浅析城乡社区建设一体化发展的困境及对策

钟家宝

社区是党的执政基础，政府的行政末梢，是构建平安和谐社会的重要保障。为服务城乡一体化进程，不断加大社区建设力度，推促县乡公共财政、市场资本、社会资源整合，提高县域经济效率，普及城乡公共服务均衡，增强基层自治组织能力，逐步实现城乡经济社会协调发展。我们对县乡社区进行了综合调研，现浅析如下思考及建议。

一、县乡社区建设的基本现状

20xx年以来，保康县委、县政府把社区建设作为重要工作来抓，先后建立健全了19个城镇社区、探索了2个农村社区试点，落实了社区公共服务设施，拓宽了社区服务领域，增强了社区服务功能。各社区运行状况较好，职能正常发挥，功能逐年提升，对于促进全县经济社会全面发展起到了积极作用。但是，由于受自然地理条件制约，城镇社区建设虽然规范，但提档升级任务艰巨，而农村社区仅起步探索，急需加大规范化推进力度，形成了城乡社区建设的比重失衡和公民权利的比较失衡。

二、推进城乡一体化的有利条件

当前，社区建设已纳入县委中心工作内容，其主要重点为城镇社区的提挡升级和推促农村城镇化、农民市民化、农业产业化进而规范建设新型农村社区。具体到实际操作而言，有利条件在于：

(一)具备了科技经济实力。改革开放xx年来，我县经济社会发生喜庆变化，各类科技人才已达5.6万多人。其中：专业技术人才6168人，经营管理人才3000人，技能人才2.52万人，农村实用人才2.2万人。同时，农林牧渔业总产值至20xx年底已达24.8亿元，完成财政总收入70750万元，实现农村经济总收入40余万元。经济实力的增强，为实现城乡社会一体化发展奠定了基础。

(二)具备了文明和谐要求。我县已启动城镇居民基本医疗保险、农村养老保险工作，建立和实施了被征地农民社会保障制度;实现了城乡特困群众最低保障的应保尽保;建立健全了大病救助和临时救助城乡一体化制度;贫困学生资助、军人优抚安置、农村部分家庭计划生育、独生子女伤残等扶助政策全面落实。尤其在20xx年，保康更是以其独特的优势成功夺取全国文明城市桂冠，已然走出了一条山花名城的文明发展之路。

(三)城乡集镇建设初具规模。按照“结构优化、布局合理、优势互补、互助共存”的区域发展思路，已完成城镇总体规划修编和园林绿地等一批专项规划编制，20xx年底,我县城镇化率为37.5%，且城镇化率每年保持2.7个百分点的年均增长速度，呈现出高于全国平均水平的推进势头，这就意味着全县每年将有8000农村人口向城镇转移。加之产业一体化、生产专业化、产品商品化、管理企业化、服务社会化以及城镇规模不断扩大，城乡联系日趋紧密，城镇化水平正快速提升。

(四)农村具备了实施基础。保康位于大三峡--神农架--武当山“一江两山”的中心，正融入襄阳、宜昌、武汉“都市经济圈”,已被纳入国家集中连片扶贫开发重点县和全省脱贫奔小康试点县，在扶贫开发、新农村试点建设、特色农业发展、壮大村级集体经济方面享有更多的财政、土地、环保等政策扶持，并核定200个村突出抓了“一线两片”和“一点两线”新村示范区建设，建成了一批以龙坪、马桥为代表的集镇带动型，以大坪、岞峪村为代表的新居民点聚集型，以三坪、韩家坪为代表的旧村改造整治型，以尧治河、堰垭村为代表的村企 共建型“社区型”新村。同时，已完成县域杨树、长坡等水库除险加固工程，改造疏浚灌溉渠道7万多米，解决农村人口饮水安全9.46万人，改造基本农田1.05万亩、低丘岗地5万亩，“一建三改”2.7万户，农民新建楼房11000多栋。加之我县正在建设福银高速，已建成了省道6条，乡村公路906条，境内拥有400万亩山场资源，农业综合生产能力正明显

