从20xx年四部委清理规范地方政府投融资平台到20xx年的深化地方政府投融资体制改革，投融资体制改革的微观表现与宏观经济、结构调整之间的互动越发直接。就地方政府而言，对于投融资体制改革方向的判断已成为重要课题。
自20xx年改革伊始，昆明投融资体制改革就因其特立独行被称为“昆明模式”：先于全国展开改革步伐，率先开创政府债务信息披露制度、推动清理平台及债务、制定投融资公司债[135.280.06%]务保全方案、建立政府债务偿还计划。整合后的全资政府投融资平台公司，通过用政府所配置的资源及经营性的资产对债务总额进行逐一配对，形成统一的债务保全方案，实现了各市级投融资平台公司现金流全覆盖。
这一切均与昆明市政府的判断密不可分。近日，在昆明市佳华广场酒店咖啡厅，分管投融资体制改革的昆明市副市长、昆明发展投资集团(下称“昆发展”)董事长黄云波接受了《第一财经日报》记者的专访，畅谈“昆明模式”的改革思路、资金来源、盈利能力、土地整理、蕴含风险等核心问题。
投融资体制改革先行一步
第一财经日报：昆明市政府投融资体制改革是于20xx年1月8日全面启动的，早于四部委的统一要求，昆明为何会先行一步？
黄云波：这是因为昆明市领导在这个问题上的思考比较具有前瞻性，很早就注意到地方政府投融资平台存在的风险和运行中的问题。我们在20xx年就提前部署，要求深入调研分析政府投融资工作存在的问题，借鉴 1
先进地区的政府投融资成功经验，从体制、机制和队伍等五个方面着手，拟定我市政府投融资体制整体改革方案。事实上，从20xx年昆明市就开始对政府投融资平台陆续进行了一些规范。20xx年初，各方面的准备工作均已完成，从应对宏观经济环境深刻变化、提升昆明市政府的资本运作能力、为新昆明建设提供充足资金支持、各市级政府投融资公司的长远发展考虑的角度，正式启动了改革。
日报：在上述几个原因中，为现代新昆明建设提供资金支持是不是昆明投融资体制改革最重要的原因？
黄云波：这是其中一个重要原因。昆明市政府从很早就认识到运用政府性投融资平台筹集建设资金，对于推动经济社会发展的作用是巨大的。随着现代新昆明建设的全面铺开，昆明进入了新一轮大规划、大投入、大开发、大建设时期，利用投融资体制改革机会，切实增强政府投融资平台的实力，发挥政府投融资的撬动、拉动作用，引导社会资本大举投入，解决建设资金短缺的问题。
日报：昆明投融资体制改革的主要思路是什么？
黄云波：昆明市政府投融资体制改革的总体要求是：“政府主导、加强统筹、理顺体制、健全机制，统配资源、科学管理、完善制度、化解风险”，健全市场化配置土地等政府垄断性资源的机制，建立资源与资金、投资与项目、举债与偿债相匹配的良性运作机制；主动披露信息、保全债务，推动投融资平台战略转型，构建借用还一体化、投建管相分离实体化运作的公司组织结构和治理结构。明确市与县(市)区投资范围和职责，建 2
立市与县(市)区项目投资、土地储备整理、城市资产管养维护等分工协调机制和相互配合与监督制约的体制。
日报：“投、融、建、管”专业化分工的具体含义是什么？
黄云波：原来的投融资公司基本上是政府从事城乡基础设施建设筹资、投资、建设、管理的平台，大多数演变为“工程队”，弱化了经营政府资产、资本的职能，也不对债务承担责任。一些公司的制度、道德性风险凸显出来。
此次改革把建设职能分离出去，成立建管公司，受投资公司委托承担代建职能，对资产管理实行外包服务。比如，在对原有公司进行职能、人员分离、优化重组后，现在昆发展及子公司就成为受托经营政府资产、资源的实体公司。
昆明模式特点:土地整理“双循环”
日报：您同时也是昆发展这家政府投融资公司的董事长，能否以昆发展为例具体谈谈公司如何统筹协助各公司解决资金缺口，使土地整理“双循环”机制见效？
黄云波：昆发展是20xx年1月28日，整合9家政府投融资公司成立的。建立了财政、土储、昆发展三大资金池的联动机制。集团公司发挥财政资金的杠杆作用，结合各家公司的实际情况，对各家的现金流进行管理，解决了到期债务本息归还问题；通过对接土储中心和市财政，使土地出让收入及时回流至土地整理业主单位的各投融资公司，支撑债务偿还；然后通过直接融资和财政配套资金，协助各公司解决资本金缺口。投融资体制 3
改革和土地储备体制再造的改革初衷基本实现，至今公司无拖欠债务的情况发生。土地整理“双循环”初见成效。
日报：昆发展通过土地配置为企业增信这种模式后来成为“昆明模式”的特点，创新之处在哪里？
黄云波：增信的背景是，市政府率先在全国开创了政府债务信息披露制度，主动清理平台及债务，推动投融资公司债务保全，制定政府债务偿还计划，建立政府和公司多向的偿债风险准备金等一系列透明公开的制度。此后，市领导主动走访金融机构，牵头与债权银行进行多次集中约谈。在风险可控的背景下，昆发展通过用所配置的土地对债务总额进行逐一配对，形成统一的债务保全方案。各市级投融资公司实现了现金流全覆盖，与19家以债权银行为主的金融机构顺利完成债务保全并实现企业增信，增强了金融机构、监管机构对政府信用的信心。
日报：昆发展在改革中担任的主要任务之一是土地整理，能否具体解释一下其内涵？
黄云波：所谓土地整理，政府不是直接参与房地产，而是做实土地一级开发，即政府或其授权委托的企业，对特定区域的城市国有土地、乡村集体土地进行统一的征地、拆迁、安置、补偿，并进行适当的市政配套设施建设，使该区域土地达到熟地建设条件，再交由土地交易机构进行市场供应。20xx年，昆发展超额完成了市政府下达的规划储备、实物储备、土地供应等任务。同时，加大土地一级开发资金投入，引入社会资金加快熟化土地。与多家金融机构高效对接，按照金融产品的要求包装策划土地整 4
理项目水平，迅速筹资。
昆发展融资渠道:多条腿走路
日报：在国家宏观调控，信贷紧缩的背景下，昆发展的融资渠道是什么？
黄云波：20xx年开始货币政策趋于紧缩，集团公司也在用多条腿走路，积极拓宽资金渠道。除银行贷款等间接融资途径外，一是通过融资租赁、股权信托等方式盘活高速公路、污水管网、泵站等资产，实行融资租赁；二是灵活运用政府注入的特许经营权，如出让加油(气)站和广告位的经营权，签订资源化利用等特许经营权使用费合同，建立以现金流为主的融资标的物；三是设立基金、发行企业债和信托产品，由间接融资模式向直接融资模式转换，积极对接资本市场，引进社会资本参与土地整理、基础设施建设；四是着手参股地方保险公司，实施金融增值服务计划。
