重庆市开发区土地节约集约用地专题

调研报告

根据《重庆市国土房管局转发<关于组织开展各类开发区节约集约用地专题调研工作的通知>有关事宜的通知》文件精神，为进一步规范发展各类开发区，加快出台有关政策措施，强化开发区土地集约利用管理工作，重庆市组织对各开发区进行了实地调研。

一、重庆市开发区概况

重庆市现有开发区38个，其中国家级开发区6个（重庆经济技术开发区、重庆高新技术产业开发区、重庆两路寸滩保税港区、重庆西永综合保税区、万州经济技术开发区、长寿经济技术开发区），省级开发区32个。

全市开发区批准用地面积共计16783.94公顷，其中国家级开发区批准用地面积6387.51公顷，省级开发区批准用地面积10396.43公顷。

二、开发区发展动力分析

开发区作为一种特殊的经济活动地域空间，其成长和发展是多方面力量物化的表现和综合作用的结果。总体来讲，重庆市开发区发展的主要动力可概括为政策作用力、市场作用力、学习和创新能力及社会文化作用力。五者之间的相互作用构成了开发区增长和发展的动力机制。

（一）政策作用力——开发区发展的初始动力

重庆市，是中国五大中心城市之一， 长江上游地区经济中心、国家重要的现代制造业基地，西南地区综合交通枢纽。20xx年国务院批复的《成渝经济区区域规划》把重庆定位为国际大都市。位于重庆主城区北部的两江新区是截至目前中国内陆唯一的国家级新区，亦是国家统筹城乡综合配套改革试验区的先行区、内陆重要的先进制造业和现代服务业基地、长江上游地区金融中心和创新中心和内陆地区对外开放的重要门户、科学发展的示范窗口。

重庆市开发区在发展过程中，得到国家的重点支持，享受优惠的政策，符合国际通行规则，对外开放度高，是一种特殊的政策空间。国家及重庆市政府授予了各开发区管理委员会相应的经济管理权，开发区管委会享有与其所在地地方政府同等的经济事务管理权，运行机制高效、规范。开发区在审批外来投资项目上具有简便、快捷、与国际惯例相适应的办事程序。各开发区对进区投资企业的建设、生产、运营提供良好的条件，制订了相当优越的投资政策，营造良好的法律环境。

（二）市场作用力——开发区经济增长的动力

开发区是从事特定的经济活动的企业集聚空间，而企业注重的是经济效益，关注的是投入和产出之间的关系。开发区管理机构在立项过程中，把土地、资金、技术、劳动力等生产要素纳入决策体系，在市场机制的作用下，实现各种生产要素在空间上的重组。对企业而言，在开发区投资有很多优势。首先是明显的区位优势。开发区分别设在

经济环境较好地区或交通枢纽地带，对外联系较为方便。其次是有健全的基础设施及经济发展的支撑体系。开发区所在地区经济发达、工业基础雄厚、工业生产门类齐全，对开发区的快速发展起到良好的支撑作用。区内的信息发达，实现了通讯和信息与国际接轨。开发区还具有人才优势，有高水平的科技人员和高素质的技术工人可资录用。

（三）学习和创新能力——开发区未来发展的提升力

人类社会经历了农业经济、工业经济的发展，在世纪之交，正逐步向新的经济形态——知识经济迈进。在这一新的经济形态中，知识的生产、扩散和应用成为经济增长的根本源泉。区域和企业的竞争优势发生了本质的变化。从企业角度讲，在原有的生产模式下，企业通过流水线生产大批量的标准化产品，以此来获得规模经济和成本优势。但今后竞争优势的本质特征由原来的依靠成本优势转变到依靠速度、质量和学习与创新能力方面。企业竞争优势主要依赖企业能否学会快速地改进生产工艺、提高产品的质量和服务，而不仅仅依靠成本的降低和标准化产品数量的多少。企业的概念也由原来的利润最大化或交易费用最低，转变为能否保持持续竞争力的学习型组织或知识创新型组织。所以从开发区未来的发展来看，区域的学习和创新能力将成为提升开发区发展层次的重要力量，能激发学习和创新能力的因素就是增强开发区竞争力的源泉。