提升，推进城乡社会一体化的条件趋于形成。

二、当前的主要困难及制约因素

因为我县农村社区建设尚处起步探索阶段，因此，加快城乡一体化的主要制约因素有：

(一)思想认识不能到位。由于长期受城乡二元结构体制的影响，农村与城市在投入、保障、教育、卫生等体制方面上的差别还难以迅速消除，加之部分农民存在“恋土恋乡”情节，存在着人口分散、素质偏低、社区意识淡薄等问题。部分干部群众对社区建设的理念还没有真正接受，对推进城乡一体化产生了一定的制约。有的存在等待观望、畏难发愁情绪，工作积极性、主动性不高，对农村社区建设有关政策措施理解不够充分，动员发动的效果不够明显。

(二)规划滞后且不科学。从我县城镇化发展现状来看，集镇规模、功能作用、基础设施建设和社会事业发展，与统筹城乡经济社会协调发展的根本要求不相适应。一是城镇规划起点低，中心城区发展空间过于狭小，限制了城市规模扩张，在项目引进、产业布局、社会公共事业发展等方面，面临建设用地严重不足的制约。二是乡镇集镇承载能力和辐射带动作用不足，社会事业和第三产业发展滞后，科教支撑体系、医疗卫生服务体系、文化产业化推进、金融服务功能、信息产业建设、现代物流业发展等，均难以满足城乡经济社会发展日益扩大的需求。

(三)山区自然地理条件限制。我县属全山区县，有大小山头3100多个，大小溪沟3300多条，荆山山脉将全县划为南北两部，保南山势较为平缓，河谷较宽，多山间小盆地;保北山势高突，河谷较窄，多峡谷。境内3225平方公里区域内，海拔500米以下的平畈，占11.3%，有51个村;500—800米的半山，占34.3%，有60个村;800—1200米二高山，占35.3%，有57个村;1200—1500米的高山，占14.6%，有93个村;导致地形地貌复杂，社会经济发展很不平衡，乡镇之间有差距，村与村之间有差距，山上山下有差距，就是同在河边、路边、集镇边的自然村之间也有差距。

(四)农田水利交通落后。县域大多数农田水利、河堤渠道，基本系上世纪六、七十年代修建，由于管理维修不到位，现已不能发挥应有的效益。虽然近年全县修建了近1400公里村村通水泥路，但这个“村村通”主指合并后的行政村，合并前的行政村并没有实现村村通，并且大多数都只通到了地处路边、河边、村边的村委会，路网覆盖未到位，学生上学、群众就医、农资搬运、农产品出售等都很不方便，相当一批自然村仍然是“晴天一身灰、雨天一身泥”，农村行路难问题尚未根本解决。

(五)水电需求缺口较大。全县第一轮农村电网改造，虽然实现了用电同网同价，使供电质量有所提高，但随着经济发展农村电器普及带来用电需求剧增，现有农村电网负荷已经远远不能满足农民群众的需求。同时，全县大力实施安全饮水工程，虽然已解决了大部分农村的人畜饮水难题，但因农户居住分散、水源难以解决、管理维护不到位等多种原因，仍有

9.82万人存在饮水不安全问题。

(六)人居环境仍待改善。虽然部分村庄面貌焕然一新，但总体看，改善农村人居环境的任务仍然很重。特别是新农村建设规划还有待完善。部分村庄建设规划质量不高、标准较低，不能满足今后五年、十年、甚至二十年的建设需要，新村规划小区，基础设施不配套，生产生活不方便，有的只注重了门前、门面，但对于屋内、屋后及周边的环境不注重长效机制和村庄整体的环境整治，有的村还尚未启动环境整治工作。

四、实现城乡一体化的对策与建议

为进一步实现城乡统筹协调发展，把城乡社区建设成为“管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体”，特思考建议如下：

