试论PPP融资模式的创新性和局限性

徐兰英，孙秀英

（辽宁工业大学管理学院，辽宁 锦州 121001）

[摘要]：PPP项目融资模式是在BOT基础上发展起来的一种新型融资模式。它克服了传统融资模式的缺陷，在政府角色、组织运作和风险管理方面进行了创新。这些创新促使PPP模式在我国基础设施项目和公共事业项目建设中得以迅速应用。同时现阶段该融资模式也存在一些不足，主要有组织过于庞杂、协调难度大，私人企业投机行为难以有效约束，政府职能定位和履行等。需要从三个方面入手克服不足以使PPP更加完善。

[关键词]：PPP；创新性；局限性；对策

PPP模式是本世纪初国内外兴起的主要用于公共基础设施和公用事业项目建设的一种融资方式，它是Public—Private—Partnership的字母缩写，指政府与私人组织之间为了合作建设城市基础设施项目，或是为了提供某种公共产品或服务，以特许权协议为基础，彼此之间形成一种伙伴式的合作关系，并通过签署合同来明确双方的权利和义务，以确保合作的顺利完成，最终使合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果。作为在BOT模式基础上发展起来的一种公私合作融资模式，PPP克服了BOT融资模式的一些缺陷，对传统项目融资模式进行了改进和创新。同时由于它尚处起步阶段，也存在一定的局限性，这些局限性若得不到应有的重视和解决将影响PPP的成功运作。

一、 PPP模式的创新性

1. 政府角色的创新

在传统BOT模式下政府发起项目，组织项目前期的可研论证、通过招标投标选定项目公司，再将特许权授予给项目公司，之后便退出项目。而在PPP模式下，政府改变了过去作为特许权授予者的高高在上的特殊主体身份。除了授予企业特许权，他还要以一个平等的合作伙伴身份与私人企业一起共同投资、共担风险、共同 作者简介：

徐兰英（1963-），女，辽宁锦州人，辽宁工业大学管理学院，副教授，

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参与项目建设运营管理的全过程。在项目运作的各个阶段，政府与企业是合作伙伴，互相监督。例如在20xx年建成通车的北京地铁四号线PPP项目中，北京市政府指定的北京市基础设施投资有限公司对项目投资了107亿，占比70%，社会投资方香港地铁公司和北京首都创业集团投资有限公司投资49亿占比

30%，三方签署合作协议成立合作公司分担投资该项目的权利义务和风险。

政府角色的转变使项目多方面受益。其一，政府投资介入可以起到榜样作用，增强私企对项目的信任度，吸引更多企业和民间资金积极地投入和参与基础设施项目的建设运营中。 其二，政府全程参与，同企业一起对项目进行计划、建设及运营管理，能使项目责任风险更合理分摊，监督管理机制更健全。其三，政府进入项目的资金不同于企业投资，不以盈利为目的。因此它的进入能降低项目的整体收费，提高项目公益性价值。

2. 组织运作创新

主要表现在：第一，企业可以提前进入项目。在BOT项目融资模式下，项目初始阶段的设计、可行性研究等工作都是由政府或所属机构进行，企业不能参与。而恰是这个阶段对项目实施过程中所采用的技术等进行了基本定位， 这就使得私人企业日后参与项目建设时，只能采用已经经过政府审批的技术，因此传统模式极大的限制了企业的技术创新。而PPP的运作程序包括选择项目合作企业、确定项目、成立项目公司 、招投标和融资、建设、运营管理等。企业一开始就与政府共同对项目进行确认、设计和可行性研究，非常便利将私企的先进技术和管理经验植入项目，更能调动企业积极性，发挥企业经营管理方面的优势。第二，PPP模式把项目的设计者与建设者组织在一个团队内，使他们更密切地合作。他们可以把BOT中各自独立的设计合同和建设合同合并为统一的设计建造合同，能带来创新性更强、项目寿命周期成本更低的设计，而且能够实现设计与施工的无缝对接，避免传统BOT中政府单独计划、设计，之后才确定项目公司所产生的诸多问题，如信息不对称、时间和空间间断而形成的资源浪费等。因此能实现项目整个生命 2

