的宏观意义分析，从而为项目经济评价体系的产生奠定了理论基础。

（２）福利经济学

福利经济学研究的核心问题是在资源稀缺的情况下，如何最适度的配置资源使产出的国民收入（全社会经济福利）达到最大值。

福利经济学中能作为项目经济评价理论基础的内容，主要是支付意愿

（Ｗｉｌｌｉｎｇｓｔｏｐａｙ）和消费者剩余（Ｃｏｎｓｕｍｅｒｓｕｒｐｌｕｓ）理论、资源最优配置理论（帕累托最优及补偿原则）、外部效果和无形效果等。

是否将消费者剩余、外部效果和无形效果纳入费用效益的计算是经济评价与财务评价的一个区别，而利用支付意愿代替市场价格衡量项目效益是经济评价与财务评价的另一个区别。

帕累托最优状态是指资源的重新配置已经不可能在使其他社会成员的处境不变的条件下使任何一个社会成员的处境得到改善。潜在帕累托准则构成了项目经济评价费用一效益分析方法的理论基础：如果某项目的实施使社会所得（受益）能补偿社会所失（费用），那么该项目的实施是对社会的一种改进，则项目是可取的。这种费用一效益分析方法隐含下述假设：政府有能力借助于财政和货币政策实现公平分配，项目评价只以增长为目标，即以项目对国民收入增长所作贡献的大小作为项目取舍的标准。然而，多年的实践证明，项目产生的效益不公平地分配于该国不同地区与阶层之间：各种社会、行政、制度方面的约束条件也限制了政府通过财政和货币政策实现公平分配的能力。特别是在发展中国家，这种限制作用更为明显。

（３）发展经济学发展中国家为了能制定出切合实际的经济发展政策和国家计划，也必须对拟

第２章ＰＰＰ原理及公共项目评价理论

建项目作出科学的决策。但是发展中国家的经济有一些自己的特点，不能完全照搬西方宏观经济学和福利经济学的理论，而以发展中国家经济问题为研究对象的发展经济学就成为发展中国家项目经济评价的理论基础。

经济学家们认为，项目评价的经济目标从根本上来说就是要提高～个国家的福利水平，即效率目标。这种福利水平应该反映在两个方面，一是国民收入的大小，一是国民收入的分配。效率目标要求增加国民收入，实现经济增长：公平目标要求增加的国民收入在不同收入阶层、不同地区以及不同时期（现期消费和未来消费）之间进行合理分配，实现公平分配。两者合称为国民福利目标。一个项目的净效益再大，如果将其过多地分配于当前消费（或积累）或过多地分配于某一本来就很富裕的阶层或地区，这个项目对国民福利目标的贡献也不大，所以一个项目的价值不仅取决于净效益的大小，还取决于净效益的分配。在这种理论的指导下，项目经济评价的方法由传统费用一效益分析方法发展为引入收入分配、就业等社会发展目标的现代费用一效益分析方法。由于现代费用一效益分析方法包括了经济效率目标和社会公平分配目标两部分的分析，所以也有学者把现代费用效益分析方法称为社会费用一效益分析方法（ＳｏｃｉａｌＣｏｓｔ—ＢｅｎｅｆｉｔＡｎａｌｙｓｉｓ），把这种社会费用一效益分析方法的应用称为狭义的社会评价。

２．２．２项目评价的基本方法

在公共项目领域，项目经济评价的核心方法包括费用一效益分析法和费用效果分析法。

１。费用一效益分析

费用一效益分析是指基于折现的效益和费用的量值的大小来判断和评价公共部门或者非营利部门的项目（或计划）和投资的资源配置效率性的一种方法框架。

费用一效益分析的产生最早可以追溯至１Ｊ１６６７年英国经济学家威廉?配第，而现代的费用一效益分析则是由杜波伊特（ＪｕｌｅｓＤｕｐｕｉ０提出的，他在１８４４年发表了题为《论公共工程效益的衡量》一文，在该文中，他使用了“消费者剩余”的概念，并认为，全社会所得的总效益是一个公共项目的净生产量乘以相应市场价格所得的社会效益的下限与消费者剩余之和。这个总效益就是一个公共项目的评价标准。

第２章ＰＰＰ原理及公共项目评价理论

项目评估和福利经济学有类似的研究目标，两者都是关于不同情况之Ｉ’日ｊ的好坏比较，因此，福利经济学就成了项目评估的理论基础。费用一效益分析可以说认为是对一个微观项目的宏观意义上的研究。经济学家们认为，费用一效益分析实际上是从理论福利经济学发展起来的。

以福利经济学为基础的费用一效益分析，最早应用十美国的水利部门，使用这种方法的总目标是要评价与水利开发项目投资有关的费用和效益。１９０２年的《联邦开垦法案》和１９３６年的《洪水控制法案》使得费用一效益分析在强制性的法律要求下不断发展并完善。１９４６年，美国联邦机构流域委员会任命了一个费用效益小组委员会，协调联邦各部门费用一效益分析的具体工作，于１９５０年发表了一个里程碑式的报告，题为《关于流域项目经济分析实践的建议》（ＰｒｏｐｏｓｅｄＰｒａｃｔｉｃｅｓｆｏｒＥｃｏｎｏｍｉｃＡｎａｌｙｓｉｓｏｆＲｉｖｅｒＢａｓｉｎＰｒｏｊｅｃｔ）。把实用项目的经济分析和福利经济学两个平行独立发展的学科联系起来。这一文件曾被～代水利工程分析人员视为“绿皮书”。

为了提高政府的效率，费用一效益分析得到了更为广泛的使用。１９５８年出版了三本关于费用一效益分析方面有影响的书籍：埃克斯坦（Ｅｃｈｓｔｅｉｎ）的《水资源开发：项目评价的经济学》：克鲁蒂拉（Ｋｒｕｔｉｌｌａ）和埃克斯坦（Ｅｃｈｓｔｅｉｎ）的《河流开发的多重目标：经济分析的应用研究》：迈肯（ＭｅＫｅａｎ）的《通过系统分析看政府的效率》。１９６２年，多夫曼（Ｄｏｒｆｍａｎ）ｔｆｉ版了第一本从一般意义上探讨费用效益分析的著作：《衡量政府投资的效益》。

２０世纪６０年代以后，费用一效益分析进一步向其他领域扩展，比如公路运输、城市规划和环境质量管理等。将费用一效益分析拓展到环境领域具有非常重要的意义，最起码来说，它使得费用一效益分析变得更为全面了。如果费用一效益分析被宣称是计量一个项目或者政策所有的福利变化，那么根据物质平衡原理，所有的项目和政策都会涉及到环境影响。１９８２年２月，美国政府发布命令要求任何重大管理彳亍动都要执行费用一效益分析，这标志着经济分析有可能进入国家的决策过程，使得费用一效益分析成了政府决策的必要程序和必需工具，这对非市场物品的价值评估产生了重大影响，这种影响尤其集中在对环境影响进行价值评估上。自此，费用效益分析的应用范围己经超出了对丌发项目的评价范围，并扩展到对发展计划和重大政策的评价。１４

第２章ＰＰＰ原理及公共项目评价理论

在对项目进行费用一效益分析时，最重要的是正确地对其产生的效益和费用进行识别。在项目经济分析中，除了识别项目产生的直接效益和费用之外，还应当包括项目产生的外部效果，即Ｉ＇日ｊ接效益和费用。同时，应对真实的和钱币性效益（费用）进行区分。真实效益是项目为社会提供的产品和服务所产生的效益，是社会公共福利的增加，表现为项目产生的最终消费者效用的增加。直接费用则是为投入项目而带来的社会资源的消耗。而项目引起的相对价格和供求关系的变化而产生的费用和效益在国民经济内部的重新分配，属于钱币性效益（费用），并不是社会效益和资源消耗的实际增加，因此不能作为费用和效益，否则会导致重复计算。

公共部门投资的最终目的是增进社会福利，但“社会福利最大化”究竟应包括怎样的范围，这不仅是进行决策时要面临的问题，在估算费用和效益时同样有个范围的问题。在进行费用效益分析时，应当明确界定项目所涵盖的范围，以便对项目的费用和效益进行准确识别，避免遗漏或者重复计算。

首先，从政府角度来看，在识别项目的费用效益时应当注意分析社会范围内转移支付性质的现金流。例如，中央政府支付一笔财政补助给某省，从该省的角度来看这是一笔收入，但从中央政府（或整个国民经济）的角度来看，它是资源在社会中的转移，并没有引起国民收入的增减，是不应进入分析之中的。如果地方政府使用这笔资会进行环境污染整治，使人民的福利改善，那么，这一项目就不仅是资金从国家社会到地方社会的变换，它还是该省人民生活质量的真实提高。这样一笔收益体现为整个国家现存福利的增长，无论对中央政府还是地方政府而言都是收益。若省政府为该项目支付了工资和其他材料费用，则这些工人或材料就不能使用在社会其他地方，这些支出是社会资源的真实耗费，应当计入费用。另外，该省人民缴纳的中央税收，是全国范围内的转移支付，全社会资源没有因此减少，所以从整个经济来看，也不是费用。相反，对于企业或个人，税收是真实的成本。

其次，从私营部门的角度来看，进行一项投资所关注的只是该项目本身的财务效益，即根据内部的收益和成本计算出来的财务上的生存能力。由于私人公司的最终目的是最大化自身利润，因此他们不关心项目的实施产生的外部性。比如一个项目会造成环境污染，但私人公司在评价该项目时通常不会考虑这些费用。

第２章ＰＰＰ原理及公共项目评价理论

又或者某个项目的实施引来了其供应链上下游的一系列其他厂商的进入，增进了该地区的繁荣，提高了当地人民的生活质量，但这笔收益也不会被计入企业的投资评价。

在费用效益分析法应用的实践中，最大的难点在于公共部门投资的费用和效益的计价比较复杂和困难。为使利润最大化，一般项目可以采用市场价格为计算标准进行评价，而公共部门投资的决策者则不然，他们还必须对市场价格是否反映社会成本或效益做出判断，如果市场价格不能反映社会成本或效益，决策者还需要在考虑其他非市场因素的基础上对市场价格进行调整。

特别需要指出的是，由于转移支出反映资源控制权由某部门或社会成员向另一部门或社会成员的转移，从整个社会角度来看，项目的费用并未增减，所以在进行经济评价时应予以剔除。国内贷款、还款、利息支付、税收及补贴等都属于转移支付。但是，流转税是构成价格的成份，在处理时要区别对待：项目产出增加市场总供应量时，效益以含税价度量；项目产出替代原有供应时，以不含税价度量；项目投入用市场总供应量增加来满足时，费用以不含税价为基础；投入挤占原有用户时，以含税价为基础。

在正确识别项目的费用效益之后，应当将项目的费用和效益量化，通过效果指标的计算、分析和判断，从而项目作出比较全面的估价和决策。在实际评估时，常使用的分析方法是现金流量折现法（ＤＦＣ），通过分析三个主要指标一一净现值、内部收益率、效益一费用比来对项目方案进行评价。

净现值、内部收益率、效益一费用这三个指标在实际应用中各有利弊。一般来讲，内部收益率比较直观，能直接表示项目投资对社会经济的净贡献能力，但经济内部收益率过高或低时，往往缺乏实际意义。极少数情况下，即项目在生产期有大量追加投资时，可能会有多个收益率，从而得不到可靠的解释。净现值指标没有上述缺点，但它只能表明项目投资对社会经济的净贡献能力是否超过、等于或达不到社会贴现率所要求的水平，而无法表明项目投资的净贡献能力是否高于或低于社会贴现率的程度。另外，经济效益净现值的大小与投资额的大小并无直接联系。过分强调这个指标，容易使我们忽视对有限资金的合理利用而片面追求经济效益净现值的最大化。效益一费用比表明了项目运营中的收益流量与成本流量之间的关系，是衡量项目收益的一个动态经济指标，该指标趋向于最大化是社会可以接受的项目。１６

第２章ＰＰＰ原理及公共项目评价理论

费用一效益分析虽然能够给出项目经济评价的定量分析，但在实际操作中，由于基础设施等政府投资项目的效益和费用往往是无形的，量化和货币化存在在较大困难和不确定性，从而影响了其分析结果的准确性。其局限性主要表现在：

（１）费用和效益的识别困难。

费用效益的界定和计量，表面上看来似乎很精确，但实际上这种精确可能是不准确的甚至是虚假的，尤其对于环境和健康改善等效益的货币化估计。

（２）费用．效益分析的假设条件理想化。

费用一效益分析建立在一系列的假定条件基础上，其中有些假定条件在实践中或许不存在，例如ＵＮＩＤＯ计算影子汇率时，假定各种外贸品的权数能准确给定，事实上很难办到。

（３）分析所需数据获得困难。

在实际应用中，费用一效益分析需要大量的基础数据和资料，增加了很多难度。

２．费用效果分析

费用一效果分析的基本思想则是以最低的费用去实现确定的计划目标，在达到同一目标条件下比较各种方案的费用大小，从而避开了不能用市场上价格量化反映的效益技术难题。如果效益是由某种单一的非货币单位构成度量，则可以直接进行费用一效果分析：如果效益是由多个方面构成，其度量涉及多个非货币单位，则应该选用加权费用一效果分析，即对效益的几个方面进行加权，将其转化为单一的度量指标。

在进行费用一效果分析时，可以采用的具体方法包括最小费用法和固定效果法。如果效果已经能够被明确无误地确定，则可以采用最小费用从中选择费用最小的方案；如果费用已经能够被确定，则可以采用固定费用法从中选择效果最大、的方案；如果费用和效果均不能确定，则应该采用费用一效果比指标。

费用一效果分析只能用于选择比较方案，而不能从项目的效果和费用的直接比较中进行经济评价。但它避开了部分效果难以转化为货币化效益的问题，同时，在项目的效果方面采用实物评价指标，在一定程度上解决了费用一效益分析单纯追求效率的倾向。

２．２．３公共项目经济评价内容及框架１７

第２章ＰＰＰ原理及公共项目评价理论

一般而言，公共项目经济评价包括经济分析、财务分析、社会经济影响分析、风险分析，其中经济分析和财务分析是公共项目经济评价的基础和核心。

１．财务分析

公共项目也是在市场经济环境下运作的，因此，政府在进行公共项目评价时，有必要预测项目在财务上的清偿能力，分析对投资参与者的吸引能力，据以判断项目财务上的可行性和生存能力。