一、统筹领导力量，凝聚建设合力。统筹推进城乡一体化与新农村建设是一个有机整体，必须明确城乡一盘棋的整体思路，改变传统的思维方式，建立有利于城乡一体化发展的机制。

实行统一领导、统一组织、统一协调、统一推进。切实改变“两个摊子各搞各，各路力量散到撮”的状况。为此，建议充实和加强保康县社区建设工作领导小组，单列设置社区工作局，核定编制和人员，明确为正局(科)级单位，统一指导、协调、督促、检查城乡社区建设工作;同时，在社区工作局内设社会工作股，具体负责城乡社会工作人才队伍建设和推进社会工作发展的组织实施和基础性、日常性工作;在县、乡镇成立社区服务中心、各社区成立社区工作站。县乡与同级行政服务中心合二为一，依托社区服务中心和各社区工作站，行使政府公共服务向社区延伸的承担部门，实现政府行政管理和社会事务的分离，做到各司其职，责权统一，逐步改变社区自治组织承担大量政府行政工作的现状，着力从组织机构、领导力量、措施途径上搞好结合，统筹各方，形成强大的工作合力。在此基础上，着力以便民、利民、助民、育民、富民为出发点，以“打造新社区、构筑新家园、共享新生活”为主题，大力推促农村乡村集镇化、村民市民化、农业产业化，实现整合村域资源，美化镇容村貌，完善服务设施等工作目标，进一步创新社会管理和公共服务功能，深化基层民主政治建设，推促经济社会协调发展，推进城乡一体化战略目标的实现。

二、科学预案，规划统筹社区建设。一是秉持“全域保康”的社区建设理念，将全县3225平方公里统筹纳入规划范围，构建以1个主城区为中心、11个乡镇为支撑、5个工业园区为节点、Ⅹ个中心村社区为基础的城乡一体化的科学规划布局;二是规划调整城镇社区。按照经济流向和发展潜力重新定位城市功能，立足县情调整城镇社区设置，按每个社区1500-3000户，300平方米、500平方米、1000平方米三个标准纳入城市建设整体规划，合理整合或提档升级城镇社区规模;三是规划设计农村社区。顺应农村经济社会发展要求，按每个社区500-1500户，500平方米、800平方米、1500平方米的标准，将全县257个村规划集并为Ⅹ个社区，科学规划社区环境整治，产业特色、经济发展，水电交通等等，尤其是教育、文化、卫生、社保、环保、城管等部门，也要科学配套并编制好本系统城乡一体化发展规划，重点调整优质资源布局，以引导各种优质资源向农村延伸。切实满足居民生产生活、教育培训、文体活动、公共卫生、综合治理、便民超市等社区服务的作用，凸显社区公共服务的基本功能。

三、创新模式，加快社区建设步伐。按照“城乡统筹，以城带乡”的思路，因地制宜，分类推进，探索符合山区实际的城乡社区建设模式。一是拓宽思路建设城镇社区。按照“有人管事、有钱办事、有场所议事和构建特色社区”的要求，采取协调空地新建、主体开发共建、拆房改造重建等方式进行建设。坚持财政主导，实行分级投入，采取县级财政“以奖代补”、部门扶持、社会资助等办法，提挡升级并合并调整城镇社区。二是创新模式建设农村社区。针对各乡镇经济条件、人文特点和长远发展需要，充分尊重群众的意愿和首创精神，积极探索规划引导、迁村腾地、项目拆迁、集镇村改造、产业培育、环境整治等六种建设模式，在村两委的领导下，以社区服务中心为工作平台，建设“三大服务体系”，即公共行政服务体系、志愿者服务体系、专业经济协会服务体系，变过去的单纯的行政管理为多层次、全方位的“三大服务”，即农村社区公共行政服务、村民自助互助服务、市场调节配置服务。在服务中实施管理，在管理中体现服务。不断加快推进农村社区建设。

