第四章 财政法律制度
第一节 预算法律制度
一、预算法律制度的构成
我国目前预算法律制度主要有《预算法》和《预算法实施条例》
（一）《预算法》
《中华人民共和国预算法》自19xx年1月1日起施行。是我国第一部财政基本法律，是我国国家预算管理工作的根本性法律，是制定其他预算法规的基本依据。
全文共11章79条。
（二）《预算法实施条例》
《中华人民共和国预算法实施条例》由国务院于l995年11月22日颁布，是《预算法》有关规定的具体和细化。
该条例共8章79条。
二、国家预算
（一）国家预算的概念
也称为政府预算或公共预算，是经法定程序批准的国家年度财政收支计划，是国家进行财政分配的依据和宏观调控的重要手段。
1.国家预算的概念
国家预算是政府的基本收支计划，是政府分配财政资金的重要工具。
内容上：将财政收支活动记载在收支分类表中，反应政府活动的范围和方向； 程序上：国家预算的编制是政府对财政收支的计划安排
国家预算的执行是财政资金的筹措和使用过程
国家决算时国家预算执行的总结。
2.国家预算的原则
（1）公开性；国家预算及其执行情况必须采取一定的形式公之于众。
（2）可靠性；每一收支项目的数字指标必须依据充分确认的资料，进行科学计算。
（3）完整性；该列入国家预算的一切财政收支都要反映在预算中，国家允许的预算外收支，也应在预算中有所反映。
（4）统一性；各级政府都设有财政部门，也有相应的预算，各级共同组成统一的国家预算。这就要求设立统一的预算科目，每个科目都要严格按统一的口径、程序计算和填列。
（5）年度性。指预算收支起讫的有效期限，通常为1年，我国为自公历1月1日起至12月31日止。
（二）国家预算的作用
1.财力保证作用；
2.调节制约作用；
3.反映监督作用。
（三）国家预算的级次划分
1.一级政府一级预算。
2.按照收支管理范围分为：总预算和部门预算
3.我国的国家预算共分为五级，具体为：
（1）中央预算；
（2）省级（省、自治区、直辖市）预算；
（3）地市级（设区的市、自治州）预算；
（4）县市级（县、自治县、不设区的市、市辖区）预算；
（5）乡镇级（乡、民族乡、镇）预算。
不具备设立预算条件的乡、民族乡、镇，经省、自治区、直辖市人民政府确定，可以暂不设立预算。
（四）国家预算的构成
1.中央预算
中央预算由中央各部门（含直属单位）的预算组成，包括地方向中央上解的收入数额和中央返还地方或者补助地方的数额。
按体制由国库在本级预算收入中直线划解给上级财政的款项，以及按体制结算补解给上级财政款项和各种专项上解款项。“上解”可理解为“上交”。
2.地方预算
地方预算是各省、自治区、直辖市总预算的统称，是国家预算的有机组成部分。 地方各级政府预算由本级各部门（含直属单位）的预算组成，包括：下级政府上解上级政府的收入数额，上级政府返还或者补助下级政府的数额。
3.总预算
总预算由本级政府预算和汇总的下一级总预算组成。
4.部门单位预算
各部门预算由本部门所属各单位预算组成。
单位预算是指列入部门预算的国家机关、社会团体和其他单位的收支预算。
三、预算管理的职权
（一）各级人民代表大会的职权
1.各级人民代表大会的职权有审查权、批准权、改变撤销权；
2.各级人大常委会的职权有：监督权、审批权、撤销权。
特殊：设立预算的乡、民族乡、镇，由于不设立人大常委会，因而其职权中还包括由人大常委会行使的监督权等。
（二）各级财政部门的职权
1.各级政府：报告权、汇总备案权、执行权、监督权、改变撤销权；
特殊：乡、民族乡、镇政府没有“汇总备案权”、“改变撤销权”。
2.各级财政部门：编制权、执行权、提案权、报告权。
（三）各部门、各单位的职权
1.各部门：编制权、组织和监督执行权；报告权；
2.各单位：编制权、上缴收入、安排支出、接受监督
四、预算收入与预算支出
根据预算法规定，国家预算由预算收入和预算支出组成。
（一）预算收入
1.按来源划分：
（1）税收收入；（90%以上）
（2）依照规定应当上缴的国有资产收益；
（3）专项收入；
（4）其他收入。
2.按归属划分：
（1）中央预算收入；
（2）地方预算收入；
（3）中央和地方预算共享收入。
（二）预算支出
1.按照内容划分：
