村镇银行规模化、批量化设立新政下的风险挑战
? 村镇银行设立政策环境发生大变革
? 村镇银行环境风险与防范
? 村镇银行经营问题及防范
? 村镇银行风险管理国外经验与启示
20xx年第23期总第44期
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本期专题：村镇银行规模化、批量化设立新政下的风险挑战
正文目录
第一章 村镇银行概述 ...................................................................................................5
一、村镇银行的概念与特征 ................................................................................ 5
（一）村镇银行概念 .................................................................................... 5
（二）村镇银行特征 .................................................................................... 5
二、村镇银行开展的业务类型 ............................................................................ 6
三、村镇银行与其他银行类金融机构的关系 .................................................... 7
（一）村镇银行与商业银行的关系 ............................................................ 7
（二）村镇银行与农村信用社优势互补 .................................................... 8
（三）村镇银行与农村合作基金会的区别 ................................................ 8
四、村镇银行面临的风险及其来源综述 ............................................................ 9
（一）村镇银行面临的风险主要类型 ........................................................ 9
（二）村镇银行面临的风险主要特征 .......................................................11
（三）村镇银行产生的风险主要原因 ...................................................... 12
第二章 村镇银行设立政策环境发生大变革 .............................................................14
一、村镇银行开业数量不足 .............................................................................. 14
二、村镇银行政策环境变迁史 .......................................................................... 14
（一）初创阶段（2006-2007） ................................................................ 14
（二）过渡阶段（2008-2010） ................................................................ 17
（三）变革阶段（2011-2012） ................................................................ 18
三、村镇银行受监管政策影响显著 .................................................................. 20
（一）配套政策未到位 .............................................................................. 20
（二）政策规定不明晰 .............................................................................. 21
（三）政策扶持未体现 .............................................................................. 21
（四）保障机制不健全 .............................................................................. 21
（五）规划更迭影响大 .............................................................................. 21
四、“规模化、批量化”发展起来的村镇银行风险怎么管理？ .................. 22
（一）行长负责制 ...................................................................................... 22
（二）“总分行”模式 ................................................................................ 22
五、未来村镇银行信贷风险管理的外部保障发展趋势 .................................. 22
（一）国家给予积极的扶持政策 .............................................................. 22
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（二）逐步缔造健全的农村社会信用体系 .............................................. 23
（三）保险公司为村镇银行信贷保驾护航 .............................................. 24
第三章 村镇银行环境风险与防范 .............................................................................25
一、农村金融市场整体环境风险 ...................................................................... 25
（一）农村金融供给多元化 ...................................................................... 25
（二）农户借贷情况深入分析 .................................................................. 26
（三）农村中小企业的借贷状况 .............................................................. 28
二、农村金融是整体环境风险的防范措施 ...................................................... 29
（一）建立浮动利率的贷款风险定价机制 .............................................. 29
（二）建立简单高效的农村信用评估方法 .............................................. 29
（三）利用现代科技提升风险技术的水平 .............................................. 30
三、农村金融市场区域类型风险 ...................................................................... 31
（一）发达地区农村金融发展分析 .......................................................... 31
（二）欠发达地区农村金融发展分析 ...................................................... 33
四、农村金融市场区域类型风险的防范措施 .................................................. 35
（一）发达地区村镇银行的风险管理路径 .............................................. 35
（二）欠发达地区村镇银行的风险管理路径 .......................................... 36
第四章 村镇银行经营问题及防范 .............................................................................38
一、村镇银行经营中存在的问题 ...................................................................... 38
（一）缺乏管理独立性 .............................................................................. 38
（二）农信社简单转型 .............................................................................. 38
（三）存贷比高位运行 .............................................................................. 38
（四）村镇银行并没有真正深入农村金融市场 ...................................... 39
（五）控股模式单一导致各方利益主体动力不足 .................................. 40
（六）经营方式创新化与经营观念陈旧化的矛盾 .................................. 40
二、全面加强村镇银行信贷风险管理建设 ...................................................... 41
（一）充分发挥基层信贷员作用 .............................................................. 41
（二）建立健全信贷经营的激励约束机制 .............................................. 41
（三）探索灵活多样的贷款抵押担保方式 .............................................. 41
（四）强制存款、分期还款和禁关联贷款 .............................................. 42
（五）构建村镇银行信贷风险优秀文化 .................................................. 42
三、健全完善村镇银行内控机制 ...................................................................... 43
（一）完善和落实信贷风险内控制度 ...................................................... 43
（二）强化员工管理，规范操作行为 ...................................................... 44
（三）强化内部审计在信贷风险控制中的监督作用 .............................. 45
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第五章 村镇银行风险管理国外经验与启示 .............................................................46
一、国外乡村银行经营管理模式 ...................................................................... 46
（一）福利主义模式的小额贷款——孟加拉乡村银行模式 .................. 46
（二）制度主义模式的小额贷款——印尼人民银行乡村信贷部模式 .. 46
二、国外乡村银行经营管理模式总结 .............................................................. 47
（一）对象自动瞄准机制 .......................................................................... 47
（二）小组担保动力机制 .......................................................................... 47
（三）市场化的运作机制 .......................................................................... 48
三、对村镇银行运营模式的思索 ...................................................................... 49
（一）小额无担保信用贷款模式 .............................................................. 49
（二）联保贷款模式 .................................................................................. 50
（三）担保基金贷款模式 .......................................................................... 51
四、对村镇银行风险管理的启示 ...................................................................... 51