周期的资源整合和风险分配，从而使项目的运作效率更高，投资风险大大降低。

3．风险管控机制创新

项目融资模式主要用于基础设施和公用事业建设，而该类项目通常都具有投资大、周期长、内部结构复杂、设计因素众多等特点，由此产生了大量的风险。所以项目风险的管控是所有项目融资模式成功的关键。实践中失败的项目融资案例多源于风险得不到科学合理的分摊和有效控制。传统模式下政府与企业间的风险分配与控制都不够合理。一是企业不能参与项目前期设计与可研的组织设置，使得项目风险无法在初始阶段就实现合理分配和有效控制，同时也加大了项目日后运作中的风险。二是政府将特许权授予企业后就退出项目，项目的大多数风险包括融资风险、建设阶段的风险、经营管理阶段的风险等都集中到企业身上，稍有不慎便满盘皆输。PPP模式对此进行了改进。首先，企业的提前介入使得项目风险从一开始就能在政府和企业间的合理分摊。其次，能真正按照 “最适者原则”分摊和控制风险，即由对某一风险最有控制力且控制该风险成本最低的参与方来承担相应的风险。项目风险在此可划分为三类，一是政府部门承担的风险，二是私人部门即企业承担的风险，三是由二者共担的风险。例如，在PPP项目参与各方中，政府部门最有能力承担政治风险和法律变更风险，因此该类风险通常都由政府承担。政府可以通过担保形式保证不对项目实施强制性收购；如果发生政治波动、法律变更等事件而使国家收购不可避免，则由政府给予适当补贴。在相关的特许权协议中，东道国政府与项目公司可以就风险分担问题进行协商，政府以允许提高价格或延长特许期来补偿项目公司由于法律变更蒙受的损失。再如完工风险产生于工程建设过程中，承包商最有能力也最能有效控制该风险，因此完工风险通常分配给承包商。同理，经营管理风险会分配给运营企业，而不可抗力风险则由政府与企业共同承担。这种风险分摊和控制机制有效提高的项目的抗风险能力。

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二、 PPP模式的局限性

PPP融资模式克服了传统融资模式的弊端，推动了项目融资在国内外基础设施 和公共事业项目建设中的应用。同时作为尚处起步阶段的融资模式，它也存在一些不足，主要有：

1. 组织结构过于庞杂，协调难度大

PPP模式的组织结构呈现金字塔式。塔顶部是项目所在国的政府，是引入私人企业参与基础设施建设项目的有关政策的制定者。金字塔中部是项目所在国政府有关机构，负责对政府政策指导方针进行解释和运用，形成具体的项目目标。金字塔的底部是项目私人参与方，包括投资商、承建商、运营商等。参与各方因利益和目的的不同会产生不同层次、类型的利益和责任的分歧，例如在项目建设运营维护各个阶段参与方之间的权限、责任和利益的界定等。如果这些分歧得不到有效的协调，就容易产生矛盾和纠纷，甚至可能导致一些合作项目的夭折。

2. 私人企业投机行为的约束问题

PPP模式下政府与私人企业作为合作伙伴走到一起，但二者存在目标利益冲突，政府是公众利益的代表，私人企业则以经济利益最大化为目标。在项目实施的过程中，契约双方的有限理性、合同签订和履行的时间差、政府部门的管理非专业化等诸多因素都为私营企业的投机行为提供了可能性。例如私人企业与政府先签订协议，然后进行项目的融资、建设及公共基础设施产品的提供，私人企业在这些过程中究竟采取怎样的行为、提供怎样的服务便成为其私人信息，政府部门可能无法及时掌控。他们有可能采取其他的手段来捞取不正当利益，如建设过程中的偷工减料、降低设施服务的水平等，这些行为若不能得到有效约束，就可能妨碍PPP项目目标即公共利益的实现。

