关于湖北省开发区建设问题的调研报告
开发区作为对外开放的重要“窗口”和改革的“试验田”，已成为湖北各地经济发展最具活力的区域，在全省经济发展中发挥了重要的示范、辐射和带动作用。当前，我省开发区建设正处于加快发展和转型升级的关键时期，进一步抢抓承接国际和沿海产业转移的重要战略机遇，增强我省经济综合竞争实力和发展后劲，加快推进我省开发区建设和发展，是值得深入研究的重大课题。最近，我们就开发区建设问题进行了专题调研，现将有关情况报告如下。
一、我省开发区建设的基本情况
改革开放以来，我省开发区建设经历了三个阶段。1989年-1992年为起步阶段，开发区数量不多，发展不快；1993年一20##年为较快发展阶段。湖北开发区有两次量的扩张，开发区数量一度发展到266家。20##年以后为规范发展阶段，经省政府最终确认保留并公告的各类开发区共107家。其中，经国家审核保留并公告的开发区90家（含国家级开发区3家），我省保留的开发区数量在中部省份居第一位，在全国仅次于山东（171家）、江苏（136家）、浙江（116家）三省，居第四位。
（一）开发区规模进一步扩大，对全省经济具有重要的支撑和拉动作用。到20##年底，全省107家开发区实际开发面积达6.23万公顷，比上年增加13.9%。开发区主要经济指标保持了持续快速增长态势，增幅均高于全省平均水平，占全省经济的比重亦继续增加，地位更加突出。20##年，全省107家开发区规模以上工业总产值、工业增加值和工业主营业务收入分别占全省的49.7%, 51.9％和46.5%，主要经济指标增幅均高于全省平均水平，详见下表。
（二）开发区经济运行质量大幅提高，经济实力进一步增强。20##年，全省开发区规模以上工业完成主营业务收入4350.7亿元，占全省规模以上工业主营业务收入的46.5%；完成税收291.8亿元，比上年增长36.8%。国家级开发区、重点开发区发展势头依然强劲，继续发挥着“领头雁”的作用。武汉东湖新技术开发区、武汉经济技术开发区和襄樊高新技术产业开发区3家国家级开发区今年上半年完成税收99.9亿元，比上年同期增长44.8%，占全省开发区的52.5％，高于省级开发区增幅8.3个百分点，继续成为拉动全省开发区经济实力增长的主要力量。
2007年湖北省开发区主要经济指标增幅及占全省比重
（三）招商引资成效显著，产业集聚效应进一步显现。各地始终坚持把招商引资、项目建设作为第一要务和头等大事来抓，开发区已成为湖北吸收国内外投资最为集中的地区。20##年各地开发区内已聚集企业35782家，其中，工业企业10599家，规模以上工业企业4072家，占全省规模以上工业企业的44.9%，高新技术企业2982家，占开发区规模以上工业企业的73.2%。安排就业人员达172.6万人，比上年增加17.5%。随着一批规模大、科技含量高的龙头项目在开发区相继建成投产，促进了开发区产业结构调整和升级。
（四）高新技术产业发展迅速，特色高新区初具规模。开发区是全省高新技术产业发展的重要载体，20##年，我省开发区通过引进高新技术企业、鼓励中小民营科技企业发展、支持科技成果转化等途径，使得高新技术产业发展迅速，尤其是13个高新技术产业开发区成效更为明显。20##年，全省13家高新区完成高新技术产业工业增加值525.6亿元，增长30.5%。按全省的统一规划与部署，各高新技术产业开发区立足本地特色，加大技术开发与项目引进力度，以项目建设推动开发区建设，初步形成了武汉东湖高新区光电子信息产业基地、鄂州高新区生物技术与新医药产业基地、襄樊、十堰汽车及零部件产业基地等各具特色和优势的高新技术产业基地等。