根据新修订的《建设项目经济评价方法与参数》（第三版），财务分析包括融资前分析和融资后分析。融资前的现金流分析主要用以初步判断项目是否具有较好的效益，据此做出投资决策。融资后分析是比选融资方案、进行融资决策的依据，包括项目盈利能力分析、偿债能力分析和财务生存能力分析。

对于有现金流的经营性和半经营性的公共项目，可以对项目先进行财务分析，在财务分析的基础上再进行经济分析。对于非经营的公共项目，由于没有现金流，则可以不做或简化盈利分析，而只进行项目的清偿能力分析。

２．经济分析

经济分析是从资源合理配置的角度，分析项目投资的经济效率和对社会福利所做的贡献，评价项目投资的经济合理性。这一分析强调从资源配置经济效率的角度分析项目的外部效果，通过费用效益分析及费用效果分析的方法判断项目在经济上是否具有可行性。

目前在公共项目评价领域，进行经济分析的通用方法包括费用效益分析（ｃ队）和费用效果分析（ｃＥＡ）。费用效益分析，通常适用于容易费用和效益容易界定并用货币量化的项目。对于效果难以用货币量化的公共项目，则可以采用费用效果分析，避开不能用价格量化反映效益的技术难题，直接选用适当的自然指标代表项目的目标以及实现程度，然后与相应的费用进行比较，从而选择最优的方案。

经济分析的关键在于全面准确地识别项目的经济效益和费用，分析项目产生的直接费用和效益，以及各种间接费用和效益，同时考虑项目可能带来的近期、中期、长期影响，从有形效益（费用）和无形效率（费用）两方面进行全面分析。

３．社会经济影响分析１８

第２章ＰＰＰ原理及公共项目评价理论

大型公共项目在建设和运行的过程中，会对国家和地区的宏观经济产生不用程度的影响。因此，在进行经济评价时，应当对大型公共项目对国家和地区的发展条件、经济结构、城镇建设、劳动就业、土地利用、生态环境等方面的影响进行分析。

根据《建设项目经济评价方法与参数》（第三版），评价大型投资项目对区域和宏观经济的影响的指标体系构成包括总量指标、结构指标、社会和环境指标和国力适应力指标。

４．风险分析

公共项目经济评价所采用的基本变量都是对未来的预测和假设，因此具有不确定性，从而导致了项目实施后偏离预期财务和经济效益目标的可能性。因此，在项目评价中，应通过对风险因素的识别，采用定性或定量的方法估计各风险因素发生的可能性及对项目的影响程度，提出规避风险的对策，降低可能造成的损失。

公共项目的风险分析主要分为三个阶段，包括风险识别、风险估计、风险评价。首先通过风险识别，找出各种潜在的风险因素，并对其进行比较分类，按其重要性做出层次分析图；在风险识别的基础上进行风险估计，定量判别风险因素发生概率和影响程度，确定风险因素的概率分布；最后通过相应的指标体系和评价标准，解释项目综合风险的大小及影响项目的关键风险因素，从而提出对项目风险的预警和相应防范措施。

作为公共项目建设的一种模式，ＰＰＰ项目的参与方包括政府部门和民营部门，由于参与各方所追求的目标不同，决定了他们对项目评价的标准是有所差异的。本文力图在研究ＰＰＰ模式特点的基础上，探讨ＰＰＰ模式下的项目评价理论和方法。１９

第３章ＰＰＰ项目评价方法的特性研究

第３章ＰＰＰ项目评价方法的特性研究

从本质上说，ＰＰＰ是公共项目建设的一种模式，对ＰＰＰ项目的评价也应当遵循公共项目评价的一般准则和方法。但与传统公共项目建设相比，ＰＰＰ项目又有其特殊性。因此，有必要对ＰＰＰ项目评价方法的特性进行研究。

目前在实践中，特许经营模式是ＰＰＰ（广义）模式中最具有典型性的组织模式，其应用也最为广泛。为使对ＰＰＰ项目评价方法的研究更具有针对性和实用价值，如无特别说明，从本章开始所讨论的ＰＰＰ模式均指狭义ＰＰＰ模式，即特许经营模式。

３．１ＰＰＰ项目的特性

在公共项目建设领域，有大量证据表明：在从事以市场为导向的活动方面，公共部门的效率低于私人部门。（世界银行学院发展丛书《投资运营的经济分析》）。在公共项目建设中采用ＰＰＰ模式，引入私营部门参与公共基础设施建设运营和公共事务管理，其目的也就是为了充分利用社会资源，使政府提供公共服务的效率得以提高。

公共项目投资中的公私合作依赖于项目实现的财务独立。潜在的利润是民营资本投资的动因，但足以支付运营成本的收入和充足的建设资本是项目可行的前提。与一般投资项目相比，ＰＰＰ项目引入私营部门参与公共投资项目，具有自身特点。

１．各参与主体的目标呈多元化

ＰＰＰ模式的一个显著特点就是在公共项目建设中引入了私营部门，具有多个投资主体，除了政府投资以外，还包括来自私营部门的资金投入。根据项目的特点和各方的资金情况，各个不同的投资主体应合理分摊ＰＰＰ项目投资。

由于ＰＰＰ项目的参与主体众多，因此各参与方的目标也有所区别。对于公共部门而苦，其目标主要是以合理的投入获得较高的效益，为社会公众提供所需的高质量的公共服务，促进资源的优化配置和社会经济状念的改进。而对于私营参与方而言，其主要目的是通过参与ＰＰＰ项目，获得财务方面的收益，从而得２０

第３章ＰＰＰ项目评价方法的特性研究

到尽可能大的利润回报。项目各参与主体的目标差异决定了ＰＰＰ项Ｅｌ设计和运作的复杂性，尤其表现在投资分摊、收益和风险的分配等多个方面。只有充分考虑参与各方的利益，并使之得到一定满足，才能调动各方积极性，使项目正常运作。

２．收益方式多样化

ＰＰＰ项目在建成运营之后，直接收益来源主要是消费者支付的费用，如过路费水电费等。除此之外，还可能有的收益有：

（１）政府补助；

（２）专项税收，如为道路维护征收的专项税；

（３）“价值追索”（Ｖａｌｕｅｃａｐｔｕｒｅ），最典型的方式之一是“税收增值返还”；（４）“特殊收益估价”，如索取由于基础设施带动的不动产的增值收益；

（５）出售因基础设施建设形成的或与其相关的权利，如道路沿线铺设通信电缆的权利：

（６）附带收益，如广告等。

一般ＰＰＰ项目在私人收费定价上政府会进行干预，因为一般基础设施投资项目可能会产生区域性垄断，如自来水、道路，桥梁等，政府不可能由私人投资者自主定价。这样，此类项目评价在收入方面主要需要考虑多方面因素，包括与原有基础设施的竞争和与政府在未来该领域市场准入方面的约定等。

３．项目具有特许期限

一般项目的周期是指项目从启动到项目不能再提供产品或服务为止的全寿命期。对于ＰＰＰ项目特别是特许经营项目而言，项目具有特许期限，当特许期限结束，则表明项目周期的终止，特许权将重新进行拍卖。

合理的特许期限能够对私营部门起到良好的激励作用，有利于提高项目运作的效率。首先，组织特许权拍卖有一定的成本，这种成本还需要考虑特许权转移影响项目的正常经营而造成的损失。由于频繁组织拍卖所花费的总成本可能超过由此获得的竞争收益，因此在总成本与可能获得的收益问需要权衡，存在一个最优的特许权期限问题。其次，由于担心特许期内的投资无法完全收回，经营者将会尽量减少投资，特别是越到特许权期满时越节省投资，这对基础项目的长远发展是不利的。通过较长的特许权期限，减少经营者对失去特许权的担心，可以激２１

第３章ＰＰＰ项目评价方法的犄性研究

励特许权人进行必要的投资：但是特许权期限的加长也减少了对经营者的竞争压力，会降低其对效率改进的追求。最后，对于有些基础项目，由于受价格水平和需求弹性的限制，过短的特许权期将无法保证投资者回收投资成本。许多情况下，特许权期的考虑是按照投资者收回投资成本并获得合理的回报率来考虑的。

根据世界各国开展基础设施特许经营的经验来看，特许权期限有很广的变化范围，管理合同一般为３—１０年：租赁合同在１０—１５年；ＢＯＸ项目的合同一般为１５—３０年，有些甚至更长。

具有特许期限是ＰＰＰ项目的重要特点，特许期满后一般需将项目移交给当地政府，所以项目投资者进行财务评价时是以从项目启动到项目特许期结束为计算期，而国民经济评价的计算期则可以使用全寿命期。

４．风险转移和分配更为合理

通过ＰＰＰ模式，政府将公共项目的部分风险转移至私营部门。在ＰＰＰ项目中，私营部门通常只承担部分商业风险，而公共部门则承担政策变动、罢工等政治风险和利率变动通货膨胀等系统性风险，还有一些风险则通过投保的方式规避。这种风险分担模式使相关各方义务承担的风险与各自的风险承担能力匹配起来，从而大大增强了ＰＰＰ项目的抗风险能力，有利于项目的成功。

ＰＰＰ模式的上述特性决定了ＰＰＰ项目评价与传统公共项目评价相比，在评价理论运用及评价模型构建方面都有其自身特点。根据ＰＰＰ模式的特性，对一般适用的公共项目评价方法进行改进，建立适合ＰＰＰ项目的评价方法模式在理论上和实践上都具有重要价值。

３．２ＰＰＰ项目评价原则

不论是公共项目还是一般建设项目，进行项目评价的目的都是为了提高决策的科学化水平，促进各类资源的合理有效配置，充分发挥投资的效益。根据经济学中的Ｐａｒｅｔｏ最优及其改进准则，如果通过项目的实施能够使社会经济状态ｘ变成Ｘ’，至少使一个社会成员ｉ得益，同时又不损害其他社会成员的利益，则这一项目可以实现社会效益的Ｐａｒｅｔｏ改进。但实际上，几乎所有项目的实施都会在改进一部分社会成员的社会状态的同时，也使社会中的一部分人受到损失。因此很少有项目能够符合Ｐａｒｅｔｏ改进准则。但如果通过实施项目，得益者的获２２

第３章ＰＰＰ项目评价方法的特性研究

益超过了受损者的损失，则显然这一项目的实施也应该被看作整体社会状态的一种改进。即满足了潜在的Ｐａｒｅｔｏ改进准则。潜在的Ｐａｒｅｔｏ改进准则也是ＰＰＰ项目评价中的最重要的准则。

但应当注意的是，潜在的Ｐａｒｅｔｏ改进反映的是社会效益的整体改进，并不能说明各社会阶层的效益改变水平。因此，在对ＰＰＰ项目进行评价时，还应当进一步分析效益在社会各成员之间的分配情况，尽可能地做到效率与公平的兼顾。

基于上述经济原理和ＰＰＰ项目自身特点，在评价时不仅要对该公共项目的经济性和可行性做出评估，还应该分析采用ＰＰＰ这一特殊的公共项目运作模式，是否能够提高投入资金的使用效率，获得最大效益。如果通过在公共项目中引入私营部门，能够提高资金的使用效率，使公众获得更为优质的服务，就应该采用ＰＰＰ模式；反之，如果政府直接经营和提供该公共产品或服务具有较高的效率，则仍然应当采用传统的公共项目建设模式。

与传统意义上的公共项目评价相比，ＰＰＰ项目的评价有其自身的特点，它更加侧重于分析采用ＰＰＰ模式是否是最优选择，是否能够使资金的效用最大化。资金价值最大化可以理解为“项目生命期内费用与目标实现程度的最优组合”（２００４年英国财政部颁布了《资金价值评估指南》（ＶａｌｕｅｆｏｒＭｏｎｅｙＡｓｓｅｓｓｍｅｎｔＧｕｉｄａｎｃｅ））。从目前世界公共项目建设的理论和实践上看，ＰＰＰ模式在多个方面均有助于优化资源配置，提高投资的使用效率。

恰当地运用ＰＰＰ模式进行公共项目建设，可以带来多方面的效益，从本质上来说，这些效益都可以归结为社会投入资金的使用效率的提高。因此，在项目评价中，采用ＰＰＰ模式能否获得最优的资金使用效率是评价的核心内容。在判断项目具有经济性和可行性的基础上，ＰＰＰ项目评价应该进一步回答采取ＰＰＰ模式进行建设运营是否有助于提高资金效率的问题，从而为决策者提供决策依据。

学术界借用了政府效益审计中的３Ｅ来概括ＰＰＰ项目评价的基本原则（ＰａｍｅｌａＥｄｗａｒｄｓ：ＪｅａｎＳｈａｏｕｌ，２００３），即经济性（Ｅｃｏｎｏｍｙ）、效率性（Ｅｆｆｅｃｔｉｖｅｎｅｓｓ）和效果性（Ｅｆｆｉｃｉｅｎｃｙ）。３Ｅ原则很好的反映了资会使用效率在ＰＰＰ项目评价中的核心地位。

１．经济性经济性是指在适当考虑质量的情况下，尽量减少购置或使用资源的成本，即

第３章ＰＰＰ项目评价方法的特性研究

是否能够在不影响工作质量的前提下，节约支出。

２．效率性

效益性是指提供的商品、劳务或其他成果与其所耗费的资源之Ｉ＇ＢＪ的关系，即使如何能在资源投入一定的情况下，得到最大产出，或在产出一定时使所需投入的资源最少

３．效果性

效果性是指项目、计划或其他活动的实际结果与预期结果之间的关系，即在多大程度上达到了政策目标、经营目标以及其他预期效果。

如果在评估中，ＰＰＰ项目满足了经济性、效率性和效果性三方面的要求，则表明采用ＰＰＰ模式使投入项目的社会资本获得更高的利用效率，从而提高了全社会的福利情况。

图３—１ＰＰＰ的评价准则

３．３ＰＰＰ项目经济评价内容设计

如上所述，ＰＰＰ模式是一种公用事业项目的建设模式，在参与主体、收益模式、特许期限、风险分担等方面都具有自身的特点，因此其项目评价也具有相应的特殊性，原有的工业项目评价的方法和内容对ＰＰＰ项目而言不完全适用。在ＰＰＰ项目评价中，不仅要对项目本身的技术经济可行性做出分析，同时还要考虑到项目参与各方（包括项目建成后的使用者）的利益要求，合理地分摊项目费用，分配项目利益和风险，因而ＰＰＰ项目评价比一般公共项目评价更加全面和复杂。

总体来说，ＰＰＰ项目评价仍然包括公共项目评价的一般内容，即财务分析、经济分析、经济社会影响分析和风险分析。但由于ＰＰＰ项目的特性，其评价内容也具有与一般公共项目相区别的特点。２４