日报：昆发展作为昆明市政府投融资体制改革的试验田，其发展方向对改革的影响重大，您对昆发展未来的规划是什么？
黄云波：以高负债方式进行建设融资的传统地方政府投融资平台未来肯定要被淘汰，只有那些按照现代企业制度管理，构建企业自身盈利模式，按照市场规律进行投融资的地方政府投融资平台才能适应新的形势。昆发展通过在资本市场成功“试水”，不仅筹集了建设项目启动资金，也实现了国有存量资产的资本化运作。集团旗下各公司由传统的政府融资载体，正向有稳定现金流支撑的市场主体转变。
昆发展还成立了交产股份、滇池水务等新产业实体，并且正在着手成 5
立媒体、能源公司、管网、场地开发等一批股份制公司，实现由载体变主体。集团公司通过控股、参股新产业主体、对注入资源进行自主经营等方式，做大做强集团板块。未来还将推动集团旗下的部分公司实现上市，直接与资本市场对接，将昆发展逐步建设成为投资控股集团。
日报：我注意到昆明的投融资平台基本上都是市委主要领导担任董事长，这是不是新的政企不分，会否滋生腐败？
黄云波：这跟过去那种政企不分有着根本区别，至于腐败，我想在严格审计公开透明的机制下不大容易滋生。因为，我们在投融资平台上都是没有收入的，其实挂这个职务就是分管和服务这家平台，为了便于投融资平台的负责人直接跟市委领导取得联系，增加沟通的及时性和效率。其次，我们在选择各大投融资平台负责人的时候，也都是精挑细选愿意做点事业的人。腐败是有风险的，我想我们选择的人不会为了这点蝇头小利不珍惜这个平台。
地方政府投融资平台的科学探讨
——在地方政府投融资平台建设专题培训班上的讲课提纲
楚国良
第一章：地方政府投融资平台的概念及其特点
地方政府投融资平台包括地方政府组建的不同类型的城市建设投资公司、城建开发公司、城建资产经营公司等。这些公司通过划拨土地等资 6
产组建一个资产和现金流大致可以达到融资标准的公司，必要时再辅之以财政补贴等作为还款承诺，重点将融入的资金投入市政建设、公用事业等项目之中。
通常所说的地方投融资平台一般包括省级、地市级和县市级三类，其中地市级、直辖市和计划单列市的投融资平台是地方投融资平台的主体。
省级投融资平台主要包括三个特征：一是资本金来源主要是财政资金、一部分国债转贷资金、固定资产如高速公路等和国有资产的股权，其中个别省份也有将土地资产注入的，如新成立的湖南发展投资集团公司和海南省地产（集团）有限公司，这些资产构成注册公司的资本金。二是股权结构以国有独资为主，有个别国有联合投资以及政企合作投资；股权投资多集中在投融资平台所属领域的国有企业，以及省内的优质产业。三是其职能主要是对所属领域的国有资产进行管理；在基础设施和主要产业领域投资；在证券、银行等金融领域进行股权投资；进行贷款和担保融资。
市级投融资平台与土地储备整理机构关系紧密，两者的关系往往是两块牌子，两个独立法人、一套班子管理运作。比较有代表性的是芜湖建设投资有限公司。芜湖建投通过土地储备中心进行土地储备和出让，以此获得土地使用权收入，提高自身融资建设能力，进而从事城市基础设施建设和承担拆迁安置房等公益性项目以及参股金融领域，此外还履行对外招商引资，对内发放贷款等职能。芜湖建投是该城建设投融资平台、国有资产授权经营平台、土地资源整合与运作平台三者合一的综合性融资平台。
县市级（市辖区）投融资平台（以下简称县级投融资平台），其定义 7
内涵和市级投融资平台并没有什么区别，只是在规模相对较小，风险比较大，是地方融资平台体系中较为薄弱的一环。
第二章：地方政府投融资平台形成的背景及发展概况
地方政府投融资平台形成的背景是，１９９４年，我国实行了分税制改革，其核心内容是重新划分中央与地方的税收比例分成，这次税制改革最终的税收比例形成了７∶３的格局，这个改革从现实的效果看，最大限度的增强了中央的宏观调控的能力。拥有了强大的整合国家资源的能力。国家的经济总量有了很大提高。但与此同时带来的另一个问题是，分税制之前，地方政府拥有比较强大的财政能力，因此在解决地方问题上，拥有现实的执行能力。实行分税制改革后，由于一些客观原因，一方面是财权层层上收，财权重心上移。另一方面事权层层下放，重心下移。由此导致地方政府尤其是基层政府财力紧张。地方政府隐性的债务不断增长。同时１９９４年《预算法》规定：地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。在这种情况下，为了促进地方政府的发展，推进城市化建设，地方政府进行了投融资体系的创新和探索。将原来财政拨款并具有一定资源、资产和质量的项目拿到银行贷款融资，解决地方政府财政不足问题。 我国地方政府投融资的发展与中央和地方财政体制以及中央宏观调控政策的变化直接相关。总体来看，我国地方政府投融资可以分为探索起步、扩大推广、加快发展和规范完善四个阶段。
（一）探索起步阶段（1979～19xx年）。
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改革开放以前我国传统投资体制下，基本建设投资实行由国家预算拨款、建设单位无偿使用的制度。这一制度是与传统计划经济体制相适应的，在一定程度上导致了基本建设方面的“大锅饭”和“长官意志”，是基本建设规模大、进展慢、效率低以及结构不合理的根本体制原因。针对这一问题，我国自19xx年开始小范围实行基本建设“拨改贷”，受此影响，我国的投资市场发生很大的积极变化，特别是对外开放的迅速发展、股份制的试行、国库券及企业债券的发行，使政府投融资渠道开始呈现多样化的格局。这一阶段地方政府投融资的主要来源包括中央专项补助、地方财政预算安排、银行信贷、财政信用、世界银行贷款、地方政府债券以及企业税收减免等。
（二）扩大推广阶段（1992～19xx年）。