3. 政府职能定位及履行问题

如前文所述，PPP模式对政府角色进行了创新，政府部门身兼直接投资者、直接经营者和直接监管者的三项职能，给项目带来诸多益处，同时也很容易造成政府 4

职能在具体工作中产生混淆。特别是当政府部门及其工作人员专业化管理能力缺失或履职道德出现问题时，会给PPP项目带来许多不利。例如私人投资者会担心公私合营协议中的政府监管风险，包括特许权招投标过程是否透明，协定的运行制度能否被遵守，投资者是否具有真正的运营自由，政府是否能按时进行财政拨款等。

三、一点建议

在过去的十年里，PPP融资模式在政府角色、组织运作及风险管控机制等方面的创新，强有力地吸引和促进了民间私人资本对我国基础设施项目和公用事业项目的投资和建设。未来城镇化发展中PPP将有更广阔的前景。为使之在实践中更完善必须加强对PPP不足的重视和对策研究。笔者认为至少应当从三个方面入手。首先，应当强化PPP组织中合同管理的作用，利用合同加强项目参与各方的协调。合同贯穿于PPP 项目的整个过程，是连接项目参与方的纽带。通过合同界定利益相关方的权责划分以及利益分配，将各方的利益与诉求以严谨清晰的合同条款形式加以明确，能有效求同存异，减少纷争。其次，从法律层面上的进一步规范和界定项目中已程序化的运作以及对政府部门和企业等参与方在项目中的责任、义务和风险以及双方利益冲突的解决方法，对各方形成更有力和更公平的约束，保证合同的履行。这方面可借鉴国外的先进经验，如颁布专门的PPP法等。最后，切实转换政府职能，使相关政府部门及其工作人员的能力和职守能够胜任PPP项目直接投资者、经营者和监管者的新角色。

参考文献：

[1]刘冬梅 韩同根 对我国铁路建设中PPP融资模式的探讨 [J].铁道工程学报 2008（9）

[2]冯晓明 投融资体制的问题与改革思路 [J].现代经济探讨，2004（12）

[3]许云霄 公共选择理论 ［M］.北京：北京大学出版社，2006.

作者单位：辽宁工业大学管理学院

联系地址：辽宁锦州市士英街169号121001

电话：139xxxxxxxx email：japan566@163.com

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附英文翻译：

The Innovation and Limitations of PPP Financing Mode

Xu lan-ying，Sun xiu-ying

(Liaoning University of Technology, Jinzhou China ，121000 ) [Abstract]：As a new project financing mode based BOT, PPP (Public Private Partnerships) overcomes the limitation of traditional financing mode and make improvements in many aspects, such as the conversion of the role of the government, the organization of the project operation and risk management. These innovations have promoted the application of PPP in the infrastructure and public construction projects in china. But at present, this mode has also some shortcomings. First, the project organization is too complex and can hardly coordinate. Second, it is difficult to restrain the private enterprises from speculation. Third, the government performs properly its duties in PPP. Pay attention to and strengthen the research on these problems will promote the further improvement of PPP.

[Key word]: Public Private Partnerships; Financing mode; Innovation; Limitations

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第二篇：PPP：城镇化投融资的模式创新

PPP：城镇化投融资的模式创新

2014-01-04 券商资产管理业务交流平台

核心提示：PPP是一种新型的管理模式，不仅具备管理的一般职能如计划、组织、领导、控制，还具有其它管理模式所不具备的职能：扩量融资、利用新技术，以及特别值得强调的机制创新的职能。

21世纪经济报道 经济学中有个重要的“纳瑟姆”曲线，它表明当城镇化水平达到30％而继续上升至70％的区间，是城镇化率上升最快的发展阶段。进入新世纪以来，我国城镇化率每年以约一个百分点的速度增长，20xx年达到47％。显然，目前我国城市化正处于快速发展阶段。从国际经验看，此阶段的一个突出特征是需要大量资金投入，合理解决资金投入问题是保持城镇化健康发展的客观必要条件，仅依靠政府财政收入远远不够。