（五）对外贸易大幅增加，经济外向度不断提升。20##年，全省开发区外商投资金额达18.4亿美元，比上年增长12.9%，占全省外商投资金额的66.5%，是我省吸收国内外投资最为集中的地区。全省开发区外商投资企业已达1443个，比上年增长15.2%。外商投资项目达809个，比上年增长40.7%。其中东湖新技术开发区、武汉经济技术开发区、武汉吴家山台商工业园区的外商投资金额均超过1亿美元。我省开发区坚持以出口为主的方针，已成为促进全省出口增长的重要力量。20##年，全省开发区企业出口总额达38.4亿美元，比上年增长35.3%，占全省出口总额的47 %。在全省107家开发区中，有16家开发区出口超过5000万美元。其中，3家国家级开发区出口总额达16.6亿美元，占全省出口总额的43.2%。
（六）县市开发区异军突起，已成为县域经济的主要经济增长点。近年来，全省各地把建设开发区作为推进农村城镇化、工业化进程的一项重要举措，通过集中有限资源，依托城镇办好开发区，大力发展开发区经济，不断培育和发展特色经济、特色产业，形成产业优势，增强城镇的产业集聚功能。在107家开发区中，虽然占总份额40％以上的3家国家级开发区、重点开发区经济继续稳定增长，但104家省级开发区、工业园区经济则异军突起，主要指标呈现少有的高增长态势。今年上半年技工贸总收入增长41.5%，高于国家级开发区8.4个百分点；规模以上工业总产值、增加值、主营业务收入分别增长47.8%, 32.9％和53.5%，分别高于国家级开发区15.3、11.9和16.9个百分点。同时，在国家级开发区外商投资额大幅下降的情况下，各地开发区仍然保持了18.5%的增幅。特别是亿元以上投资项目大幅增加，致使总投资比上年同期增长61.7%，大大高于国家级开发区25.6％的增幅。从每平方公里投资强度看，各地开发区投资强度达1.1亿元，高于国家级开发区0.35亿元，投资开始向各地开发区转移的迹象正在逐步显现。一些起步早的县（市）开发区，随着实力的逐步增强，在县域经济增长中的龙头带动作用十分明显。
二、促进开发区发展的主要经验和作法
近几年来，省和各地党委、政府坚持以科学发展观为指导，因地制宜，抢抓机遇，在促进开发区建设方面采取了一些积极作法，积累了宝贵经验。
（一）建立健全制度机构，在资金和政策上向开发区给予倾斜。省委、省政府始终把开发区作为湖北振兴崛起和走新型工业化道路的重大举措来抓，主要领导经常到开发区听取汇报、检查工作、解决困难和问题。省政府成立了全省开发区工作协调领导小组，由分管对外开放开发的副省长任组长，有关省直部门为成员单位，下设办公室。在20##年开发区清理整顿期间，省政府出台了《关于进一步促进开发区规范管理和健康发展的决定》，强化了开发区的五项管理、赋予了开发区三项管理权限和六个方面的政策。在资金扶持上，20##年以政府授信利用国家开发银行52亿元贷款专项支持县域开发区基础设施建设；从20##年起，每年安排1000万元，对全省开发区基础设施项目建设给予补助和奖励；将开发区纳入全省招商引资工作考核范围，并给予一定的资金奖励；省发改委在资金安排上，对开发区基础设施建设项目也给予倾斜和重点支持。
（二）以招商引资和项目建设为主线，大力提升开发区经济规模。在政策优惠效应削弱的背景下，各地因地制宜，大胆探索招商引资方式方法。一些地方认真总结以往招商经验，大力推广以企招商、以商招商、专班招商、窗口招商、节会招商、代理招商等多种方式，形成了多元化立体招商格局；有的建立招商引资和大项目联席会议制度，由党委、政府主要领导挂帅，“四大家”班子成员齐上阵，实行“一岗双责”，既抓统筹协调，又抓具体项目；有的建立招商窗口，组建工作专班，划拨专项经费，长年驻守招商。
（三）以产业集群发展为重点，增强开发区企业竞争能力。各地结合实际，按照规模化经营、品牌化开发、产业化集群、市场化发展的思路，促进企业做大做强，不断壮大开发区工业经济竞争力。十堰市克服东风汽车两个总部搬迁的严重影响，立足优势产业和核心企业，突出抓好产业的延伸，不断发展壮大产业链，产业特色更加突出，形成了以汽车及汽车零部件产业为主体的特色产业格局。仅白浪开发区内就聚集1758家企业，绝大部分为汽车相关产业。生产汽车关键零部件达40多种，占国家目录60种汽车关键零部件的70%。宜昌开发区加大对优势骨干企业的培育，扶持宜化、南玻、三新磷化、兴发四个产值过100亿元的企业加快发展，这些企业发展势头良好，成为支撑地方经济的骨干企业。