第３章ＰＰＰ项目评价方法的特性研究

３．３．１ＰＰＰ模式下的财务分析

实践中公用事业项目投资的资金与政府财力之间差距不断扩大，政府部门和其他非营利组织本身存在的一些诸如缺乏技术创新、提高产品质量以及减少浪费的动力等问题，因此目前公用事业项目的投资建设开始越来越多地采用ＰＰＰ模式，鼓励私人部门通过与政府签订的协议进行有限度的参与。

ＰＰＰ模式使公用事业项目投资主体发生了变化，这一特点在特许经营模式中尤为突出。在特许经营期内，作为项目发起人的项目所在国的政府，政府机构或指定的公司在特许经营期内没有项目使用权和经营权，项目的所有权和经营权（特许经营权）通常归私人（包括国外公司或国内民营资本）部门所有，在此期Ｉ’日Ｊ内负责组织项目建设和经营项目，提供项目开发所必须的股东资金和技术，安排融资，承担风险，并从项目的投资和经营当中获得利润。

可以这样认为，在ＰＰＰ模式中，需要对私人部门（项目）投入的股本资金和承担的风险进行补偿，尽管这是在一定约束条件下的追求盈利，因为在项目发起人与项目公司的特许经营协议中会有关于收费价格的条款，即作为私人部门的项目公司不能够根据利润最大化的原则定价．但一个不能忽略的基本事实是，在项目的特许经营期内，项目从投入到产出，通常在政府的控制下按企业经营的模式运转，讲求一定的收益水平，因而ＰＰＰ项目评价中应当包含项目的财务评价。

按照投资主体的不同，项目可分为传统政府投资公共项目和私人投资项目。作为新型公共项目建设模式，ＰＰＰ项目与上述二者相比具有自身的特点，其财务分析的内容和方法也有所不同。在传统政府投资公共项目中，由于项目投资全部来自政府财政拨款，不以盈利为目的，因此财务分析主要考察项目的建设运行所需投资额以及对政府收支的影响，以便对政府的财政预算进行控制。在私人投资项目中，财务分析则侧重从投资者的角度对项目的清偿能力和盈利能力进行分析，以确保投资者能够通过项目获得期望的利润。ＰＰＰ项目的财务评价应当考虑至１］ｐｐｐ模式的特点，即项目各参与者所持目标的不一致性，在设置财务评价指标时尽可能满足参与各方的目标，应使项目的主要私人投资者的评价目标得到实现。

在对ＰＰＰ项目进行财务效益评估时，应根据国家现行的财税制度、市场价格体系和项目评估的有关规定，从项目的财务角度，分析预测项目直接发生的财务２５

第３章ＰＰＰ项１７评价方法的特性研究

收益和成本。对可行性研究报告中关于项目的盈利能力、偿债能力和抗风险能力等财务状况进行分析评估，据以判断项目在财务上的可行性，为项目投资决策提供科学依据。

ＰＰＰ项目财务分析首先通过财务预测，评价人员得到所需的参数和和变量的有关信息：其次应通过对项目融资结构、融资成本的分析，对融资方案进行评价；最后对财务指标进行计算，判断项目是否具有财务生存能力，并对各指标进行敏感性分析。

ＰＰＰ项目～般是大型公用事业项目，其建设资会通过多种途径获得，有可能是国外大型财团贷款，也有可能自有资金，因而在对其进行财务影响分析时需要考虑多个方面。ＰＰＰ项目的财务影响分析包括三方面的内容：融资方案分析、费用分摊方案分析和财务生存能力分析。

１．融资方案分析

可采用ＰＰＰ模式建设的公共项目一般是经营性或半经营性项目。为保证项目的经济性、可行性，最大程度地降低融资风险，应根据项目的盈利水平不同采取不同的融资方案。对于半经营性的公共项目，宜由政府进行补贴后交由私营部门经营，或采用政府与私人部门共同投资的方式进行建设。对于经营性的公共项目，由于其具有良好稳定的现金流，可以完全市场化，因此设置适当的市场准入标准，并采取一定的管制措施，将投资完全交给市场，由各类投资者通过竞争取得特许经营权，组建项目公司进行项目的运作。

在进行融资方案优化分析时，应遵循时效性原则、风险收益原则和成本收益原则。其主要内容包括融资结构分析和融资成本分析。

２．费用分摊方案分析

在ＰＰＰ项目中，其建设投资和运营资金主要来源于融资所得资金以及向项目受益人的收费。如果项目的收费不足以补偿投资和日常运营成本时，政府就必须采用补贴等方式对参与项目的私营部门进行补偿，使之获得适当的项目收益，否则就会失去对项目参与者的吸引力。因此，在ＰＰＰ项目评价中，应该分析其费用分摊方案，从而解决项目成本公平分摊的问题。在本文第五章中对ＰＰＰ项目的费用分摊将做进一步的论述。３．财务生存能力分析

第３章ＰＰＰ项目评价方法的特性研究

ＰＰＰ项目的财务生存能力包括项目清偿能力和项目盈利能力。ＰＰＰ项目一般多为经营性或者半经营性项目，因此在评价中有必要对项目在财务上的清偿能力进行预测，分析对投资参与者的吸引能力，并判断项目的财务生存能力。这一分析的内容和方法可以参考《建设项目经济评价方法和参数》以及‘投资项目可行性研究指南》的有关规定。

（１）项目清偿能力分析

对于ＰＰＰ项目，应当分析其在财务上的清偿能力（１ｉｑｕｉｄｉｔｙ），以保证项目运作的资金供应充足、资金周转正常，避免因为资金不足造成项目无法启动或者被迫中断。在进行清偿能力分析时，可以“资金来源和应用表”为基础。若各期的累计盈余资金大于０，则表明项目具有清偿能力；反之，则表明该项目清偿能力不足，应当重新调整项目的实施方案。

（２）项目盈利能力分析

对于ＰＰＰ模式下的经营性和半经营性项目，应当进行投资盈利能力分析，既要考察项目整体的盈利能力，又要考察各相关主体的盈利能力。ＰＰＰ项目的投资主体往往包括政府部门和私营部门，因此应该分别对其进行损益分析。由于在ＰＰＰ项目中，政府部门可能作为权益投资者参与投资建设，还可能通过税收、补贴等多种方式对项目的费用和效益进行调节，还应当分析其现合流量，考察项目的建设和运行对政府的收入和支出的影响。由于ＰＰＰ项目投资主体的多元化，其盈利能力分析就应当包括全部投资盈利能力分析、权益投资者盈利能力分析和各投资主体盈利能力分析，从而全面地考察ＰＰＰ项目的盈利能力。

３．３．２ＰＰＰ模式下的经济分析

ＰＰＰ项目的经济分析是从资源合理配置的角度，分析项目投资的经济效率和对社会福利所做的贡献，评价项目的经济合理性。ＰＰＰ项目提供的公共产品或服务，单纯的财务分析不能完全、真实地反映其经济价值，因此，进行经济分析是十分必要的。

ＰＰＰ项目的经济分析是以费用一效益分析（Ｂｅｎｅｆｉｔ－－ＣｏｓｔＡｎａｌｙｓｉｓ）为基础的。其关键在于遵循有无对比的原则，正确合理地界定项目的费用和效益，同时应考虑由该项目引起的外部效果（Ｅｘｔｅｒｎａｌｉｔｉｅｓ）。

第３章ＰＰＰ项目评价方法的特性研究

同时，对于ＰＰＰ项目而言，许多项目的产出效果表现与对人力资本、生命延续或疾病预防等方面的影响，因此应根掘项目的具体情况，将这些效益量化后，纳入经济分析的框架中，以保证评价的统一性。如果货币量化缺乏可靠的依据，则应采用非货币的方法量化。对于无法量化的效果，则可以采用定性经济分析。

参照《建设项目经济评价方法和参数》的相关规定，可以选用经济净现值（ＥＮＰＶ）、经济内部收益率（ＥＩＲＲ）和经济效益费用比（ＢＩＣ）作为指标进行ＰＰＰ项目的定量经济分析。由于ＰＰＰ项目引入了私营部门参与公共项目的建设和运营，使得其经济分析增加了一项判别标准，即采用ＰＰＰ模式建设与政府自行实施项目相比应具有更大的经济价值。只有满足这一条件，选择ＰＰＰ模式对于该公共项目才是合适的。

ＰＰＰ模式下的社会经济影响分析３．３．３

对于采用ＰＰＰ模式建设的大型投资项目，在其建设和运行的过程中，必然会对国家和地区的宏观经济产生不同程度的影响。针对此类项目，还应该进行社会经济影响分析。

在ＰＰＰ模式下，由于项目涉及多个利益主体，因此还需要就效益和费用如何在相关利益主体中分配进行分析。ＰＰＰ项目所涉及的主体一般有政府部门、私营部门和项目就业职工三个方面，同时还包括公共产品（服务）的消费者及受益群体。将政府部门、私营部门的现金流量以及项目就业者工资和福利调整为影子价格，并将其中的转移支付相互抵消，之后进行加总，再加上受益者消费者剩余的变化，即可以得到国民经济效益费用的净流量。用统一的社会折现率将以上各利益主体的现金流以及国民经济效益费用的净流量均折为现值，就可以计算各个利益主体得益或受损的比率。

Ｐ阼模式下的风险分析３．３．４

由于公共项目建设所具有的投资沉没性、其融资具有的无追索或有限追索的特征、ＰＰＰ项目的利益相关人众多、合同关系复杂等特点，因此合理地在各个利益主体Ｉ’日Ｊ进行风险分担就成为能否是项目投资获得最大效益的重要前提。

以ＰＰＰ模式实施的基础设施项目一般具有实施周期长、不确定因素多、经济２Ｓ

第３章ＰＰＰ项目评价方法的特性研究

风险和技术风险大、对生态环境的潜在影响严重、在国民经济和社会发展中占有重要战略地位等特征。在项目的融资、工程建设和运营过程中，经常要受到多种因素的影响与干扰，而这些因素又大多具有相当的不确定性，影响时间跨度往往贯穿整个项目周期，即从前期可行性研究阶段直到项目投产后的生产终结阶段。对于风险的管理缺乏，容易导致投资决策失误、建设方案计划不周、工期拖延、人身伤害、财产损失、生产运营不正常并导致投资效益低下甚至项目失败。

在ＰＰＰ项目中，风险分担的主体包括政府部门、私营部门、设计商和承包商。项目风险则可归纳为商业风险、非商业风险和不可抗力风险。由于项目的参与者众多，项目风险内容复杂多样．因此，ＰＰＰ模式的项目风险管理比一般项目的风险管理更为复杂。

一般项目的风险分析的重点是估计风险发生的发生概率和对项目的影响力，识别项目的重大风险。而以ＰＰＰ模式运作的基础设施项目参与者众多，所面临的风险种类繁多，各种风险之间的相互关系错综复杂，因此ＰＰＰ模式的风险分析的重点是制定正确的风险评估策略并确定合理的风险分配原则，以使项目的参与各方在项目的生命周期中不断控制风险。在ＰＰＰ项目的风险分析中，还应当坚持风险分配与风险控制能力相一致的能力。即谁最有能力控制风险，该风险就由谁承担。如果任何一方都没有能力独自控制风险，则该风险由各方分担。

综上所述，完整全面的ＰＰＰ项目评价应涵盖以上四项内容，与一般公共项目评价相比，具有差异性和特殊性。在下表中，列出了ＰＰＰ项目评价的特点及与传统公共项目评价的主要差异。

表３—２ＰＰＰ项目评价与传统公共项目评价的差异

ＰＰＰ项目

财务分析传统公共项目１．分别从政府部门和私营部门角

度进行财务分析

２．需做盈利性分析１．只需从政府部门角度进行财务分析２．重点分析项目清偿能力，一

般不作盈利性分析３．应分析政府部门和私营部门之

间的投资分摊和财务收益分配

经济分析１．费用效益识别时应考虑ＰＰＰ项目

特有的费用或效益１．只需进行净现值、内部收益率或费用效益比的一般性判别

第３章ＰＰＰ项目评价方法的特性研究２．增加了ＰＰＰ模式与政府自行实施项目模式的比较分析

经济社会影响分

析着重考虑费用和效益在政府部门、私营部门和社会其他受益群体三

者之间的分配问题着重考虑费用和效益在政府部门和社会其他受益群体二者间的分配问题

着重于风险识别风险分析着重于在政府部门和私营部门间

的风险分配和风险转移

第５章ＰＰＰ项目相笑利益土体费用与效益分配

第４章ＰＰＰ项目评价方法应用研究

ＰＰＰ项目评价包括财务分析、经济分析、经济社会影响分析和风险分析，这一点与一般公共项目评价类似。其中，经济评价是最为重要部分，经济评价的结论对ＰＰＰ项目的可行与否具有决定性的影响。

在传统的公共项目评价中，上述四个部分的评价是基本相互独立的，其结论缺乏关联性，因此也就难以得出较为一致的评价结论，不便于进行项目决策。为了简化ＰＰＰ项目的评价方法，使之在全面分析的基础上具有更大的可操作性和在项目决策中的实用价值，可以采用合适的评价方法，以经济分析为核心，在一定程度上对上述四个方面的分析评价进行简化和整合，以获得更为统一的结论，供项目决策使用。

要使ＰＰＰ项目评价更具有合理性并易于操作，应当选择适当的评价方法。目前在公共项目评价的经济评价中，费用效益法的应用最为普遍。它通过对公共项目的效益和费用进行度量，判断该项目的建设是否有助于改进社会资源配置的效率。虽然对于某些效益或费用难以量化的项目，费用效益法存在一定的局限性，但其简洁明了的优点突出，仍然是公共项目评价领域运用最为广泛的方法。尽管后来学术界提出了技术含量更高、更为复杂的评价方法，如多目标层次分析（ＡＨＰ）法、模糊评价（Ｆ枷）法和数据包络（ＤＥＡ）法等，但这些方法都还停留在理论研究阶段，至今没有被实践领域采纳，也没有被政府部门或有关机构作为正式的评价准则。公共项目的评价和决策要求信息具有高度的透明性和清晰性，过于复杂的评价方法往往会影响决策的有效性。相较而言，费用一效益分析主要侧重于费用和效益的识别和界定，采用的计算方法则很简单；同时，采用了货币作为统一的度量标准，有利于决策者选择最佳方案。在ＰＰＰ项目评价中，经济评价是核心内容，而在经济评价中费用一效益分析则是最主要的分析评价工具。因此将费用一效益分析作为贯穿ＰＰＰ项目评价的核心分析方法，在理论上和实践中都具有合理性和可行性。