（一）注重银行自身信用建设 .................................................................. 51
（二）加强项目技术帮扶 .......................................................................... 51
（三）贷前审查、贷中管理并举 .............................................................. 52
（四）注重信贷风险文化的建设 .............................................................. 52
图表目录
图表1：中国农村金融供给结构 .......................................................................... 25
图表2：农户借款用途 .......................................................................................... 27
图表3：农户类型与借贷需求 .............................................................................. 28
图表4：较发达农村与贫困农村农户融资特点比较 .......................................... 33
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前 言
自20xx年银监会调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策以来，村镇银行在我国各地纷纷设立。村镇银行在解决农村地区金融机构覆盖率低、金融供给不足、竞争不充分、金融服务缺位等“金融抑制”问题中的作用明显，促进了农村经济发展。但是应当看到，村镇银行的发展还处于初始阶段，一些与之配套的法律法规和政策措施还不完善，制约村镇银行发展的问题也不同程度地表现出来，这让村镇银行在运行中面临巨大的风险。
我国的村镇银行所面临金融风险，由于其所在区域经济环境内在的特殊性和复杂性，从而导致其信贷风险类别必须采取具体问题具体分析的办法来加以考虑。按照信贷风险产生的原因，我国村镇银行信贷风险可划分为政策风险、环境风险、信用风险、操作风险、市场风险和法律风险等类型。
本报告分为五个章节，第一部分介绍了村镇银行总体情况，并阐述了其面临的主要风险以及分析了村镇银行风险形成原因。由于村镇银行的发展阶段关系，其面临的政策环境对其影响很大，所以，第二部分我们重点介绍介绍了政策环境对村镇银行的影响。第三部分和第四部分，我们针对村镇银行面临的风险及经营问题，系统的提出相关防范建议。最后，我们根据国内外村镇银行发展的经验，阐述了我们对村镇银行运营以及风险管理的思考。
以上五部分对村镇银行在当前金融环境下所面临的风险以及防范措施做了系统的分析，希望能为村镇银行的健康发展有所助益。
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第一章 村镇银行概述
一、村镇银行的概念与特征
（一）村镇银行概念
村镇银行是指经中国银行业监督管理委员会依据有关法律、法规批准，由境内外金融机构、境内非金融机构企业法人、境内自然人出资，在农村地区设立的主要为当地农民、农业和农村经济发展提供金融服务的银行业金融机构。村镇银行不同于银行的分支机构，属一级法人机构。
（二）村镇银行特征
关于村镇银行的特征，综合《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策，更好支持社会主义新农村建设的若干意见》和《村镇银行管理暂行规定》中的表述，可以概括如下：
第一，产权有结构。村镇银行是股份制银行，有明晰、多元化的产权结构。采取发起方式设立，且应有1家以上（含1家）境内银行业金融机构作为发起人。鼓励各类资本到农村地区新设主要为当地农户提供金融服务的村镇银行。规定单一境内银行业金融机构持股比例不得低于20%，单一自然人持股比例、单一其他非银行企业法人及其关联方合计持股比例不得超过10%。任何单位或个人持有村镇银行、农村合作金融机构股份总额5%以上的，应当事先经监管机构批准。
第二，治理有结构。用现代企业制度构建村镇银行，实行简洁、灵活的公司治理，针对其机构规模小、业务简单的特点，按照因地制宜、运行科学、治理有效的原则，建立和设臵公司组织架构。科学设臵业务流程和管理流程，确保机构高效、安全、稳健运行。强化决策过程的控制与管理、缩短决策链条、提高决策经营效率的同时，加强对高级管理层履职行为的约束，防止权力的失控。村镇银行属于一级法人机构，这种扁平化的结构，决策链条短、反映迅速，能够根据当前农业和农村经济发展的实际创新金融产品，按照市场化原则开展经营。
第三，经营有目标。亲农、扶农、帮农、惠农、建“农民银行”作为设立村镇银行的宗旨，坚持“立足地方、服务村镇”的市场地位。根据农民当前的收入状况大致上有三类。一类是文化水平落后、无一技之长、生产要素欠缺、勉强维持生计的农民。二类是正在脱贫致富的农民，从事简单的个体经营、种植业、渔 服务电话:(8610)63368810 5
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业等。三类是已经富裕起来的农民，从事规模化的经营活动。村镇银行扶持的主要对象是第一类和第二类农民。如果对第一类农民视而不见，就没有解决金融扶持缺位的问题，可能背离建设社会主义新农村的政策初衷，而且容易形成和农村信用合作社抢夺农村优质客户资源的情况，造成恶性竞争。
第四，经营有特点。村镇银行的发展，也要经过三个阶段。支持农民解决生产生活中的资金困难，是村镇银行的第一步。如果有了自己固定的服务区域，逐步引进了保险、租赁、担保等金融产品，即进入了第二阶段。在第三阶段，村镇银行市场定位明确，形成了一定的市场竞争力。随着农业产业化链条的延伸和规模化经营和民营企业的兴起，其现代商业银行的本质属性得以充分显现。
由于区域经济发展不平衡，村镇银行的阶段性可能表现得并不十分明显，甚至是跨越式的。因此村镇银行的设臵是因地制宜、稳步推进的。在经济发达地区，可设立多种所有制的村镇银行，采取市场化方式促进民间资本投资参股，促进规模型村镇银行的发育；在经济欠发达区域，可设立小型化的村镇银行。
二、村镇银行开展的业务类型
根据银监会的规定，村镇银行几乎是“无所不能”，涵盖了吸收公众存款、发放短中长期贷款、办理国内结算、办理票据承兑与贴现、从事同业拆借、从事银行卡业务、代理发行兑付及承销政府债券等所有的主流业务，甚至还可以代理政策性银行、商业银行和保险公司、证券公司等金融机构的业务。
此外，《村镇银行管理暂行规定》还指出，有条件的村镇银行要在农村地区设臵ATM机，并根据农户、农村经济组织的信用状况向其发行银行卡。对于部分地域面积大、居住人口少的村、镇，村镇银行还可以通过流动服务等形式提供服务。不过根据中国银监会印发的《关于加强村镇银行监管的意见》，村镇银行被禁止进行跨县（市）发放贷款和吸收存款。
村镇银行子银行业务范围包括：投资及发起设立村镇银行；吸收除村镇银行以外的同业存款和对公存款，存放所投资的村镇银行；发行金融债券，买卖政府债券、金融债券；从事同业拆借；代理资金清算；办理国内外结算业务；办理村镇银行的票据转贴现；从事银行卡业务；办理电子银行业务；提供信用证服务及担保；组织所投资村镇银行的代理业务；对村镇银行提供中后台服务和经银监会批准的其他业务。此次村镇银行子银行的业务范围的扩大，实为解决村镇银行吸存难、汇兑结算难等问题的具体对策。
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三、村镇银行与其他银行类金融机构的关系
（一）村镇银行与商业银行的关系
村镇银行属于农村社区小型商业银行，与一般商业银行既有联系又有区别。其共同点主要在于，按商业化原则经营、追求利润、规避风险等。主要区别在于：
1、注册资本和资产规模要求不同
与一般商业银行相比，村镇银行的注册资本和资产规模要小得多。根据《村镇银行管理暂行规定》，在县（市）设立的村镇银行，其注册资本不得低于300万元人民币；在乡（镇）设立的村镇银行，其注册资本不得低于100万元人民币。而目前设立全国性商业银行的注册资本最低限额为10亿元人民币，设立城市商业银行的注册资本最低限额为１亿元人民币，设立农村商业银行的注册资本最低限额为5000万元人民币。
2、市场定位不同
目前我国的银行体系比较完备，从经营规模上看有大银行、中银行，但缺少小银行。截至20xx年末，四大国有商业银行、12家股份制银行、和112家城市商业银行的机构数量分别占总数0.01%、0.03%、0.32%，存款分别占全国64%、16%和6%。这些银行的市场定位高度趋同，贷大不贷小，贷城不贷乡；城市信用社和农村信用社的机构数量占总数的99%，但存款占全国存款总量的13%，历史包袱沉重，经营困难。而且近几年上述在支农兴农方面的功能已名存实亡，担任“抽水机”的角色，使巨大的农村金融市场变成了“真空”。而村镇银行针对的是分散、小额、个性化的低端市场，规模小、扎根基层、贴近群众，主要开展“短、频、快”的业务，正好填补了基层金融的空白。
3、服务对象不同
随着金融体制改革的不断深化，国有商业银行结构调整步伐加快，开始从县域经济中实行战略性撤退。19xx年至今，四大银行共撤并3.1万个县及县以下机构，上收了贷款权限。统计显示，20xx年底全国每个乡镇的银行业网点平均不到3个，其中3302个乡镇连一个营业网点也没有。商业银行服务对象变成城市优良大客户、行业垄断性客户、城镇高收入群体客户等，不再直接面向一般农户和农村中小企业。村镇银行服务对象是社区内的农户和农村中小企业，它机构小，管理层次少，在为“三农”服务时，供需匹配比较好，银行对当地金融了解比较清楚。无论是其信息收集的成本还是经营的灵活性，比一般商业银行有更多优势。 服务电话:(8610)63368810 7
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（二）村镇银行与农村信用社优势互补
农村信用社的业务范围虽为县域甚至更小，它们不是商业银行，而是合作性质的农村金融机构，并具有强烈的政策性特点。更重要的是，目前农村信用社一社难撑“三农”。一方面，一些农村信用社经营困难重重，亏损严重，不良贷款率高居全国金融机构之首，超过40%；另一方面，受利益驱使，农村信用社资金“农转非”问题日益突出。在新时期，农村信用社不但未能起到很好的支农作用，反而从农村吸存了大量资金转移至城市，严重削弱了农村金融实力。随着国有银行逐步淡出农村金融市场，尤其是国有银行在乡镇一级网点的撤并力度不断加大，农村信用社实际上垄断了农村信贷市场。在缺少竞争的环境里，服务意识和服务手段很难得到有效改善。
村镇银行与农村信用社优势互补主要体现在以下几个方面：
第一，村镇银行的出现有利于防止资金的“虹吸”现象，缓解农村金融市场供需矛盾。中国的区域发展不平衡、不同经济地区经济发展水平上的巨大差别、城市和农村金融服务上的巨大差别将在较长时期内存在，村镇银行由于具有立足于当地的显著特点，将本地市场吸收的资金主要运用于本地市场，能够缓解虹吸现象及其可能导致的经济发展资金短缺、民间借贷资金抬头等负面影响。
第二，有利于促使农村银行业整体服务水平的提升。由于村镇银行具有更深入了解客户并提供个性化服务的显著特点，建立村镇银行，无形中会督促农信社在细分市场、提供差异化、个性化服务上下功夫，一定程度上会促进银行机构产品和服务的创新，从根本上提升农村金融机构的核心竞争力。
第三，农村信用社多年从事农村信贷业务，在基层有着深厚的基础，工作人员经验丰富，而村镇银行刚刚成立，缺乏农村工作经验，工作成本高。但村镇银行有权适当提高存款利率，降低贷款利率。而且决策链条短，经营灵活，对于稍大额度的贷款，村镇银行有自主决定权，有助于农户、中小企业抓住转瞬即逝的市场机会，而农村信用社可能要层层上报审批，导致错过投资的最佳时机。即农村信用社对“三农”的服务不够到位的地方，村镇银行可以起到拾遗补缺的作用。
（三）村镇银行与农村合作基金会的区别
20世纪90年代，我国曾在乡镇设立农村合作基金会，试图解决农村贷款难的问题。遗憾的是，农村合作基金会发展不久，由于产权不清、管理不善，内部人控制等情况于19xx年7月被取缔。目前村镇银行正处于试点阶段，如果试点成功可能会走向发展推广阶段。那么村镇银行应如何从农村合作基金会的兴衰过程汲 服务电话:(8610)63368810 8
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取教训对于其健康、持续发展意义重大。对其两者的不同点进行了一下比较：
首先，农村合作基金会是农村集体经济组织自办的非正规的资金融通组织，没有得到中央银行在法律意义上的经营许可。我国经历了多轮金融体制改革，但我国的农村金融体制仍没到位，一个最主要的原因就是我国的金融业被政府高度垄断，合作金融没有合法地位。村镇银行是在银监局注册并直接受银监局监管的正规银行业，得到了中央银行的经营许可。它不是集体经济组织内部融资的工具，而是独立核算的一级金融法人。实行政银分开，地方政府不能直接干预村镇银行的经营管理，已成功地摆脱了集体经济组织的操控和地方政府的垄断。
其次，村镇银行的股东至少有一家持照金融机构作为发起人之一，这就保证它能基本上按照商业银行的经营模式开展许可范围内的经营业务，可以有效地防范违规经营带来的金融风险，吸取当年农村合作基金会通过吸取高利率集资、高利率盲目投资导致的金融秩序混乱的教训。
最后，村镇银行产权明晰、结构合理。农村合作基金会发生的系列问题，最终都可以追溯到最根本的产权问题。农村合作基金会产权方面存在的问题主要是公有性质集体产权的虚化和私有性质个人产权的弱化和不稳定性，导致个人股东根本不关心基金会经营，而集体产权未落实到个人，“人人都有又人人都没有”的公有产权导致政府的任意侵权和内部人控制。而村镇银行多元化又有所集中的产权结构不容易出现内部人控制的问题。采用现代企业制度，加强对高级管理层履职行为的约束，防止权力的失控而重蹈覆辙，新设立或重组的村镇银行，可只设董事会，并由董事会行使对高级管理层的监督职能。董事会可不设或少设专门委员会，并可视需要设立相应的专门管理小组或岗位，规模微小的村镇银行，其董事长可兼任行长。
四、村镇银行面临的风险及其来源综述
（一）村镇银行面临的风险主要类型
我国是农业大国，村镇银行主要服务于农村经济，面向“三农”、城乡联动、综合经营，即面向农村、农户和农业经济组织，大力支持中小企业、个体工商户发展。我国的村镇银行金融风险，由于其所在区域经济环境内在的特殊性和复杂性，从而导致其信贷风险类别必须采取具体问题具体分析的办法来加以考虑。按照信贷风险产生的原因，我国村镇银行信贷风险可划分为政策风险、环境风险、信用风险、操作风险、市场风险和法律风险6个类型。
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1、政策风险。在村镇银行信贷风险领域政策风险是首要的和最大的风险。一方面是政府的宏观经济政策，由于政府的宏观经济金融政策的不连续性，有可能导致村镇银行不能连续、持续和健康经营，从而有可能因此形成不良贷款。另一方面，由于地方政府对当地金融机构不合理、不科学甚至随意性的行政强力干预，都有可能造成村镇银行信贷资产的非正常运营。而企业破产倒闭和农户不守信用的现象如果层出不穷，就有可能使该地区金融生态环境进一步恶化。