19xx年党的十四大确立了我国的社会主义市场经济体制和市场经济目标。19xx年党的十四届三中全会确定了社会主义市场经济体制改革总体思路，明确提出了深化投融资体制改革的主要方向和基本内容，并将投资项目划分为竞争性项目投资、基础性项自投资和公益性项目投资三大类，规定了各类投资项目的投资主体和投融资方式。在深化投融资体制改革的同时，中央对地方政府投融资给予了比较多的限制。19xx年实施分税制财政体制改革，提高了中央财政集中程度，取消地方政府债券和担保融资方式，上收税收减免权利。到19xx年，为深化金融改革，整顿金融秩序，国务院又决定彻底取消财政周转金。至此，财政信用手段全面退出了地方政府投融资体系。针对地方政府融资形势的变化，地方政府为保持本地区 9
的经济发展，同时缓解大量公共基础设施投入的财政压力，地方政府开始更加重视投融资工作，在进一步完善现行筹资来源、加大筹融资力度的基础上，一些新型的市场化融资模式也开始得到尝试和应用。
（三）加快发展阶段（1998～20xx年）。
19xx年7月亚洲金融危机爆发。19xx年亚洲金融危机的影响明显加深，中国经济形势发生急剧变化。针对亚洲金融危机蔓延之势，我国决定实施积极的财政政策，增发国债，通过扩大政府投入以政府直接投资为主拉动总需求。按照基建项目的融资体制，中央政府可以为审批通过的基建项目提供一定的中央财政支持，但地方政府必须足额安排配套资金。由于收支平衡及地方政府发债的限制，地方政府承担了巨大的基建项目资金压力。同时，在新一轮的加快发展的竞争中，地方政府尤其是城市政府，以城市建设为抓手，秉承经营城市理念，纷纷组建政府融资平台，BOT、TOT、ABS等新型的市场化项目融资方式也在更大范围得到了普遍应用。特别是20xx年底开始实施的4万亿投资，地方基建项目掀起了新一轮建设发展高潮，进一步加速推动了政府投融资体系的发展。这一阶段的地方政府投融资具有以下特点：首次尝试国债转贷的方式满足地方的筹资需求，首次代理地方发行地方政府债券，政府融资平台在地方政府投融资体系中的作用进一步凸显。地方政府以经营城市理念为指导，通过向政府融资平台注入土地、股权以及国有资产等，进一步做大做强融资平台，发挥融资平台的融资功能，初步形成了涵盖城市建设、公用事业、高新技术、农业等不同领域的融资平台体系。
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（四）规范完善阶段（20xx年至今）。
20xx年实施积极财政政策以来，地方投融资平台数量急剧增加，举借债务规模迅速膨胀，地方政府债务风险在加速累积。20xx年1月19日，在国务院第四次全体会议上，国务院总理温家宝把“尽快制定规范地方融资平台的措施，防范潜在财政风险”列入当年宏观政策方面重点抓好的工作之一。20xx年5月26日，国务院常务会议又专题研究部署加强地方政府融资平台公司管理问题。6月10日国务院下发了《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》，对规范地方政府融资平台提出了具体要求：抓紧清理核实并妥善处理融资平台公司债务，对融资平台公司进行清理规范，加强对融资平台公司的融资管理和银行业金融机构等的信贷管理，坚决制止地方政府违规担保承诺行为。地方政府在出资范围内对融资平台公司承担有限责任，实现融资平台公司债务风险内部化。要严格执行《中华人民共和国担保法》等有关法律法规规定，除法律和国务院另有规定外，地方各级政府及其所属部门、机构和主要依靠财政拨款的经费补助事业单位，均不得以财政性收入、行政事业等单位的国有资产，或其他任何直接、间接形式为融资平台公司融资行为提供担保。
第三章：国外地方政府融资经验借鉴
（一） 以发行市政债券为融资渠道的美国模式
在美国，地方政府发展经济的资金主要是通过各级政府发行市政债券的方式予以解决，发行主体包括政府、政府授权机构和以债券使用机构名字出现的直接发行体，投资者主要是银行、保险公司、基金和个人投资者。 11
美国市政债券主要有三个特点：（1）市政债券的核心是运用地方财政或项目的现金流支持债券发行；（2）市政债券通过金融担保及保险公司的参与达到债信增级；（3）实行利息收入免税的优惠政策，地方政府可以用比其他相同信用等级债券低的利率成本进行融资。美国模式一方面满足了地方政府的公共产品配置职能；另一方面解决了大规模公共投资在几代人之间的公平负担问题。
（二） 公私合营的英国模式
自1992 年以来，英国一直积极推进鼓励私人财力参与甚至主导公共投资计划的公共管理理念，其核心是私人融资优先权。1997 年工党政府执政后，又围绕着私人融资优先权创新发展出公私合伙制操作方式，提出了构建“合伙制的英国”政府工作目标，通过公私合作提高公共投资的专业管理水平，拓宽公共融资渠道，延伸私人投资领域，确保公共投资项目的按时实施和成功。私人融资优先权的优点，是吸引私人部门的资本共担风险，用最好的公共服务保证公众的利益。
（三） 以政策性金融为主的日本模式
从上世纪40 年代后期以来，日本以财政投融资支持经济建设。它是政府为实现一定的产业政策和其他政策目标，通过国家信用方式筹集资金，由财政统一掌握管理，并根据国民经济和社会发展规划，以出资（入股）或融资（贷款方式），将资金投向急需发展的部门、企业或事业的一种资金融通活动，也称为政策性金融。经过长期积累，目前日本的财政投融资的资金规模已达到一般会计（指政府的财政预算内资金）规模的41％ 12
左右，被称为日本的第二预算。日本财政投融资资金运用，实行政策性和有偿性兼顾的原则，通常不是由政府直接进行投资，而是向若干中介机构———财政投融资机构提供融资，由它们进行特定项目的投资。财政投融资机构大致分为两大类：（1）公共事业机构，包括公团、事业团体和特殊会社、特别会计，利用从大藏省借入的财政投融资资金兴办各种事业，然后以事业收益偿还贷款本息；（2）政府有关金融机构，包括两行（日本进出口银行、日本开发银行）、十库（国民金融公库等政府金融机构） 和一基金（海外经济合作基金），这类机构不吸收存款，它们将借来的财政投融资资金按照产业政策转贷出去，从中获取利差收入，它们的投向主要考虑是否为国家经济发展所需要。