由于ＰＰＰ项目与传统公共项目的差异，费用一效益分析在ＰＰＰ项目评价中的应用也有其自身的特点。通过费用一效益分析，不但要解决项目本身是否具有可

第５章ＰＰＰ项目相大利髓土体费圳与效益分配

行性的问题，还必须回答这一公共项目是否应该采用ＰＰＰ模式建设的问题。在运用进行ＰＰＰ项目的评价与决策时，首先应用费用一效益分析法确定项目是否具有可行性；在肯定项目可行性的基础上，还需进一步分别对ＰＰＰ模式和传统公共项目建设模式进行费用一效益分析，并将两者进行比较，评价采用ＰＰＰ模式进行项目建设是否是最优选择。

在进行费用一效益分析时，可以在财务分析的基础上，根据费用和效益的识别做出调整，对项目进行经济分析。在评价中，将项目对地区社会经济的影响做为外部效果纳入经济评价，同时根据风险分配和风险转移情况对经济评价的结果进行合理地调整，从而使经济社会影响和风险影响也在其结论中得到了体现。这样就大大简化了评价过程，同时也得到了更为统一和明晰的评价结论。

综上所述，可以构建ＰＰＰ项目的评价流程如下图所示：

图４－１ＰＰＰ项目评价流程

４．１ＰＰＰ模式下费用一效益分析的识别３２

第５章ＰＰＰ项目相天利益土体费用与效益分配

要对ＰＰＰ项目进行费用一效益分析，正确地识别项目的费用和效益十分重要。其中，根据项目范围的不同，可以将项目费用划分为直接费用和间接费用，将项目效益划分为直接效益和间接效益。直接费用和直接效益构成项目的直接效果，间接费用和间接效益构成项目的外部效果。对于项目涉及的所有社会利益群体的有关费用和效益都必须进行分析识别，全面分析项目投资及运营活动所消耗的资源的真正价值，并识别项目为社会福利的增加所具有的实际贡献。

ＰＰＰ项目费用效益识别的原则４．１．１

项目的费用与效益的识别是ＰＰＰ项目评价的基础，也是最为重要的一个步骤。准确地识别项目所产生的费用和效益，应当遵循以下原则：

（１）增量分析的原则。

应当分析并识别项目产生的增量效益和增量费用，以此作为经济分析的基础，按照“有项目”时的实施效果与“无项目”时的情况进行对比分析，计算增量效益和机会成本。对于项目的沉没成本或者业已实现的效益，不应影响项目的分析和决策，因此在进行费用效益识别时应当排除在外。

（２）考虑关联效果的原则。

项目除了其本身实体的直接费用和效益之外，还可能对社会中的其他群体发生影响，从而产生关联效果，发生各种外部费用和效益。在这种情况下，项目对社会上的特定群体产生正面或者负面的影响，但其本身却不会承担相应的货币性费用或者获得实际的货币性效益。产生外部效果的行为主体由于不受经济约束，因此常常忽略外部效果承担者的损益情况，在行为过程中可能低效率地使用资源，造成社会效率的损失。因此，在费用和效益的识别中，应当充分考虑项目可能产生的关联效果，使项目的经济评价结果更为准确地反映对社会整体效率改进的影响。

（３）以本国居民为分析对象的原则。

对于国际性的ＰＰＰ项目，应从其对国内社会经济的影响出发，重点分析对本国新增的效益和费用。项目的跨国影响产生的费用和效益则应该单独进行描述。

（４）剔除转移支付的原则。转移支付反映的是资源支配权从社会的一个群体转移到另一个群体，接受转

第５章ＰＰＰ项目相天利毓主体费川与效益分配

移支付的一方所获得的效益与转移资源的一方所产生的费用相等。因此，从整个社会的角度来看，项目的费用和效益既没有增加也没有减少，在进行经济评价时，应当对此予以调整。

４．１．２ＰＰＰ项目费用效益的识别

正确识别项目的费用和效益是ＰＰＰ项目经济评价的基础和前提，同时也是经济评价的难点所在。根据《建设项目经济评价方法与参数》（第三版），项目经济费用和效益的识别应当符合下列要求：

（１）遵循有无对比的原则；

（２）对项目所涉及的所有成员及群体的费用和效益做全面分析；

（３）正确识别正面和负面的外部效果，防止误算、漏算或者重复计算；

（４）合理确定费用和效益的空间范围和时间跨度；

（５）正确识别和调整转移支付，根据不同情况区别对待。

在ＰＰＰ项目中，由于财务价格的扭曲，不能真实反映项目产出的经济价值和资源的全部消耗，因此在识别项目费用效益时，应当对市场扭曲进行校正，分析项目的转移支付、外部效果和影子价格，使项目的经济效果得到全面真实的反映。

１．转移支付

ＰＰＰ项目中的转移支付通常包括国内贷款、还款、利息支付以及税收和补贴。税收和补贴实际上是对国民收入的再分配。从项目实体的角度来看，税收增加了项目的费用，补贴则可以看作是效益的增加；但从政府部门角度看，对项目实体所征税收是政府的收入，而对项目实体的补贴则构成政府的费用。对于整个社会而畜，国家的总财富没有增加也没有减少，因此在费用效益识别时，两者都是应当剔除的流量。但在项目的经济评价中，不应当忽略税收和补贴。其原因在于转移支付会影响项目费用的分摊和效益的分配，在评价项目受损者和项目受益者时，这是一个重要因素。

１）利息支付和本会偿还

当ＰＰＰ项目存在贷款时，利息支付和本会偿还都将导致现金的支出。在经济分析中，还本付息并不会产生社会资源的真实消耗，而只是资源从付款人向收款人的转移。在识别项目的经济费用和效益时，应当将利息支付和本金偿还从其中

第５章ＰＰＰ项目相关利益主体费用与效益分配

剔除。

２）税收

从整个社会角度来看，税收并没有增加社会的总财富，因此，在进行ＰＰＰ项目评价时，应当把税收看做是一种转移支付。但税收是否应当在项目的经济评价中予以考虑，则应当根据不同情况区别对待。

Ａ．对于所得税而言，应当从经济成本中剔除，否则，就会高估项目的经济成本，降低其获利程度。

Ｂ．对于用于校正项目外部效果的税收，在经济评价中应当予以考虑，用于计算项目的外部效果。

Ｃ．对于流转税而言，由于这部分税收是构成消费者支付意愿的成份，在处理时要区别对待。流转类税收包括消费税、增值税、营业税和销售税金及附加等。

项目投入或产出增加市场供应的，影子价格的计算应当以含流转税的价格为基础计算；项目投入或产出顶替原有市场供应的，影子价格应以而不含流转税的价格为基础进行确定。

如果不能判别项目投入或者产出是增加市场供应还是挤占原有市场供应，则一般在产出的影子价格中包括实际缴纳的流转税，在投入的影子价格中不含实际缴纳的流转税。

３）补贴

补贴把资源的支配权从给予方转移到接受方，社会负担的费用并没有增加。与税收是货币由项目流向政府的流向相反，政府补贴是货币由政府流向项目，故政府补贴亦不应计入项目效益。应当注意的是，有些补贴是用于校正项目“外部效果”的一种手段，这类补贴在经济评价中应当予以考虑并计入外部效果。

在调整形式上，政府补贴的处理方向与税收相反，即应该调整计入项目的经济成本，用以抵消项目由补贴得到的效益，从而使项目的经济效益和费用能够准确地反映其对整个国民经济的影响。

２．外部效果

ＰＰＰ项目往往具有外部效果，可能对社会上的特定群体产生负面或者正面的影响，但项目本身却不会承担相应的货币费用或者享有相应的货币效益。例如，一个污水处理项目不仅能够提高水质，产生直接的健康效益，而且也可以减少沿海地区污染，从而提高周边地区的房地产价值。这种类型的效果是项目产生的附３５

第５章ＰＰＰ项目相关利益土体费用与效益分配

属效果，虽然不包括在项目实体的财务流量中，但却是由项目引起的实际费用和效益。因此，在经济评价中通过调整财务流量来反映经济费用时，应当将外部效果考虑在内。

在分析ＰＰＰ项目的外部效果时，应当首先界定项目的空间范围和时间范围１）ＰＰＰ项目的空间范围

由于外部效果有时难以度量，不易于量化。因此计算外部效果应当明确界定项目的“空间范围”的边界。在某些情况下，可以通过将一系列相互关联的项目组合在一起作为“项目群”进行评价，即把单个项目的外部效果包括在项目范围之内从而把外部效果内部化。例如，对于水利这种为农户提供灌溉水的项目，就把水利、灌溉和农业生产看成一个项目整体，扩大项目的边界，这样就避免了识别和量化其中外部效果的难题，从而使投入和产出都比较容易界定和量化。

２）ＰＰＰ项目的时间范围

评价项目的外部效果时，还应当明确项目的“时间范围”。项目外部效果的持续时间可能不会超过项目的寿命期，也可能会超过项目的寿命期。如果外部效果的持续时问比预期的项目经济寿命期短，则可以直接将外部效果包括在项目的经济评价中；如果外部效果的持续时｜＇日Ｊ比预期的项目经济寿命期长，则应该延长时间范围，通常可以采用两种方法：一是增加现金流量分析的年限；二是将超过项目寿命期的外部效果的资本化价值补充到项目的最后一年，即在项目的最后一年为其外部效果确定一个残值。

根据《建设项目经济评价方法与参数》（第三版），外部效果计算的范围应当包括环境及生态影响效果、技术扩散效果和产业关联效果。其中，环境影响是其中重要而不易估计的一部分。在进行经济评价时，应当尽可能的对环境效果和效益进行量化，在可行的情况下赋予经济价值，并纳入整个项目经济费用效益分析的框架体系中。

３．经济效益和费用的影子价格

ＰＰＰ项目对社会状态的改进应当用完全竞争的市场均衡价格加以衡量。在没有扭曲的经济中，市场价格可以视为投入物和产出物机会成本的合理近似；但若在市场中存在价格扭曲，市场价格就不能准确的反映机会成本，因此在进行ＰＰＰ项目费用效益识别时，应该将项目投入和产出的财务价格调整为能够更加准确反映项目机会成本和效益的影子价格。３６

第５章ＰＰＰ项目相笑利益主体费用与效益分配

在经济分析中，为了估算对国家来说的机会成本，估算可外贸投入物或产出物时都应当依据其口岸价格，以剔除关税等的影响因素。同时，还应根据影子汇率和外汇溢价做进一步调整。其中，流转税是否包括在影子价格中的问题已经在讨论转移支付时做了详细分析。

４．ＰＰＰ项目特有的费用和效益

ＰＰＰ项目作为公共项目建设的一种新型模式，在项目中引入了私人资本，因此在进行费用效益识别时应当予以注意其特殊性。

在费用识别方面，除了在项目建设和运营中成本相比传统公共建设项目有所降低之外，ＰＰＰ项目也具有自身特殊的一些费用，应当重点加以识别，避免遗漏。

１）私人融资成本

在ＰＰＰ模式下引入私人资本，私人资本的筹集可能通过发行股票或者借款等方式筹集，不论采用何种方式，私营部门的融资都需要一定融资成本，因此在ＰＰＰ项目的费用识别中，应当将这部分融资成本作为项目的费用计入。在传统的公共项目中，由于完全由政府投资建设，因此不存在私人融资费用。

２）风险转移成本

为使风险的分担更为合理，在ＰＰＰ项目中往往需要将一部分风险转移从公共部门转移至私人部门，这一风险转移过程会产生一定的费用，即风险转移费用。由于ＰＰＰ模式下的风险转移一般是通过招投标完成的，因此，风险转移费用主要由招投标成本构成。

３）规制监管成本

在ＰＰＰ模式下，项目由私营部门建设运营，为了保证公共产品和服务的质量，政府应当采取相应措施进行规制和监督，保证私营参与方按照特许权合约的约定提高产品或者服务，并向消费者收取合理的费用。对于ＰＰＰ项目的规制和监管可能产生一定成本，这部分规制监管成本也是ＰＰＰ项目特有的，构成社会资源的实际消耗，在费用识别时应当予以计入。

在效益识别方面，ＰＰＰ项目与传统的公共项目建设模式基本一致，区别一般仅在量值大小不同。

１）在钱币性效益方面，采用ＰＰＰ模式有可能使项目的产出得到提高，从而获得更高的效益。

第５章ＰＰＰ项目相芙利益主体费用与效茄分配

２）在非钱币性效益方面，采用ＰＰＰ模式可能使项目提前交付使用；在引入私人资本后可能使得项目所能提供的公共产品或服务的质量得到提高；ＰＰＰ模式中技术含量的增加和方案的优化可能对周围环境的改善起一定作用；同时ＰＰＰ模式下风险分担的合理性可能使项目的风险量值得到大幅度降低。综合钱币性和非钱币性效益，就可以得：至ＵＰＰＰ模式相对于传统公共项目建设模式在效益方面的总体改进。

表４－１

类别

建设成本和运营成本

费用私人融资成本

风险转移成本

规制监管成本

钱币性效益

效益非钱币性效益ＰＰＰ模式下的特殊费用效益与传统公共项目建设模式对比通常低于传统公共建设项目ＰＰＰ模式特有ＰＰＰ模式特有ＰＰＰ模式特有通常高于传统公共建设项目包括缩短项目建设期、提高质

量、改善环境、降低风险等

４．２ＰＰＰ项目经济可行性分析

在ＰＰＰ项目初选阶段，首先应当通过费用效益对项目进行可行性分析，判断该公共项目在经济上是否可行。这一阶段的费用效益分析将项目作为一个整体，估算其费用和效益，通过相关指标的计算，初步得出项目是否值得投资的结论。

费用效益可行性分析中，可以采用经济内部收益率（ＥＩＲＲ】、经济净现值（ＥＮＰＶ）和效益费用比（ＢＩＣ）指标进行分析。由于这些指标许多文献均有论述，在此不再赘述。

４．３ＰＰＰ模式适用性分析项目在通过初步可行性评估，证明其在经济上初步具有可行性之后，还应将

第５章ＰＰＰ项目相关利笳土体费川与效益分配

ＰＰＰ模式与传统的政府投资建设模式进行比较，就该项目是否适合采用ＰＰＰ模式建设进行分析。在这一评价阶段，需要估算政府部门自行实施的成本ＰＳＣ（ＰｕｂｌｉｃＳｅｃｔｏｒＣｏｍｐａｒａｔｏｒ），一般用政府实施项目情况下的净成本现值来表示。ＰＳＣ是假设项目由政府部门提供时所需要承担的成本，它包括对风险调整的估计，并通过一定的折现率将项目的预期现金流折现到某个参考时间点。以ＰＳＣ为参考系，可以比较ＰＰＰ模式下私营部门的成本是否合理，确保由私营部门执行项目与政府部门自行实施相比具有更大的价值；同时也可据此估算政府的借贷成本。