2、环境风险。环境变化给金融活动参与者带来的损失可能是直接的，也可能是间接的。这种信贷风险具有不可抗拒性，无法回避。农村资金运动的季节性、周转的缓慢性、占用的分散性，决定了村镇银行贷款更容易出现不能按时足值收回的可能性。
3、信用风险。村镇银行的信用风险，与一般金融的信用风险有一定的区别。一般根据所在区域经济的发达程度和金融的发展状况来确定广义和狭义信用风险的运行或程度；同时，在农村金融领域由于存在东、中、西部的地域差别，经济发达程度不同，决定了信用风险的范围大小。发达地区农村随着银行业务的多样化，存在着贴现、透支、信用证、担保、证券投资等比较宽泛的信用风险。而在广大欠发达农村地区，仍然以借款人违约导致信贷资产损失的风险为主，也就是以狭义的信用风险，即贷款的信用风险为主。在我国农村，由于经济的薄弱性和信用客户的复杂多样性，以及金融生态环境不佳等多种因素的影响，客户的信用意识普遍较差，信用风险相当严重，我国农村普遍缺乏一个良好的信用环境体系。
4、操作风险。从内部因素来看，在农村地区金融领域，由于基础设施、管理素质、技术含量、生态环境等多种因素的制约，操作风险表现得更加复杂和严重。村镇银行信贷的操作风险主要表现为决策风险、运作风险和道德风险三个因素。从外部因素来看，操作风险主要表现为两种情况，一种是借款人由于生产经营出现严重危机而导致的客观信用风险，另一种是借款人或其他相关人出于自身利益的不良目的，采用骗取银行信任、拉拢或腐蚀内部人员等手段，诈骗贷款资产的主观行为而导致的风险。操作风险在农村金融领域主要表现为管理问题。
5、市场风险。市场风险是影响我国金融业的重要风险。按照巴塞尔新资本协议的划分，市场风险的度量和管理将是未来国际活跃银行风险管理的重要指标。目前，金融机构已越来越多地通过开发机动灵活的浮动利率贷款新产品来规避利率风险。但我国村镇银行在贷款定价的运用上还处于起步阶段，如何提高贷款定价的策略和方法，在支持多元化的农村客户中达到双赢，在农村地区金融市场利率价格的波动中防范信贷风险，是村镇银行必须面临的重要课题。
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6、流动性风险。村镇银行基层网点少，老百姓认知不足，增储难度大。村镇银行不能开办对公存款等业务，资金来源受到限制。并且，由于农业具有明显的季节性，在春季，容易造成银行存款减少和贷款需求的增加，使村镇银行面临流动性风险。
7、法律风险。法律风险被巴塞尔新资本协议明确地纳入操作风险并加以说明，在国际活跃银行风险体系中有着举足轻重的作用。法律风险在发达国家主要表现为立法风险，即由于法律条文改变对银行经营产生的风险。
在我国，法律风险主要表现为法制环境不健全，与银行经营直接或间接有关的法律不完整、不细化、不配套，有些法律法规同国家的相关政策和规定互相矛盾，甚至背道而驰。我国商业银行在实际运作的过程中，受到法律环境的种种制约，无法可依、有法不依、有法难依等现象大量存在。
（二）村镇银行面临的风险主要特征
1、自然环境风险突出。农业作为弱质产业，受自然环境影响严重，具有很大的风险。农业和农民对自然条件的依赖性强，抵御自然灾害的能力弱。我国自然灾害多发，农村往往是重灾区，同时由于与农村相关的灾害保险机制尚未建立健全，一旦发生自然灾害，损失难以得到分散和补偿，自然环境风险突出。
2、具有较高的产业风险。目前，决定村镇银行选址的因素之一就是农村地区的特色产业，如香菇、木耳、水产养殖业，这些特色产业对当地经济发展贡献较大，但具有规模小、分布广、风险大的特点。村镇银行不能跨地区经营，经营地域范围狭小，地域内的产业结构比较单一，村镇银行的业务高度集中于一、两个产业，具有较高的产业风险。
3、信用风险是最严重风险。由于对村镇银行的性质认识不足或存在误区，一些农户和农村微小企业认为村镇银行贷款是一种“扶贫”行为，再加上借款人信用记录不全、抵押物缺乏，贷款按期偿还难，信用风险是当前村镇银行经营面临的最主要风险。
4、流动性风险是较大的风险。村镇银行资金来源的瓶颈制约，农村贷款需求的季节性，都可能造成资产负债结构不匹配，由于流动性刚性要求，可能会出现支付危机，甚至导致挤兑风险。
5、风险与收益不对称。村镇银行主要是小额信用贷款，并且农业作为一个弱势产业，抵御自然灾害能力差，农业生产收益的不确定性，对村镇银行来说贷款业务风险较大但收益低。收益不能完全覆盖成本和风险，风险与收益不对称。 服务电话:(8610)63368810 11
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（三）村镇银行产生的风险主要原因
1、注册资本金水平普遍不高
一定数量和质量的资本金是金融机构开业的前提，是提高机构信用的重要保证，也是抵御各种经营风险最重要的条件。新《巴塞尔协议》要求，银行金融机构资本充足率应不低于8%，核心充足率应不低于4%。村镇银行注册资本金普遍不高，最低注册资本限额为100-300万元，在已经成立的村镇银行注册资本大多在1000万元左右，资本金主要作用是抵抗预期损失，特别是覆盖非预期损失，资本金少，致使风险抵御能力较弱。村镇银行处于试点阶段，部分人还持观望态度，而且试点地区经济发展相对落后，居民收入较低，企业数量少、规模小，增资扩股难度大。
2、经营管理机制不健全
从试点村镇银行运作近几年情况看，有些村镇银行较多地考虑了商业运作，而忽略了赖以存在和持续发展的基石——“三农”。商业性与社会性的矛盾会日益突出，其贷款投向有可能会悄悄地转向城市企业等盈利性高的客户，而改变设立时“服务三农”的初衷。村镇银行在经营管理上缺乏有效的内部信用评级系统和信用风险管理机制，贷款业务中存在大量的控制盲点。如有的村镇银行是根据业务员对贷款人情况的熟悉程度决定贷款风险的大小；依据其自身制定的比较简单的《贷款信用评级和最高贷款额度核定表》来决定是否发放贷款。
3、内部控制机制不完善
内部控制监督不足，容易引发内部人控制风险。由于村镇银行规模有限，为降低经营成本，多数新建机构没有设立董事会、监事会等部门。组织机构不完善，内部控制制度不健全，有可能导致管理者或者大股东一人说了算，把金融机构变成其个人的小金库，形成内部人控制现象。内部人控制不但会改变村镇银行设立的基本宗旨，也会产生大量的内部关系人贷款或关联方贷款，从而使金融机构积累大量的金融风险。
4、传统农业生产的天然“弱质性”
农业生产是天然的高风险产业。首先是自然风险。各种风、雨、雪及霜冻等自然灾害防不胜防，这种“靠天吃饭”的生产模式，本身就存在很大的不确定性。其次是市场风险，任何一种农产品市场供给量和需求量总是在不断变化，农副产品的生产又存在生产周期长、信息相对滞后的特点，这就使得生产经营面临极高的市场风险。再者，农业生产链条较长，生产、加工、存储、销售等环节较多， 服务电话:(8610)63368810 12
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每一个环节都可能受到灾害及市场变动的影响。所以，农业生产这种“弱质性”特征，又属于系统性风险，不可避免地传导给村镇银行，增大了其经营风险。
5、信用环境不容乐观
商业银行发放贷款的抵押品一般要求具有变现性，而农户一般缺乏有效的抵押工具。没有抵押品的情况下，单纯的信用贷款将使客户违约后的强制执行变得没有保障。由于历史等原因，农民普遍缺乏投资、储蓄等理财观念，另外，中国一向将扶贫作为慈善事业，农民对村镇银行更是缺乏了解，有些农民甚至认为村镇银行涉农贷款就是扶贫贷款，而扶贫贷款是慈善贷款，不归还也没关系。如四川仪陇惠民村镇银行开业以来就闹出了“村镇银行的钱随便借不用还”的笑话。
6、风险较集中且难以分散
首先，村镇银行的贷款对象主要为县域的小企业、农户等，这就形成了贷款量小、分散、缺乏中间业务的特点，势必导致村镇银行收益低下。其次，业务大多是涉农贷款，行业风险集中，较难分散。最后，风险难以转移。
7、外部监管不得力
首先，村镇银行服务的范围主要集中在乡镇和农村地区，而基层银监机构主要集中于距离乡镇较远的中心城市，设在县城的监管办事处工作人员大多只有3人左右，有的地区甚至已将监管办事处撤销，因而对村镇银行开展现场监管和实地调查困难重重。由于各监管岗位人员编制有限，很多人员身兼数职，无法组织足够的监管力量对村镇银行进行有效监管；其次，有关监管流程与机制尚不健全；最后，在监管的手段、方式上也存在着探索、完善的过程，对村镇银行尚未有完善、具体的非现场监测及评价体系。因此，在实际监管过程中，监管部门将难以发挥监管职能，不利于监管有效性的提高。
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第二章 村镇银行设立政策环境发生大变革
一、村镇银行开业数量不足
根据《新型农村金融机构20xx年-20xx年总体工作安排》，全国计划设立村镇银行1027家。不过，银监会公布的数据显示，截至20xx年9月末，全国有537家村镇银行开业，87家在筹建，已开业村镇银行运行总体上健康平稳，农户贷款与小企业贷款共占村镇银行各项贷款的81%，自20xx年成立以来，村镇银行累计发放农户贷款36.4万笔，金额807.6亿元。截至20xx年5月末，全国村镇银行资产总额1492.6亿元，其中贷款余额870.5亿元；负债总额1217.9亿元，其中存款余额1006.7亿元。村镇银行整体不良贷款率0.12%、拨备覆盖率810%。村镇银行的农户贷款与小企业贷款合计占各项贷款的81%。截至20xx年3月末，全国村镇银行加权平均资本充足率30.5%。
据此，我们认为，在现有的体制压力和因此产生的变革下，20xx年商业银行的村镇银行布局将有一定数量级的飞越，村镇银行的风险防控将站在新的要求上。
二、村镇银行政策环境变迁史
（一）初创阶段（2006-2007）
在20xx年的12月20日，中国银行业监督管理委员会颁布了《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策，更好支持社会主义新农村建设的若干意见》，其中提出要积极支持和引导境内外的银行资本、产业资本和民间资本，到农村地区投资、收购、新设各类银行业金融机构，并且鼓励各类资本到农村和较边缘地区，新设一些主要为当地农户提供金融服务的村镇银行。《意见》表明，银监局将在我国中西部农村地区进行包括村镇银行、农村资金互助社、贷款公司三种机构在内的新型银行业金融机构试点，其中村镇银行是最主要的机构。
在20xx年1月22日，中国银行业监督管理委员会又发布了《村镇银行管理暂行规定》。将四川、青海、吉林、湖北、内蒙古、甘肃六个省区作为新型银行业金融机构试点地区，拟进行36个新型金融机构的试点，其中村镇银行21家，农村资金互助社10家，贷款公司5家。
综合《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策，更好支持社会主义 服务电话:(8610)63368810 14
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新农村建设的若干意见》和《村镇银行管理暂行规定》中的表述，关于村镇银行的主要要求如下：
1、村镇银行设立的要求
村镇银行是指经中国银监会批准，由境内外金融机构、境内非金融机构企业法人、境内自然人出资，在农村地区设立的主要为当地农民、农业和农村经济发展提供金融服务的银行业金融机构。村镇银行不同于银行的分支机构，属一级法人机构。村镇银行是银监会主导的一项新型银行业金融机构试点改革。
对投资人的要求，银监会发布的《村镇银行管理暂行规定》作了相关规定：企业入股，财务状况良好，入股前上一年度盈利；年终分配后，净资产达到全部资产的10%以上；境内自然人入股，须有完全民事行为能力，有良好信用记录，企业和自然人的入股资金来源合法，不得以借贷资金入股，不得以他人委托资金入股；有符合任职资格条件的董事和高级管理人员，有具备相应专业知识和从业经验的工作人员。
同时还规定，发起人或出资人中应至少有1家银行业金融机构，其持股比例不低于20%，银行外其他股东每家持股不能超过10%；在县（市）设立的村镇银行，其注册资本不得低于300万元人民币；在乡（镇）设立的村镇银行，其注册资本不得低于100万元人民币。任何单位或个人持有村镇银行股本总额5%以上的，应当事前报经银监分局或所在城市银监局审批。
村镇银行的股份可依法转让、继承和赠与。但发起人或出资人持有的股份自村镇银行成立之日起3年内不得转让或质押。董事、行长和副行长持有的股份，在任职期间内不得转让或质押。
2、村镇银行的筹建与开业
设立村镇银行应当经过筹建和开业两个阶段，其中，筹建申请书主送机关为银监局，开业申请书主送机关为银监分局（银监局所在城市辖区内村镇银行的开业申请书主送机关为银监局）。
筹建工作中，首先要确定组建地点，地点由主要发起人（银行业金融机构）根据银监局发布的需要设立机构的地域名单进行选择，与拟设地银监局沟通后，开展筹建准备工作。
筹建前期，全体出资人需签订协议书，确定拟组建村镇银行的组织形式、出资方式和股本结构，明确发起人的权利和义务；召开出资人大会，按照法定程序审议通过同意出资设立村镇银行、成立筹建工作小组的有关决议。另外，还要到 服务电话:(8610)63368810 15
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工商部门申请企业名称预先核准。准备工作完成后，向银监局提出筹建申请。银监分局将在20个工作日内将初步审核意见和申请材料上报银监局，银监局自收到完整申请材料之日起4个月内做出审核决定。
申请人还应递交相关材料。筹建期的申报材料包括筹建申请书、可行性报告、筹建工作方案、发起人协议书、发起人名录、企业法人的有权机构同意向村镇银行出资入股的决议、入股资金来源真实合法性、入股情况及上述资料真实性的书面声明；同时，还应提交《企业名称预先核准通知书》、发起人基本情况及最近两年经审计的会计报告等。
村镇银行的筹建期最长为自批准之日起6个月。筹建期内达到开业条件的，申请人即可提交开业申请。要申请开业还需要做如下工作：
聘请中介机构验资，出具验资报告；筹建小组就董事和高级管理人员人选与当地银行业监督管理机构沟通；起草章程草案及各项规章制度，并经股东会、董事会等审议通过。筹建工作完成后，向拟设地银监局或分局提交开业申请，决定机关2个月内将做出核准或不予核准的书面决定。
筹建小组收到核准开业的批复文件后，应在规定时间内到银监局领取金融许可证，并凭此证到工商部门办理登记，领取营业执照。在金融许可证、营业执照、凭证、印章、牌匾等所有工作准备就绪后依照有关规定开业。未到工商行政管理部门办理登记、领取营业执照的，不得办理各项业务。筹建小组应事先将村镇银行的开业日期报告当地银行业监督管理部门。
与申请筹建一样，申请开业也要提交相关材料：开业申请书，拟任职董事和高级管理人员的任职资格申请书及任职相关材料、筹建工作报告、章程草案、验资证明、有权机构审议通过的有关事项的决议、公司治理和主要管理制度、监督机构（岗位）的设臵情况及人员简历、从业人员基本情况、组织结构图、未来3年的业务发展计划、财务发展计划及风险管理计划等。
3、村镇银行的产权结构