PPP：新型公共事业管理模式

关于公私合作伙伴（PPP）的概念目前还没有一个公认的定义，我们根据人们对PPP的认识，并结合公私合作伙伴及其管理模式作出这样一个定义：所谓PPP，是指政府公共部门与民营部门合作过程中，让非公共部门所掌握的资源参与提供公共产品和服务，从而实现政府公共部门的职能，同时也为民营部门带来利益。通过这种合作和管理过程，可以在不排除、并适当满足私人部门的投资营利目标的同时，为社会更有效率地提供公共产品和服务，使有限的资源发挥更大的作用。

PPP的运行具有三个重要的特征：伙伴关系、利益共享和风险分担。 伙伴关系是PPP第一大特征，其独特之处是项目目标一致：以最少的资源，实现最多的产品或服务。

利益共享是PPP的第二个特征。PPP中需要对民营部门可能的高额利润进行控制，即不允许其在项目执行过程中形成超额利润。共享利益在这里除了指共享PPP的社会成果之外，也包括使作为参与者的私人部门、民营企业或机构取得相对平和、稳定的投资回报。

PPP的第三个特征是风险分担。公共部门尽可能大地承担自己有优势方面的伴生风险，而让对方承担的风险尽可能小。与此同时，民营部门会按其相对优势承担较多的、甚至全部的具体管理职责，而这个领域对于公共部门而言，正是管理层“道德风险”的易发领域。PPP管理模式中，更多是考虑双方风险的最优应对、最佳分担，而将整体风险最小化。

PPP是一种新型的管理模式，不仅具备管理的一般职能如计划、组织、领导、控制，还具有其它管理模式所不具备的职能：扩量融资、利用新技术，以及特别值得强调的机制创新的职能。

机制创新职能的主要指向，是在经济社会生活中促进机制转换、制度创新和资源配置效益提升。机制转换包含两层意思：一是公共部门由传统的计划向市场转换；二是私人部门由市场逐利向计划靠拢。这种“双转换”可以形成一种新型的激励机制，进而达到制度创新的推进、改革的深化和资源配置效益的提升。

当前我国开展PPP存在诸多问题

我国早在上世纪末就有通过PPP模式建设基础设施的项目，目前已经在多个领域采用了该模式，但存在的问题非常突出，主要有以下几个方面：

没有完善的法律体系。目前我国关于PPP的相关法规，主要来自于国务院及各部门根据国务院制订的管理办法，同时，各地也根据各地情况制订了相应的管理办法。由于PPP项目的复杂性及长期性，这些办法不足以支持PPP项目的长期和可持续的发展。

缺乏专门管理机构。由于PPP项目更多涉及财政资金的未来支出，有必要由一个部门来单独管理PPP项目的实施，以防未来财政风险的无限扩大。

风险转移的目标没有充分实现。我国开展的PPP项目，很多经营性项目都有财政补贴，虽然名义上是采用了PPP模式，但并没有将经营风险完全转移，政府在许多项目中负责“兜底”。

项目运营周期较短。当前我国实施的一些PPP项目（如BT项目）运营期通常只有3-5年，不仅没有解决政府财政融资问题，相反被私营部门增加了一部分成本。这与采用PPP的初衷是不一致的。

项目多集中在用户付费项目。PPP的核心理念之一就是解决财政资金困难问题，在用户付费项目中，完全可能通过使用者付费的市场化方式解决问题。

财政部门监督和约束力弱。我国PPP项目一般由各部门安排，与财政没有必然联系，在需要融资时还要求财政部门出“安慰函”。这与国际货币基金组织强调在PPP项目中财政部门有一票否决权是不一致的。

总之，如果我们不对当前使用的PPP模式及时规范、加强监督和有效控制，必然会给地方政府带来更严重的债务危机。

城镇化投融资中的公私合作形式

首先，就基础设施而言，选择公私合作管理模式应根据基础设施的不同形态来确定。

对于已有的基础设施，政府可以通过出售、租赁、运营和维护合同承包等形式与民营企业合作，向民营企业发放特许经营权证，由民营企业进行经营管理。民营企业可以直接向使用者收费，也可以通过政府向使用者收费。通过政府和民营企业的合作，提高基础设施的使用与运营效率。在出售和租赁的形式中，还可以为政府置换和融通资金，从而支持和从事新的基础设施建设。