（四）社会文化作用力——区域发展的整合力

个人和组织的学习和创新活动总是根植于特定的地方环境中的。这种环境不仅是物质基础设施和产业结构、生产活动等经济方面的，

更重要的是社会文化和制度方面的。个人和组织作为区域经济活动运营的主体，不仅是知识、信息、技术的载体，同时也是各种社会文化要素的载体。因此个体和组织之间的联系和协作在营造区域的学习和创新氛围中起着重要的作用。

三、促进开发区节约集约用地主要做法及成效

（一）促进开发区加快建设，加快开发区土地建成投产，有效地提高了开发区土地开发程度。

督促各开发区加快区内土地开发建设力度，加强招商引资，使符合开发区功能定位的入驻企业按期建成投产和不符合开发区功能定位的企业转型，同时为入驻企业和转型企业尽快建成投产服务。通过加快建设，大多数开发区的土地开发率、土地供应率、土地建成率普遍有所提高，有效地提高了开发区土地开发程度。

（二）对已供地按标准严格监管、验收，促进土地集约利用，有效地提高了开发区土地利用强度。

对已出让未建成部分土地的利用强度、土地容积率和建筑密度等用地强度标准应按供地时设定的规划标准对其进行有效监管，严格进行竣工验收，并对验收未达标准的进行处理，确保各开发区出让后的土地能按规划标准进行建设，不能因建设达不到规划标准要求而降低开发区土地集约利用水平。通过加强对已供应未建成土地的监管，严格按照规划标准进行建设，提高开发区土地的容积率和建筑密度，从而有效地提高开发区土地利用强度。

（三）设立用地企业入区门槛，有效地提高开发区土地利用效益。

对开发区内的工业用地应严格按照工业项目建设用地控制指标规定的指标体系和开发区功能定位审查供应。此外，在招商引资、指导开发区产业布局时，对申请入区的用地企业设立“入区门槛”，综合考虑将企业用地数量与企业固定资产投资强度、工业用地产出强度等挂钩，吸引占地少、产值高的企业，从而有效地提高了开发区土地利用效益。

（四）建立土地供应总量控制制度，有效地实现节约利用土地资源。

重庆市坚持每年年初制订年度土地供应计划，根据地区产业政策及经济发展的要求科学预测年度用地总量，做到按计划供地，不超计划用地。做到不浪费一分土地，高效节约集约利用土地资源。

（五）区县地方政府及土地管理部门严格执行土地管理制度，有效地提高开发区土地利用管理绩效。

区县地方政府及开发区土地管理部门，严格执行土地管理制度，积极处臵到期项目用地和闲臵土地，严格执行土地有偿使用和土地招拍挂制度，从而有效地提高了开发区土地利用管理绩效。

四、开发区节约集约用地存在的主要问题及影响因素 重庆市早期设立的开发区，处于探索和发展阶段，其设臵和管理不规范，导致布局与规模不合理、土地利用率不高等问题，在节约集约用地上存在一些问题。

（一）开发区土地利用相对粗放

重庆市的地势地貌特征，决定了其可有效使用的土地资源较少，

在土地资源供给十分有限的情况下，现有开发区土地资源低效利用的现象依然存在。其主要原因：一是企业拿地正本较低，许多企业进行低成本扩张，造成了开发区“摊大饼”式的发展模式；二是开发区招商引资的恶性竞争，竞相压价，造成土地利用粗放，土地资产流失严重。

（二）入区项目的可行性论证不够扎实，缺乏对入区项目的投资前景和环境影响分析

区县经济发展不均衡，经济欠发达或区位优势不明显的区县招商引资难度较大，对入区投资项目来者不拒，对项目的可行性论证不够充分，对项目的投资前景、环境影响、融资渠道、投资强度等缺乏应有的研究，致使有些项目由于融资受阻，投资跟不上，造成了项目区内少量土地在一定时期内处于闲臵状态。