如果在ＰＰＰ模式下，项目的成本费用更低，则表明采用ＰＰＰ模式可以获得更高效率，ＰＰＰ模式对于该项目是适用的。

４．３．１政府投资费用指标ＰＳＣ的估算

在ＰＰＰ模式与传统政府建设模式的比选中，关键是合理地估算政府投资费用指标（ＰＳｃ）。这一指标是对公共项目的一种成本核算方式，它假设此类项目由政府融资、拥有和执行项目，并假设政府采用了最有效率的运营手段与方式向公众提供产品。该成本核算包括设计、建造、运营维护及相关的一切费用，并根据对投资风险的假设最终对成本作出相应的调整。

通常而占，政府投资费用指标（ＰＳＣ）的估算可划分为两个部分：直接成本和间接成本。其中，直接成本包括初始投资、运营维护成本以及更新改造投资：间接成本包括管理费用和隐性成本。

１．初始ＰＳＣ（ＰＳＣｏ）的计算

政府投资费用指标ＰＳＣ包括直接成本和间接成本两部分，可以分别按照历史经验数据予以估算。

初始ＰＳＣ计作邢ｃｎ。

（１）直接成本（ｃ。）

政府投资费用指标中的直接成本应是采用传统政府投资建设模式下最优方案的直接成本费用，包括两个部分：直接投资成本（ｅ）和直接运营成本（Ｃｏ）

直接投资成本是指用于公共设施建设及更新所投入的成本。在政府投资效益指标中，直接投资成本一般包括：设计费用、土地费用、建造费用、材料费用、

第５章ＰＰＰ项目相大利益土体费用与效益分配

设备费用、拆除费用、监理费用、设备更新费用、转制成本、许可费用、其他费用（如咨询费用）。

直接运营成本是指在一定水平上维持公共设施正常运作所需的成本费用。在实际估算中，还应当根据实际情况考虑在整个项目生命周期内，由于公共服务的数量质量的调整所引起的运营成本的变化。例如，在项目周期内，所需公共服务数量可能随人口增长而增加，从而引起该公共项目运营费用的增加。在政府投资效益指标的估算中，直接运营成本一般包括以下内容：员工工资福利、原材料及燃料动力费用、设备维护费用、租赁费用、公共事业费、后勤支持分包合同成本（如清洁合同、供热、通风、空调合同等）、安全成本、紧急突发故障维护成本以及质量监控和审计成本。

（２）间接成本（Ｃ）

间接成本指与公共服务提供不直接相关的成本费用。一般来说，间接成本包括管理费用（ｅ）和隐性成本（Ｇ）。

其中，管理费用通常包括信息技术支持费用、会计成本、人力资源成本、项目管理成本等。在实际估算时，可以根据经验数据，将直接费用乘以一个适当的比例，作为该公共项目的管理费用的近似估算值。

在估算政府投资效益指标时，还应考虑其中的隐性成本，从而使其与ＰＰＰ模式下的成本费用具有可比性。在某些情况下，采用传统政府投资建设模式与采用ＰＰＰ模式相比，可能提供一部分额外公共服务，在政府投资费用指标的估算中，这一部分服务的提供应计入隐性成本。同时，ＰＰＰ模式中通常采用了现代风险管理，为控制风险而对项目资产和服务等进行保险；而在传统政府建设模式中，可能缺少这部分风险控制措施。因此，在计算政府投资费用指标时，应当将这部分风险控制产生的保险费用计入隐性成本。另外，在传统政府建设模式下，政府可能会以低于市价的价格给项目提供某些设备或服务，则这一部分成本也应做为隐性成本计入。

则初始ＰＳＣ可由下面公式计算得到：

Ｐ￥Ｃｏ＝Ｃｄ＋Ｃｉ＝Ｃ。－Ｆｃｏ４－ｃｏ４－ｃｈ

２．风险调整值（ｖ）４０

第５章ＰＰＰ项目相关利益土体费用与效益分配

政府自行实施项目的风险应当在计算其成本ＰＳＣ中加以反映，据此应对初始ＰＳＣ进行风险调整。

风险调整值可通过如下步骤计算：

（１）风险鉴别

尽可能全面地识别政府部门开发项目时可能会遇到的所有风险，对风险鉴别做到不遗漏，不重复。在这一过程中，应该取得有关专家和有经验人员的协助，同时参考过去类似项目的数据和资料，以使风险的识别更加准确。

（２）风险量化

对政府部门实施项目中的各个风险赋值，以量化风险。这种做法往往依赖于过去类似项目的经验数据。所得到的量化风险值就可以用以调整初始ＰＳＣ。

项目的风险分析方法在许多文献中均有介绍，在此就不赘述。

对初始ＰＳＣ进行风险调整，并将建设期的利息（Ｉ）资本化，则可以得到政府自行实施成本的计算公式：

ＰＳＣ＝ｅＳＣｏ＋Ｖ＋Ｉ＝ｃｏ＋ｃｏ＋Ｃ，＋Ｃｈ＋Ｖ＋Ｉ

其中，

ＰＳＣ：政府白行实施成本

ｅＳＣｏ：初始政府自行实施成本

Ｖ：风险调整值

，：建设期利息

ｅ：直接投资成本

ｅ：直接运营成本

ｅ：管理费用

ｃ＾：隐性成本

４．３．２ＰＰＰ模式与传统政府建设模式的比选方法

通过对同一项目比较，政府自行实施与采用ＰＰＰ方式实施的成本，期望ＰＰＰ方式所节约的成本即为ＰＰＰ项目的资金价值ＶＦＭ。４１

第５章ＰＰＰ项目相关利茄土体费川与效箍分配

政府投资费用指标ＰＳＣ由建设期利息、建设成本、运营费用和经营风险成本等构成。在上文中已经详细讨论ＰＳＣ的估算方法。而ＰＰＰ实施的成本ＬＣＣ（ＬｉｆｅＣｙｃｌｅＣｏｓｔ）：由建设期利息、建设成本、运营费用、转移给私营主体由其控制的风险成本和上缴的税金等构成。

ＰＰＰ模式的一个重要优势就是可以将一部分风险转移给私营部门，即原有风险可分解为政府部门保留风险和转移到私营部门的风险，从而更有利于合理分配风险，使风险归于有能力对其进行控制的一方。需要注意的是，在风险从政府部门转移的私营部门时，可以会产生一定的风险转移成本，同时还存在私营部门的融资成本和政府对私营部门的项目监控成本等。这部分成本不包括在ＰＰＰ的实施成本ＬＥＥ中，应当单独予以考虑。

如图４—３所示，ＰＳＣ与ＬＣＣ之间的差异为ＰＰＰ模式下的特有成本（包括私人融资成本、风险转移成本和规制监管成本）、经有效控制可能降低的风险成本和降低的建设费用及经营费用。转移给私营主体的风险包括建设费用的增加风险、完工延迟风险、运营费用增加风险、维护及更新费用变动风险等。ＶＦＭ的价值，即ＬＣＣ比ＰＳＣ节约的差额扣除私人融资成本、风险转移成本和规制监管成本。

第５章ＰＰＰ项ｔ７相关利益土体费刚与效益分配

ⅦＭ

公共部ｒＪ保留风险介｛｜

私人融资成本

可转移到私营部门的风险

建设期利息’、＼＼风险转移成本、规制监管成本、

转移到私营部门的风险＼＼．、＼＼、，、、、＼

运营维护费用＼＼、、、’

、、＼＼、

＼＼＼．．建设期利息运营维护费用

项目建设费用项目建设费用

图４—３ＰＳＣ和ＬＣＣ的比较

在进行ＰＰＰ模式与传统政府建设模式的比选，首先应计算ＰＳＣ和ＬＣＣ的净现值，然后进行比较判别。

（１）计算ＰＳＣ的现值

Ｐ‰＝妻ｃ（ｇ）。（１＋∥

其中，

尸ｋ：ＰＳＣ的现值

１１：项目周期

Ｃ（ｇ），：由政府部门自行实施项目时，第ｔ年的项目成本

ｆ：折现率ｔ：年数

第５章ＰＰＰ项日相笑利益土体费刈与效益分配

（２）计算ＬＣＣ的现值

Ｐ吒ｃｃ＝窆ｃ（ｐ），（１＋ｆ。）。

其中，

Ｐ‰：ＬＣＣ的现值

ｎ：项目周期

Ｃ（ｐ１：采用ＰＰＰ模式时，第ｔ年的项目成本

ｉ。：折现率

ｔ：年数

（３）ＰＰＰ模式与传统政府建设模式的比较选择

若Ｐｙ∞ｃ＋Ｃｆ十Ｃ＊＋Ｃ，ｓＰｙＰｓｃ

即喜ｃ（ｐ），（１＋ｆ。）一＋ｃ，＋Ｇ＋ｃｓ喜ｃ（ｇ），（１＋ｆ。）。

其中

Ｃ，表示私营部Ｉ＇－Ｊ的融资成本；

ｃｆ，表示风险从政府部门转移到私营部门产生的风险转移成本；

ｅ表示政府部门对ＰＰＰ项目的规制监管成本

则表明采用ＰＰＰ模式与采用传统政府建设模式相比，其成本较低，即投入的资金可以达到更高的使用效率。因此，应采用ＰＰＰ模式进行项目建设。反之，则表明ＰＰＰ模式不能够带来较高效率，项目不宜使用ＰＰＰ模式实施。

４．４应用实例

４．４．１项目建设背景与规模

Ｄ市拟建一公路桥Ｈ。该公路桥的建成可以完善交通运输网络，缓解交通压力，并协调交通网的整体能力。项目计划于２００６年ｌＯ月份开工，计划２００９年９月底竣工，工期三年。“

第５章ＰＰＰ项目相关利益土体费川与效益分配

本项目工程总造价４９４２３万元，资本金占总造价的３５％，其余资金拟利用国内银行贷款，贷款利率按中国人民银行发布的五年期以上贷款年利率５．７６％。

表４．２项目资金筹措比例

资本金

总造价占总投资

金额

的比例

４９４２３单位：万元国内银行贷款占总投资金额的比例３５％２９３８２．１７６５％５４５６６．８９

除采用传统的政府投资模式建设外，Ｄ市还考虑采用ＰＰＰ模式，引入私营部门和资金，通过ＢＯＴ建设模式，通过特许权合同将该公路桥项目的特许权授予私营合作方，在特许权期限内，由私营合作方负责公路桥的建设和运营，在特许期末根据协议由政府取得该项目。

４。４．２经济可行性分析

１．主要经济参数

参照《建设项目经济评价方法与参数》（第三版）及有关资料，确定本项目经济评价的有关参数为：

（１）社会折现率：１２％

（２）影子工资率取值为Ｏ；

（３）残值：《公路建设项目经济评价办法》（交通部１９８８年６月发行），取工程费用５０９６计入评价末年；

（４）评价年限：本项目评价基年是２００５年，建设期３年（２００６－－２００９年），特许经营期为建设期３年加上运营期２０年（２００６－－２０２９年），计２３年。

２．经济费用计算

（１）建设投资经济费用调整

①土地

土地的机会成本是根据调查的土地“最好可行替代用途”来测算。本项目占用土地主要以水田、盐碱地为主。水田用于种植水稻，测算可得其机会成本为５８８００元／亩。盐碱地不种植作物，其机会成本为０。②经济费用调整

第５章ＰＰＰ项目相天利螽主体费川与效笳分配

估算财务费用，并通过调整将其换算成经济费用。如下表所示。经过调整，

项目建设投资的经济费用总额为４５２５０．５万元

表４．３经济费用与财务费用调整表

编号

１１．１１．２２３３．１３．２３．３３．４４４．１

单位：万元

财务费用

３９１０２

项目建安费材料费用税金设备购置费其他基建费征地费拆迁费供电贴费

国内银行贷款利息预留费用工程保险费费用合计

投资估算

３９１０２７４１２．６１２５８．９

２６５２４．７

经济费用

３８６９０．４

８２５９．５

Ｏ

７４１２．６１２５８．９

２６５２４．７１４９．６７４．８１５４３５９２．６３７８３．３１０４９４２２．３

２２７７４．８

１３８．８

１４９．６

７４．８１５４３５９２．６

８２．３

ＯＯ３７７３．３

Ｏ４５２５０．５

３７８３．３

１０

４９４２２．３

（２）运营期经营成本

运营期间的经营成本主要包括大桥同常养护费用、大修费用和管理费用。①参考现有资料，确定投入运营当年的大桥同常养护财务费用为１２８万元／年，随着交通量的逐年增长，大桥破坏程度不断加剧，每年所需费用将逐年增加，

预计年增长率为３％。

②运营第８年需大修，大修财务费用为１８６７万元。

③管理费用包括大桥建成后收费站和高速公路管理公司的管理人员费用。本项目设置一个收费站，参考当地大桥工作人员安排和管理情况，确定本项目投入运营当年的管理费用为１６３万元。评价期考虑职工工资及福利水平的提高，每年人均管理费用的增长率为３％。

项目计算期各年份的费用见附表ｌ。３．经济效益计算

由于需要通过收费回收投资，并取得利润，因此项目可以归入经营性项目。

第５章ＰＰＰ项目相关利益主体费刚与效益分配

项目的经济效益可分为降低运营成本效益、旅客时问节约效益和减少交通事故效益，通过预测可得各年份相关数据，见附表１。

４．经济可行性结论

根据上述分析，项目产生的费用和效益通过调整换算成经济费用和经济效益，因此我们可以直接利用这些数据进行项目的费用一效益分析。

项目费用一效益分析的结果如表４．４；

表４－４

经济净现值

７１０４万元Ｈ公路桥项目主要经济评价指标经济内部收益率１３．９４％效益一费用比１．２２

从费用一效益分析结果来看，该项目经济净现值达到７１０４万元，而且其内部收益率达到１３．９４％，高于１２％的社会折现率，因此项目具有较好的经济效益。４．４．３ＰＰＰ模式适用性分析

１．政府投资费用指标ＰＳＣ

若采用传统公共项目建设模式，由政府部门投资建设该公路桥，则项目风险溢价的现值估算为建设投资费用的７％。传统政府投资模式下，包含风险溢价的项目费用如附表２所示。计算可得ＰＰＰ实施成本的现值Ｐ‰为３９１４５．５５万元