四、均衡服务，完善城乡保障体系。一要走差异化的路子，依托农村的山水植被优势，优化农村村庄布局，美化乡村民居，不断完善农村水利、电力、交通、环卫管理、污水处理、垃圾收集等基础设施，从根本上改善农村生产和人居环境，缩小农村在基础设施上与城市的差别，最大程度地方便农村居民，使农村和城市一样成为宜居之所，创业之地。二要大力推进路网、电网、水网、气网、通讯网、市场网等“六网”工程建设。 三要建立城乡公共服务一体化机制。按照制度统一、标准统一的要求，大力进行户籍管理、社会保障、教育、就业、医疗等十个重点领域的改革，进一步推进城乡低保、养老保险、医疗保险、社会救助、文化体育、就业服务的均等化。

五、积极调整产业结构，让农民富起来。传统的“粮猪型”农业产业模式，成本高、效益低，不可能让农民真正富起来。因此，必须积极调整农业产业结构，拓宽农民增收渠道。一是“不离土不离乡”，发展特色农业。充分发挥农村的资源优势，着力发展特色农业、高效农业，与城市实现产业互补。比如，可以依托城市发展无公害蔬菜、抓好“茶、桑、烟叶、核桃”等一批具有地方特色的产业，休闲观光农业,逐步形成 “一镇一品”、“一村一品”产业链条，强化个性，形成特色。二是“离土不离乡”，发展非农产业。大力发展矿产、运输、商业、餐饮等服务业，引导有条件的地方发展民营企业，增强经济综合竞争。三是“离土又离乡”，发展劳务经济。继续加强对农民的教育培训，组织农村富余劳动力到城市就业，实现致富增收。

六、抓好硬件建设，建立社区公共服务体系。对城乡社区办公活动场所，内部要素进行统一设置，每个社区按“1+8”的模式配置公共服务。“1”， 即设立社区“两委”会办公场所;“8”，是指便民服务大厅、综治维稳中心、文体活动中心、就业培训中心、卫生服务中心、计生服务中心、党员群众电教中心、便民超市。就保康而言，起码应当建好农村科技生产服务站;社会治安综合治理站;计生卫生服务站;“两委会”办公室和群团组织办公室、多功能室;便民服务大厅;便民利民服务超市;村民文体活动广场等场所，切实为农民提供与城里人一样的服务。具体工作中，服务功能要突出一个“全”字，彰显“均衡”理念。在具体设计上，按照“小平台大服务”思路，把党建、民政、卫生、计生、文化、养老、外来人口管理、农业服务等与群众生产生活紧密相关的审批和服务事项，全部纳入社区便民服务中心办理或代办范围，为村民提供“一站式”服务，使之成为真正的基层“政务超市”，村民不出村就能享受优质、便捷、高效的公共服务。在服务设施上突出一个“好”字，注重“科技”支撑。在实际工作中着力把服务中心建设与新农村建设结合起来，对建设经费实行县、乡、村三级保障。在服务管理上突出一个“活”字，强化“民主”特征。要在普遍建立服务公开制、服务承诺制等制度的同时，将社区服务中心建设与农村党务、村务公开相结合，将服务项目和服务承诺等内容通过公示牌形式向村民公布;设立民情访谈室，以村民说事、村情民主恳谈等形式，对村及村级便民服务中心重要事务在决策前通过不同形式与村民议事协商、接受质询;将服务中心各项规章制度与民主理财、集体资产处置等管理制度相对接，切实保障村民参与村级公共事务管理的权利;进一步落实村民的知情权、参与权、管理权和监督权。在服务效果上突出一个“实”字，体现“为民”本质。始终把基层群众利益放在第一位，做到能解决的事项马上办，一时不能办结的事项限期办，需要报请上级才能办结的事项代理办。切实提高社区服务质量、服务效率和服务水平，让广大农民群众真正得到实惠。