（三）过度重视土地出让的价格和土地出让净收益，忽视了项目质量

区县在招商引资过程中，过度重视土地出让的价格和土地出让净收益，忽视了地块上承载的项目质量，短期现象严重，不利于开发区的科学、持续、高效发展。

五、下一步工作打算

（一）积极开展开发区土地集约利用评价工作，深入贯彻落实国家关于开发区土地集约利用各项制度政策。

开发区土地集约利用，对控制开发区扩张用地，缓解开发区用地矛盾，具有重要意义，因此有必要开展开发区土地集约利用评价工作。我们将积极支持、配合国土资源部新一轮开发区土地集约利用评价工作，认真贯彻落实开发区土地集约利用评价工作的各项制度政策，加

强开发区土地开发建设过程中各部门的沟通，加大宣传力度，以开发区土地集约利用政策制度及评价成果有效引导、提高各开发区土地集约利用水平，并将开发区土地集约利用状况与地方政府考核挂钩，真正将开发区土地集约利用评价成果应用到实处。

（二）建立和完善开发区土地集约利用技术监测机制。

建立和完善开发区土地集约利用动态监测机制，利用“3S”技术等现代科技手段，对开发区土地利用进行动态监测，及时准确地掌握土地利用动态变化情况，尤其是对开发区外延扩张趋势、内部空间结构、闲臵土地等信息进行实时监测，及时发现土地利用的薄弱环节，为调整土地利用方式，提高开发区土地集约利用水平提供实时数据和科学依据。

（三）研究制定开发区用地布局、规模控制及进一步促进开发区节约集约用地的有关政策。

为更加有效的提高开发区土地集约利用水平，开展开发区产业用地布局和产业结构调整及规模控制研究，使开发区产生一定的产业聚集效应，从而引导企业向集约用地方向竞争。研究进一步促进开发区节约集约用地的有关政策，将产业用地布局、产业结构调整、规模控制等作为企业入园的政策条件，引导开发区形成集约用地的良性竞争。

（四）建立开发区土地集约利用经验交流平台，总结推广开发区土地集约利用的新理念，新模式。

建立开发区土地集约利用经验交流平台，将一些土地集约利用程

度较好，并值得推广的节地新理念、新技术进行总结，并积极推广。加强各开发区之间的交流，互相学习，并鼓励各开发区积极探索土地集约利用管理制度，用地模式等。

第二篇：开发区土地体制调研报告(发表)

滨州市开发区土地管理体制调研报告

滨州市现有8个开发区，位于8个县区，均为省政府批准设立。近年来，县区政府都把开发区建设作为促进县区经济发展的重要措施予以高度重视，努力加大基础设施投入，以发展高科技、低能耗、低污染、技术密集型工业为目标，科学规划产业布局、不断提高土地集约利用水平，各开发区实现了单位土地面积高投入、高产出、高效益，有力拉动了市、县（区）经济发展。 一、 开发区的基本情况

自全国开展土地市场治理整顿工作以来，我市严格按照国务院、省政府和上级部门的部署，经过清查摸底，整改处理，共清理违法设立的各类园区（开发区）68个，保留了经省政府批准，并经国土资源部公布的8个开发区，并按照“布局集中、用地集约、产业集聚”的要求，对8个开发区进行重新规划、合理分区，彻底解决了以往各类园区清理整顿不够全面彻底的问题，对改善开发区投资环境，促进产业结构调整，促进经济发展起到了积极的推动作用。我市8个开发区的基本情况见下表：

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二、滨州市开发区土地管理体制构建的依据

19xx年1月，山东省人民政府发布的《山东省经济技术开发区管理条例》对开发区机构组成、职能和管理权限等方面做出了具体规定，并明确规定了开发区管委会土地审批、开发等管理权限。19xx年8月省政府印发了《山东省开发区规划管理办法》的通知，对开发区土地分等定级和出让金测算，划拨、出让、转让土地的程序做了相关规定。上述条例和规章成为滨州市开发区土地管理体制构建的先导。20xx年以来，滨州市、县政府根据山东省人民政府关于在滨州各县区设立开发区的批准文件，分别批准成立了8个开发区管委会，均为正县级编制，并对开发区管委会职能和土地管理体制的构建做了规定。 三、开发区土地管理机构的设置情况、职能和隶属关系