２．ＰＰＰ实施成本ＬＣＣ

若采用ＢＯＴ模式，私营部门从政府获得特许经营权，负责该公路桥的建设运营。特许经营期为２３年，其中建设期３年，运营期２０年（２００６－－２０２９年）。特许经营期满，私营部门将该公路桥的使用权转移给政府部门。在ＢＯＴ模式下，可以估算项目费用如下：

（１）由于私营部门在建造技术及原材料采购等方面的优势，ＢＯＴ模式下的项目建造费用将比传统模式降低１２％。

（２）私营部门运营该公路桥可以获得更高效率，从而使项目只常维护费用降低１０％，管理费用降低２０％。

（３）采用ＢＯＴ模式时，通过项目风险的合理分配，使风险溢价降低５０％，即为建设投资的３．５％。

ＢＯＴ模式下，包含风险溢价的项目费用（不包括风险转移成本）如附表３所４７

第５章ＰＰＰ项目相笑利益主体费＿ＬＩ｛与效箍分配

示。计算可得ＰＰＰ实施成本的现值Ｐ吃ｃ为３３７４５．７２万元

３．ＰＰＰ模式的私人融资成本、风险转移成本和规制监管成本

采用ＢＯＴ模式时，估算私营合作方的融资成本Ｃ，为１００万元；通过投标选择最佳民营合作方，将部分项目风险转移至私营部门。这一风险转移需要通过规范的招投标过程实现，估算其成本ｏｒ为４００万元；政府部门对该项目的监管成本ｅ为１００万元。

４．ＰＰＰ模式与传统政府建设模式的比较

根据上述计算可知，在该公路桥建设项目中

ＰＶＬｃｃ＋ｃｊ＋ｃ：＋ｃ：≤Ｐ‰

这表明在本项目中采用ＰＰＰ模式与采用传统政府建设模式相比，其成本较低，即投入的资金可以达到更高的使用效率。因此，应采用ＰＰＰ模式进行该公路桥的建设。

第６章ＰＰＰ项目政府部ｆＪ决策研究

第５章ＰＰＰ项目相关利益主体费用与效益分配

在ＰＰＰ项目中，其经济评价的核心方法是费用一效益分析。作为一种经济评价工具，费用一效益分析通过界定和度量一个项目或政策的经济效益和费用，实现资源的合理配置。但费用和效益是各利益主体个别费用和效益的叠加，没有考虑利益主体间的分配问题。因此，为促进公平，提高项ＩＩ各参与方的积极性，应当对ＰＰＰ项目就其费用效益在相关利益主体『日Ｊ的分配进行分析，合理分摊项目发生的费用并分享项目产生的效益。

５．１ＰＰＰ项目的费用分摊

在ＰＰＰ项Ｅｌ中，资金的筹集可以通过多种融资方式进行，由公共部门和私营部门按照一定比例对项目进行投资。ＰＰＰ项目的费用分配实质上也就是项目投资如何在政府部门和私营部门问分摊的问题。制定合理的公私投资比例，不仅有利于有助于发挥私营部门的积极性，也有利于充分合理地利用资源，提高政府及社会资金的使用效率。

由于政府财政支付的经济特性，公共项目中政府部门的投资比例过高不仅可能加重政府部门的财政负担，而且可能导致社会效率的损失。适当提高私营部门的投资比例可以显著地提高社会资源的使用效率，获得更大的资金价值。但由于某些公共项目的盈利能力有限，私营部门的投资比例过高可能导致其无法获得期望的利润回报，从而使私营部门失去参与项目的积极性。

由于不同的ＰＰＰ项目所提供的公共产品（服务）具有不同的经营属性，相应地，其项ＩＩ的费用分摊方式和比例也自然不同。因而，有必要对具体项目的经营属性进行分析，从新增部分和存量部分两个方面，探讨不同经营属性的公共项目的费用分摊方式。

１．政府财政支付的经济特性

ＰＰＰ项目提供的产品或服务一般具有公共物品的特性。从这一特性出发，由政府付费提供公共物品具有经济合理性，但是政府提供公共物品存在一定的财政和效率约束，并非越多越广越好。政府开支经营公共物品的主要经济来源是税收，但税收是有效率代价的。采用公共财政支付ＰＰＰ项目的费用，通常都伴随有一定４９

第６章ＰＰＰ项目政府部ｆ】决策研究

的效率损失。

当政府通过增加税收的方式来增加公共物品的提供时，会减少人们的工作积极性和企业的投资，这样会减少人们的收入和消费，从而减少政府的税收基础。因此，一个社会的公共物品增加到一定程度，就再也不能增加。如果政府试图继续增加的话，效果必然适得其反，既减少了私人物品的供应，也减少了公共物品的供应。税收的另一副作用在于产品税、关税和消费税都有一定的扭曲价格体系的作用，从而降低了整个社会的经济效率。

２．公私投资比例的理论测算

在ＰＰＰ项目的评价和决策中，应当考虑投资主体及其投资比例的问题。从政府角度而言，其参与投资的作用在于改变ＰＰＰ项目收益的均值，满足投资者的收益要求。政府投资可以利用政策性金融机构对ＰＰＰ项目提供财政拨款、无息贷款或者优惠贷款。政府采取何种投资方式来改变项目的收益条件，需要根据政府的财政状况及对ＰＰＰ项目私营参与方的影响进行分析。本研究将着重讨论政府直接投资比例的测算，从而得到公共部门和私营部门的投资分摊。

对于非经营性的项目，由于不存在项目收益，因此不适宜使用私营资本投资建设，一般由政府部门以财政资金投资。在经营性或半经营性ＰＰＰ项目中，有时政府需要使用一定的补贴机制来使非政府投资者能够取得期望的收益回报，从而参与项目投资。

（１）如果项目的收入完全可以弥补私营部门的投资成本和最低利润要求，这时可以根据项目的全部投资可以由私营参与方来承担。政府也可以根据自身财政情况以及ＰＰＰ项目在国民经济中的重要性、项目的赢利能力、收费定价机制、政治经济风险等因素决定是否参与投资以及参与投资的比例ｔ。

（２）如果ＰＰＰ项目提供的效用具有一定的外部性，即其效益不完全由消费者占有，则可能出现消费者的支付意愿不足，按投资者测算的价格销售产品或服务时，预期所得收入不能弥补私营部门的成本和最低利润要求。在这种情况下，如果政府不进行投资支持或补贴，公共产品或者服务就无法得到有效供给。

此时，要测算合理的投资分摊比例，可以用政府管制的产品价格和其他合约条件（如特许经营期限）来估计项目的投资收益率均值，根据估计的项目投资收益率均值与私营部门投资者所要求的投资回报率ｆＢＪ的差额，来估计政府投资在ＰＰＰ项Ｅｌ总投资中应占的比重。在初步测算后，政府可以结合政府财政的具体情５０

第６章ＰＰＰ项目政府部ｆＪ决策研究

况和项目合约的其他条件，对投资比例进行修改，最终做出决策。政府投资比例的可以根据下面公式进行测算：生一型ｌｅＲＰ

则私营部门的投资Ｉ。＝ｔ—Ｉｓ

其中

Ｌ：政府投资额

Ｉｐ：私营部门投资额

‘：项目资本金总额

Ｒ。：私营投资者要求的回报率

Ｒ：项目可实现的资本回报率

５．２ＰＰＰ项目的效益分配分析

ＰＰＰ项目可能有多个投资主体和多个受益主体，因此，应当明确项目效益在各主体之间的分配关系。

从投资主体方面看，ＰＰＰ项目在公共项目中引入了私营部门，由于私营部门的逐利性，应当保证其获得合理的利润，以提高私营部门参与项目建设的积极性。同时，也应当尽可能地使政府投入资会获得一定收益，使财政资金的使用更有效率。投资主体角度的效益分配主要应用财务方法分析。

从受益主体方面看，除了政府部门、私营部门投资者在ＰＰＰ项目中获益之外，受益者还包括项目就业职工和消费者。由于ＰＰＰ项目的公共产品特性，在评价中在注重经济效率的同时，也应当兼顾社会公平，尽可能地做到使项目的效益在社会各受益群体中合理分配，并注意保护弱势群体的利益。从受益主体角度主要研究项目经济效益的分配。

５．２．１投资主体间的财务收益分配

ＰＰＰ项目的投资主体除了政府部门之外，还可能包括私营部门，投资主体呈现多元化。对于非经营的项目，由于不存在收益，因此也就无需考虑投资主体问、的收益分配问题，对于经营性或者半经营性项目，政府部门和私营部门共同对项目投资，并分担项目风险，因此，需要实现利益共享，合理地在各投资主体问进５ｌ

第６章ＰＰＰ项目政府部ｆＪ决策研究

行利益分配十分重要。

私人部门和公共部门的收益分配应与双方投入资金Ｉ。，Ｉ，成一定的比例关系，并与双方承担的风险水平ｙ，Ｕ相关。据此可构建ＰＰＰ项目的财务收益分配模型。设项目的最终收益率为Ｒ，私营部门的期望收益率为Ｒ。，政府部门和私营部门双方的收益比例分别为坟、Ｂｐ，则有：

１）当Ｒ≤Ｒ。时，

＆２

Ｂｐ２１０

即当项目收益率小于（或等于）私营部门预期回报率时，为满足私营公司的期望收益，虽然政府部门参与投资，但不分享项目收益。项目全部收益都由私营部门获得。

２）当Ｒ＞Ｒ。时

Ｂ＝考岛

驴考南

即当项目收益率大于私营部『】预期回报率时，政府部门和私营部门按照投资比例和风险分担情况分享项目收益。

其中。

ｙ＝口Ｉｖｌ＋口２Ｖ２＋口ｆｖＪ＋…＋口＾Ｖｊ

Ｕ＝届“Ｉ＋屈“２＋屈吩＋…＋Ａｕ。

ｉ＝１，２，…，厅，即项目有ｎ种风险：ａ＇ｔ屈分别为政府部门和私营部门对于第ｉ项风险的权重系数。

５．２．２利益主体问的经济效益分配

在ＰＰＰ项目中，还应当合理地在各相关利益主体直接进行效益分配，调动各利益方的积极性，提高ＰＰＰ项目的总体运作效率。因此就必须先大致勾划出相关利益主体因项目影响受益（或受损）分配情况。对于公共部门而言，要正确决策和顺利实施ＰＰＰ项目，就必须研究项目的受益分配情况，这种影响除了由项目

第６章ＰＰＰ项目政府部Ｉ．Ｊ决策研究

的产出和投入引起的以外，还要包括由项目引起的各种转移支付。

在ＰＰＰ模式下，相关利益主体包括：公共部门、私营投资者、项目就业职工及消费者和受益群体。需要注意的是，政府在ＰＰＰ项目中具有多重身份，它既是行政部门，也代表着国家和社会利益。在进行效益分配分析时，政府部门应当被看作权益投资者，除应考虑其作为出资人的现金流之外，还应当在现金流入中考虑各种税费收入，而在现金流出中考虑补贴支出。若在ＰＰＰ项目中，有国有银行参与贷款、担保，或者由政府部门统一贷款、统一还款，则项目的债权投资（包括财政贴息）的得益或损失应全部归政府所有。

在进行ＰＰＰ项目的效益分配分析时，可以从财务分析着手，首先分析各权益主体的财务费用效益，然后进行调整使之转化为经济费用效益流量，进而分析项目的效益在各权益方之间的分配情况。具体可按照以下步骤进行：

首先，分析ＰＰＰ项目的组织结构，明确项目各权益主体，以其作为收益分配的分析对象。

其次，对各权益主体的费用效益流量进行识别，剔除其中的转移支付，将各种投入产出的价格调整为影子价格，同时考虑受益者消费者剩余的变化，从而得到各权益主体的费用效益值。

最后，将各权益主体在项目中的效益和费用进行加总，所得的合计项就是国民经济效益费用流。如果用统一社会折现率分别折现为现值，分别以各权益主体的受益（或受损）净现值除以国民经济效益费用净现值，就可以得到各权益主体得益（受损）的比率。

在对ＰＰＰ项目进行财务和经济分析的基础上，可以计算各相关利益主体的利益分配情况，如下图所示：

第６章ＰＰＰ项目政府部ｆＪ决策研究

ｉ巨亘］卜＿■区至妇ｉ

；

Ｉｌ私营投资者Ｉ．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．＿Ｊｌ卜———＋ｉＩ投资各方现金流量表ｌＩｌｉＩ．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．＿Ｊ

表５一ｌ和表５—２分别列出了ＰＰＰ项目的政府现会流量表和投资各方现金流量表。从政府现金流量表可以看出政府对项目的财政支持力度，也可以从累计盈余看出政府回收支出的速度。从投资各方现金流量表中则可以反映各方现金的流入和流出，从而考察其可能获得的收益水平。

项目就业职工的受益程度等于职工的实际工资和福利所得扣除影子工资后的余额。必要时，应该包括作为外部效果的对上下游产业产生就业的影响。对于公共部门投资的项目，我们建议影子工资为零。

消费者和受益群体的福利变化等于支付意愿减去实际支付。其中，支付意愿应该是受益群体净得益；而实际支付包括付给项目和直接付给政府的，有时该项的净值就是消费者剩余。

表５－１政府现金流量表

序

号

ｌ

１．１Ａ口计算期ｌ２３ｎ项目计现金流入境外金融机构对项目的贷款收入

项目对境外和国有银行的还本付息和其

它费用收入

政府作为出资人的股利上缴收入

各种税、费收入

其他现金流入１．２１．３１．４１．５

第６章ＰＰＰ项目政府部『Ｊ决策研究

２

２．１

２．２

２．３

２．４

３

４现金流出对境外金融机构的还本付息和其它费用政府对项目（法人）的贷款支出政府作为出资人的权益投资支出其它支出（包括补贴、培训和项目外的各种配套设施等等）当期盈余（或赤字）（１－２）累计盈余（或赤字）（Ｅ３）

表５－２投资各方现金流量表

序

项目

号

１

１．１

１．２

１．３

１．４

１．５

２

２．１

２．２

２．３

３合计ｌ２计算期３ｎ现会流入股利分配资产处置收益分配租赁费收入技术转让收入其他现会流入现金流出权益投资租赁资产支出其他现金流出净现金流量（１－２）

在ＰＰＰ项目评价中，主要是从效率的角度进行考虑，没有考虑公平问题。由于高收入群体的收入边际效用低，而低收入群体的收入边际效用高，前者为增加效用的支付意愿会大大高于后者牺牲效用而要求的补偿。在补偿不能实现的情况下，项目的选择决策将更利于高收入群体，而不利于低收入群体。