第四章：地方政府融资平台成功案例
（一） 重庆：“渝富”＋“八大投”模式
重庆模式为渝富公司与八大投资集团组合成的地方投融资体系。渝富公司作为一个地方政府的投融资平台，近年来在重庆金融改革与国企重组中发挥了重要作用。重庆渝富模式集金融创新与资产管理于一体，是一种全新的、积极的创新和实践，主要承担着三大职能：一是打包处置国有企业不良债务和资产重组；二是承担国有企业破产、环保搬迁和“退二进三”的资金托底周转；三是对地方金融和国企进行战略投资、控股。重庆八大投资集团指的是八大公共设施、基础设施投资类集团，包括重庆市城市建设投资有限公司、重庆市地产集团、重庆市水务集团、重庆市高速公路发展有限公司、重庆市交通旅游投资集团等。“八大投”产生于西部不 13
少省市以投资拉动为主的经济发展模式，成立八大集团很大程度是为解决维系这种经济模式所需而财政无力提供的巨额资金。八大集团主要负责城市基础设施的投融资及建设。它们通过政府资本的注入而成立，其运作主要以土地为纽带，以“时间换空间”。概括而言，就是投资公司通过储地，以土地增值预期向银行融资，并通过对储地的整治、出让，偿还银行贷款，保持自身投融资能力。依靠这种模式，八大集团不仅顺利担当着重庆全市75%的基础设施建设，同时自身也不断强大，其资产总额已从成立之初的200 多亿，扩张到2900 亿。
（二） 四川：“1＋N”模式
四川省按照“1+N”的模式，筹建四川发展控股公司(即“1＋N”中的“1”)，搭建省级综合投融资平台，并适时组建几个专业性产业投资公司(即“1＋N”中的“N”)，整合优质资源和专项资金，吸引信贷资金、民间资金等投入重大基础设施建设。四川发展控股公司计划在3 年内通过银行融资、创设信托理财产品、发行中期票据和企业债等方式，筹集不低于300亿元可用于资本性投入的资金；通过设立产业基金、引入境内外战略合作伙伴等方式，筹集不低于200 亿元用于资本投入的社会资金，在此基础上，带动不低于2000 亿元的项目融资，并力争用3 至5年，打造不少于2 家总资产上千亿元的行业龙头企业。照“1+N 模式”，整合了22家国有大企业的“巨无霸”的四川发展控股公司，承担起了充分发挥政府性资金的引导作用和乘数效应，最大限度地发挥在四川省重大项目建设中的投融资平台作用。
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（三） 北京：政府主导的公建私营网运分离模式
北京公建私营模式主要运用于城市轨道交通，在政府的主导下积极进行投融资主体多元化的改革，实现政府主导的公建私营网运分离模式。这种模式的融资结构是由政府和企业共同投资，明确界定项目公共性与经营性关系，政府对公共性较强的部分投资，不再对项目的经营性亏损负责，把地铁项目盈利部分凸显出来，吸引社会投资，进行特许经营。具体做法是在经营性项目符合城市发展规划和产业政策的前提下，政府与企业签订特许经营协议。由政府负责车站、轨道和洞体等土建工程投资，按招投标制度组织建设。企业通过私人投资、向公众投资者募集或举债等方式筹集资金，负责车辆、信号和一些流动资产的投资、运营和维护。项目建成后，政府将其投资所形成的资产无偿或以象征性的价格租赁给企业，政府对其投入资产享有所有权而无对等的收益权，企业对政府投资享有使用权和收益权。同时，政府要根据企业所提供服务的质量、效益状况等指标，对企业进行考核，采取相应的激励与约束措施。在项目执行过程中，如果企业发生违约事件，政府将有权收回企业对项目的经营管理权，处置企业投资。特许期结束后，企业无偿将项目全部资产移交给政府。
第五章：地方政府投融资平台设立的现实必要性
一直以来，我国地方政府融资平台由于其政府背景，受到许多学者的质疑。但对地方政府投融资平台起源及发展历程看，创建地方政府投融资平台对于解决地方政府资金不足、提高财政资金运作效率、创新财政管理体制等多个方面有其存在发展的现实必要性。
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（一）在现行的财政体制下，地方政府经常性收入不足，无法弥补资本性投资的需要，政府有巨大的融资需求
一方面，随着我国经济高速发展，城镇化加速推进，地方政府资本性投入支出需求越来越大。特别是在我国高速城镇化进程中，地方政府肩负着管理城市、经营城市、发展城市、繁荣地方经济的重任，面临着严峻的发展压力。改革开放30年来，我国城镇化率从19xx年的17.9%提高到20xx年的45.7%，30年提高了27.8个百分点，平均每年提高0.93个百分点，特别是1996～20xx年，城市化率从30.5%提高到45.7%，提高了15.2个百分点，年均提高1.27个百分点。数以亿计的农村人口以各种方式涌入城市，形成了对各类城市基础设施、公用设施的巨大需求，这都要求地方政府对城市建设的巨资投入。
另一方面，在现行的财政体制下，特别是19xx年分税制改革后，中央和地方的事权和财权的分配出现了事实上的事权重心下移和财权重心上移。特别是基层地方政府的收入组成中既缺乏主体税种，又没有独立税权，而财政支出又要受到上级财政的制约，其可用财力十分有限。尽管地方政府收入中除税收外，以基金、各类收费组成的非税收入也占据了相当大的比重，但这些非税收入一般都有固定的支出途径，很难为地方政府所用，因此地方政府真正能调动的财力十分有限。而且根据《预算法》规定，地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。在财权和事权改革没有同步的情况下，地方政府可支配财力远远无法满足资金需求，特别是一些资本性的支出，城市建设，公共事业支出等。这就需要地 16
方政府另谋出路，自建融资平台成为一个现实选择。
（二）在现行的制度环境中，地方政府掌握大量资源，为其进行融资提供便利