（四）以建设新型现代化城区为目标，着力提高开发区基础设施建设水平。宜城市在开发区建设上，坚持“总体规划、分区实施、项目主导、滚动发展”的指导思想和“政府引导、市场运作、多元投入、利益共享”的经营机制，按照“规划一步到位，建设适度超前”的作法，“拉开框架、道路先行”，开发区总体规划面积38平方公里，起步区面积6.5平方公里。2006以来先后投资2亿多元，建成和开工建设道路9条，长达18公里，形成了“三纵四横”的骨千道路交通网络，兴建改造上下水管网39公里，起步区的水、电、气、路、讯、亮化和绿化等基础设施基本完善配套。鄂州市用城市的理念，大手笔规划开发区，将葛店开发区、红莲湖开发区、花湖开发区按新城规划，致力于把园区打造成一流的适宜工作、居住、生活的环境。
（五）以提升行政服务质效为核心，着力优化开发区发展环境。各地始终把营造一流的投资软环境作为开发区的“生命线”，以环境凝聚人气，以环境促进发展。在管理方式上，逐步由管理审批型向服务引导型转变；在服务方式上，由事项型服务向全程化、规范型服务转变。嘉鱼县推行项目包保责任制，对所有落户开发区的项目，一律实行县级领导挂牌服务，职能部门轮流包保服务和专班跟踪服务，做到服务企业零距离，生产经营零干扰，规范执法零投诉。同时，全面推行“一站式”办公、“一费制”结算等制度，凡涉及向企业收费的项目，要报经有关部门审核、予以公示，然后由县行政服务中心统一制作收费明白卡发放到企业，并代收统付，切实做到一卡管全年，卡外零负担。枝江市净化执法环境，对扰乱开发区重点项目建设、乱收费、乱检查、不履行承诺、吃拿卡要和环境评议不佳的，实行责任追究制度。对涉企监管实行检查事前告知制，除安全生产、消防、环保、产品质量和食品质量安全等法定的常规性检查及执法部门涉案查处行为外，其他各类检查必须事前申报、经过批准并持统一核发的检查许可证方能进行。在开发区选择了30家企业作为经济发展软环境监测点，每半年以无记名投票的方式对发展环境进行量化评估，投票情况公开通报，年终作为单位年度考核和领导班子实绩考核的依据。
三、当前我省开发区发展中存在的主要问题
从我们调查的情况看，各地反映当前开发区建设中存在的主要问题集中在管理体制不顺、用地紧张、资金紧缺、环境不优等方面。
（一）开发区管理体制机制不顺。近年来，随着开发区快速发展，许多开发区已突破原有规划界限，通过托管或“一区多园”方式“飞地”发展。面对新的规划、土地、拆迁和失地农民安置问题，部分开发区改变原来封闭运行体制，“回归”到一般行政区。表现在机构膨胀、人员过多，有的开发区下设的职能部门分局，事情不多竟然供养100多人，财政压力加大；有的就是一个小政府，包揽过多行政社会事务，经济发展的职能被弱化。本来设立开发区管委会，是作为政府的派出机构，提供一站式服务，提高办事效率，但在实际工作中，地方政府原赋予开发区的一些权限被各部门垂直、集中管理所分解和上收，导致开发区丧失了体制优势。加之开发区法律地位不明确，不具备行政执法的主体资格，不能建立强有力的行政执法体系，无法在环境建设、减少行政审批、提高办事效率、保护企业合法权益等方面发挥强有力的作用，一定程度上也影响开发区提高办事效率和改善投资环境。