七、深化社会事业体制改革。第一，要推进城乡教育体制改革，实施城乡基础教育一体化改革，实现城乡教育硬件均衡配置、教育质量均衡发展;深化职业教育体制改革，加强职业教育基础能力建设。第二，深化城乡医疗卫生体制改革，要加快和加强农村公共卫生体系建设，全面实施乡村卫生院(室)标准化建设，改善设备，建立城乡医疗机构对口支援的长效机制;完善农村合作医疗制度，做好城乡居民基本医疗保险工作，建立公共卫生和基本医疗保障机制。第三，要统筹城乡文化事业和文化产业发展，通过公益性文化事业和经营性文化事业协调发展，加强农村文化事业建设，推动精神文明向农村辐射和延伸，建立政企分开、政事分开、管办分离的文化管理体制。第四、深化城乡户籍制度改革，实现居民在城乡间的顺利流动。要完善城乡统一的户籍制度，探索建立居住证制度，为最终取消农业户口和非农业户口的划分奠定基础;加快户籍迁移政策改革，逐步消除农民向城镇转移的门槛，鼓励和支持在城镇有合法居所、有稳定收入的农民向城镇转移，逐步实现安居乐业;要深化户籍相关的配套改革，使户籍制度真正成为反映公民身份、提供人口数据、保证公民平等参与社会活动、行使法定权利的政府社会管理和公共服务基础性制度。

六是培育扶持，引导社会组织参与社区服务。强化相关职能部门服务意识，营造有利于

社会组织健康发展的良好环境。如在依法登记中简化社会组织的审批程序，创新扶持社区社会组织的政策措施;鼓励、支持社区服务实体、慈善公益组织和专业性社会工作机构等社会组织依法按照宗旨和业务范围到社区开展活动;鼓励本社区的社会组织积极参与社区建设，不断拓宽服务社会的领域，提升服务社会的能力。还应引导、鼓励新型集体经济组织在新型社区建设中发挥更大的作用;要拓展社会管理中“社会协同”的发展空间，把政府部门和乡镇可以不直接承担的社会服务性和事务性工作，以及企事业单位剥离的社会职能、服务职能，通过委托、购买、授权等形式交给社会组织承担。与社会组织建立互信互惠的合作关系，不断拓展政府与社会组织合作的空间，建立规范的制度和工作流程，通过公平竞争、定向委托、合同管理、评估兑现的运作机制，将与社区直接相关的事务性、服务性工作交由社会组织承担，对政府部门和乡镇授权或委托社会组织承担的在社区开展的管理服务事项，按照政府购买社区公共服务项目管理的规定执行。同时，要坚持定期专题召开社区工作会议，交流经验、表彰先进、专题研究社区工作。

第二篇：促进城乡一体化发展的思路和建议

促进城乡一体化发展的思路和建议

赵海

马克思曾经在《哲学的贫困》中写到：“城乡关系的面貌一改变，整个社会的面貌也跟着改变”,由此可见城乡关系的改变对整个社会发展具有至关重要的作用。当前，城乡发展不平衡是我国面临的最大的经济社会结构问题，事关全面建设小康社会和现代化建设全局。破除城乡二元结构、统筹城乡发展、形成城乡经济社会发展一体化新格局，不言而喻是一个全局性的问题，必然要求用全局观念和系统思维来加以解决。促进城乡一体化发展，主要有两方面的实现途径：一是针对城乡二元体制的问题，建立促进城乡经济社会发展一体化制度，促进公共资源在城乡之间均衡配置、生产要素在城乡之间自由流动，推动城乡经济社会发展融合；二是针对农业基础仍然薄弱、农村发展仍然滞后、农民增收仍然困难而市场难以解决的问题，建立健全以工促农、以城带乡长效机制，实现城乡、区域协调发展。 实现土地、资金、劳动力等生产要素在城乡之间的自由流动，是促进城乡经济一体化发展前提条件。为此，在各种资源要素的配置上，应当消除阻隔要素自由流动的城乡二元体制，实行城乡一元体制，改变城目前农村资金和土地过度非农化，而农村人口城镇化和就业非农化滞后的状况。在土地配置上要做到资源赋权，着力强化农民的土地承包经营权，促进土地流转；加快建立城乡统一的建设用地市场，对依法取得的农村集体经营性建设用地，必须通过统一有形的土地市场、以公开规范的方式转让土地使用权，在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益，防止土地的过度非农化，保障农民的土地权益。在资金配置上要做到资本下乡，进一步健全农村金融组织体系，调整和放宽农村金融市场的准入条件；强化政策性、商业性金融机构支农责任，扩大政策性金融支农的服务范围，提高商业性金融支农的资金比例；健全涉农贷款担保机制，扩大融资的担保范围和融资渠道，对农村金融机构实行差别准备金、财政贴息、监管标准、利率优惠等方