（1）经济建设支出；
（2）科教文卫体等事业发展支出；
（3）国家管理费用支出
（4）国防支出
（5）各项补贴支出
（6）其他支出。
2.按主体划分：
（1）中央预算支出：包括中央本级支出和中央返还或者补助地方的支出；
（2）地方预算支出：包括地方本级支出和地方按照规定上解中央的支出。
五、预算组织程序
四个环节：编制、审批、执行、调整
（一）预算的编制
1.预算年度——财政年度
公历1月1日～12月31日
2.预算草案的编制依据
（1）各级政府编制年度预算草案的依据包括：
①法律、法规；
②国民经济和社会发展计划、财政中长期计划以及有关的财政经济政策； ③本级政府的预算管理职权和财政管理体制确定的预算收支范围； ④上一年度预算执行情况和本年度预算收支变化因素；
⑤上级政府对编制本年度预算草案的指示和要求。
（2）各部门、各单位编制年度预算草案的依据包括：
①法律、法规；
②本级政府的指示和要求以及本级政府财政部门的部署；
③本部门、本单位的职责、任务和事业发展计划；
④本部门、本单位的定员定额标准；
⑤本部门、本单位上一年度预算执行情况和本年度预算收入
3.预算草案的编制内容
中央预算和地方各级政府预算按照复试预算编制（步骤由国务院制定）。
（1）中央预算的编制内容包括：
①本级预算收入和支出；
②上一年度结余用于本年度安排的支出；
③返还或者补助地方的支出；
④地方上解的收入。
（2）地方各级政府预算的编制内容：
①本级预算收入和支出；
②上一年度结余用于本年度安排的支出；
③上级返还或者补助的收入；
④返还或者补助下级的支出；
⑤上解上级的支出；
⑥下级上解的收入。
（二）预算的审批
1.审批（人大）
中央预算由全国人民代表大会审查和批准。国务院在全国人民代表大会举行会议时，向大会作关于中央和地方预算草案的报告。
地方各级政府预算由本级人民代表大会审查和批准。地方各级政府在本级人民代表大会举行会议时，向大会作关于本级总预算草案的报告。
2.批复（政府财政部门）
各级政府预算经本级人民代表大会批准后，本级政府财政部门应当及时向本级各部门批复预算。各部门应当及时向所属各单位批复预算。
全国人大批准中央预算30日财政部批复中央各部门预算；
财政部批复本部门预算15日中央各部门批复所属各单位预算。
本级人大批准中央预算30日县级以上地方各级政府财政部门批复中央各部门预算；
各地政府财政部批复本部门预算15日地方各部门批复所属各单位预算。
3.备案（预算上报备案）
预算批准后要及时向国家机关备案。
（三）预算的执行
预算执行工作是实现预算手指任务的关键步骤，也是整个预算管理工作的中心环节。
各级预算由本级政府组织执行，具体工作由本级政府财政部门负责
1.预算收入执行
各级财政、税务、海关等预算收入征收部门依法组织预算收入，及时缴入中央和地方国库，不得截留、占用、挪用或拖欠。
任何单位和个人不得擅自决定减征、免征、缓征应征的预算收入。
2.预算支出的执行
三原则：（1）按照预算拨付；（2）按照规定的预算级次和程序拨款；（3）按照进度拨款。
3.国库的设置与管理
（1）概念：国库是办理预算收入的收纳、划分、留解和库款支拨的专门机构，分为中央国库和地方国库；
（2）设置：县级以上各级预算必须设立国库；具备条件的乡、民族乡、镇也应当设立国库。
（3）中央国库业务由中国人民银行经理，接受财政部的指导和监督，对中央财政负责。
地方国库业务依照国务院有关规定办理，接受本级政府财政部门的指导和监督，对地方财政负责，并报财政部和中国人民银行备案。
经理就是经营与管理
（4）各级国库库款的支配权属于本级政府财政部门；
（5）中央预算收入、中央和地方预算共享收入退库的审批权属于本级政府财政部门。
4.财政执行情况的报告
政府财政部门每月向本级政府报告预算执行情况。
省、自治区、直辖市政府财政部门按下列说明项财政部报告本行政区域预算执行情况：
（1）预算收支旬报：每旬终了后3日内；
（2）预算收支月报：每月终了后5日内；
（3）每月预算收支执行情况文字说明材料：每月终了后10日内；
每季预算收支执行情况文字说明材料：季度终了后15日内；
（4）年报（年度决算的变高事项），依照预算法和有关规定执行。