我市开发区土地管理机构的设置分两种情况：一是在开发区单独设立国土资源分局，作为市国土资源局的派出机构。如滨州市国土资源局在滨州经济开发区设立开发区分局，为正科级单位，隶属滨州市国土资源局，实行双重管理，即：人、财、物由滨州市国土资源局管理和拨付，开发区国土局设党支部，受开发区工委领导；二是开发区没有单独设置土地管理机构，土地管理职能由所在地的国土资源管理部门代管。如邹平县经济开发区土地管理职能由开发区所在地的国土资源管理部门邹平县国土资源局城区分局管理，该局为副科级单位，隶属邹平县国土资源局，人、财、物由县国土资源局管理和拨付。沾化县经济开发区土地管理职能由县驻地富国镇国土资源所代管，该所隶属沾化县国土资源局，人、财、物由县国土资源局管理和拨付。

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属于第一种情况的，在我市只有滨州经济开发区，该区位于滨州西城区，是山东省人民政府批准成立的省级重点开发区，也是滨州目前最大的开发区。开发区一成立就坚持高起点规划、高标准建设，发展过程中突出引进了“高、外、大、名”项目，重点培植壮大汽车制造及零部件、电子信息等六大产业链，已初步建成鲁北最大的现代化工业示范区和高新技术的聚集区。滨州市国土资源局设立开发区分局作为其派出机构，具体行使开发区内土地规划管理、耕地保护、建设用地初审、报批工作、土地资产和土地市场管理，参与建设项目的可行性论证及选址、定点工作，并负责农用地后备资源开发整理等职能。

其他开发区属于第二种情况，其职能由开发区所在地国土资源分局或国土资源所代管。主要职能为编制开发区内相关土地规划并对非农业建设用地进行规划审查、耕地保护、负责开发区地籍调查并负责宅基地受理、地籍调查，负责农用地后备资源开发整理等职能。

四、开发区管委会和开发区土地管理机构土地管理权限（农用地转用、土地征收、土地供应和土地登记等权限）的设置

我市开发区土地管理机构在农用地转用、土地征收、土地供应和土地登记中主要做前期基础性的工作，涉及农用地转用、土地征收的审批事项，由市政府对市国土资源局上报的材料审查后，报省政府审批；涉及土地供应和土地登记的审批事项，由市、县政府依法按照规定权限审批。对应我市开发区土地管理机构的设置和职能，土地管理权限（农用地转用、土地征收、土地供应和土地登记等权限）的设置也分两种类型。

第一种类型是市国土资源局在滨州经济开发区设立的开发区分局，其土地管理权限主要是：在农用地转用和土地征收上参与建设项目的可 3

行性论证及选址、定点，并完成土地征收前的签订协议、勘测定界、土地补偿及安置补助、建设用地初审、材料整理上报等工作；负责国有建设用地供应中拆迁腾地、勘测定界，并协助市局完成土地储备等工作。负责集体建设用地供应中勘测定界、土地预审、规划审查、材料整理并上报市局审查等。负责农村宅基地规划审查、现场勘测、材料整理、上报市局审查等工作；在土地登记发证中，负责单位国有土地登记发证、集体土地登记发证、“四房”登记发证前期基础性工作，并报市局审查，市政府批准。

第二种类型是国土资源管理分局、所代管开发区土地管理事项，其土地管理权限主要是：农用地转用和土地征收由县局直接受理，国土资源分局、所协助县局完成建设项目的选址、定点、签订协议、土地补偿及安置补助等工作；协助完成建设用地供应中拆迁腾地、勘测定界、材料整理等工作。负责农村宅基地规划审查、现场勘测、材料整理、上报县局审查等工作；土地登记发证工作，一般由县局直接受理，个别如沾化县经济开发区的宅基地登记发证工作由代管国土所受理，并进行地籍调查，县政府审批发证。

五、我市开发区土地管理体制存在的主要问题

1、我市开发区大都存在规模小，土地管理机构缺失的问题。开发区多数位于各区县城区边缘，成立较晚，规模小，存在开发水平和经济实力不强的问题。除滨州市国土资源局在滨州经济开发区设立开发区分局以外，其他开发区均没有设立，由县国土局直管或分局、国土资源所代管。