扶持政策，着力改变农村资金过度向非农转移的问题，实现资金留乡和资本下乡，满足农村发展对金融的需求。在城乡人力资源配置上要做到农民进城，统筹城乡劳动就业，建立健全城乡劳动者平等就业制度，形成城乡统一的人力资源市场；保护农民工权益，实行农民工劳动报酬、子女就学、公共卫生、住房租购等与城镇居民享有同等待遇，扩大农民工工伤、医疗、养老保险覆盖面，农民工养老保险关系实现转移接续；将农民工纳入城镇公共服务体系，使农民工在基本公共服务方面享受与城镇居民同等的待遇；统筹城乡社会管理，推进户籍制度改革，放宽中小城市落户条件，使在城镇稳定就业和居住的农民有序转变为城镇居民。 实现公共资源在城乡之间实现均衡配置，是促进城乡经济一体化发展的核心内容。现阶段，无论是基础设施，还是农村社会事业，城乡差距都较大。为此，应当调整公共资源在城乡间的分配关系，扩大公共财政覆盖农村范围，发展农村公共事业，实现城乡基本公共服务均等化。在农村教育事业上，通过健全农村义务教育经费保障机制，并建立城市教育资源为农村服务的机制，促进城乡义务教育均衡发展；围绕农村劳动力技能水平和综合素质的提高，加快普及农村高中阶段教育，加快发展农村中等职业教育，培养造就规模宏大、结构合理的有文化、懂经营、会管理的新型农民。在农村文化事业上，应当强化农村公益性文化服务基础设施建设，扶持农村业余文化队伍，鼓励农民兴办文化产业，丰富农民的精神文化生活，提高农村精神文明水平。在农村医疗卫生事业上，调整医疗卫生资源配置结构，改善农村卫生机构服务条件，促进城市医疗卫生资源向农村流动，帮助农村培养医疗卫生人才，提高农村医疗卫生服务水平；完善农村新型合作医疗制度，提高筹资和保障水平。在社会保障制度上，应要按照广覆盖、保基本、多层次、可持续原则，加快健全包括最低生活保障、医疗保障、失业保障、养老保障、住房保障等在内的农村社会保障体系，并逐步提高保障标准，不断缩小城乡保障水平差距。

建立健全以工促农、以城带乡长效机制，是促进城乡一体化发展的根本保证。其核心是调整国家财政分配格局，加大对“三农”的投入。为此，要完善有关法律法规，强化财政支农力度，提高财政资金使用效率，更好地发挥财政在促进农业和农村发展中的作用。在农业产业支持上，要着眼于提高农业综合生产能力和建设现代农业，重点用于农田基础设施建设，政府农业服务体系建设，良种和生产资料等农业投入品补贴，农机具购置等农业投资补贴等。在农民收入支持上，要着眼于建立稳定的增收机制，逐年较大幅度增加农民种粮补贴，完善与农业生产资料价格上涨挂钩的农资综合补贴动态调整机制，健全农产品价格保护制度，完善农产品市场调控体系，稳步提高粮食最低收购价。在农村基础设施支持上，要着眼于改善农村生产生活条件，提高国家固定资金投入农业的比例，重点强化农业基础设施建设；在继续强化农村人畜饮水、乡村道路、农村电网改造、农村沼气等基础建设的投入力度基础上，增加土地整理、农业信息、农产品市场等小型工程建设项目，切实改善农业生产条件和农民生活条件。在农村社会事业支持上，要着眼于提高农村居民的身体与文化素质，强化对农村义务教育、职业教育、医疗卫生和社会保障方面的财政投入，促进社会和谐进步。