村镇银行是股份制银行，有明晰、多元化的产权结构。采取发起方式设立，且应有1家以上（含1家）境内银行业金融机构作为发起人。鼓励各类资本到农村地区新设主要为当地农户提供金融服务的村镇银行。规定单一境内银行业金融机构持股比例不得低于20%，单一自然人持股比例、单一其他非银行企业法人及其关联方合计持股比例不得超过l0%。任何单位或个人持有村镇银行、农村合作金融机构股份总额5%以上的，应当事先经监管机构批准。
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4、村镇银行的治理结构
村镇银行是用现代企业制度构建村镇银行，实行简洁、灵活的公司治理，针对其机构规模小、业务简单的特点，按照因地制宜、运行科学、治理有效的原则，建立和设臵公司组织架构。科学设臵业务流程和管理流程，确保机构高效、安全、稳健运行。强化决策过程的控制与管理、缩短决策链条、提高决策经营效率的时，加强对高级管理层履职行为的约束，防止权力的失控。村镇银行属于一级法人机构，这种扁平化的结构，决策链条短、反映迅速，能够根据当前农业和农村经济发展的实际创新金融产品，按照市场化原则开展经营。
5、村镇银行的经营目标
亲农、扶农、帮农、惠农、建“农民银行”应作为设立村镇银行的宗旨，坚持“立足地方、服务村镇”的市场地位。根据农民当前的收入状况大致上有三类：一类是文化水平落后、无一技之长、生产要素欠缺、勉强维持生计的农民。二类是正在脱贫致富的农民，从事简单的个体经营、种植业、渔业等。三类是已经富裕起来的农民，从事规模化的经营活动。村镇银行扶持的主要对象是第一类和第二类农民。如果对第一类农民视而不见，就没有解决金融扶持缺位的问题，可能背离建设社会主义新农村的政策初衷，而且容易形成和农村信用合作社抢夺农村优质客户资源的情况，造成恶性竞争。
6、村镇银行的经营特点
村镇银行的发展，也要经过三个阶段。支持农民解决生产生活中的资金困难，是村镇银行的第一步。如果有了自己固定的服务区域，逐步引进了保险、租赁、担保等金融产品，即进入了第二阶段。在第三阶段，村镇银行市场定位明确，形成了一定的市场竞争力。随着农业产业化链条的延伸和规模化经营和民营企业的兴起，其现代商业银行的本质属性得以充分显现。
由于区域经济发展不平衡，村镇银行的阶段性可能表现得并不十分明显，甚至是跨越式的。因此村镇银行的设臵应因地制宜，稳步推进。在经济发达地区，可设立多种所有制的村镇银行，采取市场化方式促进民间资本投资参股，促进规模型村镇银行的发育；在经济欠发达区域，可设立小型化的村镇银行。
（二）过渡阶段（2008-2010）
20xx年3月，银监会明确指出，开设村镇银行的目标是2000家。同年财政部又出台办法，实行对村镇银行等新型农村金融机构的补贴。这些政策为村镇银行在农村的发展提供了坚实的保证。
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20xx年银监会曾下发通知，着重强调三年规划重要性的同时，鼓励大中型银行的参与力度，同时也对三年规划的时间安排、东西部挂钩政策、主发起人范围、集中度要求等做出了政策调整；对设立30家或以上新型农村金融机构的主发起人，将允许其探索组建控股公司；允许主发起人到西部及边穷地区以地市州为单位建总分行制的村镇银行。与此同时，银监会也曾一度将草拟的《村镇银行控股公司管理办法》上交国务院，但被搁臵。对于当前村镇银行规模化、批量化设立的难题，银监会酝酿通过颁发“村镇银行子银行”这一新的金融牌照来解决。
（三）变革阶段（2011-2012）
银监会于7月26日发布《关于调整村镇银行组建核准有关事项的通知》（下称《通知》），收回了省银监局对村镇银行设立的核准权，村镇银行的主发起行、设立地点、数量均收归银监会，而西部地区将优先设立。银监会希望能通过这种方式，实现规模化、“批量化”设立村镇银行，并达到加快中西部欠发达地区金融发展步伐的目的。
1、《通知》主要内容
《通知》主要包括调整组建村镇银行的核准方式，由银监局负责确定主发起行以及村镇银行组建数量和地点调整为银监会负责；完善村镇银行挂钩政策，进一步明确了挂钩地点与次序；另外，对主发起行资质要求、需申报材料及村镇银行审批流程提出了明确要求。
2、组建村镇银行的核准方式调整前后的主要区别
组建村镇银行的核准方式由现行银监会负责指标管理、银监局确定主发起行和地点并具体实施准入的方式，调整为由银监会确定主发起行及其设立数量和地点，由银监局具体实施准入的方式。主要区别在于主发起行的核准以及村镇银行组建数量和地点由银监局负责调整为银监会负责，村镇银行行政许可继续按照《农村中小金融机构行政许可事项实施办法》（20xx年第3号令）有关规定办理。核准方式的调整有利于遴选优质主发起行，减少组建村镇银行的协调成本，更好地实现规模化、批量化发起设立村镇银行；有利于优化村镇银行布局，加强中西部地区村镇银行的组建，更好地支持欠发达地区农村经济发展。
3、村镇银行挂钩政策的变化
村镇银行挂钩政策应继续按照“东西挂钩、城乡挂钩、发达地区与欠发达地区挂钩”的原则执行，但在地点、次序上有了相应完善：一是由以前的全国范围内点与点挂钩调整为省份与省份挂钩，并限定在东部省份与西部省份挂钩，使单 服务电话:(8610)63368810 18
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个主发起行发起设立村镇银行的地域适当集中，从而避免在全国范围内零星发起、分散设立。二是明确了“先西部地区、后东部地区，先欠发达县域、后发达县域”挂钩次序原则。主要目的是引导村镇银行主发起行重点布局西部地区和中部地区欠发达县域。
4、村镇银行主发起行新的要求
为遴选优质主发起行，银监会对主发起行资质提出了明确规定：除监管评级达二级以上（含）且满足持续审慎监管要求外，还应具备有明确的农村金融市场发展战略规划、专业的农村金融市场调查、详实的拟设村镇银行成本收益分析和风险评估、足够的合格人才储备、充分的并表管理能力及信息科技建设和管理能力、已经探索出可行有效的农村金融商业模式以及有到中西部地区发展的内在意愿和具体计划等标准。对于发起设立村镇银行动机不正、资本实力不强、风险管控能力不足、人才储备不充分以及IT系统支持不力的银行业金融机构，银监会不再支持其发起设立村镇银行。资金要求方面，村镇银行子银行最低注册资本为20亿元人民币，而其主发起人总资产不少于1000亿元人民币。
对于民间资本发起设立和投资参股村镇银行，银监会一贯积极欢迎和大力支持。四年多的实践证明，银行业金融机构与民间资本合作投资设立村镇银行，有利于整合与发挥各自优势。作为主发起行的银行业金融机构，能够有效提供专业人才、金融产品、科技支撑、资金清算以及后续培训等方面系统性支持，有效渗透本行的风险管理理念和技术方法，有利于新组建机构较快拓展涉农业务，实现商业可持续；作为合格发起人的民间资本，熟悉当地经济特点和产业优势，了解当地金融需求，不仅能够帮助村镇银行开拓优质客户，发展特色金融业务，而且有利于改进完善村镇银行公司治理，进一步提升村镇银行管理水平。此次政策调整完善的内容是村镇银行主发起行资质审查和挂钩政策。加强优质主发起行的遴选，更加有利于投资村镇银行的民间资本实现保值增值，将会进一步增强村镇银行对民间资本投资的吸引力。银监会将继续积极支持和鼓励主发起行与民间资本开展合作，共同发起设立村镇银行。
5、设立村镇银行的审批流程
有意发起设立村镇银行且符合条件的银行业金融机构应向银监会提出申请，并附村镇银行发展战略、跨区域发展自我评估报告、年度村镇银行发起设立规划等材料。对于实施属地监管的法人机构，应同时抄送属地银监局。属地银监局应在收到相关申请后十五个工作日内出具意见，报送银监会。经银监会核准后，相关银行业金融机构继续按照《农村中小金融机构行政许可事项实施办法》（20xx年 服务电话:(8610)63368810 19
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第3号令）有关规定，向拟设村镇银行所在地银监局、银监分局申请筹建及开业。
6、村镇银行的业务范围
村镇银行子银行业务范围包括：投资及发起设立村镇银行；吸收除村镇银行以外的同业存款和对公存款，存放所投资的村镇银行；发行金融债券，买卖政府债券、金融债券；从事同业拆借；代理资金清算；办理国内外结算业务；办理村镇银行的票据转贴现；从事银行卡业务；办理电子银行业务；提供信用证服务及担保；组织所投资村镇银行的代理业务；对村镇银行提供中后台服务和经银监会批准的其他业务。此次村镇银行子银行的业务范围的扩大，实为解决村镇银行吸存难、汇兑结算难等问题的具体对策。
三、村镇银行受监管政策影响显著
（一）配套政策未到位
一是村镇银行没有在人民银行结算系统核准落实行名、行号，不能在人行开立清算账户，不能参加同城票据交换，不能参加大、小支付系统结算。从而带来开户企业结算的许多不便，最终影响到村镇银行的形象，导致村镇银行失去拓展市场的良机。具体来看，部分村镇银行至今没有单独的行名行号，无法加入人民银行的大小额实时支付系统，汇划到账速度较慢，不能满足客户快速、便捷的服务要求，而且容易出现差错事故。由于村镇银行只是在县城的一个孤零零的点（极少数开设了一两个支行），村民存款、取款都必须要到网点来，让客户感到不便，缺乏对绝大多数农村居民的吸引力，任何一笔从外地汇入的款项都是跨行跨区，汇费昂贵，加之在乡镇没有网点，取款不方便，村镇银行在汇兑业务上竞争不过农行、邮储银行、农信社。很多农村地区是典型的“打工经济”，外出务工收入是当地经济的支柱，村镇银行失掉这笔业务，也就失去了大部分存款来源。此外，村镇银行的通存通兑没有开通、银行卡业务缺失，汇路不畅也是一个大问题。
二是征信系统接入问题。因征信系统数据传输要借助支付系统网络，在系统未接入之前，只能向当地人行口头报送有关数据。
三是统计信息报送问题。目前，只能按月收集纸质存贷款数据，对其数据不能录入“金融统计监测管理信息系统”；同时，总行也没有对统计系统建设、信息采集内容、报送频度等做出明确规定。
四是村镇银行不能进入银联，使得银行卡业务一致无法开展，也影响了储蓄业务的发展。因无法加入银联，存款被迫大量流出。
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（二）政策规定不明晰
一是人民银行对村镇银行缴存存款准备金比例没有明确规定，基层人行只能要求村镇银行比照商业银行缴存比例执行。村镇银行缴存比例高于同性质的农村信用社，导致资金本不充裕的村镇银行信贷资金供给更加缺乏，从而影响其支持“三农”的积极性和力度。
二是人民银行对村镇银行贷款利率的上浮上限没有明确规定，村镇银行只得在允许的范围内进行定价。比如咸丰村镇银行执行的是比照其他金融机构平均利率基础上下浮1.5%的定价策略。
（三）政策扶持未体现
村镇银行是一家以服务“三农”为己任的新型农村金融机构，应该得到扶持。但在营业税、所得税征收方面比照的是商业银行标准，不能享受到同性质机构如农村信用社同等税收优惠待遇。银联入会费也缺少相关政策的扶持，财政对农行、农村信用发放农业贷款进行贴息，但对村镇银行发放贷款没有明确规定进行贴息，这些都极不利于村镇银行的生存与发展。
（四）保障机制不健全
村镇银行服务面向“三农”，由于农业是弱势产业，农民是弱势群体，极易产生风险，而农村政策性保险又不健全，村镇银行面对的市场风险很大。
（五）规划更迭影响大
村镇银行从20xx年开始，监管层的文件纲领一直再变，对设立村镇银行的商业银行和参股的企业来说，变动的政策风险严重影响了积极性和扩大了机会成本。
以往的核准方式，发起行只要向所在省银监局申请即可。优点是省内的对接和协调比较好处理，但是缺点是涉及跨省时不好处理，有些激励措施也没法实施。这种情况导致村镇银行地域分布不均衡，“嫌贫爱富”的银行集中往东部发达地区扎堆。银监会收回核准权之后，通过挂钩的方式，对到欠发达地区设立村镇银行的一定激励措施，比如在甘肃、宁夏设立两家村镇银行，可能就给一个广东、江苏的名额。将有利于推动欠发达地区尤其是西部地区村镇银行发展。银监会可以从全国的层面上综合把控，协调起来也要容易得多，村镇银行的布局将趋于合理。
同时，村镇银行培育发展过程中，也存在一些不容忽视的问题，由于村镇银行是新生事物，社会认知度不高，吸收存款的难度较大，贷款发放又受到规模控制，资金结算问题迟迟没有得到有效解决，外部经营环境亟待改善等，在这种情 服务电话:(8610)63368810 21
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况下，核准方式的调整有利于遴选优质主发起行，减少组建村镇银行的协调成本，更好地实现规模化、批量化发起设立村镇银行的目的。
四、“规模化、批量化”发展起来的村镇银行风险怎么管理？
（一）行长负责制
这种村镇银行的发展政策由非正式的管理委员会制定，而在日常管理上则采用集中管理的方式，将风险管理、营运管理、合规管理等集中在一起管理，给行长提供支持，采取有收有放的原则。
这可以掌握五个原则：
第一，建立一个“批量化”（管理）的IT中心，这个银行的核心系统从信贷结构到客户管理都是特别针对村镇银行核心业务来设计。
第二，总部统一制定风险管控政策。
第三，由专业的团队、遵照统一的标准来完成新分行开设。
第四，业务流程标准化。
第五，服务快捷、简单化。由于村镇银行的业务具有总体量大、单笔额度小等特点，所以在操作中会倾向于“麦当劳”、“肯德基”而非大餐厅的模式。这样更符合“批量化”的发展。
（二）“总分行”模式
这种模式原则是不仅各家银行管理模式不同，各个地区可能也有差异。比如，以河南省为例，其省内各个地市、区县从人口规模到发展程度都有很大的差别，省内既有人口超过100万的大县20多个，也有人口二十几万的小县。这种情况下，如果用同样的方式发展村镇银行，仅依靠一家发起行开设1-2家村镇银行的模式很难完全覆盖。所以除了现有模式外，可以探索“总分行”制的新模式，即由一个发起行在一个地市设立几家或者十几家分行，覆盖下面的所有县。
五、未来村镇银行信贷风险管理的外部保障发展趋势
（一）国家给予积极的扶持政策
农业本身具有弱质性，所以支农的贷款风险更大。但是，我国是农业大国，农业是我国人民安生立命的根本。因此，国家积极倡导服务“三农"，支持新农村 服务电话:(8610)63368810 22
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建设。村镇银行作为企业，是以盈利为目的。在市场选择的情况下，村镇银行只能尽量缩减风险大、收益小的支农贷款，这又违背了建立村镇银行的初衷。为此，国家要支持“三农”建设，村镇银行又需要发展壮大以更好的服务“三农”，国家未来必定将给予村镇银行一些优惠政策。例如：税收减免、支农贷款政府贴息等政策优惠。
未来国家还会建立运作高效的农村金融保障体系，建立地方政府主导，财政、税务、工商、公检法、央行、银监会和金融机构共同参与的农村金融协作机制，在信贷合作、结算代理、信用信息交流、信用环境建设等方面开展广泛合作，以提高农村金融的服务水平；建立农村金融政策与财政政策的协调机制。运用财政补贴干预信贷市场失灵，增强农村经济的“造血"功能，降低农村金融机构的税负。
（二）逐步缔造健全的农村社会信用体系
良好的农村信用文化和诚信的社会环境不但是农村市场经济发展所必需的，也是农村金融发展所必需的。在农村金融机构的运行中，时常出现由“道德风险”引发的经营损失。健全的农村社会信用体系可以规避村镇银行在经营中道德风险带来的损失，甚至农村金融危机。从当前我国农村的现实情况来看，农村社会信用体系建设主要包括以下内容：
1、完善农村经济主体的信用制度