应该看到，在现行的制度环境中，我国地方政府掌握了大量的资源财富，许多政府部门掌握着大量的经营性资产、非经营性资产、国有企业资产、自然资源等，而在工业化发展的过程中，这些资源得到很大升值。此外，地方政府还有一些隐形财富也不容忽视，尤其是在城市化进程中，政府掌握的城市资产大量升值。特别是在现行的土地制度下，城市土地升值已经成为地方政府的重要财富，而这些并没有反映在政府收入中。地方政府完全有条件和能力利用这些资源进行融资，在不能发城市债的情况下，组建政府投融资平台成为很好的选择。投资平台的出现，使得地方政府能对其掌握的各种资源进行综合运用，也为其吸纳商业银行贷款搭建一个重要的媒介。此外，地方政府将其掌握的隐形资源注入投融资平台，让这些财富公开化市场化，也能能起到预防腐败，防止国有资产流失的作用。在过去，这些隐形资源往往成为地方政府腐败的温床。
（三）利用市场手段整合经营政府资源，也是解决政府投资效率低下、防范风险的重要举措
地方政府投融资平台成功的一个重要特征是将政府投资行为，特别是城市基础设施建设项目市场化、专业化。这与过去的情况已有很大的不同，从前是各个政府部门自办“投资公司”、“信托公司”、“市政公司”等等，部门各自为政，大肆借钱，最后出现问题还不起债时，由政府财政去 17
兜底，这种方式不仅管理混乱而且蕴含了很大的风险。地方政府投融资平台组建后，可以将原有“分割”于各个部门的政府建设职能，在投融资平台的基础上进行整合，使投资、融资、项目规划和管理、项目维护、监管这些职权在统一的政府投融资体制机制下协调运行。既整合了政府资源，利用市场化等手段，为政府募集重大项目的配套资金，补充基础设施建设资金不足，而且通过市场手段进行资源配置，也能解决政府资金效率低下的问题。同时，政府投融资平台对原有的政府投资模式也有很大的创新，地方政府投融资平台将政府投资行为置于市场条件下，让政府行为和市场有效结合起来，大大提高政府投资效率。上海的模式看，在成熟的市场环境中，市场还会对政府投资行为形成约束，避免政府投资行为的盲目性。
第六章：地方政府投融资存在的主要问题
（一）地方政府投融资规模过大。
关于地方政府融资平台负债规模，财政部、银监会、人民银行等不同部门有多个不同的口径和数据。央行的调研结果显示，20xx年5月末，全国共有政府投融资平台3800多家，总资产近9万亿元，负债已上升至5.26万亿元，平均资产负债率约60%。来自银监会的统计数据显示，到20xx年6月末，全国各省、区、直辖市合计设立8221家平台公司，其中县级平台高达4907家；截至20xx年底，各级政府融资平台债务余额已达6万亿元左右。财政部的数据是，截至20xx年10月底，全国地方融资平台6109个，比20xx年底增加2994个，增长96%；平台负债总额4.9万亿元，其中政府性债务余额4.17万亿元，占地方全部政府债务8.02万亿元的52%。 18
不管是哪个口径，相对于地方财政收入或地方可用财力，无论是债务规模还是近几年债务增长速度都是比较高的。
（二）政府市场化投融资方式运用不够。
尽管长期以来地方政府不断探索和尝试采用市场化的运作方式进行投融资，政府筹措资金渠道比以前有所拓展，但政府直接投资为主、市场化手段运用不足的问题在各地仍然普遍存在。一方面，由于计划经济体制的巨大惯性，在过去相当长的一段时间内，政府一直是城市建设、地方经济社会发展的投融资主体。另一方面，投融资方式单一，招商引资运作方式大多数停留在以土地作回报的低级模式上，国际上流行的BOT、TOT或其衍生模式等先进融资方式尚未得到广泛的采用和推广。同时，地方政府普遍缺少全面掌握和能够熟练运用不同的投融资方式、投融资模式、投融资工具以及相关政策的专业人才，一定程度上也影响了政府投融资市场化手段的运用。
（三）地方政府投融资管理不够科学和规范。
一是决策主体不明确。地方政府财政部门进行投融资的主体地位没有得到突出和强化，财政部门往往只是地方政府的“出纳”，很多职能部门具有投融资的权力，多头举债问题严重，但财政部门对各项投融资仍然具有兜底责任，最终投融资成本还是要由财政部门承担。二是决策方式不够规范。在决定投融资项目时，经常是领导拍脑袋，没有经过科学合理的可行性研究和论证，工程竣工后才补办可研及相关手续的问题时有发生。有的工程临近开工，工程设计尚未完成，工程概预算还未编好；有的项目立 19
项审批前基础资料不全、不准，设计深度不够，项目实施过程中，突破概算、设计变更现象较多。三是投资范围过于宽泛。政府投资范围不仅涵盖公共产品领域，而且涉及部分竞争性领域，总体来看对民生项目的投入仍显不足，政府投资“越位”与“缺位”并存。四是具体融资方式的选择不够科学。从融资结构看，过分依靠银行贷款，对其他融资方式运用不足。从融资成本看，单纯注重能够将资金借回来，对融资成本考虑不够。从融资期限看，中短期融资所占比重较多，没有做到短期融资与长期融资的统筹结合。
（四）地方政府投融资风险不断加剧。
虽然我国地方政府不具备法律许可的贷款资格和担保资格，但由于存在强烈的融资需求，地方政府转而变通融资方式，一般都通过组建地方融资平台的方式进行融资，同时以地方人大文件和地方政府文件为依据，明确将地方融资平台用于基础设施建设贷款的还本付息资金列入地方财政预算，还款责任明确划归地方财政部门，直接加大了地方财政风险。同时，由于地方政府融资平台债务规模过大，且地方政府投融资项目大多为本身不具有直接收益和现金流的公益类项目，从而导致地方融资平台预算约束机制软化，融资平台的发展不具可持续性，融资平台的风险很容易转移和传导到财政或商业银行体系。央行的调研显示，全国政府融资平台的平均资产利润率不到1.3%。从国家审计署对18个省、16个市和36个县本级的审计调查情况看，省、市本级和西部地区债务风险较为集中，有7个省、10个市和14个县本级债务余额与当年可用财力的比率超过100%，最高的 20
达364.77%；从偿债资金来源看，20xx年这些地区通过举借新债偿还债务本息2745.46亿元，占其全部还本付息额的47.97%，财政资金偿债能力明显不足。此外，由于地方融资平台资金未纳入预算管理，地方融资平台资金来源和使用方向游离于社会公众的监督之外，也进一步加大了地方政府投融资的风险和不确定性。
第七章：地方政府融资平台风险的成因
1. 政策导向：
（1） 投融资体制的改革加大地方政府的投融资需求