因此，为了全面地对ＰＰＰ项目进行评价，对于对国民经济有较大影响的大型项目，应当在评价时适当考虑公平分配的问题，补充一定的辅助评价指标或计算，如新就业人数、最低收入户的受益和受损情况等。

第６章ＰＰＰ项目政府部Ｉ’】决策研究

第６章ＰＰＰ项目政府部门决策研究

在ＰＰＰ模式中，政府作为公共项目的决策者，担负着项目选择和开发主体确定的职责。ＰＰＰ是公共项目建设的一种新型模式，但并不是所有的公共项目都适合应用ＰＰＰ模式，因此，政府需要对公共项目应用ＰＰＰ模式进行可行性分析，从众多项目中选择适合ＰＰＰ模式的项目，并组织项目招标，对投标的民营组织进行综合权衡，确定最终项目开发主体。

６．１政府ＰＰＰ决策中的组织形式

对于ＰＰＰ项目而言，政府部门的决策是否科学高效是决定项目成功与否的重要前提条件。ＰＰＰ项目决策是一个需要政府各机构相互协调，通过科学的决策机制，对各方面条件做全面研究，从而确定项目实施方案的过程。从政府角度看，在ＰＰＰ决策中所涉及的主要组织机构有：政府主管部门、项目招标委员会、顾问团。

图６—１ＰＰＰ项目的组织

１．政府主管部门

政府主管部门是ＰＰＰ项目的决策主体，对公共项目的选择、评估等方面都负有最终责任，包括投资主管部门和行业主管部门。在ＰＰＰ项目中，政府主管部门虽然不直接参与项目运作决策过程，但其仍然担负着制定行业发展整体规划、规范公用事业建设的重要职责。因此，主管部门应当在根据发展舰划，对公共项目进行选择并确定最优的开发主体。政府主管部门的这一决策职责是通过投标委员会发５６

第６章ＰＰＰ项目歧府部门决策研究

生作用的。

２．项目招标委员会

项目招标委员会为项目招标最高决策机构，它一般是经过政府授权为某一项目招标特别设立的临时机构。招标委员会的主任一般由项Ｉｔ所在地区或城市的主管领导担任，成员包括项目设计的各主要政府部门和签约单位的主要决策人员。由于公共项目涉及许多外部的政府条件和承诺，招标委员会的组成应能反映项目结构的特点。招标办公室是招标委员会的常设工作机构，负责项目的Ｅｔ常组织工作。招标委员会的决策是在专业顾问咨询机构的支持下进行的。

３．顾问团

在２００４年出台的《国务院关于投资体制改革的决定》中强化了咨询评估的地位，明确政府投资项目一般都要经过符合资质要求的咨询中介机构的评估论证。可见，在ＰＰＰ项目决策中，咨询顾问团队的具有极其重要的地位，对于公共项目的科学高效决策起着重大作用。一般而占，项目顾问团队的主要成员包括牵头顾问、技术顾问、财务顾问、法律顾问（在国际招标项目中通常包括国内和国际顾问）。

在ＰＰＰ项目中，政府主管部门、项目招标委员会和顾问团的相互协调是该项目组织能否成功的关键。这三者在项目决策中的地位和作用有所不同：政府主管部门应负责对项目采用何种组织实施模式进行决策，确定采用ＰＰＰ模式是否最优方案：项目招标委员会则是确定开发主体的决策主体，通过招标方式选定项目的私人合作方：顾问团队则受聘于政府，为项目的决策和实施提供财务、法律和技术等方面的专业咨询服务。

６．２ＰＰＰ项目决策的评估框架

政府部门应当在对拟采用ＰＰＰ模式的公共项目进行综合评估的基础上进行决策，着重考虑经济评价和社会评价两个方面。其中，经济评价是ＰＰＰ项目评估的重点，也是政府决策的必须研究的核心问题。政府在对ＰＰＰ项目进行决策时，要求回答以下两个基本问题：

（１）该项目在经济上是否可行？判断项目在经济上的可能性采用的指标主要有净现值（ＮＰＶ）和内部收益率（ＩＲＲ）。项目的净现值是反映项目经济可行性的绝对指标。净现值大于或等于零，就意味着所研究的项目比存在地各种投资Ｓ７

第６章ＰＰＰ项日政府部『ｊ决策研究

机会的效果都要好，项目在经济上是可行的。内部收益率是反映项目经济可行性的相对指标。内部收益率大于或等于社会折现率，表明项目的经济效益达到或者超过要求的水平，因此认为项目是可以接受到。

（２）在肯定项目经济可行性的基础上，还应该进一步回答第二个问题，即该项目应采用何种融资模式？是采用传统的政府部门直接投资还是ＰＰＰ（公私合作）模式？如果采用ＰＰＰ模式更优，那么应该如何选择最佳的私人部门？

要使投资效益最大化，在进行ＰＰＰ项目时，政府就必须考虑选取适当的融资模式，优化资源配置，合理分配风险，使投入资金得到最高效率的使用，产出最大的效益。同时，结合该项目的社会效益、环境效益等，对项目进行综合评价和决策。

近年来，在国外，政府部门的ＰＰＰ决策一般都采用ＶＦＭ的评价方法。２００４年英国财政部颁布了《资金价值评估指南》（ＶａｌｕｅｆｏｒＭｏｎｅｙＡｓｓｅｓｓｍｅｎｔＧｕｉｄａｎｃｅ），其中对ＶＦＭ做了如下定义：ＶＦＭ是项目生命期内费用与目标实现程度的最优组合，而非仅考虑选择费用最低的方案。作为在ＰＰＰ模式下引入ＶＦＭ评估的始创者，英国也是ＶＦＩＩ评估应用最广泛、发展最完备的国家。对于ＰＰＰ模式的评价程序，英国政府在《资金价值指南》等相关文件中做了详尽的规定。

在我国，政府部门也出台了一系列涉及ＰＰＰ模式的文件，对ＰＰＰ项目的整体运作提出了框架性的指导方向。但目前．对于ＰＰＰ项目的评价和决策在国内还没有详尽有效的标准程序可以参照，如何有效地进行ＰＰＰ项目的评价决策还有待探讨。在借鉴国外相关评价模式并结合我国国情的基础上，可考虑以下三个层面上对ＰＰＰ项目进行评价：

１．投资层面评价

本阶段是由政府的相关负责机构对某地区的公共服务设施现状进行评估，并由此决定是否需要进行调整。一旦确定了某个市政公用设施的调整需求，政府相关机构就应根据相关的基础设施投资政策，确定几种可行的方案并对其进行评估。

（１）确定满足需求的投资方案，包括

?非资产性方案。新的需求可以通过变换提供服务的方式、采用更加有效率的工作方式、或提高对现有资产的使用效率来满足，而不一定要增加新的资产。

?现有资产方案。包括升级或改善现有基础设施，以使其能够达到所要求的５８

第６章ＰＰＰ项目政府部ｆｊ决策研究

产品服务标准。

?新增资产方案。当以上两条不能满足需求时，有必要建设新的基础设施。（２）对可行方案进行初步评估。

列举和分析政府传统采购和各种公私合作（ＰＰＰ）模式的优缺点，并进行租略估算，从而初步判断该项目采用ＰＰＰ模式是否具有可行性。

２．项目层面评价

在评估了各种可行方案并初步断定公私合作（ＰＰＰ）的模式可行之后，应当进行项目层面评价，着重分析ＰＰＰ模式是否是实施本公共项目的最优模式，是否有助于提高资金使用效率。

（１）确定最优ＰＰＰ备选方案

广义的ＰＰＰ模式包含不同的具体运作模式，较为常见的如ＢＯＴ、ＴＯＴ等。通过分析该公共项目的特性，考虑社会经济效益及监管难度等，选择最优的ＰＰＰ运作模式。

（２）ＰＰＰ模式与传统政府投资模式的比选

在进行成本效益分析与比较时，可以参考目前国际上通行的政府投资费用指标（Ｐｓｃ）方法进行。同时，在ＰＰＰ模式下对项目进行费用效益分析，将其与ＰＳＣ对比，判断采用ＰＰＰ模式是否优于采用传统政府投资建设模式，是否有助于提高资金使用效率。这在本文第四章【｝ｌ已有较为详细的论述。

（３）风险分析。

辨析所有与项目相关的重要风险并提出私营资本与政府之间的最优风险组合或分配。合理的和最佳的风险组合与分配将大大提高资金使用效率，并为公众提供最优服务。

３．采购层面评估

本阶段的评估主要考察并反馈在项目的计划和实施初期的市场信息，投标过程中的交易成本以及投标者的财务能力状况等，并评估通过风险转移所带来的资金使用效率的提高和由于引入竞争而产生的费用问题。如果无法通过采用ＰＰＰ模式达到最优的竞争态势，则应重新考虑使用传统的项目运作模式，即由公共部门提供该项服务。如果在采购阶段评价中，ＰＰＰ模式不能提供最优解决方案，则应该将项目延期或返回项目层面重新进行评估。在采购层面的评价在ＰＰＰ实践中主要在投标阶段进行。Ｓｑ

第６章ＰＰＰ项目政府部ｆＪ决策研究

ＰＰＰ项目的三个层面评估是与政府部门ＰＰＰ项目决策相互联系和对应的，其

相互关系如下图所示：里…一．．里．．．一．里

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图６—２ＰＰＰ项目评估框架

６．３Ｉ坝日坛叫讦伯ＩＰＰＰ模式选择和开发主体确定

根据上述分析，ＰＰＰ项目决策中需要考虑两个核心问题：（１）项目是否适用

ＰＰＰ模式？应选择何种最优ＰＰＰ模式？（２）如何选定最优的开发主体作为私人部门合作方？政府部门的ＰＰＰ项目决策实际上也是始终围绕这两个核心，以期达到最优决策，提高项目的资金使用效率和运作效率。

１．ＰＰＰ模式的选择

广义的ＰＰＰ模式是一个宽泛的概念，包含政府部门与私人部门合作进行公共

项目建设的各种具体运作模式。在本文第二章中，分析了目前在国内外常见的运作模式，根据其特点可以分为三类，即外包类、特许经营类和民营类。

这三类ＰＰＰ运作模式各有其特点，适用于不同的公共项目：

（１）外包类项目

包括服务协议（ＳｅｒｖｉｃｅＣｏｎｔｒａｃｔ）、运营和维护协议（０＆ＭＣｏｎｔｒａｃｔ）、设

计一建造（ＤＢ）、承包经营（ＴＯ）、租赁一发展一运营（ＬＤＯ）、建设一转移一运营（ＢＴＯ），一般是由政府部门投资，民营部门承担整个项目中的一项或几项职能，例如只负责工程建设，或者受政府部门之托代为管理维护设施或提供部分服务，并通过政府付费实现收益。因此不存在收益风险。在外包类ＰＰＰ项目中，民营部６０

第６章ＰＰＰ项目政府部门决策研究

门承担的风险相对较小。

（２）特许经营类项目

包括扩建后经营整体工程并转移（ｗＡ）、转让一经营一转让（ＴＯＴ）、建设一运营一转移（Ｂｃｒｒ）、特许权经营（Ｃｏｎｃｅｓｓｉｏｎ）。此类项目需要民营参与部分或全部投资，并通过一定的合作机制与政府部门分担项目风险、共享项目收益。根据项目的实际收益情况，政府部门可能会向特许经营公司收取一定的特许经营费或给予一定补偿。这就需要政府部门协调好民营部门的利润和项目的公益性二者之间的平衡关系。因而特许经营类项目能否成功在很大程度上取决于政府相关部门的管理水平。通过建立有效的监管机制，特许经营项目能充分发挥双方各自的优势，节约整个项目的建设和经营成本，同时还能提高公共服务的质量。标准的特许经营项目的资产始终终归政府部门保留，因此一般只存在经营权的移交过程，即合同结束后要求民营部门将项目的经营权移交给政府部门。

（３）民营化类项目

包括合资新建（ＪＶ）、股权转让（ＥＴ）、购买一扩建一运营（ＢＤ０）、建设一拥有一运营（ＢＯＯ）。此类项目则需要民营部门负责项目的全部或部分投资，由于ＰＰＰ项目的所有权部分或全部归民营部门所有，并且不具备有限追索的特性，因此民营部门在这类项目中承担的风险最大。

依照公共项目的特性，选择适当的具体运作模式是ＰＰＰ项目达到预期目标的Ｉｊｉ『提。根据上述三类模式的运作特点，政府部门在进行决策时可以参照以下流程：６１

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第６章ＰＰＰ项目政府部门决策研究

２．ＰＰＰ项目开发主体的确定

在确定项目开发采用的ＰＰＰ模式之后，政府部门就需要考虑决策中的第二个核心问题，即确定最优的开发主体承担ＰＰＰ项目的实施工作。目前通行的办法是通过公开招标选择最佳的私人合作方。在各投标方进行投标之后，政府部门应及时公平地进行评标。依据《评标委员会和评标方法暂行规定》第二十九条，评标的方法有最低投标价法、综合评估法或者法律行政法规允许的其他评标方法。在ＰＰＰ项目中，评标应该包括对财务评价和非财务评价两方面，综合得出结论。

具体而言，常用的评标方法包括打分法（Ｐｏｉｎｔｓａｐｐｒｏａｃｈ）和筛选法（Ｈｕｒｄｌｅａｐｐｒｏａｃｈ）。

（１）打分法

打分法首先将评价准则分为价格和非价格两大类指标，对各标书的各项指标打分；根据政府部门要求的优先级／重要性对各指标赋予不同的权重；加权得出该标书的总分；最后选择总分最高的标书中标。

（２）筛选法

应用筛选方进行评标时，首先将评标准则分为价格和非价格两大类指标；其次对标书进行非价格指标评估，淘汰不满足非价格指标最低要求的标书；对满足非价格指标最低要求的标书评估其价格竞争力，选择价格最低的标书中标。