作为农村经济主体的农户、乡镇企业和乡村政府的信用状况对农村金融机构的信贷风险控制至关重要，因此国家将要推动建立全国农村统一的乡镇企业和农户信用代码、信用征集、信用评级、信用担保、失信惩戒制度。在守信建立方面，给予信用等级高的乡镇企业和农户叫高的信用额度和更为优惠的贷款利率；在失信惩戒方面，使失信者求贷无门，建立有法律依据的“失信黑名单”，并予以公布。
2、建立健全信用中介机构
借鉴其他发展中国家的经验，结合我国国情按照市场规则，扶持和发展知名度高、信用好的中介机构快速发展。例如扶持一些信用好、知名度高会计师事务所、律师事务所以及各类评估所等信用机构。
3、加强有利于信用体系发展的大环境建设
地方政府会加快企业产权制度改革、转变政府职能、切断政府与企业的联系、完善个人和企业对信用风险承担机制等，从而提高个人、企业的信用意识，营造良好的信用环境。
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（三）保险公司为村镇银行信贷保驾护航
作为农村贷款业务的借贷双方，农户和村镇银行都存在一定的经营风险。这种经营风险表现在：农户因意外等原因导致身故或残疾而丧失还款能力时，或者因自然灾害等原因导致农业歉收而无力还款时，需要分散风险、顺利偿还借款，村镇银行在此时也需要确保资金的安全、转化贷款风险。这时如果保险公司能推出农业保险业务或者小额农贷保险业务，就可以确保贷款人及时的转嫁风险，也可保证村镇银行信贷资金的安全。比如20xx年2月，中国大地保险吉林分公司就与吉林农村信用社正式合作推出小额农贷保险业务，主要负责被保险人自意外事故发生之日起180日内以该次意外伤害为原因造成身体残疾或身故的保险金。 服务电话:(8610)63368810 24
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第三章 村镇银行环境风险与防范
一、农村金融市场整体环境风险
（一）农村金融供给多元化
农村资金供给呈现多元化，主要来自以下四个方面：
一是政策性银行，目前的执行机构是农业发展银行，财政部门也承担一部分，以前人民银行和农业银行也兼营过；政策性金融绝大多数是粮食收购和调销贷款；
二是商业性银行，主要由农业银行经营；
三是合作性银行，农业合作社一直是骨干，上个世纪90年代出现过农村合作基金会等合作性金融机构；
四是民间性金融供给，改革以来，农村民间金融无论是像“合会”这样的有组织的活动，还是互助性质的自由借款，一直非常活跃，是广大农民借贷资金的主要来源。现阶段，由于没有严格的统计制度和有效的统计方法，农村民间金融的资金交易量缺乏可靠的数据，多数的估计在2000-4000亿元；农村民间借贷资金超过半数为有息借贷，且绝大多数为高利贷。
图表1：中国农村金融供给结构
资料来源：银联信整理
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1、正规金融
当前，在我国农村金融市场提供金融服务的正规金融机构主要有中国农业银行、农村信用社、中国农村发展银行和邮政储蓄机构。自上世纪90年代后期以来，中国农业银行出于提高盈利能力，实现向商业银行转型的目的，不但先后撤并了大部分分布在农村地区的21000个网点，占该行总网点数的40%，而且县级及县级以下农行网点的信贷权较小，同时其产品供给的对象逐渐“非农化”，由农村和农业转向城市。农村信用社产权改革、服务改进缓慢，信息化建设落后，跨地区服务技术较差。更有一些农村信用合作社追求自身利益的最大化，资金也在向收益相对高的城镇或非农部门流动。中国农业发展银行供给业务单一，仅在粮棉油等农产品的收购、储备、调销等纯政策性方面发挥作用。邮政储蓄机构：在业务上只吸收存款，把储蓄资金转存人中央银行，以转存利率与吸储利率差额作为其收益来源，对外不办理贷款业务，无法满足农户的贷款需求。它将农村资金“抽水机”般的抽向城市，使本来就缺乏资金的农村金融供给市场更加恶化，影响农村经济发展。
2、非正规金融
包括民间自由借贷、地下钱庄、合会、民间集资等形式的非正规金融活动在广大的农村地区近年来非常活跃。有调查显示，我国东部地区的非正规金融组织已有一定规模，西部地区机构化的非正规金融很少，中部地区规模较大，但非正规金融组织比较小。非正规金融提供的金融产品尽管不如正规金融那样规范化，但产品却是市场化的。迄今，通过非正规金融市场融资的规模已大得惊人。尽管农村非正规金融提供了大量的金融产品，但它们中的绝大多数机构和活动都缺乏合法身份，时不时受金融监管部门的查处和取缔。
（二）农户借贷情况深入分析
1、非正规渠道借款是主要渠道
据统计，有借贷需要的农户占到60.6%，获得借款的农户占51.5%。农户借款渠道有两种，一种是从正规农村金融机构贷款，另一种是非正规渠道借款，包括农户之间的借贷、向民间金融组织借贷等。从农户借款渠道看，非正规渠道借款占47.4%，其中亲友借款占45.9%，民间金融组织借款比例非常小；正规金融机构的贷款占52.6%，其中信用社贷款占到41.9%，从农业银行获得贷款的仅占1.4%。农户生活性借款更多地来自非正规渠道，而生产性借款则较多地由正规金融渠道满足，但即使是生产性借款，近一半的资金需求仍需要通过非正规渠道满足。 服务电话:(8610)63368810 26
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2、以小额借款为主，但资金需求量不断增大
东部地区由于经济较发达，农户对工商建运等非农产业投入较多，对资金的需求相对较高，农户的借款额高于中西部地区。西部地区由于经济不发达，农户的非农业生产经营等副业较少，户均借款额低。中部地区户均借款介于两者之间。
3、借贷用途日益多样化，但教育和医疗等生活性借款仍占有很大比重 农户同时是一个生产经营单位和生活消费单位，既需要生产性借款，又需要生活性借款。农户生活性借款主要用于看病、孩子教育、婚丧嫁娶、建房等非生产性活动；生产性借款分为农业生产借款和非农生产借款。根据《农村金融现状调查》表明，农户生活性用途的借款笔数占到了有效样本的58.2%，而生产性用途的借款笔数占到了有效样本的41.8%；生活性借贷需求的平均规模（6329元）远小于生产性借贷的平均规模（11826元）。从总体上看，农户的生活性借款占借款总额的比重为40.9%，而生产性借款占借款总额的比重为54.6%。
图表2：农户借款用途
资料来源：银联信整理
从借款用途的结构看，借款最主要的几项用途依次是孩子的教育、购买农资、看病、建房和发展工商业等，分别占到了借款笔数的27.8%、18.5%、15.4%、11.6%和11.3%。教育支出成为农户借贷的首要原因，医疗成为农户借贷的第三位原因。这反映出由于城乡差距的扩大和农村社会保障机体制的缺乏，农户家庭内部的收支难以平抑特殊消费所产生的冲击，农户为了孩子的学费和家人的医疗费四处筹钱的现象非常普遍。
4、以短期性借款为主
农户借款的平均期限为13.7个月，1年以内的借款占到了所有借款的86.5%，90%以上的正规金融借款期限都是10-12个月。
5、不同收入水平和不同类型农户借贷需求存在差异性
从借款用途上看，个体工商户和种养大户的借款主要用于生产性用途，而贫困户借款用于生产性用途的非常少，借款更主要用于维持基本生活需要；从借款
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的渠道看，个体工商户和种养大户正规贷款的获得率略高于平均水平，而贫困户正规借款的获得率比较低；从借款的规模看，个体工商户与种养大户平均的借款规模明显高于平均水平，而贫困户的借款规模则远低于平均水平；从借款的频率看，种养大户和贫困户有更高的借款频率。总的来看，高收入农户具有更多的生产性借贷，而低收入农户具有更多的生活性借贷；低收入农户更倾向于从非正规渠道借款，而高收入农户更多地采用正规借款。
图表3：农户类型与借贷需求
资料来源：银联信整理
（三）农村中小企业的借贷状况 1、借贷规模不大
农村中小企业借贷规模不大，以1-5万元的借款为最多，占到了所有借款的40.6%，借款余额超过百万元的企业非常少。
2、借贷渠道多元化
企业来自正规金融机构的借款占到了51.6%，非正规渠道占48.4%。企业最主要的借款渠道是农村信用社（占所有借款的37.2%）和亲友（占所有借款的38.8%），这两者占到了所有借款的76%。农业银行也是企业获得信贷资金的重要渠道，占到了10.4%。此外，还有少数企业获得了工商银行、建设银行和中国银行贷款。在非正规渠道中，除了亲友借款，专门放款人是企业获得资金的重要渠道，占到了10.4%。
3、以短期周转性借款为主
企业借款用于购买原材料和半成品的占到了52.2%。购买设备和建造厂房也是企业借款的主要用途，占到了所有借款的33.5%。农村企业的借款更主要地是用于短期的生产性周转，只有比较少的部分是用于长期性的生产投资。
4、抵押是主要保证方式
从借款的保证方式看，企业借款最主要的保证方式是信用、抵押和担保，分别占到所有借款的41.2%、38.6%和15.9%。正规借款采用信用和担保方式的比例
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非常小，分别占15.7%和19.9%，最主要的借款保证方式是财产抵押，占到了55.9%。从抵押物来看，最主要的抵押物是企业的厂房和设备，分别占到了43.2%和32.0%；私人房产和土地也是重要的借款抵押物，分别占到了17.6%和8.8%。
二、农村金融是整体环境风险的防范措施
（一）建立浮动利率的贷款风险定价机制
利率浮动的根本目的是保障贷款的安全性、流动性和效益性。由于农业的弱质性决定了其生产经营对自然条件及生产经营环境有较强的依赖性，易受自然条件的制约和市场行情的左右。因此，与一般商业银行相比，村镇银行的贷款违约风险更大、更复杂，村镇银行需要相对较高的贷款利率来覆盖风险。有观点认为，面向“三农”提供贷款的村镇银行等新型农村金融机构应该实行优惠利率。事实上，长期以来，各国政府大都通过补贴性的政策，如发放低息贷款来支援收入较低的贫困农户，但事实证明是失败的。贴息扶贫贷款从始至终伴随着权力寻租，或被基层政府官员层层截留，或被优先贷给了富裕户。而最需要贷款的真正贫困农户却很难得到贷款，廉价的信贷资源的分配极易受到压力集团和政治势力等非经济因素的影响和干预。
因此，村镇银行作为商业性的银行业金融机构，它的贷款利率不应有任何优惠色彩。相反，村镇银行要建立并理顺浮动利率的贷款定价机制，根据不同客户状况和市场变化提供不同的定价。村镇银行的信贷主要是针对“三农”的贷款，具体可根据农户贷款期限风险定价、按照农户贷款用途风险定价以及农户的信用状况风险定价，依据风险度的高低来决定贷款投放额度的利率浮动幅度。考虑信贷风险的定价科学合理，这种定价可以有效避免非目标人群套取低息贷款现象，而相应利率带来的利润可以有效覆盖较高的风险成本。
（二）建立简单高效的农村信用评估方法
村镇银行应积极探索建立科学规范、简单高效的农村信用评估方法，使得相关人员易于掌握并高效决策。没有简单、科学的方法是不行的。目前村镇银行可通过建立贷款审查量化评分制和信用评级制进行评估筛选。村镇银行列出可能对农户和企业还贷造成影响的因素（如农户或企业资产状况、信用状况、经营状况、其他“联保”农户的评价，在本行开设账户的情况、贷款担保状况、贷款用途、产品市场状况和发展前景，以及产品受自然条件、技术、经济形势影响的情况等），并确定其权重系数，对提出贷款申请的农户和企业，进行调查、评分，再决定是 服务电话:(8610)63368810 29
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否发放贷款。
同时，对于贷款农户和企业的评分情况、使用和归还贷款情况予以存档，由贷款管理部门逐步建立起对农户和企业的信用评估评级档案，对于不同信用级别的农户和企业再次贷款或者贷款的数额增大时，则要以以往的信用评级情况做出决策，当农户和企业的信用达到一定级别后，则可采取降低贷款利率、列为贵宾客户等使农户和企业得到一定的优惠等。
通过信用评级的激励与惩治作用影响，贷后管理与本息的收回也将因农户和企业的主动归还而大大降低管理的工作量；可以不断提高贷款的质量，并增强农户和企业信用意识最终达到防范信贷风险的效果。此外，村镇银行还可实施“五老信用评议”机制。“五老信用评议”制度则由老支书、老村长、老组长、老党员、老干部对用户的信用情况进行评议，及时甄别信用不佳、经营不善的客户，防范信贷风险。
（三）利用现代科技提升风险技术的水平
提高信贷风险管理技术水平就是银行对信贷风险管理如何采取更为合理准确的手段和方法。随着信贷风险管理技术、定量管理方法和信息技术的快速发展，微观量化分析成为信贷风险管理主要的技术手段。为适应信贷风险评级的需要，结合村镇银行自身实际，采用现代化的信贷风险管理方法计量信贷风险，充分利用计算机信息技术对信贷风险进行量化管理。因此，村镇银行一要合理利用人民银行征信系统的公用数据库；二要建立自己的信贷风险基础数据库；三要加快村镇银行信贷风险管理系统建设。
1、接入人民银行的征信系统，合理利用人民银行征信公用数据库
人民银行征信系统包括了企业和个人两部分，较为全面的记录了借款企业和个人的信用情况。村镇银行将自身网络接入人民银行征信系统，可以对已有信用记录企业或个人进行信用记录情况进行查询。通过查询可以了解企业或个人的贷款、还款历史情况，这些记录对于我们了解企业或个人是否诚实守信、是否放贷都有很大帮助。但是，人民银行记录的是已有过贷款的企业和个人的信用基础数据。在金融服务贫乏、民间借贷盛行的农村地区，因为多数农户和农村企业几乎没有向银行借贷，所以农户和农村企业的信用数据需要收集、整理。
2、加快村镇银行的信用基础数据的建设
农村地区企业和个人的信用基础数据的收集、整理还是一个漫长的过程。村镇银行信用数据库的建立、健全为村镇银行实行内部评级：法，提供重要的基础 服务电话:(8610)63368810 30
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数据。内部评级法要求观察和记录5年以上历史数据。因此，加快村镇银行信用技术数据的建设，是现阶段提高村镇银行风险管理技术水平的基础性工作，需要相当的一段时间。
在收集、整理数据过程中，村镇银行要注意信用数据的质量。根据新资本协议要求村镇银行收集数据必须具有以下三性：数据准确性、数据代表性和数据一致性。同时数据内容也应该完善，包括客户基本信息、信贷财务信息、非财务信息、担保信息、清偿信息以及其他相关资料信息。
3、加快村镇银行的信贷风险管理系统建设
高质量的信贷风险管理信息系统和高素质的信贷分析人员是村镇银行信贷风险管理的最为重要组成部分。只有运用先进的管理工具和手段，采用标准统一的信息化技术，才能对贷款实行全过程、科学化、规范化的管理，达到对信贷资产质量进行适时、动态的监测。
村镇银行是新生事物，还没有建立有效的信贷风险管理信息系统。在建设村镇银行的信贷风险管理系统时，我们务必在借鉴国内外先进的商业银行信贷风险管理系统的基础上，结合自身实际来进行。由于村镇银行机构小，又处在发展初期，务必考虑建设信贷风险管理系统的成本。信贷风险管理系统务求简单、实用、准确、成本低。其主要包括以下方面的功能：客户信息管理、信用评级、信贷审批、综合授信额度管理、贷后检查管理、贷款五级风险管理、不良资产管理、信贷风险评估预警系统、综合查询与报表管理、合同管理等。
三、农村金融市场区域类型风险
（一）发达地区农村金融发展分析
1、现状
全国各个地区的农村金融体系有明显的地区依赖性。比较发达的东南沿海地区的农村，各种商业银行已经风起云涌。在农业产业化程度较高的地区，农民纳入产业链，多种金融组织提供了竞争性和互补性金融服务。