（二）开发区土地资源严重不足。各地反映开发区当前面临的最大问题是用地难。用地难主要表现在三个方面：一是规划面积偏小，发展空间先天不足。20##年国家三部委公告我省93家保留开发区中，规划面积小于5平方公里开发区56家，占全省保留开发区的60.2%；不足1平方公里开发区18家，占全省保留开发区的19.4%。部分开发区内实际可开发面积比国家公告保留的规划面积还小。二是用地指标少。这几年，国家土地规划修编工作一直没有启动，省政府的土地审批量急剧下降，各地收储的存量土地远远不能满足项目落户需求，省里下达的工业用地计划与当地实际需求相差很大，绝大多数开发区用地紧张，少数已无地可用。由于用地指标总量不足，按照国家土地计划管理办法，省级计划只分解到市州，有的地方只考虑自身发展用地计划的需求，将用地计划不分配或很少分配到县市，一些县市开发区处于“无米之饮”的状况。三是土地价格门槛高。对于工业用地，国家要求必须实行招标、拍卖、挂牌方式供地，且供地价格有最低限价，每亩九万元至十几万元不等，相比原来每亩二、三万元高出了许多，由于地方财政困难，更加剧了用地难的问题。有的地方反映土地使用税由去年的每平方2元调增到5元，企业难以承受。与此同时，有些地方也存在浪费土地和改变土地用途的现象。
（三）开发区建设资金缺口大，区内企业资金紧张。主要表现在两方面：一是开发区建设资金严重不足。我省部分县市开发区建设处于起步阶段，基础设施建设投入较大，主要依靠财政资金，而财政资金大多只能保运转，建设资金难到位成为开发区发展的制约因素。有的地方反映，省政府授信安排的开发银行贷款对解决开发区建设资金不足起到积极作用，但使用手续复杂、费用偏高、限制过多。近几年来，我省大部分开发区基础设施建设取得长足发展，但与江西、安徽等省相比明显滞后。二是企业普遍反映融资难。主要是中小企业融资难，尤其是一些新开工、新落户的中小民营企业，受国家宏观调控政策的影响较大，贷款愈加困难，且贷款手续繁琐、评估费用成本高。有的企业项目建设进展缓慢，有的企业扩大生产规模的计划难以及时实施，错过发展机遇。
（四）开发区发展环境尚待优化。由于管理体制不顺，少数开发区招商、建设与服务脱节，存在重招商、轻服务现象，甚至存在多头管理和无人服务的情况；项目建设报批环节多，审批周期长，一个简单的手续需要几周甚至一年都办不到位；收费过多、过滥，一般项目都涉及到20多个收费名目，项目投产后各种形式的吃、拿、卡、要现象也不同程度地存在。
（五）开发区普遍存在产业结构趋同问题。部分开发区只注重即期开发，忽视远期建设；只注重企业数量，忽视产业连接；有的甚至为了争项目，不计成本、压价招商、无序竞争，致使引进的企业大同小异，同一产业分散在各个园区，难以形成有效的工业发展产业链。同时多数产业层次不高。在全省开发区入驻企业中，采选业、农副食品加工业、食品制造业、家具制造和工艺品及其他制造业等劳动密集型企业、简单加工业或低端产业类企业占40％以上。数量最多的是非金属矿物品制造业、化学原料及化学制品业、农副食品加工业和纺织业等，由于产业层次较低，导致产品科技含量不高、竞争力不足。
四、加快我省开发区发展的对策建议
根据各地的反映和要求，结合我们调研形成的看法，特提出如下建议：
（一）进一步解放思想，更新观念。要充分发挥解放思想的先导作用，只有在思想解放中比沿海省份、周边省份更开放、更开明，才能发挥优势，破解难题，创造机遇。一是要破除束缚、简政放权。继续大力精简审批事项，放开一切能放开的领域、行业、地域，放开一切不利于发展的捆绑、约束、政策，放开一切能放开的资源。二是要鼓励创新。破除按部就班、不思进取的思想障碍，充分用好、用活中央给予中部地区的各项优惠政策。凡是法律法规没有禁止的领域，要鼓励和引导企业进入和发展；凡是符合国家规定并已出台的政策，要切实落实到位；凡是外省行之有效的好做法，都可以学习借鉴，为我所用。三是要增强合作共赢意识。坚决摒弃怕吃亏、怕上当、怕“肥水流入外人田”的思想障碍，克服“开门招商、关门宰客”等短视行为，使外来投资者“招得来、留得住、发得了”。
（二）全面提高开发区规划水平。按照“布局合理、用地集约、产业集聚、功能配套”的原则，制订开发区总体发展规划，形成指导开发区空间布局和产业布局的规划体系。结合全省主体功能区划，合理确定全省开发区的区域布局、功能布局、产业发展方向及目标，并与所在地区国民经济和社会发展规划以及城市总体规划、土地利用规划、环境规划相衔接。进一步加强规划管理，严格按照规划组织实施。坚决杜绝规划执行的随意性，保障规划实施的准确性和有效性。各地要抓住新一轮规划修编的有利时机，切实做好开发区土地利用规划修编工作，通过土地规划调整，为开发区发展留足空间。