在ＰＰＰ项目的招标过程中，评标的一般标准包括财务和非财务两个方面，以期对各投标者做出全面的评价，从而为项目选择最优开发主体。

第６章ＰＰＰ项目政府部ｆＪ决策研究

薰蚕蔓图６—４ＰＰＰ项目招标评价标准

６．４我国投资体制改革后的公共项目政府部门决策

现行的投资体制还存在不少问题，特别是企业的投资决策权没有完全落实，市场配置资源的基础性作用尚未得到充分发挥，政府投资决策的科学化、民主化水平需要进一步提高，投资宏观调控和监管的有效性需要增强。为此，国务院在２００４年７月颁布实施《国务院关于投资体制改革的决定》。《决定》确立了深化投资体制改革的指导思想和目标，就是要通过深化改革和不断扩大开放，最终建立起市场引导投资、企业自主决策、银行独立审贷、融资方式多样、中介服务规范、宏观调控有效的新型投资体制，实现转变政府管理职能，规范政府投资行为，确立企业的投资主体地位。

在投资体制改革之后，政府部门对于公共项目决策的内容和程序也随之发生了新的变化。政府对于投资项目的管理分为审批、核准和备案三种方式。

第一，对于政府投资项目，继续实行审批制。其中采用直接投资和资本金注

第６章ＰＰＰ项目政府部门决策研究

入方式的，审批程序上与传统的投资项目审批制度基本一致，继续审批项目建议书、可行性研究报告等。采用投资补助、转贷和贷款贴息方式的，不再审批项目建议书和可行性研究报告，只审批资金申请报告。

第二，对于企业不使用政府性资金投资建设的项目，一律不再实行审批制，区别不同情况实行核准制和备案制。其中，政府仅对重大项目和限制类项目从维护社会公共利益角度进行核准，其他项目无论规模大小，均改为备案制。《政府核准的投资项目目录》对于实行核准制的范围进行了明确界定。

第三。对于以投资补助、转贷或贷款贴息方式使用政府投资资金的企业投资项目，应在项目核准或备案后向政府有关部门提交资金申请报告；政府有关部门只对是否给予资金支持进行批复，不再对是否允许项目投资建设提出意见。以资本金注入方式使用政府投资资金的，实际上是政府、企业共同出资建设，项目单位应向政府有关部门报送项目建议书、可行性研究报告等。

第６章ＰＰＰ项目政府部Ｊ’Ｊ决策研究

１．备案制

在２００４年颁布《国务院关于投资体制改革的决定》（以下简称《决定》）中

规定，对于《目录》以外的企业投资项目，实行备案制，除国家另有规定外，由

企业按照属地原则向地方政府投资主管部门备案。部分公共项目如污水处理即属此类。在采用ＰＰＰ模式建设此类公共项目时，政府部门备案机关主要对项目进行“合规性”审查，主要包括是否符合国家的法律法规，是否符合产业政策，是否符合行业准入标准，是否属于政府审批或核准的项目。其标准化流程如下图所示：

一般项目（不使用政府投资、‘政府核准的投资项目目录＞以外的项目）

项目责任部门对该公共项目进行前期调研论证工作，确定是否及采用何种ＰＰＰ模式

■

地方发改委、项目主管部门依法组织工程招标，选定私人合作方

私人部门填报‘企业投资项日备案申请表》，并附企业营业执照、建设用地权属证明

地方发改委备案

图６－６公Ｊ≮项目备案制流程

２．核准制

在２００４年《政府核准的投资项目目录》中所列明的公共项目均属于重大项

目或限制类，根据《决定》，应由地方或国家相关投资主管部门实行核准制。项目责任部门确定该公共项目建设是否适合采用及采用何种ＰＰＰ模式，并委托有相应资质的咨询机构编制项目申请报告，提交投资主管部门。投资主管部门主要从维护经济安全、合理开发利用资源、保护生态环境、优化重大布局、保障公共利益、防止出现垄断等方面进行审查，确定该项目是否予以核准立项。项目获得核

准之后，由投资主管部门和行业主管部门依照相关法律法规进行公开招标，从而选定最佳私人部门。

６７

第６章ＰＰＰ项目政府部ｆＪ决策研究

地方政府核准

的项目

项目责任部门对该公共项目进行前期调研论证工作，确定是否及采用何种ｐｐｐ模式

项目责任单位向地方发改委提交由具有相应资质的咨询中介机构编制的项日申请报告

地方发改委核准

发改

委、项目主管部门依法组织工程招标、施工等工作

国家审批的项目

地方发改委出具初步核准意见

国家发改委核准

图６－７公共项目核准制流程

３．审批制

项目责任部门经过前期调研，拟由政府与私人部门共同投资的公共项目，根

据《决定》，仍继续实行审批制。

采用直接投资和资本金注入方式的，审批程序上与传统的投资项目审批制度基本一致，有相关投资管理部门（发改委）继续审批项目建议书、可行性研究报告、初步设计，从而完成项目立项。之后由政府相关行业主管部门和发改委共同进行招标，选择最佳私人合作方。

采用投资补助、转贷和贷款贴息方式的，不再审批项目建议书和可行性研究报告，只审批资金申请报告，从而使政府部门的决策过程大大简化。根据２００５年６月颁布的《中央预算内投资补助和贴息项目管理暂行办法》，国家发展改革

委主要从以下方面对资金申请报告进行审查：

（一）符合中央预算内投资资金的使用方向；（二）符合有关工作方案的要求；

第６章ＰＰＰ项目政府部ｆＪ决策研究

（三）符合投资补助和贴息资会的安排原则；

（四）提交的相关文件齐备、有效；

（五）项目的主要建设条件基本落实；

（六）符合国家发展改革委要求的其他条件。根据《决定》，其标准化流程如下图所示：

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第６章ＰＰＰ项目政府部『Ｊ决策研究

６．５对我国ＰＰＰ项目决策制度的一些建议

随着我国投资体制改革的深入，ＰＰＰ模式在公共项目中得到了日益广泛的应用。在目前出台的相关政府文件中，对于ＰＰＰ模式下公共项目的评价决策已经有了方向性和指导性的规定，但对于决策程序和标准的阐述仍过于简单，没有形成完整的体系。因此，借鉴国外经验，结合本国国情，完善和规范政府部门在ＰＰＰ项目中的决策制度已经成为亟待解决的问题。建议从以下几方面予以改进：

１．建立系统的ＰＰＰ项目评价方法框架。

有关政府部门在进行决策时，对ＰＰＰ项目的经济效益、社会效益和环境效益等进行全面评估，得出综合结论，保证决策的可靠性。

２．制定科学的决策程序。

细化ＰＰＰ项目决策制度，制定完整科学的决策流程，提高政府部门决策的规范化和标准化程度。

３．加强分类管理。

针对不ＭＰＰＰ项目的特点，按照《决定》有关方针，完善ＰＰＰ项目的备案制、核准制和审批制，扩大民营部门投资自主权，提高政府决策的效率。

第７章结论与展望

第７章结论与展望

７．１结论

ＰＰＰ模式通过政府公共部门与私营部门的合作提高了公共服务的提供质量，达到了合作各方的共赢，它的产生和应用为我国基础设施领域的发展提供了新的思路。本文在传统项目评价方法的基础上，根据ＰＰＰ项目的特点，研究了ＰＰＰ项目的评价和决策问题。其主要结论如下：

１．ＰＰＰ模式与传统公共项目建设模式相比，具有投资主体的目标多元化、项

目收益多样化、存在特许期限和风险分配更具合理性等特点。因此，其项目评价也具有自身特性，尤其应注意从政府部门和私营部门二者的角度分别进行评价，并分析项目费用和效益在各利益主体间分配问题。

２．费用一效益分析是ＰＰＰ项目评价的核心方法。正确识别项目费用与效益是

进行ＰＰＰ评价的前提条件，由于财务价格可能发生扭曲，不能真实反映项目产出的经济价值和资源的全部消耗，因此在识别项目费用效益时，应当对市场扭曲进行校正，分析项目的转移支付、外部效果和影子价格，使项目的经济效果得到全面真实的反映。在此基础上，本研究设计了ＰＰＰ项目评价的两步分析法：首先确定项目是否具有可行性；进而对ＰＰＰ模式和传统公共项目建设模式进行分析比较，评价采用ＰＰＰ模式是否能获得更大的资金价值。通过公路桥ＢＯＴ项目的实例分析，验证了上述评价方法在实践中是可行的。

３．ＰＰＰ项目的投资费用分摊既应当依据政府部门的财政状况，又应当满足私

营部门合理的利润回报要求。本研究认为项目的费用分摊主要取决于项目自身的回报率和私营部门要求的回报率。通过量化计算，可以得到项目中政府部门和私营部门的投资分摊比例。在项目效益分配方面，本研究从财务分析的角度考察了投资主体的收益分配，认为私人部门和公共部门的收益分配应与双方投入资金成一定的比例关系，并与双方承担的风险水平相关，据此构建了ＰＰＰ项目的财务收益模型。从经济分析的角度看，ＰＰＰ项目的政府现金流量表和投资各方现金流量表是研究项目各７３

第７章结论与展望

权益主体的经济效益分配的基础，由此可得出项目的经济效益在社会各群体问的分配情况。

４．项目的评价和决策是互相关联的。ＰＰＰ项目决策中所涉及的主要组织机构

有政府主管部门、项目招杯委员会、顾问团，其中，政府是ＰＰＰ项目的决策主体。在借鉴国外相关评价模式并结合我国国情的基础上，可考虑在投资、项目和采购三个层面上对ＰＰＰ项目进行评估决策。在投资体制改革之后，政府部门对于投资项目的管理分为审批、核准和备案三种方式，其公共项目决策的内容和程序也随之发生了新的变化。

７．２展望

本文着力于对ＰＰＰ项目评价和决策的研究，对于费用一效益分析法在ＰＰＰ项目评价中的应用做了有益的探讨，并进一步讨论了费用效益的合理分配问题。同时，结合我国国情讨论了ＰＰＰ项目决策的评估框架和程序，力图为我国ＰＰＰ项目评价和决策方法的改进提供参考。但限于作者的水平，使得以下问题在本文的论述中有所不足，只能留待以后作进一步的研究。

１．在政府投资费用指标的估算中，风险转移成本是其中重要因素之一。但

在本文中，由于研究深度所限，没有对ＰＰＰ项目的风险转移成本的确定进行进一步的研究。

２．ＰＰＰ项目的效益分配依赖于各参与方的投资比例和风险分配情况，在本研

究中给出了效益分配的数学模型，但对于其中的风险识别和权重分配如何定量，还有待进一步深入探讨。

３．对ＰＰＰ项目的非成本收费模式仅在经济原理上就其合理性和可行性做了

研究，对于如何综合考虑社会公平目标、效率目标和财务目标，合理地分摊项目费用，可以做更加深入的探讨，以获得定量结论。

第７章结论与展望

致谢

本论文得以完成，是得益于我的老师、同学和亲人的鼓励和支持。在此我衷心地向他们表示感谢。

首先，我要感谢我的导师邵颖红副教授。邵老师治学严谨，为人师表，我在研究生学＞－ｊ期问，无论是学业上还是生活上都一直受到邵老师的教导和鼓励。本论文从方向选定、提纲确定，资料收集、初稿修改到最终的润色定稿，邵老师都倾注了心血，给予了最大的关心和帮助。感念师恩，铭记不忘．

感谢各位同学的诚挚友谊，陪伴我走过这段求知岁月。同窗三载，可比手足。还要感谢陶王胤同学在论文写作期问给予我的关心和支持。殷殷之情，深感于心。

谨以本文献给我的父母家人．在我的求学生涯中，他们给予我最无私的关爱和包客，言语难述其万一．

最后，感谢在百忙之中辛苦审阅我的学位论文及参加答辩会的各位专家。

黄怿炜二ｏｏ七年三月

参考文献

参考文献

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【１２】Ｗｅｂｂ，ＩＬａｎｄＰｕｌｌｅ，Ｂ．，‘Ｐｕｂｌｉｃｐｒｉｖａｔｅｐａｒｔｎｅｒｓｈｉｐｓ：Ａｎｉｎｔｒｏｄｕｃｔｉｏｎ’，ＲｅｓｅａｒｃｈＰａｐｅｒｎｏ．１

ＰａｒｌｉａｍｅｎｔａｒｙＬｉｂｒａｒｙ，２００２＿０３，ＩｎｆｏｒｍａｔｉｏｎａｎｄＲｅｓｅａｒｃｈＳｅⅣｉｃ姻，Ｄｅｐａｒｌｍｅｎｔｏｆｔｈｅ

ｖｉｅｗｅｄＯｃｔｏｂｅｒ２００５．＜ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗ．ａｐｈ．ｇｏｖ．ａｕ／ｌｉｂｒａｒｙ／ｐｕｂｓ／ｒｐ／２００２－０３／０３ＲＰ０１．ｐａｔ－．

【１３】ＤａｖｉｄＨｅａｌｄ，ＶａｌｕｅｆｏｒｍｏｎｅｙｔｅｓｔｓａｎｄａｃｃｏｕｎｔｉｎｇｔｒｅａｔｍｅｎｔｉｎＰＦｌｓｃｈｅｍｅｓ，Ａｃｃｏｕｎｔｉｎｇ，

ｐｇｓＡｕｄｉｔｉｎｇ＆Ａｅ∞ｏｕｎｔａｂｉｌｉｔｙＪｏｕｒｎａｌ．Ｂｒａｄｆｏｒｄ：２００３．Ｖｂｌ．１６，Ｉｓｓ．３；Ｐｇ．３４２，３０

【１４］

【１５】Ｔｒｅａｓｕｒｙ（２００２ｂ），ＴｈｅＧｒｅｅｎＢｏｏｋＣｏｎｓｕｌｔａｔｉｏｎＧｏｖｅｒｎｍｅｎｔ，ＨＭＴｒｅａｓｕｒｙ，Ｌｏｎｄｏｎ．Ｐａｐｅｒ：ＡｐｐｒａｉｓａｌａｎｄＥｖａｌｕａｔｉｏｎｉｎＣｅｎｔｒａｌＥｒｎｓｔ＆Ｙｏｕｎｇ（２００２），ＬｏｎｄｏｎＵｎｄｅｒｇｒｏｕｎｄＰＰＰｓ：ＶａｌｕｅｆｏｒＭｏｎｅｙＲｅｖｉｅｗ，ｉｎｄｅｐｅｎｄｅｎｔ

ｒｅｖｉｅｗｆｏｒｔｈｅ

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个人简历在读期间发表的学术论文与研究成果

个人简历在读期间发表的学术论文与研究成果

２００４．９至今硕士研究生阶段，同济大学经济与管理学院技术经济及管理专

业，导师：邵颖红副教授

２０００．９－－２００４．６本科阶段，上海海事大学工商管理专业

［１】发表论文：黄怿炜，ＰＰＰ／ＰＦＩ项目的资金价值（ＶＦＭ）评价，财经界２００６（６）

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作者：

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