在发达县份的农村地区，各类产业化主体（龙头企业、致富能人和广大农牧户）的巨大资金需求通过多种形式（如企业内部资本市场、信用社经常性贷款和非正规金融）、多层次（抵押贷款、信用贷款、五户联保、保证贷款）的金融供给渠道较为有效地得到解决。通过这种多形式、多层次的金融制度安排，金融机构能够区分不同贷款人的资信能力，并较好地解决贷款的高管理成本和高还贷风险 服务电话:(8610)63368810 31
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问题。这种内生的金融制度安排和成功的产业化形成了一种良性的互动。
我们以江苏省农村信贷资金配给为例分析发达地区农村金融。自上世纪末以来，江苏省农村普遍进行了“二次改制”，乡镇企业所有制结构发生了深刻变化。许多积累了一定资金和实力的乡镇私营企业扩张规模的愿望强烈，不仅在数量上、而且在投资规模上迅速增长。这可能是江苏省乡镇企业信贷资金为什么对乡镇企业净利润增长量敏感性较高的原因。发达地区农村金融水平具有如下四个特点：
一是农村金融发展水平和乡镇企业信贷资金配臵效率呈现显著的正相关。随着发达地区农村金融深化程度的提高和资金要素流动性增强，金融抑制在一定程度上得到了缓解，这在一定程度上提高了发达地区乡镇企业信贷资金配臵效率。改革开放以来，发达地区农村乡镇企业已成为农村经济的主体力量和国民经济的重要支柱，事实证明，发达地区农村经济的发展与乡镇企业的发展状况密切相关。
二是农村金融发展水平和农业资金产出率对乡镇企业信贷资金配臵效率的影响都比较显著，两者都对乡镇企业资金配臵效率具有正向影响。这种情况有别于农业资金产出率对发达地区农业信贷资金配臵效率的影响，可能与发达地区农村乡镇企业具有规模经济、技术进步和产品创新能力等因素相关。
三是发达地区农村实际利率和乡镇企业信贷资金配臵效率呈现较弱的负相关，但影响并不显著。这一结论同样验证了经济发展过程中发达地区农村金融市场中存在着较为严重的利率扭曲。
四是农业资金产出率和农业生产资料价格指数对发达地区农村乡镇企业信贷资金配臵效率有较大的正向影响，但农村金融发展水平和农业生产资料价格指数并不显著；而农村居民消费价格指数和实际利率都对发达地区农村乡镇企业信贷资金配臵效率有较大的负向影响。这在一定程度上解释了发达地区农业生产资料价格指数影响并不显著、农村居民消费价格指数具有负向影响的实证结果。
2、风险来源
目前，发达省份的农村金融业务发展主要存在以下几个方面的问题：
第一，没有成熟的经验可以借鉴。发达地区的农村金融，不同于城市金融和欠发达地区的金融特征，它具有深深的二元性，这种情况类似金融体系改革初期。如果发达地区的农村金融照搬城市金融建设体系，会出现水土不服的局面。
第二，优惠政策减少。由于国家和各大金融机构将注意力倾向于欠发达地区的村镇银行，势必会减少对发达地区村镇银行优惠政策，并且随着金融市场竞争的激烈，发达地区的农村金融本不大的市场空间会形成供大于求的局面。 服务电话:(8610)63368810 32
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第三，比较优势缺失。由于发达地区的环境特征，可能出现发达地区农村与发达地区城市、欠发达地区的比较优势下降，产业转移的兴起会降低发达地区农村金融的吸引力。
（二）欠发达地区农村金融发展分析
1、现状
第一，欠发达农村中低收入阶层获取正规机构贷款仍然比较困难。与发达地区相比，贫困地区农户收入渠道少，农业收入比重较高，贫困面大，贫困程度深。因此，贫困农村与较发达农村的农户融资需求具有显著差异，贫困农村对正规金融依赖度较高。但是，贫困农村平均贷款额度小，大量用于非生产性支出，如治病、教育等，贷款质量低也就无法避免。该部分农户的信贷约束更加明显。
图表4：较发达农村与贫困农村农户融资特点比较
资料来源：银联信整理 第二，我国中西部巨额资金外流使农村资金缺口加大。当前农村信贷资金巨额外流，而且呈越来越严重的趋势，这一点在西部欠发达地区表现更加突出。
以农村信用社为例，我国农村信用社的贷款余额逐年增加，但是由于其贷款余额的增加幅度小于存款余额的增加幅度，故而通过信用社流出农村的资金呈逐年增加趋势。19xx年农村信用社存贷差额为120.91亿元，20xx年增加到8924.75亿元。就西部欠发达农村来讲，西部11省市区（不含西藏）19xx年农村信用社存贷差额为614.06亿元，20xx年增加到1556.18亿元。
第三，我国西部欠发达地区不良贷款占比较高。我国西部欠发达地区农业产业化程度和农户收入水平低，抗风险能力弱，农业生产的波动和家庭意外支出的增加，导致农户产生强烈的资金融入需求。但小农经济具有明显的脆弱性，资金收益率不高，而且很多需求用于无收益用途。当前，我国欠发达地区由于以往农信社积累了大量的不良资产，不良贷款占比较高。
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2、风险来源
一是社会公信度不高，村镇银行业务拓展难。一是社会公众对村镇银行的认可度低。拥有民营资本的村镇银行往往被当作“个人开的银行”，加上规模远不及其他银行业机构，担心重蹈“农村合作基金会”覆辙，难以被认同，影响村镇银行发展。二是当地政府对村镇银行的认可度低。村镇银行目前的经营规模小，金融供给能力弱，不能满足政府对项目的融资需求。
二是目标定位不清晰，村镇银行贯彻支农宗旨难。一是在经营目标方面，村镇银行与国家政策性银行不同，实行的是商业性运作，在市场开拓与客户选择时首先考虑资金的盈利性。二是在政策目标方面，村镇银行设立的目的是填补农村金融服务“真空”，引进农村金融领域竞争。但农业作为高风险低效益行业，受自然风险和市场风险影响巨大，加之经济欠发达地区农业产业基础薄弱，高新产业、龙头企业较少，村镇银行无高效益项目支持，盈利空间较小，存续前景不乐观。在目前难以找到切入点的情况下，村镇银行势必以防范风险和自身效益为前提来培植客户，这样极易动摇服务“三农”、支持新农村建设的市场定位，甚至违背服务“三农”和支持新农村建设的办行宗旨。
三是金融总量占比过小，村镇银行参与同业竞争难。村镇银行作为新型农村金融机构，缺乏农村工作经验，加之经营规模小，基层无营业网点，工作成本高，短时期内难以与农信社等老的银行机构相比，难以取到适度竞争的“鲢鱼效应”。同时，还要注意村镇银行为争夺客户资源和拓展金融市场，利用自身机制与决策灵活的特点，采取一些非正常手段吸引客户，引发银行同业的无序竞争的问题。
四是政策扶持不明确，村镇银行快速启动难。一是国家税收政策扶持不明确，到底能减多少税、免税多少年没有规定。二是国家还未建立支农奖惩机制，对支农有突出贡献的单位，还不能像招商引资工作建立激励机制，影响支农积极性。三是人行支农再贷款尚未向村镇银行倾斜，存款准备金率相对农信社有无更大优惠。四是村镇银行的不良资产处臵能否享受国有商业银行的剥离、核销呆账和农信社的中央银行票据臵换等政策，当前还未能明确。
五是经济环境不配套，村镇银行贷款风险控制难。一是信用环境较差。农村信用环境是农村银行业生存与发展的基础，但目前农村信用环境还不乐观，仅以当地农信社为例，20xx年末不良资产在60%以上。二是担保机制缺失。村镇银行信贷资金的有效运作依赖于农村地区信贷担保体系的完善，但农村地区可用担保资源稀少，遏制了农村金融机构的资金供给。三是民间借贷冲击。欠发达地区民间借贷异常活跃，由于借贷双方对当事人品性及项目收益性较熟悉，民间借贷领 服务电话:(8610)63368810 34
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域的资金相对安全和盈利性较高，对村镇银行拓展信贷业务形成了较大冲击。
六是服务水平滞后，村镇银行吸引客户难。一是从服务手段来看：现阶段村镇银行经营的还是传统存贷款业务，中间业务领域未取得实质性进展，基础的银行卡问题还未解决，严重影响了客户开户的积极性。二是从服务能力来看：村镇银行成立之初，招聘了一批无工作经验和社会经验的大学生，对开展工作带来很大的困难，特别是在业务营销方面，效率较低，对村镇银行初期基础工作带来不利影响。
七是股本设臵欠合理，村镇银行股份制优势发挥难。一是股本总量过小，导致其抗风险能力较弱，存款客户特别是一些大额资金不敢进入，影响了负债业务发展。此外，受最大贷款户比例不得超过注册资本5%限制，难以满足一些中小企业信贷需求，影响了资产业务拓展。二是股权结构不合理，导致一些不利村镇银行发展的后果：第一，股东对村镇银行的业务发展不重视。第二，股东对村镇银行的监督不到位。由于企业参股的主要动机不是为了获利而是为了取得银行股东资格，导致企业股东不关心其管理状况，不能体现公司治理结构的股份制优势；第三，村镇银行的经营管理受到制约。由于牵头行的绝对控股，村镇银行在成立初期相当于其一个分支机构，人员管理、业务经营诸多方面都受到母行的约束，难以真正做到自主经营。
四、农村金融市场区域类型风险的防范措施
（一）发达地区村镇银行的风险管理路径
第一，发达地区农村金融不应该盲目学习外地的先进经验和模式，更重要的是根据当地经济、产业、乃至金融发展的历史建立符合自己所处阶段的农村金融体系。
第二，发达地区农村金融应设立更多的金融产品，扩充服务功能，发挥对农村经济强有力的拉动作用。
第三，发达地区农村金融应加紧引进外来人才和业务上的合作伙伴，加快一体化布局，全面增强自身竞争实力。
第四，实证结果表明，发达地区农村信贷资金总体配臵效率仍然较低，农村金融市场促进经济增长的功能没有得到有效发挥。因此，在经济转型发展的新阶段，要充分发挥农村金融体系的资金配臵功能，提高信贷资金配臵效率，按照金融中介功能观的“外部环境——功能——结构”的分析范式，建设好有利于提高 服务电话:(8610)63368810 35
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信贷资金配臵效率的制度环境。
第五，发达地区农村分行业信贷资金配臵效率的实证检验结果说明，发达地区农业信贷资金对农业利润增长量的敏感性较差，发达地区乡镇企业信贷资金对乡镇企业净利润增长量的敏感性较高。这表明，在发达地区农业转型发展时期，应该加大对传统农业的金融支持力度，优化农业信贷资金的投入结构和运营绩效；同时，必须加大对乡镇企业的信贷支持力度。
（二）欠发达地区村镇银行的风险管理路径
1、村镇银行的设立推广应当谨慎
经济欠发达地区的监管当局要根据农村地区金融服务真实需求和机构布局现状，积极调研，科学论证金融真实需求度，按“先个别、后推开”的原则，制定本地区设立村镇银行规划，切忌不顾实际，一哄而上。
2、村镇银行的宣传力度应当加强。
公众形象是银行信誉的外在表现，村镇银行应当多渠道、全方位、深层次地做好自身的形象宣传工作，让社会各阶层、各部门了解在农村地区设立新型银行业金融机构的意义、目的与经营特色，正面引导社会公众认可村镇银行。
3、村镇银行的服务宗旨应当坚守
面对成立之初的困难，村镇银行的市场定位不能变，应坚守“立足县域、服务三农”的宗旨。同时，为了自身的发展与壮大，在战略上可以实行“三先三后”分步进行，即按照“先生存、后发展”、“先基础、后提高”、“先集镇、后辐射”的步骤制订发展计划，在追求自身利益与服务农村经济之间找到切入点和平衡点。
4、积极争取支持政策
作为银行业的新生力量，特别是诞生于经济欠发达地区的支农型地方性银行，村镇银行在发展初期面临极大的困难，处于明显的经营弱势，需要争取相关部门尽快出台关于税收、准备金、再贷款等各方面的支持或优惠措施，以不小于对农村信用社的支持力度扶持村镇银行顺利发展。
5、村镇银行的经营环境应当优化
一是要大力改善当地信用环境，增加违约者的机会成本，科学分析当地经济发展情况，培养和打造一批忠诚于村镇银行、愿与村镇银行打交道的优质客户群。二是要建立农村风险补偿与转嫁机制。按照“银行+保险公司”模式，开办由村镇银行放款、农户承贷、保险公司担保的贷款品种；或者按照“企业+农户+银行” 服务电话:(8610)63368810 36
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模式，开办由企业和种养大户签订协议，农户给企业签订单，企业给农户贷款做担保的贷款品种。三是要对村镇银行实施分类监管。对村镇银行进行风险评级，按等级高低合理配臵监管资源，做到分类定位、注重实效、提高监管效率。
6、村镇银行的服务能力应当提升
一是要按照“股东参与、简化形式、运行科学、治理有效”的原则，科学地确定经营目标、经营策略，建立激励有效、约束严格、权责明晰、奖惩分明的内部管理制度，形成依法经营，合规管理的良好氛围。二是要在成本可算、风险可控的前提下，推出与自身管理相适应、与“三农”和微小企业融资需求相匹配的金融产品和服务，满足农村多元化金融服务需求，弥补农村地区金融服务空白。三是要培养一支精干、高效的业务团队，通过吸收、再培训等方式，进一步优化业务团队，增强整体素质，提高服务水平。
7、村镇银行的股权结构应当调整
一是股本设臵要从客观实际出发，在对当地农村龙头企业与大中型养殖户的实际资金进行调查与评估的基础上，及时调整注册资本金，减少资本金比例对单户企业或个人的贷款额度限制，做到既能留住优质客户，又能切实支持“三农”的发展。二是在调整股本总额时要调整股本结构，尽量增加企业的股份比例，增强企业参与的热情，促进村镇银行的业务发展与管理改进，从而推动村镇银行健康稳定发展。
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第四章 村镇银行经营问题及防范
一、村镇银行经营中存在的问题
村镇银行由于身处农村发展面临着很多制约因素，如经营风险很大，抵押物不足，结算系统较为落后等，但主观上，村镇银行在短短的过程中已经出现了一些特定的经营问题，本文归纳总结为以下几个方面：
（一）缺乏管理独立性
银监会规定村镇银行必须有至少1家银行业金融机构作为发起行，且单个银行业金融机构所占股份不得低于20%，它必须是村镇银行的最大股东。这决定了发起银行在村镇银行的管理决策中权限最大。不可否认，发起行能够为村镇银行提供先进的技术支持和管理经验，但村镇银行作为其发展战略的一个部分，必然要服从与整体战略，村镇银行是否完全具有独立性，值得商榷。
（二）农信社简单转型
根据银监会《意见》，农村信用社作为独立的银行业金融机构，也可以发起成立村镇银行。目前成立的村镇银行中，甘肃西峰瑞信村镇银行由西峰区农村信用联社发起，成为全国首家由农村合作金融机构发起的村镇银行。吉林敦化江南村镇银行由延边农村合作银行发起，勇登全国第二家由农村合作金融机构发起的村镇银行宝座。但在人才上，很多村镇银行刚刚成立时，工作人员基本上是从农村信用社搬来的原班人马。这背后，村镇银行难免不能完全摆脱农村信用社的工作方式。我们也不能排除农村信用社发起设立村镇银行是为了保持其市场地位的因素，有些村镇银行有可能只是农信社的另一面旗臶，新瓶装旧酒，改号不换质。
（三）存贷比高位运行
由于村镇银行的社会公信力比国字号银行差，社会认知度比较低，所以村镇银行的吸储能力很低，加之农村资金外流严重和本来就不富裕的农民，进一步限制了村镇银行资金的来源，而且村镇银行网点少，现代化手段缺乏，缺乏对农民存款的吸引力，村镇银行面临可贷资金不足的问题，在很大程度上限制了其服务“三农”的规模扩张；与吸存难形成鲜明对比的是，村镇银行在贷款上却颇具优势，村镇银行是县域内独立的法人机构，决策流程短，从接受客户申请到最终决 服务电话:(8610)63368810 38