（三）进一步完善开发区体制机制。各地要按照鄂政发〔2005〕26号文件精神，在全面落实省委、省政府赋予开发区的管理权限基础上，进一步理顺开发区管理体制，进一步下放审批权限。积极探索运营体制市场化改革，理顺区内与区外、条条与块块、管理与服务的关系。加强开发区机构和编制管理，强化服务意识，提高管理水平和办事效率。积极探索以企业为主体的开发机制，鼓励引导各类社会资本投资开发区基础设施和公共服务设施建设。积极推行开发区公共服务项目市场化运作、企业化管理建立联合协作开发机制,鼓励各地与沿海发达地区合作，以“一区多园”、“区中园”形式建设特色园区和产业转移园区，实现资源共享、优势互补、互利双赢。进一步完善开发区动态管理机制，实行分类指导。将省政府管理的开发区划分为一类、二类、三类开发区等三个层级，实行优升差降劣汰式的动态管理。由省发改委每两年对开发区进行一次综合考评，依据考评结果对开发区进行重新分类；对具备晋级条件的开发区，及时组织申报审核。对一类开发区，在资金安排上给予优先支持；对第三类开发区中综合考评排序列后三位的开发区给予黄牌警告，限期整改两年，整改期满仍无明显成效的撤销其开发区资格。
（四）坚持分类指导，抓好开发区的区域布局。首先要充分发挥武汉城市圈在全省的龙头作用，以武汉城市圈“两型社会”建设综合配套改革试点为契机，创新体制机制，提升武汉城市圈1+8城市的综合承载能力和服务功能，辐射和带动周边地区更好更快发展。武汉现有的两个国家级开发区在全省具有举足轻重的地位，要重点承接先进制造业、高新技术产业和以服务外包为代表的现代服务业等高端产业，重点引进带动力强、关联度高的龙头企业、知名企业和投资机构，引导跨国公司在汉设立区域总部、研发中心、采购中心。要抓好以省域副中心城市为重点的大中城市的开发区建设，重点依托资源优势和龙头企业，强化政策驱动，创新招商引资方式，加快发展特色产业和产业集群。县域开发区承接产业转移目前还是一个薄弱环节。各县（市）要把招商引资与经济结构调整、开发区建设和回归工程建设等有机地结合起来，打好“资源牌”、“特色牌”、“优势牌”。
（五）大力提高自主创新能力。充分利用开发区开放型经济优势和要素优势，以提高自主创新能力为目标，以引进、消化、吸收、再创新为主要途径，把引进国外先进技术与自主创新结合起来，通过配套协作、合作开发、购买专利等方式，增强消化吸收和二次开发能力。鼓励国家级高新区和经济技术开发区建设国内一流水平的高技术重点实验室和工程技术研究中心，增强原始创新能力和集成创新能力，力争在某些重点领域率先实现突破。引导投资主体创办各种类型、各具特色的科技企业孵化器，形成综合性与专业性、非盈利性与盈利性相结合的科技企业孵化体系。省财政要安排专项开发区创新资金，用于国家级高新区、经济技术开发区的科技孵化器等科技创新载体建设。国家及省认定的高新技术创业服务中心、大学科技园、软件园、留学生创业园等科技企业孵化器，自认定之日起，5年内免征营业税、所得税、房产税和城镇土地使用税。
（六）破解土地难题，集约、节约利用土地资源。一是促进开发区集约发展。原则上一个县（市、区）集中力量建设一个开发区，促进资源向开发区和优势产业集聚。重大工业项目向开发区集中，重点乡镇工业小区原则上不再扩大规划面积。建设用地计划重点向国家级、省级开发区倾斜，国家级、省级开发区内的重点项目优先供地。二是提高开发区土地利用效益。认真贯彻落实《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》（国发〔2006)31号）精神，调整和优化开发区用地结构。提高开发区的投资强度和产出效益，国家级、省级开发区的投资强度应高于省政府规定的该地区的平均标准。积极推行多层标准厂房建设，引导中小企业向标准厂房集中。对实际投资规模和实际投资强度达到一定标准的项目，地方政府可给予适当奖励。工业用地经过生产性改造，提高了容积率，其增加的建筑面积部分，当地政府应减免相应的城市基础设施配套费。鼓励开发区和区内企业盘活土地存量。建立低效用地、闲置占地退出机制，对土地利用效率低、经济效益差、达不到土地出让合同约定的项目应退出开发区。