2、土地管理的各项制度在开发区没有得到很好地落实。由于没有 4

设立职能齐全、管理到位的土地管理机构，加上有的开发区管委会与土地管理部门关系没有协调好，导致土地管理部门对开发区经济发展难以进行宏观调控，土地监管职能不到位。在土地利用上，只要有项目，开发区管委会拍了板，土地管理部门只管办用地审批手续。而开发区管委会受经济利益的驱动，更多考虑眼前利益，难以形成土地集约、合理利用的自我约束机制，造成土地管理各项制度在开发区不能得到很好地落实，土地利用效率低，并在一定程度上存在低水平重复建设和产业结构雷同的情况。目前，我市有的开发区还存在一定程度的土地闲置，个别企业只进行了少量的前期投入就由于各种原因停止动工。

3、土地利用总体规划的控制功能减弱，容易造成开发区擅自扩张。我市开发区批准面积普遍偏小，到目前开发区内部空闲土地所剩无几，随着各县区招商引资力度加大，土地供给将更加趋紧。在这种情况下，开发区有违法扩张的可能，加上开发区附近农民受利益驱动，在开发区外乱搭乱建，给土地利用带来了混乱。开发区土地管理机构的缺失，降低了土地监管和违法用地查处力度，使土地利用总体规划的控制功能减弱，极易造成开发区实际范围的扩张。目前在我市还存在开发区与乡镇驻地部分范围重合的问题。乡镇驻地的面积往往远远超出批准的开发区的面积，在土地利用总体规划管理中，由于个别领导认识模糊，一般都按乡镇的范围进行各项规划，包括道路网络等基础设施，也容易造成开发区实际扩区。

4、开发区管理机构没有明确的法律定位，土地管理机构和制度还没有以法律的形式予以规范。我市开发区建设正处于探索阶段，但开发区从设立起，就得到了各地政府的高度重视得以迅速发展，其管理体制 5

已经滞后于经济发展速度，并在不同程度上影响了开发区经济发展。目前，开发区内部土地管理机构严重缺失，制度建设和监督机制还没有完善，造成了土地管理职能的脱节和土地管理职能效率低下，亟需国家尽快拿出措施予以规范。

六、完善开发区土地管理体制的意见和建议

1、逐步设立职能齐全、管理到位的土地管理机构。开发区土地管理机构的健全与否，直接影响土地管理各项制度的实施，进而影响开发区的健康发展。因此应根据开发区的发展规模应尽快设立独立的土地管理机构，为开发区所在地市、县国土资源局派出机构，人、财、物由市、县国土局统一管理。同时，加强制度建设和监督机制，并造就一支业务精通、作风优良适应新时期国土资源管理队伍，充分发挥国土资源部门在地方经济中的保驾护航作用。 2、尽快开展开发区的立法研究，以法律的形式确定开发区性质、功能、任务和领导机构，并明确开发区内的土地管理体制，使开发区土地管理纳入法制化轨道，实现开发区内土地利用的统一管理。

3、研究制定符合开发区实际的土地政策，保证开发区持续、健康发展。一是建立单位土地面积GDP产出值、土地投资强度、基础设施投入产出比等指标体系，保证开发区优势企业发展用地，逐步淘汰劣势企业，引导开发区走内涵发展之路。二是对发展潜力大、技术优势明显、并对区域发展有带动作用的开发区，应在用地指标上给予倾斜，在充分论证的基础上，重新核定此类开发区面积和级别，并上报审批，保证其扩区升级。三是多方筹措建设用地指标，建立与开发区经济发展相适应的扩区政策。开发区处于一个地方经济发展的前沿，筛选并汇集了一大 6

批技术先进、工业产值高、发展潜力大的高、精、尖企业，对开发区不能适用禁锢的土地政策和管理体制，应建立一套与开发区发展相适应的土地考评制度，并通过科学编制土地利用总体规划、积极进行建设用地“三个集中”、土地利用指标置换等方式，多方筹措建设用地指标，对于发展前景好，土地确实已经用完，内涵挖潜也已比较充分的开发区，逐步增加土地利用指标，引导其走持续健康发展之路。

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