我国投融资体制的改革始终围绕着两条主线：一是逐步认可并推进市场对资源配置的作用；二是逐步推进投资决策权的分散，由中央到地方、由单一主体到多元化主体。
（2）四万亿经济刺激政策要求地方政府配套资金融资渠道4万亿投资计划中，中央政府安排1.18万亿元，地方政府配套1.25万亿元。为了筹集配套资金，地方政府必须借助融资平台进行融资。
2．法制原因：
（1）分税制改革加重地方政府财政压力
19xx年分税制改革实施，中央财政比重提高至六成，财权层层上收，事权层层下放，导致地方政府财力紧张，隐性债务不断增长。
（2）地方政府不得发债的规定催生了地方政府融资平台的形成
19xx年《预算法》第28条规定：地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得 21
发行地方政府债。地方政府融资平台作为商业化运作的企业实体避开了地方政府不得发债的禁令。
3．市场因素
（1）贷方市场转向借方市场
起初，地方政府投融资平台贷款主要来自国开行，是地方政府求银行，属于“贷方市场”。去年来，各家商业银行纷纷抢占市场，变成银行求政府，属于“借方市场”。贷方市场向借方市场的转变降低了地方政府融资平台的透明性，加大了商业银行的贷款风险。
（2）资金借贷期限不匹配
地方政府投融资平台投资的基础设施项目建设一般建设周期较长，属于中长期贷款。然而商业银行的短存长贷或者是地方政府融资平台的短借长投都加大了资金借贷期限的匹配风险。
（3）融资平台定位过宽
据统计，20xx年四季度以来，针对四万亿的经济刺激政策，地方政府配套资金中，来源于融资平台公司融资的资金占比在10%左右，地方融资平台公司举债融资主要用于地方安排的公益性项目建设和其它经营性项目。地方政府融资平台数目的急速增加，投资领域的盲目扩张，降低了单个平台的资本金和抗风险能力。
（4）商业化运作程度低
一些地方政府融资平台的公司治理结构很不健全，公司高管多为政府官员转行，经营管理水平不高，投资决策频频失误，导致平台风险不断聚 22
集。
第八章：地方政府融资平台机遇展望
一、构建地方政府融资平台的基本思路及原则。
1、基本思路。按照完善社会主义市场经济体制的要求，本着“决策、执行、监督”相对独立、相互制约的原则，逐步建立程序科学、运作规范、监管严格的政府投融资管理体制；有效整合政府资源，着力打造运转高效的政府投融资平台，提高资金使用效益，逐步增强政府投融资实力；健全责、权、利相统一的管理制度，降低财政风险，最终形成政府主导、市场运作、社会参与的多元化投融资格局，推动社会经济持续健康协调发展。
2、基本原则。一是坚持立足现实、改革创新的原则。符合国家有关法律、法规和投融资体制、财政管理体制等要求，从实际出发，积极探索新思路，加强投融资体系建设，创造政府投融资管理新模式；二是坚持完善机制、规范运行的原则。健全政府投融资管理体制，形成决策、执行、监督制衡机制，加强对政府投融资的监督和控制，规范管理，建立健全责、权、利相统一的管理制度；三是坚持优化配置资源、提高效率的原则。整合政府可用于投资的货币资金、闲置资产和无形资产等资源，实行统一管理，规范政府投资行为，发挥政府资金的引导带动作用，形成多元化投资格局，高效率、低成本筹集建设资金；四是坚持政府推动、市场运作的原则。将政府推动和市场化运作相结合，加强投融资平台和担保平台体系建设，壮大平台实力，增强其自主经营和抗风险能力。
二、地方政府投融资平台的设计目标
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从宏观层面看，投融资平台的整体设计目标主要包括：
第一，投融资平台应在区域经济战略发展方向上发挥引领作用，在经济结构与产业结构调整上发挥导向作用。
按照中央下达的“保增长，调结构”的任务，20xx年国家将把“调结构”作为国家经济发展的主要目标，投融资平台的项目运作集中在基础设施、千亿元产业和重大的社会事业项目领域，围绕着“调结构”运行。 第二，投融资平台应在区域经济发展与金融增长交互作用中发挥催化作用。
一方面，以投融资平台的组建解决地方中小企业融资难问题；另一方面，以投融资平台作为孵化器或催生剂，通过地方金融的发展促进地方经济的增长，建立多元化金融组织结构，积极引进股份制商业银行和外资银行，填补大型国有商业银行的服务空白，有效实现金融中介体系合理配置资源的功能。同时，鼓励设立民营银行、财务公司、信托公司等非银行金融机构，增加地方金融机构数量，提升地方金融机构质量和效能，构建一个包括合作制、股份制、民营、外资等多种形式并存的地区金融组织体系。 从微观层面看，投融资平台的整体设计目标主要包括：
首先，成立符合市场经济要求的投资主体和融资平台公司，整合投资项目建设的资金来源，包括财政收入、规费收入、特许经营权收入、经营性项目的运营收入。
其次，建立产权关系明晰、法人治理结构清晰、符合《公司法》与现代企业管理制度要求的大型企业集团，明确“责、权、利”。在政府给与 24
必要财政补贴或优惠情况下，实现资产与负债的匹配、收入与成本的匹配。 最后，平台公司统一行使政府投资职能，负责项目的建设融资与资本运营对接，投融资领域应各有侧重，主业突出，实行专业化经营。
三、地方政府投融资的基本模式
遵循国家投融资制度变迁的途径，从管理体制入手，构建投融资平台公司。根据国务院国资委颁布的《企业国有资产监督管理暂行条例》相关规定，国有资产监管机构对所出资企业中具备条件的国有独资企业、国有独资公司进行国有资产授权经营。因此，投融资平台的依托主体为建立了规范的公司法人治理结构的国有独资公司。
土地财政+政府性投资公司（融资平台）+政策性银行打捆贷款的组合，成为近年来地方政府融资的基本模式。这一融资模式已经和正在地方经济社会发展和基础设施建设中发挥着重要作用。在基本融资模式下，地方政府组建各式各样的政府性投资公司，并以财政性资金注入、国有资产注资、土地收益、财政拨款以及赋予特许经营权等方式进行扶持，代替政府行使投融资职能，成为融资平台和载体，承担政府项目投资、融资和建设任务。国家开发银行及国有商业银行对地方政府进行大额授信，发放打捆贷款，在地方政府承诺、地方人大同意纳入地方财政预算确保还本付息的前提下，建立银行与政府的金融合作关系。国家开发银行还协助地方政府完善信用体系，为融资平台的项目提供具有资本金性质的软贷款。从而形成了一个地方政府、融资平台与商业银行间相互依存、紧密相联的基本融资模式框架。