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定，至多只需三天左右。如果担保抵押措施到位（如村镇银行认可的客户提供保证担保），客户当天申请，当天就可贷款。这对县域内资金需求具有明显的“短、小、急”特点的小型企业、个体工商户具有较强的吸引力。
这一问题导致了村镇银行的存贷比持续高位运行，其存贷比普遍高于75%。存贷比过高，一方面反映了县域贷款需求旺盛，村镇银行就地媒介资金能力很强，另一方面也反映了村镇银行资金来源渠道有限。按照监管层的要求，银行类金融机构存贷比不得突破75%的红线。但出于对“三农”的支持，监管层对村镇银行有所放宽，要求其5年内逐步达标。持续的存贷比高位运行，村镇银行要特别注意流动性风险，一些村镇银行远离母行（特别是城商行发起设立的村镇银行），而人民银行在很多县域没有分支机构和金库，紧急情况下外部支援能力有限。村镇银行总的存款规模小，要防范存款异动风险，一旦出现流动性危机，将对其声誉带来毁灭性打击，使其吸收存款将更加困难。
（四）村镇银行并没有真正深入农村金融市场
根据20xx年1月22日银监会制定并发布《村镇银行管理暂行规定》（以下简称《暂行规定》，“村镇银行”本质上属于“银行业金融机构”，因此它与其他银行类机构从本质上是没有区别的，其是独立的企业法人；以安全性、流动性、效益性为经营原则，自主经营，自担风险，自负盈亏，自我约束。但“村镇”一词同时也刻画了其设立区域、服务对象，即“在农村地区设立，主要为当地农民、农业和农村经济发展提供金融服务”，由于农户具有一些“天然弱点”：抵押物不足、农业弱质性隐含的还贷风险和非生产性借贷等，而且农业具有投资回报周期长、盈利能力有限、抗风险能力弱等缺点，所以历来各种金融机构都不愿意与农民打交道，村镇银行成立之初，肯定会严格执行有关政策和法规，以服务“三农”为己任开展金融服务工作，但村镇银行在利益的驱使下很难实现“从一而终”的经营理念，它们会逐渐偏离服务“三农”和支持新农村建设的办行宗旨，寻求新的市场定位。
从已经成立的村镇银行来看，大多将其总部设在各试点地区的行政中心所在地，周边的金融和经济环境理想，商贸较为发达。从客观来看，其并未完全符合在金融服务空白地区布局的经营思路，村镇银行最终呈现“冠名村镇，身处县城”的格局。更有甚者，部分村镇银行没有专注“高风险，高成本，低收益”的小额农贷业务，而将目光放在贷款金额比较大的小企业主及出口企业上，在某种程度上偏离了设立村镇银行的政策初衷，如何在服务三农的政策目标的基础上实现盈利是村镇银行持续发展必须要解决的问题。
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（五）控股模式单一导致各方利益主体动力不足
《暂行规定》对产权结构的安排是：“村镇银行最大股东或惟一股东必须是银行业金融机构，且持股不低于20%”，但大银行在发起设立村镇银行时，一般都要求持股50%以上，要处于绝对控股股东地位。大中型银行对设立村镇银行不积极主要源于两个原因，一方面村镇银行投资回报周期长、盈利能力有限，不如扩张分支行、网点效益高；另一方面，村镇银行如果经营不善，出现问题，将对母银行的声誉和品牌造成伤害。此外，民营资本认为现有的产权结构安排下，民营资本股东的话语权太小，因而民营资本在短暂的热情之后，对村镇银行渐渐采取观望的态度，这对于鼓励民间资本参与农村金融改革也不利。
截止目前，我国已有上千家小额贷款公司，这些贷款公司经过几年的发展已经达到了银监会规定的最大贷款量，业务扩张能力受到限制，因此转型愿望比较强烈，但是银监会发布的《小额贷款公司改制设立村镇银行暂行规定》里面明确规定：“小额贷款公司改制为村镇银行必须有银行业金融机构作为主发起人。”这一规定意味着小额贷款公司要把自己的控制权转让给银行，挫伤了小额贷款公司改制的积极性。当然银监会坚持村镇银行的主发起人、最大股东必须是符合条件的银行业金融机构，主要基于三方面的考虑：一是县域及农村信用体系的现状。现阶段我国征信体系建设尚不完善，特别是在县城以下广大农村，征信体系建设尚处于起步阶段，二是保护存款人利益的需要，三是确保村镇银行可持续发展。村镇银行能不能采用一种更加灵活的控股权结构将是能否在短时间内大量增加村镇银行的关键措施。
（六）经营方式创新化与经营观念陈旧化的矛盾
传统的经营方式在农村金融市场是没有出路的，历史表明村镇银行要想在农村市场实现可持续发展，必须创新自己的经营方式，如创新贷款风险管理制度，创新贷款审批流程，创新具有农村特色、真正符合农村实际的金融产品等，但由于目前村镇银行的从业人员大都是农信社的老员工，在经营观念上比较传统；而且由于《暂行规定》中规定银行金融机构必须是村镇银行的最大股东，这一点虽然保证了村镇银行在经营过程中的安全性，减少监管部门的监管成本，但同时要防止大中型银行的管理输出，把村镇银行办成母行的一个支行，使村镇银行失去决策流程短、经营机制灵活的先天优势。
大中型银行有成熟的风险管理制度、业务流程和企业文化，作为村镇银行的控股股东，很容易把自己的业务模式照搬过来，初期可能会减少成本费用，但国有银行在农村的实践表明，农村市场具有自身的特点，照搬成熟的商业银行的客 服务电话:(8610)63368810 40
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户定位对象，业务决策流程，贷款还款方式在农村市场是没有生存空间的，如何避免村镇银行走四大商业银行的老路，如何使控股股东向村镇银行输出经验并使之适应县域市场的特点是一大难题。
二、全面加强村镇银行信贷风险管理建设
（一）充分发挥基层信贷员作用
在金融市场上，做出准确决策时，市场的某一方并不了解这个市场的另一方，这种不平等叫做信息不对称。在农村金融市场上，由于居住分散等特点，金融机构对借款者的信息不对称更为严重，因此要克服信息不对称，提高信息的对称程度，就要充分重视农村金融市场上人际关系的重要性，即充分发挥信贷员的作用。
村镇银行的信贷员，除了金融专业的人员外，还应该在农村吸纳一些员工。聘请本地员工有利于村镇银行开展工作。本地员工对当地的风土人情、社会文化十分了解，他们人熟、地熟、情况熟，可以帮助村镇银行熟悉市场、开展工作；而且社会声誉较好的居民进入村镇银行工作无疑会使当地居民对村镇银行更加认可。因此，充分发挥信贷员的作用，在建立有效的激励约束机制前提下，充分利用其深入基层，熟悉并掌握大量客户信息进行合理授权，提高信息对称程度，从而降低因与客户信息不对称而导致的信贷风险。
（二）建立健全信贷经营的激励约束机制
银行信贷风险的防范归根到底必须依靠人才。如果一个良好的信贷管理体制没有相应的人才，银行信贷风险防范就成为一句空话。村镇银行必须从干部人事制度、劳动用工制度、薪酬制度以及绩效评估制度等方面入手，建立一套既可以调动信贷经营人员积极性，又能有效防范信贷风险的激励约束机制。对信贷人员要赋予一定范围的权力，同时，在规定的范围内，信贷人员对自己的行为负责，承担其后果和利益。事先规定信贷人员风险与收益共担，在强调权、责、利的同时，加强权、责、利的时效性和可追索性。
（三）探索灵活多样的贷款抵押担保方式
在农村金融市场上，金融机构的主要问题是他们往往缺乏对借款者信息的充分掌握，例如借款者的风险特征、行为选择偏好，以及与信贷相关的其他信息。因此，放贷时他们往往无法区分安全的借款者和具有风险的借款者，贷后更无法监督借款者借款的使用情况，极易产生逆向选择和道德风险。
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因此，为了防止逆向选择和道德风险的发生，金融机构一般只向借款人提供抵押贷款。抵押在信贷合同中具有重要作用，因为抵押能产生激励作用，抵押的存在使违约的借款者不但不能从违约中获得丝毫的好处，而且违约成本高昂，因此，借款者不会轻易产生违约的动机，会努力还款，尽量不违约。信贷抵押的存在，通过激励相容效应，能比较有效地解决信贷合约中因信息不对称而产生的逆向选择和道德风险问题。然
而，农村金融市场上的借款者的最大特点是抵押物缺乏，信贷抵押在农村金融市场上受到了极大的挑战。因此，为防范信贷风险，村镇银行应积极创新和探索灵活多样的贷款抵押担保方式。一是实行农户小组联保贷款，增强农户之间的互相合作与联保，减少信贷风险。二是借助于企业、专业合作社以及专业协会等实现风险控制，实行“企业+农户”、“合作社+农户”、“协会+农户”的经营模式开展信贷业务，增强借款者自我管理的积极性与创造力。三是探索农村产权抵押新模式。在我国广大的农村，大部分农民价值比较高的资产普遍只有农村土地经营权和宅基地使用权。因此，村镇银行应在不违反现行法律规定、财产权益归属清晰的条件下，积极探索以农村土地经营权、农户宅基地使用权、林权等抵押贷款。四是积极探索订单担保贷款、仓单质押贷款，以及以农户自有的农用生产设备等动产抵押贷款。通过创新抵押担保方式，村镇银行就可以极大降低因对借款者信息的不知情而导致的信贷风险。
（四）强制存款、分期还款和禁关联贷款
此外，为了预防信贷风险，帮助借款者管理现金流，可实行强制存款和分期还款制度。从规避风险的角度考虑，让借款者强制存款，可以作为借款者的违约抵押，降低借贷风险。分期还贷减轻了借款者的一次性还款压力，同时便于银行及时发现还贷者出现的问题，避免了将还贷问题堆积到期末的风险。
禁止股东关联贷款。由于村镇银行一般为几个机构和多个私人共同出资组建，所以，一旦有股东与贷款者存在某些利益联系，为其提供担保，势必会对银行的借贷带来不透明性，扰乱正常的借贷程序，增加银行的信贷风险。因此，必须出台严格的规定，防止股东的关联贷款。
（五）构建村镇银行信贷风险优秀文化
信贷文化是银行在长期的信贷经营活动汇总形成的信贷从业人员普遍认可、共同遵守的信贷经营管理的价值理念和行业规范的总和。信贷文化对于信贷风险控制的作用和影响不言而喻，信贷管理的核心是风险控制，而风险控制的核心是 服务电话:(8610)63368810 42
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对信贷行为的控制，影响信贷行为的核心内容是信贷文化。信贷文化对于约束信贷人员业务行为的作用表现在：一是信贷文化具有支配信贷行为的内在驱动力量。文化就是一种理念，是一种支配人们行为的内在基本驱动力量。二是信贷文化具有强制和约束作用。信贷文化体现了一个银行长期积累的传统，这种传统不仅包括信贷管理制度、信贷政策和信贷纪律等有形的制度，也包括经营理念、价值观念、风险偏好、道德责任等无形的主流习惯。三是信贷文化具有行为激励作用。良好的文化激励诚信、觑范和理性的信贷行为。
基于信贷文化对信贷风险控制作用，构建优秀的信贷文化十分重要。为此，要抓好两方面的工作：一是高度重视管理者在构建信贷文化中的关键作用。俗话说：“兵熊熊一个，将熊熊一窝”。银行管理者通常是经营活动的决策者，他的价值取向、人格魅力、行为方式、价值观、道德观、以及工作作风等都会对信贷文化的形成起到非常关键的作用。二是对信贷风险和收益达成共识。信贷风险是客观存在的，银行管理层应该根据现实情况确定银行的风险构成特征，即建立一个可接受的风险承担的安全范围。银行承受风险的区域确定后，不能朝令夕改，银行管理层应该将这个区域的机制和参数向所有员工解释清楚，并要求他们深刻理解：潜在的损失带来的严重后果要比潜在的盈利带来的满意度大得多。这种共识控制着银行承担风险的大小。在良好的信贷文化氛围中，员工对信贷风险有共同的认识和处理方法，只有将这些文化理念贯穿于信贷管理系统、政策和程序中，才能发挥风险控制作用。
三、健全完善村镇银行内控机制
（一）完善和落实信贷风险内控制度
俗话说：“没有规矩不成方圆”。信贷风险管理的内控制度是信贷风险控制的硬件基础。村镇银行是新生的事物，内部控制制度建设缺乏。科学、合理的内部控制制度是村镇银行自我风险管理的强有力保障。村镇银行在建设内部控制制度时，务必注意以下几个方面：
一要保证业务部门相对独立和部门职责分工明确，从而便于发生问题时及时地暴露、及时解决，达到内部控制制度所要求的双重控制和交叉检查的效果；
二要实行严格的授权和审批制约制度。对村镇银行各业务部门的业务活动必须有严格的审批、授权制度，对越权、违规行为要严厉处罚，对造成损失要追究当事人责任；
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三要建立独立的会计核算系统。会计部门是内部控制制度中十分重要的部门。会计部门收集、掌握的资料都是具体业务活动的反应，同时也是决策的原始依据，因此会计部门能否真实、全面、及时地反馈信息对内部控制成功与否至关重要。
同时，还要完善贷款企业的档案管理制度等。各项制度必须权、责明确，可以利用经济博弈论的一些方法来指导我们进行制度的制定。制度设计要简单、易操作。
（二）强化员工管理，规范操作行为
人是企业的第一要素。村镇银行经营管理能力、风险管理能力以及竞争力的提高都有赖于一支思想过硬，技术合格和管理能力强的职工队伍。因此，加强员工队伍建设是村镇银行一项长期的重要任务。
1、建立规范的用人机制
通过严格的考试、考核和试用等办法来选拔人才，使用人才，避免任人唯亲，不断更新干部队伍和提高职工素质，适应现代银行信贷风险管理的需要。
2、加强员工的培训教育
要结合村镇银行业务发展的需要开展员工培训，业务上培养能够作好现代企业管理和创新经营的高素质人才，政治上培养遵守职业道德，一心扎根农村金融事业的诚信干部。
3、实行末位淘汰制度和责任追究制度，建立优胜劣汰的管理机制
村镇银行必须严格执行违法违纪责任追究制度。同时，要建立“按需定岗、以岗定员、以员定责、以责定酬"的绩效考核机制。高素质的员工队伍是防范信贷风险最为有力基础。
4、改进员工工作作风、规范操作行为是防范信贷风险的又一途径
村镇银行干部职工要向农信社“背包下乡、走村串户”的优良传统学习，不断改进自己的工作作风。村镇银行员工在农村金融服务中必须作到“四个熟悉"：一要熟悉党和国家的在农村的各项方针、政策；二要熟悉农业生产季节和当地自然经济条件；三要熟悉农户的生产、经营和经济状况，做到对贷款发放心中有数，有的放矢，安全有效。四要熟悉农村市场信息，了解农村经济动态，及时为农户提供咨询，引导农民安排生产，促进销售，搞活流通，为农民提高全面的金、融服务。同时，村镇银行职工要在信贷的贷前、贷中、贷后规范自己的操作行为，避免信贷过程中的操作风险。
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（三）强化内部审计在信贷风险控制中的监督作用
1、重视内部审计在信贷风险防范中的作用
作为信贷风险的最后防线，应重视内部审计在信贷风险防范中的作用，应将信贷业务的稽核列为审计工作的主要内容，对信贷项目执行项目审计，并研究制定一套全面、系统、完善的信贷内审体系。在内部审计方式上，要定期或不定期审计、现场审计和非现场审计、一般审计和专项审计相结合。在审计内容上，宏观层面要对信贷业务固有风险和控制风险进行审计。固有风险主要是由信贷人员的品德、能力、阅历和经验等构成。控制风险主要是信贷规章制度建设和落实情况，信贷人员的素质情况，管理者的信贷指导思想等。微观层面看，信贷内部审计体系主要包括贷款审批、分析的审计和贷后管理审计。发现问题是有效的处理问题的先决条件。在实践中，村镇银行机构小，可以直接设立内部审计岗，进行独立的审计。审计人员直接向董事会或股东会负责，避免不必要的干扰。必要是也可以聘请外部中介机构对信贷事项进行审计。两种审计方式可以结合使用，同时要形成制度固定下来。