（四）预算的调整
预算调整是指经全国人大批准的中央预算和地方各级人大批准的本级预算，在执行中因特殊情况需要增加支出或减少收入，使原批准的收支平衡的预算的总支出超过总收入，或使原批准的预算中举借债务的数额增加的部分的变更。 各级政府对必须进行的预算调整，应当编制预算调整方案。
中央、县级以上地方各级政府预算调整方案提请本级人大常委会审批； 乡、民族乡、镇政府预算调整方案提请本级人大审批。
未经批准，不得调整预算。
六、决算
1.概念：决算是指各级政府、各部门、各单位编制的未经法定程序审查和批准的预算收支的年度执行结果。
2.时间：每一预算年度终了后编制
3.财政部在每年第四季度部署编制决算草案的原则、要求、方法和报送期限，执发报表格式。
七、预决算的监督
（一）各级国家权力机关的监督——人大及其常委会
全国——中央和地方预决算
县级以上——本级和下级
乡、民族乡、镇（仅有人大）——本级
（二）各级政府部门的监督——政府
各级政府监督下级政府预算执行；
下级政府向上级政府报告预算执行情况。
（三）各级政府财政部门的监督——财政部门
各级政府财政部门负责监督本级各部门及所属单位预算执行，并向本级政府和上级政府财政部门报告。
（四）各级政府审计部门的监督——审计部门
第二节 政府采购法律制度
一、政府采购法律制度的构成
（一）政府采购法
《中华人民共和国政府采购法》自20xx年1月1日起施行，是规范我国政府采购活动的根本大法，是制定其他政府采购法规制度的基本依据。
（二）政府采购部门规章
国务院各部门颁布了一系列有关政府采购的部门规章。（财政部、发改委等部门）
财政部制定的《政府采购货物和服务招标投标管理办法》、《政府采购信息公告管理办法》、《政府采购供应商投诉处理办法》等。
（三）政府采购地方性法规和政府规章
地方人大及其常委会、政府颁布并实施。
二、政府采购的概念
政府采购是指国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。
（一）政府采购的主体范围
我国政府采购的主体，包括国家机关、事业单位和团体组织。
国有企业、个人、私人企业和公司均不属于政府采购的主体范围。
（二）政府采购的资金范围
政府采购资金为财政性资金和需要由财政偿还的公共借款。
（三）政府集中采购目录和政府采购限额标准
政府采购实行集中采购和分散采购相结合。
集中采购的范围由省级以上人民政府公布集中采购目录确定。
属于中央预算的政府采购项目，其集中采购目录由国务院确定并公布；属于地方预算的政府采购项目，其集中采购目录由省、自治区、直辖市人民政府或者其授权的机构确定并公布。纳入集中采购目录的政府采购项目，应当实行集中采购。
政府采购限额标准，属于中央预算的政府采购项目，由国务院确定并公布；属于地方预算的政府采购项目，由省、自治区、直辖市人民政府或者其授权的机构确定并公布。
（四）政府采购的对象范围
政府采购的对象包括货物、工程和服务。
政府采购应当采购本国货物、工程和服务。
三、政府采购的原则
（一）公开透明原则
（二）公平竞争原则
（三）公正原则
（四）诚实信用原则
四、政府采购的功能
（一）节约财政支出，提高资金使用效益
（二）强化宏观调控
（三）活跃市场经济
（四）推进反腐倡廉
（五）保护民族产业
五、政府采购的执行模式
（一）集中采购
集中采购是指由政府设立的职能机构统一为其他政府机构提供采购服务的一种采购组织实施形式。纳入集中采购目录的政府采购项目，应当实行集中采购。（必须）
必须委托集中采购机构代理采购。设区的市、自治州以上人民政府根据本级政府采购项目组织集中采购的需要设立集中采购机构。
按集中程度不同，分为政府集中采购和部门集中采购。
（二）分散采购
采购未纳入集中采购目录的政府采购项目，可以自行采购，也可以委托集中采购机构在委托范围内代理采购。
六、政府采购当事人
（一）采购人：指依法进行政府采购的国家机关、事业单位、团体组织。
（二）供应商：指向采购人提供货物、工程或服务的法人、其他组织或自然人。 供应商参加政府采购活动的条件：
（1）具有独立承担民事责任的能力；
（2）具有良好的商业信誉和健全的财务会计制度；
（3）具有履行合同所必需的设备和专业技术能力；