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基本融资模式的形成是适应现有财税、金融体制以及经济发展阶段性要求的必然选择，满足了中央政府、地方政府、商业银行各方利益诉求。对于中央政府而言，在没有大规模举债的情况下发挥了地方政府的积极性，推进了城市化进程，一定规模的基础设施建设实际上成为宏观经济持续稳定增长的重要因素；对于地方政府而言，信贷资金支持了基础设施建设，满足了地方经济发展的需求；对于银行而言，只要政府的现金流不出现问题，政府背景贷款相对来说还是有一定的安全性和收益性的。
在基本融资模式中，地方政府对融资平台有着直接的财政投入，与此同时，还承诺对未来无偿还能力的项目进行拨款。这样容易获得商业银行，特别是国家开发银行的认可和支持。由于直接投入和未来承诺都是以土地财政为基础的，随着土地收益的不断增加，注入融资平台的资本金规模也不断扩大，这从根本上增加了融资平台的资本实力，即使杠杆率不提高，也会扩大银行资金的投入规模。另外，融资平台和单个项目相比，抗风险能力大很多。有些基础设施行业只有公益性，没有财务收益，但也有一些行业收益比较稳定，这两类行业整合在同一个平台上，可以以丰补歉，使两者都能顺利融资。
基本融资模式在地方政府和商业银行之间构建起了风险控制机制。国开行对地方政府财政实力的评价较为严格，具有针对性和可操作性。国开行给地方政府的贷款都要有明确的还款来源和抵押物。尽管采取统一授信的形式，但是，国开行仍需开展具体项目的核准手续的审查、项目自身收益分析和还款机制设计。在申请每一笔国开行贷款之前，地方政府也要认 26
真考虑还款来源，明确具体的抵押物，融资方案经过当地政府反复研究后，还要报市人大审批。显而易见，国开行和地方政府双方都十分珍惜业已形成的合作关系，从而建立了相互捆绑、相对稳定的风险防控体系。
四、规范地方政府投融资平台的建议
鉴于地方政府投融资平台发挥的积极作用，国家明确表示不会采用“一刀切”的方式“停掉政府投融资平台”，因此,如何通过完善现行体制和法规来规范政府投融资平台，提高市场化、透明化水平，规避财政与金融风险，使其更好地为地方经济建设服务,将是急需重点解决的问题。
（一）应处理好的关系
规范地方政府投融资平台，必须处理好两个关系：
1、正确处理好市场和政府的关系
地方政府投融资平台之所以成功，是转变了以往政府直接投资项目的种种弊端，改用市场的方式来管理政府投资项目。因此，规范地方政府投融资平台必须处理好市场职能和政府职能的关系，找准平衡点。在投融资平台公司的运营过程中，政府应主要负责对投融资平台整体风险的控制和外部监管，对平台公司的运营则不应过多干预，要充分发挥市场调节作用。
2、正确处理好投资平台公益性和盈利性的关系
地方政府投融资平台的成功有其客观条件，成熟的市场环境，规范的治理结构，还需要一批精通的人才。地方政府投融资平台的发展，不能盲目，在一些经济基础较差的县区，投融资平台要注意控制风险，规模不能盲目扩大，对于没有经营项目的融资平台要尽早废止。与此同时，政府投 27
融资的投向也要进行规范，要坚持公益性，适度盈利，但不可盲目逐利，特别是一些房地产项目，做到盈利和公益的平衡。
（二）主要政策建议
1、理顺平台公司管理机制，提高地方政府投融资平台的规范性建设 第一,摸清家底，对地方政府（特别是县区）投融资平台公司进行整合。对一些投融资平台设置混乱，各部门分别建立平台公司，市场运作不规范的市、县，建议由市、县政府授权，财政部门牵头，联合各平台公司主管部门对当地涉及到政府担保的融资平台进行彻底清查整合，摸清各平台公司资产负债情况，对一些没有项目资质的进行清除，对职能重叠的进行重组整合。部分融资平台资产规模小,资本金到位不足或虚置有必要按照项目统一整合不同类别融资平台,壮大资本实力、统一管理、分项目运作。对于财力较弱的区县原则上只保留一家投融资平台，市直融资平台也要适当集中,保持总量控制。
第二，要完善平台公司的治理结构。改变以往加块牌子就营业的情况，要明确其企业性质，对于机关事业单位属性的投融资平台要进行注销，组建专门的投融资公司。投融资公司作为独立运作的法人主体，要按照管办分离、政企分开、政资分开的原则，依法自主经营，自负盈亏，自担风险。要健全公司法人治理结构。有条件的或者经营规范的要按照《公司法》要求，设置董事会、经理层、监事会，制定相关议事规范，明确各方工作职责，建立科学、民主、高效的决策、执行和监督机制。未设立董事会的投融资公司，公司经理办公会代理行使董事会的职权。
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第三，要转变经营理念，遵循市场化的原则安排投资方向。由政府导向型的投资刺激带动的高峰期在20xx年上半年已基本结束,政府投融资平台新增贷款所占余额比重正逐渐下降。从2009第四季度开始,政府投资的重心将面临从规模扩张向结构调整的转变。因此,下一阶段的投融资平台贷款投向,要顺应优化投资结构、提高投资效益、充分发挥投资对“调结构”作用的趋势,要符合资源配置最优化原则。这一方面需要适当收拢政府投融资平台的投资范围，能交给市场的交给市场运营，另一方面，要运用市场化的手段来引导政府投融资平台新增的信贷资源，兼顾盈利性和公益性。
2、发挥商业银行约束监督机制，强化市场对政府投资的引导
银行作为地方政府投融资平台资金的主要来源，其与投融资平台、地方政府之间既属于利益共同体，又应是制约平台公司行为的重要手段。地方政府要和银行密切配合，规避金融风险。