（七）提高行政服务效能，规范行政执法行为，优化政策环境。要进一步下放权限。除国家和省规定不得下放的权限外，一律下放给开发区管理。取消、简化国家和省没有规定不得取消、简化的事项和环节。在法律、法规允许的范围内，凡是同级政府及各部门可以完成的行政许可及其相关监管事项，应授权开发区管委会独立完成。提高行政服务效率，鼓励“一站式”服务、窗口办结制，减少和规范区内收费，合理确定收费标准。发展电子政务，构建开发区网络服务平台和信息管理共享平台。依法行政，廉洁执法，文明执法、高效执法，严禁损害投资者权益的违法或不当执法行为发生。取消法律、法规和规章没有规定的行政事业性收费项目。对于规定收费的项目，要严格实行收费名目、标准和依据公开制度。除公安和税务机关外，未经开发区管委会同意，其他机关和社会组织不得在开发区内进行检查、收费等活动。禁止任何部门和个人以任何理由向开发区项目投资者强行指定中介服务机构和购买指定设备、产品。优化人才资源环境。建立和完善人才自由流动的市场机制、人才需求分类预测机制和人才信息库，积极引进国际知名的人才中介机构，形成较完整的人才资源体系。吸引和鼓励高科技人才到开发区创业。建立与开发区发展需求相适应的人才培训体系和教育管理模式。注重开发区经济与社会协调发展，实现城乡统筹，打造经济繁荣、科教发达、环境优美的宜居环境，实现人与自然和谐。在继续贯彻落实鄂政发〔2005〕 26号文规定的基础上，加大省级财政支持开发区基础设施建设力度，每年增加安排5000万元—1亿元引导资金，支持开发区基础设施建设提档升级。
（八）深入贯彻落实科学发展观，促进可持续发展。推进开发区建设发展，必须深入贯彻落实科学发展观，把建设资源节约型、环境友好型社会放在更加突出的战略地位。坚持可持续发展的招商原则、“绿色招商”的发展理念，做到发展经济与保护环境并重。切实处理好招商引资与环境保护、资源节约、科技创新的关系，借助外力促进产业优化升级。切实防止引进高污染、高能耗、资源粗加工型等不符合产业政策和国内产能严重过剩的项目。建立开发区节能减排目标责任制和评价考核制度，将环境保护及环保设施建设的指标纳入全省开发区考评内容。在开发区率先推动清洁生产和“三废”综合利用。积极培育循环经济示范点，加快科技成果转化、技术改造、新产品开发支持力度，用足用好省级发展循环经济专项资金，争取更多支持政策。
（九）切实加强组织领导。一是明确领导责任制。各级党委、政府要高度重视开发区建设，实行一把手负责制，强化目标管理，落实工作措施。要注重抓好开发区新一轮规划调整和结构优化、功能创新、环境建设等工作，切实帮助解决开发区建设中的困难和问题，落实开发区加快发展的政策措施。二是加强考核引导。引导开发区走质量、效益、环保之路，重点考核开发区经济实力、科技能力、开放水平、集约程度、环境状况和社会贡献。对于一次考核不合格的开发区予以通报批评，对于连续两次考核不合格的开发区予以摘牌，取消其资格。三是强化部门协调。各级各部门要大力支持和促进开发区建设，在认真执行国家宏观政策的基础上，采取灵活、有效措施，切实帮助开发区解决科技、产业、土地、规划、资金、政策落实和基础设施配套等方面的问题。发改委、经委、商务、科技、国土、建设、环保、财政、税务、金融、劳动、人事等部门要进一步提高为开发区服务的水平。建议省政府适时召开一次省开发区工作会议，研究工作、总结交流经验，将我省开发区工作进一步向前推进。