（4）有依法缴纳税收和社会保障资金的良好记录；
（5）参加政府采购活动前三年内，在经营活动中没有重大违法记录；
（6）法律、行政法规规定的其他条件。
（三）采购代理机构
设区的市、自治州以上人民政府，根据本级政府采购项目组织集中采购的需要设立集中采购机构。
集中采购机构是进行政府集中采购的法定代理机构，是非营利事业法人，根据采购人的委托办理采购事宜。
七、政府采购方式
1.公开招标
（1）公开招标是政府采购的主要方式。
（2）采购人不得将应当以公开招标方式采购的货物或者服务化整为零或者以其他任何方式规避公开招标采购。
2.邀请招标（选择性招标）（不少于3家）
符合下列情形之一的货物或者服务，可以依照法律采用邀请招标方式采购：
（1）具有特殊性，只能从有限范围的供应商处采购的；
（2）采用公开招标方式的费用占政府采购项目总价值的比例过大的。
3.竞争性谈判（不少于3家）
符合下列情形之一的货物或者服务，可以依照法律采用竞争性谈判方式采购：
（1）招标后没有供应商投标或者没有合格标的或者重新招标未能成立的；
（2）技术复杂或者性质特殊，不能确定详细规格或者具体要求的；
（3）采用招标所需时间不能满足用户紧急需要的；
（4）不能事先计算出价格总额的。
询价方式 通过询价确定供应商
3家以上 从原供应商处添购，且添购资金总额不超过原合同采购金额10%的 采购的货物规格、标准统一、现货货源充足且价格变化幅度较小的采
购项目
八、政府采购的监督检查
1.政府采购监督管理部门的监督——各级人民政府财政部门
政府采购监督管理部门不得设置集中采购机构，不得参与政府采购项目的采购活动。
2.监督检查的内容：
（1）有关政府采购的法律、行政法规和规章的执行情况；
（2）采购范围、采购方式和采购程序的执行情况；
（3）政府采购人员的职业素质和专业技能。
第三节 国库集中收付制度
一、国库集中收付制度
亦称“国库单一账户”，是指政府在国库或国库指定的代理银行开设账户，集中收纳和支付所有的财政性资金。
二、国库单一账户体系
（一）概念：以财政国库存款账户为核心的各类财政性资金账户的集合，所有财政性资金的收入、支出、存储及资金清算活动均在该账户体系中进行。
（二）构成
1.国库单一账户；财政部门在同级中国人民银行分支行开设国库单一账户，用于记录、核算、反映财政预算内资金和纳入财政预算管理的政府性基金的收入和支出活动，并用于与财政部门在商业银行开设的零余额账户的支付清算。
2.财政专户（政府非税收汇缴专户和预算外资金财政专户）；
3.财政零余额账户；财政部门在商业银行开设零余额账户，用于财政直接支付，并与国库单一账户、预算外资金财政专户进行支付清算。
4.预算单位零余额账户；财政部门在商业银行为预算单位开设零余额账户，用于财政授权支付，并与国库单一账户、预算外资金财政专户进行支付清算。
5.特设专户。
三、财政收入收缴方式和程序
（一）收缴方式
1.直接缴库，由缴款单位或者缴款人依法直接将应缴收入缴入国库单一账户或者预算外资金财政专户。
2.集中汇缴，由征收机关依法将所收的应缴收入汇总缴入国库单一账户或预算外资金财政专户。
（二）收缴程序
1.直接缴库程序
2.集中汇缴程序
四、财政支出支付方式和程序
（一）支付方式
1.财政直接支付
工资支出、工程采购支出、物品和服务采购支出、适宜实行财政直接支付的其他支出。
2.财政授权支付
未实行财政直接支付的购买支出和零星支出。
（二）支付程序
1.财政直接支付程序
预算单位在财政直接支付额度内向财政国库支付执行机构提出支付申请；
财政国库支付执行机构根据批复的用款计划及相关要求对支付申请审核无误后，向代理银行发出支付令，并通知人民银行国库部门；
代理银行从财政零余额账户向受款人付款后，与国库单一账户、预算外资金财政专户进行清算。
2.财政授权支付程序
财政国库支付执行机构依据预算单位分月用款计划生成授权支付额度清单，并在执行月份开始前通知人民银行国库部门和代理银行；
预算单位依据批复的用款计划，在授权支付额度内向代理银行开具支付令； 代理银行通过预算单位零余额账户向收款人付款或向预算单位支付现金后，与国库单一账户、预算外资金财政专户清算。