第一,坚持贷款审慎原则的执行。银行机构要严格贷款准入条件不能降低标准发放贷款,要严格执行国家有保有压信贷政策,在贷款审批时应认真落实国家有关项目资本金管理的规定,对达不到国家项目资本金管理的规定要求的坚决不能贷款;对于政府主导的公益性无收益项目,银行机构应审慎测算地方政府财政状况和财政增长预期实现的可行性,争取政府明确划拨足够还款的固定额度财政资金;对土地质押和股权质押,应动态地评估其价值,对一定时期内土地价值严重贬值的要及时补充落实新的担保方式,以避免风险敞口过大;针对目前政府投融资平台贷款增长迅猛的 29
情况银行监管部门要加大融资平台贷款风险监管力度,对融资平台贷款上升比较快的机构及地区要有针对性地适时进行现场检查等。
第二，改进金融机构对政府投融资平台贷款的管理。大力推进银团贷款,增强银行间的信息沟通,建立利益共享、风险公担的分摊机制,改变银行之间缺乏沟通、不能全面对企业状况进行了解的状况,共同防范政府投融资平台授信和业务风险。监管部门要积极发挥监管和协调职能,引导金融机构加强沟通联系,实现信息共享,提高银行整体话语权,实现信贷可持续性。加强对地方投融资平台贷款使用的监管。商业银行对地方投融资平台的贷款应当做到专款专用，应防止地方投融资平台将所贷资金在项目之间甚至平台之间任意挪用。
第三，加强平台公司信息披露。应当增加地方投融资平台贷款使用的透明度，要明确披露信息的范围，包括平台的资本金状况、负债规模、承担建设项目的基本情况、项目贷款情况、项目担保情况以及贷款资金使用情况等。通过信息披露来强化投资者以及放贷银行对平台的监督，完善对地方投融资平台的风险控制机制。
第四,融资渠道多样化。要积极研究降低政府投融资平台中信贷融资的比重,调整融资结构、分散融资风险、降低融资成本,应积极拓展融资渠道,探索项目融资、民间融资、股权融资、债权融资等方式,在进一步完善信用评级体系和风险定价机制的基础上,鼓励信用较高,资产规模较大的政府投融资平台通过银行间市场发行短期融资券、中期票据、企业债等方式市场化募集资金。
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3、加强债务监管，严控负债规模，增加社会监督
第一，要建立健全地方政府债务管理体制。其一，各级地方政府要对投融资平台统筹规划,量力负债。地方政府应该明确一个主管部门进行监测，建议由国资部门或财政部门负责，调度当地投融资平台贷款的情况，要结合当地GDP和财政收入状况合理评估财政承受能力,切实做到贷款总量控制，均衡市场融资。其二，加强地方政府对平台债务的集中统一管理，克服目前地方投融资平台债务多头管理、各自为政、地方政府对平台债务规模与债务资金使用及偿债能力缺乏全面把握的不利局面。要将平台债务统一纳入财政监管体制下，严控财政风险。同时，探索将政府投融资平台的资产负债表纳入政府统一管理。科学地综合运用债务负担率(债务余额与GDP的比率)、债务依存度(当年债务增加额与总支出的比率)、偿债率(当年债务偿还率与当年可支配收入的比率)等指标,从政府应债能力、政府支出与融资平台债务的依存度、融资平台偿债支出与财政支出的承受范围来具体衡量和评判各级地方财政融资平台形成债务的支付能力。
第二，建立一个地方政府投融资责任机制。要制约政府过度负债、盲目投资的冲动,让投融资平台成为一个受约束的平台。可以考虑建立政府投融资平台的考评制度，设立债务率与地方政府绩效相挂钩的控制机制,在严重资不抵债、不能有效清偿的情况下,追究领导责任和影响政绩考评,以起到制约缺乏自我约束能力的地方政府对信贷资金的低效率滥用的效果。要规范地方政府通过投融资平台的贷款行为,地方政府的债务规模必须与财力相匹配。
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第三，引入外部监控机制。各地国资部门、财政部门（或履行同等职责的部门）应依法对投融资公司履行出资人职责，按照“权利、义务、责任相统一，管资产、管人、管事相结合”原则，加强监管，依法享有资产收益，参与重大决策和选择管理者等出资人权利。投融资公司还要自觉接受财政、监察、审计等部门的监督检查。
4、加强地方政府投融资管理的制度建设
一是要加强省级对投融资平台的统筹管理，收缩市场环境较差县、市的地方政府投资权限，限制地方政府投融资平台的盲目发展、扩张。二是省级政府尝试建立地方政府投融资平台风险预警机制。适时建立建立省级政府投融资平台偿债基金，并制订地方投融资平台债务偿还管理办法，规定相应的偿债程序。对面临债务危机的政府投融资平台，要限制其再贷款行为，在地方投融资平台经过种种努力仍然无法偿还债务的情况下，应由地方政府动用偿债基金进行兜底、清算，防止风险扩散。三是要完善地方政府投融资管理的政策规范。由省政府出台政策或管理办法，明确地方政府投融资平台管理的基本规范，完善政府投融资规章，逐渐使地方政府投融资的发展制度化、法制化。
参考文献:
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2. 《中国与英美地方政府投融资体系比较》，薛江炤，20xx年04月10日，：《中国经济时报》
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3.《 地方政府投融资平台运行机制研究》，朱琳，20xx年度河南省政府决策研究招标课题，《财经视线》 20xx年第30期
4. 《我国地方政府投融资平台存在的问题及对策》，常友玲、仲旭、郑改玲，《经济纵横》，20xx年第5期
5. 《地方政府投融资平台蕴藏巨大风险》，魏加宁、孙彬，20xx年06月《中国经济报告》杂志
6.《应建立和完善地方政府投融资责任制度》，李海波，20xx年03月10，《第一财经日报》
7.重庆公共项目投融资平台在争议中前行，20xx年05月11日 10:00:55 来源： 经济参考报，徐旭忠
8.《地方投融资沉浮录》，贾玉宝，《21世纪经济报道》
9.《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》(国发〔2010〕19号)
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