在扩建和改造现有基础设施方面，政府可以通过租赁－建设－经营（LBO）、购买－建设－经营（BBO）、外围建设等形式与民营企业合作。通过这种形式，可以加快提升基础设施的功能和加快基础设施升级、改造的速度，也可为政府新建其它基础设施筹集一定的资金。

对于新建的基础设施，政府可以采用建设－转让－经营（BTO）、建设－经营－转让（BOT）、建设－拥有－经营（BOO）等形式与民营企业合作，为新建基础设施融入民间资本，同时提高资金的使用效率和提高基础设施的建设质量。

其次，在公用事业领域，特别是在污水处理、自来水、煤气、电力和热力供应等方面，一般可通过使用者付费和政府补贴相结合的方式使投资者能够收回投资并得到合理的投资回报。

而在公共服务方面，为最大限度满足人们对公共服务的需求，理想的模式是通过公私合作的模式来提供。其要点是：政府公共部门确定所需服务的数量和质

量，具体服务由私人部门提供，提供价格可通过公开招标价格听证会或双方议价等方式形成。

公私合作模式需政策配合

完善法制体系。我国目前采用的是部委发“通知”，指定“政策”的方式来规范，其法律效力较低，而PPP的特殊性决定了要对项目公司、招投标和税收优惠等问题做出特别的法律规定，这就意味着PPP立法与一般法规必然存在一些冲突。国务院各主管部门在各自管理范围内做出的规定，只能适用于一部分行业，且都是从自身管理角度出发，很多时候不能相互衔接，缺乏全局性和系统性。我们需要通过立法方式来保证在PPP项目中的各方利益不受损害，特别是公众利益，同时要明确PPP应用的领域与方式。

加强机构建设。我们可以在财政部下设立专门的管理部门负责公私合作项目的相关工作，并下设PPP项目采购、合同管理指导的经济咨询机构，利用现有行业部委下属的具有专业知识（比如交通、污水处理等）的技术咨询机构，满足PPP模式在各行业的应用需求。

明确政策指导。建议出台支持运营周期长的PPP项目政策，同时充分发挥市场机制，降低政府在PPP项目中的成本和风险。针对项目本身经济性的强弱采用不同的激励政策。

提高项目开发和储备能力。在设立相应的管理部门的同时，建议该部门同时负责PPP项目的开发与储备，依据“物有所值”的理念和定量计算的方法来确定一个项目是否能够采用PPP模式。

促进能力建设。PPP项目涉及金融、法律、会计等多个领域的专业技术，需要一大批既有理论又有实践经验的复合型人才。要加强相关人员的培训，并加大相关专业人才和管理技术的引进力度。

完善并加强合同管理。在我国现有的合同管理政策中，包括《城市供水特许经营协议示范文本》、《城市污水处理特许经营示范文本》等，虽然对相应的定价、风险、标准等做出了规定，仍然存在诸如价格调整、风险控制等方面出现不少问题，希望能尽早完善并规范化管理。

提升监管管理力度。我们应当在不同阶段实施不同的监督举措，在招投标阶段、运营阶段和资产转让阶段都应有相应的监督管理依据与措施，可参考英国的做法。

加强风险管控。凡是PPP项目都属于政府投资公共项目，特别是私人融资项目，虽然在有产出后才向投资者付款，但是，未来每年支出的现值总额便是政府的或有债务。如果PPP项目规模过大或总额过大，则可能给政府带来财政风险。国际货币基金组织（IMF）认为财政部门在PPP项目立项上应有否决权，以此防范项目带来的财政风险。

（作者系财政部财政科学研究所所长；本文由作者与孙洁合作完成。因版面有限，本文有删节，原文发表于《新金融评论》20xx年第6期）

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