2、寻求更好地发挥内部审计功能的途径
首先，管理层应重视并支持内审工作。内部审计能否有效的进行审计监督，与其在公司中的地位、权力等密切相关。因此，管理阶层应重视内部审计的权限，使此制度发挥功效。如加强对关系企业的管理，关系企业之间往往因为各种交易、人员调动及信息的分享，形成风险的增加，所以风险控管必须在制度中加以防范。管理阶层还应在内部控制评估、治理架构的建立与评估、以及风险管理流程的评估等方面，支持内部审计人员的工作。
其次，建立健全内审制度。为健全内部控制，改善经营管理，提高资金使用效果及经济效益，应建立健全内审制度，对包括制度架构的建立，强化信息的披露等加以规范，引进审计委员会的工作相配合，审计委员会和内部审计师之间进行独立沟通，在审查企业内部控制程序的有效性、外部审计人员聘任更换和报酬支付、监控风险以及提高财务透明度等事项上。给予内部审计以支持与帮助。
最后，提高审计人员的素质。包括道德素质、沟通技能、专业能力等，鼓励定期进修，促进内部审计人员素质、工作水平和地位的提高。如加强岗位资格证书制度、后续教育制度、出国考察培训等。
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第五章 村镇银行风险管理国外经验与启示
一、国外乡村银行经营管理模式
以孟加拉乡村银行为代表的福利主义小额贷款关心扩大贫困人口的存款和贷款，强调改善其经济和社会地位；以印尼人民银行乡村信贷部为代表的制度主义小额贷款则强调信贷管理和财务上的可持续性。
（一）福利主义模式的小额贷款——孟加拉乡村银行模式
孟加拉乡村银行主要向贫困农民，尤其是妇女提供存、贷款、保险等综合业务，实行贷前、贷中、贷后全程管理。
孟加拉乡村银行的运作系统由两部分组成：自身机构，分为4级：总行——分行——支行——营业所；贷款人机构，分为3级，即中心——小组——贷款人。以小组为基础的农民互助组织是孟加拉乡村银行模式的支柱，按照“自愿组合，亲属回避，互相帮助”原则，一般5人组建一个小组，形成“互助、互督、互保”的组内制约机制，一个组员不还款，整个小组就失去再贷款资格；此外，贷款人和孟加拉乡村银行还要各拿出少量资金，共同建立救济基金，用于紧急情况时帮助借款人。5-6个小组建立一个中心，定期召开会议，检查贷款项目落实和资金使用情况，办理放、还、存款等手续，交流项目经验与致富信息，传播科技知识。
孟加拉乡村银行提供的小额短期贷款，每笔一般在100-500美元额度之间，无需抵押，但要求贷款人分期还贷，每周还贷1次，1年之内还清，同时还要求贷款人定期参加中心活动。对于遵守银行纪律、在项目成功基础上按时还款的农民，实行连续放款政策。
（二）制度主义模式的小额贷款——印尼人民银行乡村信贷部模式
印尼人民银行是一家历史超过百年的国有银行。在20世纪70年代，该行根据国家要求，对从事稻米等农作物生产的农民发放有政府补贴的小额贷款。到了80年代，3600家农村小额贷款单位年年亏损，陷入经营危机。19xx年，印度尼西亚开始进行金融改革，政府放松了金融管制，取消贷款补贴，印尼人民银行也引进了新的小额贷款管理办法。在19xx年成立乡村信贷部，成为独立运营中心。印尼人民银行乡村信贷部3年即实现收支平衡，5年后开始赢利，并保持了较高的还 服务电话:(8610)63368810 46
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款率，成为印度尼西亚最大的小额贷款机构，同时也使印尼人民银行从一个需要大量国家财政补贴、亏损严重的国有银行变为一个成功的商业银行。
印尼人民银行乡村信贷部总部对央行和财政部负责，下设地区人民银行、基层银行和村银行。村银行是基本经营单位，独立核算，自定贷款规模、期限和抵押，具体执行贷款发放与回收。实行内部激励机制，每年分配经营利润的10%给员工。实行商业贷款利率（年利率32%），如贷款者在6个月内都按时还款，银行将每月返回本金0.5%作为奖励；储蓄利率根据存款额确定，存款越多，利率越高。因此印尼人民银行乡村信贷部吸收了印度尼西亚农村约3300万农民手中的小额游资，储蓄成为其主要的贷款本金来源。鼓励储蓄的措施和适当的存贷利差，激发了银行发放和经营贷款的积极性，使其信贷收入完全覆盖其运营成本，并通过所获利润不断拓展业务的深度和广度。同时，通过缩短贷款审批时间、保持最少日常账目簿、流动服务等方式降低了运营成本，确保了印尼人民银行乡村信贷部的可持续发展。
二、国外乡村银行经营管理模式总结
尽管国际上各种小额贷款，在目标、机制、产品、组织结构、运营管理等方面各有特色，但分析其成功的原因，可以找出一些共同的经验。
（一）对象自动瞄准机制
自动瞄准机制小额贷款是以穷人为对象，以提供无抵押贷款为主的金融服务模式。需要这种资金的人，一般都是自身经济状况极端窘迫的贫困农民。以印度Canara Bank银行为例，它明确规定只有无地（landless，土地少于0.5hm）或无财产（asset less，全部财产折合成现金达不到1hm土地价值）的人才有资格成为该银行的贷款对象。印度尼西亚人民银行乡村信贷部被视为制度主义的代表，强调贷款管理和财务上的可持续性，但是它的贷款对象依然是传统金融系统无法覆盖的农村中收入较低的20%的人群。这种自动瞄准机制使小额贷款直接瞄准贫困农民，更有孟加拉国等一些国家，从财务分析和社会发展的角度，选择妇女为主要贷款对象。
（二）小组担保动力机制
小组担保动力机制缺乏正式抵押品，是贫困农民获得传统金融机构贷款的主要障碍。因此，在自愿基础上建立互助组织，形成小组担保，是一种最常见的替代方式。小组担保通过内部对执行合同的强制和组员之间彼此的监督，达到降低 服务电话:(8610)63368810 2247
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违约率、提高还贷率的目的。小组成员的身份建立起相互支持与保护，小组与小组之间的竞争意识也激励着每一个成员都要有所作为。内部监督不仅减少了银行工作量，外化了银行成本，还增强了每个贷款人的自身能力。这种自助小组不仅是贷款传递的渠道，也是交换思想的论坛。因此，小组担保动力机制是很多小额贷款项目成功的关键。
（三）市场化的运作机制
第一，信贷行为商业化。国际经验表明，小额贷款的成功应包括两个方面：一是项目的可持续性，二是项目要有一定的覆盖率。小额贷款是一种经济行为，而不是权宜之计，这就需要小额贷款机构运用各种风险管理工具提高其运营水平。比如，小的贷款规模，通常始于50美元；规律的还款期限，通常为3-12个月的周期；信贷激励制度，即小额贷款机构通过最初小规模贷款，在获得一定偿付后，逐渐增加对该客户的贷款规模；还包括存款保证金、逾期还款处罚等制度和措施。同时，许多小额贷款机构业开发各种迎合市场需要的金融产品，如教育贷款、电话租赁贷款等。这些措施的采用和产品线的扩大，一定程度上减少了金融风险，降低了操作成本，确保了小额贷款机构的可持续发展。
第二，利率标准市场化。即坚持小额贷款的市场运作，允许小额贷款机构根据成本等因素制定合理的利率水平，使其利息收入能够覆盖其运营成本和呆账损失。实践证明，对于那些贫困农民来说，他们根本没有条件从商业银行或其他正规金融机构获得贷款，他们需要贷款易于获得、适合小型经营活动，具有弹性的还款条件以及使用范围多样化，与能否获得贷款相比，贷款利率的高低显得并不重要，只要低于黑市利率，对农民来说就是一个改进。另一方面，小额贷款额度小，还款期短，交易成本高，这种制度设计也保证了非贫困人口不会来挤占这些贷款。因此，各国纷纷从小额贷款市场的供求关系出发，制定了灵活或高于商业贷款但低于高利贷的利率，使利息能覆盖所有成本并略有节余，为可持续发展提供必要的资金支持。
第三，先进的服务手段与配套措施。随着信息技术的发展，各国小额贷款机构均充分利用计算机网络开展业务，改善运营条件，降低运营成本，提高运营效率和市场竞争力。同时，大多数小额贷款机构不仅提供金融服务，还提供相关的技术培训和信息服务，从而减少小额贷款项目的风险，提高贷款人的还款能力和理财能力。这样的配套服务不仅扩大了小额贷款的实力和影响，也给农民带来了真正的实惠，促进了当地社会发展。
第四，良好的外部环境。政府支持是小额贷款获得成功的前提。金融行业关 服务电话:(8610)63368810 48
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系着国家的经济安全，因此许多发展中国家都对金融机构和金融活动实行严格管制。初期的小额贷款机构，多是非赢利性组织，不能合法地向客户提供全方位金融服务，尤其是不能吸收存款。后来随着小额贷款的成效越来越显著，亚洲和拉美一些国家，如孟加拉国、印度尼西亚、玻利维亚等采取了一系列措施，在态度上宽容支持其发展，在法律上通过制定有关资本充足率、坏账准备金及信息发布等方面的专门法律法规，给予其合法地位。
三、对村镇银行运营模式的思索
（一）小额无担保信用贷款模式
1、基于信用村的贷款模式
信用村贷款模式就是村镇银行以村为单位，对该村的贷款户资信进行评分，综合评定该村的信用等级。这种贷款模式可以使村镇银行从单笔贷款的调查、审批，转变为主动对村镇经济、农户需求进行调查研究，设计适合各种需求和有利于风险分散的信贷产品，制定合理的信贷流程、贷款监督和风险控制流程，以及加强对农户贷后服务和指导等。
首先对农户生产经营情况、经营规模、个人信誉、自有资金和家庭状况等建立了农户基本经济档案，然后结合农户信用评定标准，评定确认农户的信用等级，最后根据不同的等级核定不同信用贷款额度。农户经济档案的建立、资信评定、授信额度核定和贷款本息清收都离不开村干部的支持和配合。其主要就是村镇银行在村委的配合下，通过建立农户信用评定委员会、建立农户经济档案、评定和核定用户授信额度、在授信期内村镇银行根据授信额度发放农户小额信用贷款，经过一段时间的运行后，并定期对信用村进行复审的全过程。
2、基于合作经济组织的贷款
在合作型专业经济组织（或股份联合制企业）里，可采取分散贷款集中使用的模式。村镇银行对每户农民承包的土地数量及产量、经营项目进行审核，合理确定单户贷款额度，将小额信用贷款发放给当地农业龙头企业，再由龙头企业与农户签订订购合同，以预付定金的形式，将资金分配给授信农户，最后在产品销售后由农业企业负责归还贷款。这种模式既解决了农业企业贷款时保证与抵押难的问题，同时也有效地降低了农户小额信用贷款的风险。
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（二）联保贷款模式
1、农户之间联保
建立经济档案和信用档案即资信档案可以减小村镇银行贷款发放的风险。在建立农户经济档案和农户信用等级评定的基础上积极推广农户联保贷款。村镇银行对所在区域内没有直系亲属关系、在自愿的基础上互相担保贷款的客户发放的共同贷款，通常由五户联保和七户联保，由多户共同承贷一定数额的款，并按比例分配贷款数额，每户都承担连带责任，村镇银行方对每户都具有贷款追索权，如果贷款户到期不能还款，则由其他贷款户代为偿还。农户联保贷款实行多户联保、按期存款、分期还款的管理办法，贷款用途基本与农户小额信用贷款相同。因为农户之间比银行更清楚他们各自的收入水平、家庭财产以及社会反映，故而让其互保。
2、龙头企业与小企业、农户联保贷款
对农业产业化、龙头企业和种养殖基地建设项目，探索担保贷款。企业或农户需要融资，在可使用抵押财产有限时，可以通过与其有经常业务往来的企业进行互保。村镇银行应该创新贷款联保管理机制，把农户与农户之间的联保贷款，延伸到农业产业化龙头企业之间联保，龙头企业与关联小企业、农户之间的联保，扩大贷款覆盖面，增加贷款额。积极开拓“企业联保”和“企业为农户担保”的贷款模式，将龙头企业与农户、中介机构和担保机构等具有法人地位的利益主体纳入到联保贷款范畴。把对企业贷款和对企业经营、财务、资金运作的顾问咨询相结合，采取“贷款”+“企业经营服务”的方式。
村镇银行通过贷款利率优惠、减少资金的使用约束，向龙头企业发放贷款，但同时要求龙头企业与其原材料供应户、产品代理商、产品的最终消费者之间建立联保贷款机制。龙头企业同关联企业、农户在平等自愿、利益共享、风险共担的原则下，组成贷款联保互助组，龙头企业代表联保互助组在村镇银行办理信贷手续，承担还款责任。业务关联企业或向龙头企业供应原材料的农户在村镇银行借款后不能按期还款时，龙头企业应先待为偿还，然后由龙头企业向关联企业催收，通常以降低原材料购买价格，提高产品价格的方式间接回收；另外，还可以把票据、货单作为还债的担保，这种贷款模式实现了银行、龙头企业、关联企业的共赢。
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（三）担保基金贷款模式
1、政府担保基金贷款
村镇银行应建议政府部门每年从支农项目中分配一定数额的专项资金作为农户贷款保证准备金，主要为资产抵押不足、联户难以担保、贷款需求额度较大的农户和农业项目提供担保。并对存款按基准利率支付利息。当出现农户不能还款，造成呆帐、滞帐时，村镇银行可以从保证准备金中按一定比例划拨补偿。建立专项准备金账户，可以防范贷款的道德风险。由于资金的所有权从根本上讲是属于农户，但该账目只能作为坏帐准备，不能随便支取，必须保证规定数额的资金。这种贷款方式降低了村镇银行发放贷款的风险，又减少了农户贷款中的逆向选择。
2、合作经济组织、大企业基金担保贷款
随着农村经济的发展，规模化、集约化、股份制形式的农村合作经济组织不断产生。小额、分散的贷款不能满足大量规模化生产的需要，村镇银行应该抓住这个机遇，充分挖掘市场，对合作组织的成员放贷。为了降低贷款风险，银行可以与经济组织协商要求建立贷款保证基金。成员投资、营运、盈利能力的差异性，使得贷款风险也出现多样性，村镇银行降低风险的最好办法就是从合作经济组织的贷款保证基金中获取损失补偿，把债权债务关系转化为成员与合作经济组织的权利关系，最后成员的固定投资、产权、股权等资产就成了还债保证。
四、对村镇银行风险管理的启示
（一）注重银行自身信用建设
国外乡村银行注重自身信用建设，银行信用良好利于吸收公众、企业存款。银行本身就是依赖信用赚取利润的机构。没有了信用，无法吸收存款，没有存款无法放贷，这对于主要经营传统业务的村镇银行来说无疑釜底抽薪。
（二）加强项目技术帮扶
国外乡村银行在注重信贷风险管理的同时，积极为农户贷款项目提供技术帮扶。其实这是一个良性循环的结果，银行贷款给了困难农户，农户只是有了钱而已。要是没有好项目、没有好的技术支持，钱就是钱，而不会变成资本去赚取更多的钱。
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（三）贷前审查、贷中管理并举
国外乡村银行在注重贷前审查的同时，更注重贷中的管理，为农户找好项目、提供技术，让农户赚钱，来还贷。而我国多数银行都注重贷前的审查，几乎没有跟踪服务贷款的全过程。
（四）注重信贷风险文化的建设
对于信贷风险，国外乡村银行是全员动员、全员参与。这与我国村镇银行员工所认为的信贷风险管理是管理层和信贷员的事情大相径庭。
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《中国信贷风险专题分析报告》根据当前风险管理中的热点事件或订阅客户反馈，并在兼顾和把握全年各个领域风险的前提下，每期选择一个研究专题，专题涉及的领域包括风险流程管理、信贷产品风险管理、重大行业重要客户类型的风险管理、宏观风险事件分析等众多领域。
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