从美国政治制度看美国总统为什么是靠不住的

观望美国总统为什么靠不住

--《总统是靠不住的》读后感

行政管理123班 龚婷 7101012107 摘要:20xx年11月6日，现任总统、民主党候选人奥巴马击败共和党挑战者罗姆尼，成功连任。当选美国第57届，第44任总统。成为世界第一超级大国的国家元首，政治首脑与三军统帅。这让我对美国奥巴马，这个泱泱大国的美利坚合众国总统产生了浓厚的兴趣，他到底有什么样的权利。

本文是在阅读林达所著的《近距离看美国之二——总统是靠不住的》①的基础上，立足于美国前总统克林顿和尼克松任内的重要事件，讲述作为一个超级大国的领航人，他为什么是靠不住。

关键词：克林顿 尼克松 美国政治制度 总统靠不住

从三权分立制看美国总统是靠不住的

诚如民主思想家孟德斯鸠所言：“如果同一个人或是由重要人物、贵族或平民组成的同一个机关行使这三种权力，即制定法律权，执行公共决议权和裁判私人犯罪或争讼权，则一切便都完了。”因此受启蒙运动的影响，美国政权运行的原则是三权分立制度，即行政权属于总统，立法权属于国会，司法权属于联邦最高法院，三中权力相互分立。诚如作者林达所言，美国政府的三个分支实际上还有更为严密的相互制约的机制，以避免单纯的一层高于一层的简单构架，因为对于美国人来讲，高高在上的权利是非常危险的。正是为了避免某一个分支爬上权力的顶端，所以美国政府的三个分支是相互独立的，互相之间始终存在着作用和反作用。也就是花了大力气，硬是把原来可以建成个宝塔的

①【中】林达l著，生活·读书·新知三联书店,1998，作者以信件的的形式，从“美国总统是什么？”这样一个问题开始，用一连串的故事，层层铺垫出美国政治法律制度的基本原理和操作细节，使读者更深刻地了解美国是如何在自身的制度系统中，通过“平衡和制约”去实施对权力的监督和限制。

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三大块给拖倒了，拉开后齐齐地放在平地上。②使得任何一个分支在权力的天秤上比重要大于另外两个分支，从而掌握不到绝对的权力。联邦最高法院可以根

据美国联邦宪法宣布总统和国会所做的的决定违宪；美国总统可以提名最高法院法官，不需要向议会负责，对议会的法案有一定的否决权；而议会虽然不能迫使总统辞职但能够弹劾总统，最高法院法官的认命需要议会参议院的最终表决通过。

美国的三权分立制权力制约与分立可以防止少数人的专权，使民主不至于转换为专政，调节资产阶级内部各集团的利益，维护资本主义民主制度。但是权力制衡导致三大权力机关工作效率低下，三权分立原则难真正贯彻。

而在三权分立制下的总统，掌管行政权力，是美国的政治首脑，尽管我们时常听到类似于“克林顿政府”、“奥巴马政府”“布什政府”，但是对于英文单词“ADMINISTRATION”和“ＧＯＶＥＲＭＥＮＴ”的区别一目了然，对于美国“XX政府”中“政府”一词为“ADMINISTRATION”而“ADMINISTRATION”一词除了有行政机构和管理等意思外，（当数字母大写时）更指政府的“执行分支”的官员和他们的政策及原则。因而，美国总统只不过是美国政府的行政分支，另外还有议会代表的立法分支，联邦最高法院所代表的司法分支，他们三者才共同组成了严格意义上的美国政府。由此看出，美国总统的权力也不如想象中的那么耀眼。

在美国前总统克林顿的第一个任期，国会中期选举中，整整40年掌握在民主党手中的过会的多数议席转移到了共和党手中，这对克林顿领导的民主党政府产生了众多不利影响，他和国会的关系日趋紧张，经常发生有意见不合，甚至对于国会通过的法案，克林顿也一连否决了好几个。③拥有行政权力的总统和拥有立法权力的国会矛盾重重，也促使了美国总统的“不靠谱性”。

但是假使民主党在中期选举中依然获得了议会的绝大多数，但是，也并不意味着美国前总统克林顿的每一个决定都可以通过，即使这个决定是多么地利

② 参见【中】林达:《近距离看美国之二：总统是靠不住的》,12页，北京，生活·读书·新知三联书店，1998

③参见【中】林达:《近距离看美国之二：总统是靠不住的》,285页，北京，生活·读书·新知三联书店，1998

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国利民，其问题的关键主要来自于议会的参众两院的议员的产生方式的不同。美国的众议院一共是435个席位，它的分配是根据以人口数量为依据所划分的选取。保证一定数量群的一批民众，总有一个人代表他们去国会表达他们的意见，大致算来，大概有几十万人一个选区，可以选出一个众议员。不管他们是多么格格不入，你不喜欢也没用，谁也阻挡不了他们，所以从理论上讲，每个众议员都只要对他所在的选区的几十万选民负责，它不代表全国人民，也不代表各州人民。④而美国参议院则为100个议席，美国的50个州，不论其发展水平、人口、经济等状况如何，他们都有平等待遇和机会选出2名代表，代表他们的州去参议院表达他们符合自己所在州人民的利益，要对所在州的人民负责。由此可见，不论总统所做出什么样的决定，众议员只对所在区全民负责，参议员只对本州人民负责，不能说议会议员投票表决总统议案时与总统的党派所在毫无关系，只能说是没有必然联系。这与美国的政党文化相关，议会制民主的形式注定了政党组织和活动的必要性。从1787年开始，产生了自称联邦党和民主共和党的人，我们特别留意的是，从那时候开始，美国的政党就承袭了代议制民主制度的传统：政党是个人表达政治观点的地方，不必要也不应该有严密的组织。托马斯·杰弗森在1789年就说过：“如果我要和一个党在一起才能够进天堂的话，我宁可根本就不进天堂。”⑤这一切都决定了美国党派人员没有太过严格的党派特征。这也从一定意义上助长了美国总统和美国议会的差异与纠纷，与此同时，这也是三权分立制存在的基础和必要前提，保证美国的立法权和行政权相互独立，而不混淆，有效的防止了美国总统“集党政于一身”的身份，限制了美国总统的权力，保证了美国民主的纯洁性，使美国人民的利益得到一定的保障，防止了由民主走向专政，有利于民主政治的发展。

美国东部时间20xx年11月14日，美国联邦最高法院宣布，同意受理有关医疗保险改革法案的法律诉讼，将就强制医保条款的合法性等问题作出裁决。这是联邦法院首次裁定医改关键条款违宪，也是医改法案签署生效以来遭遇的首个重大挫折。

④参见【中】林达:《近距离看美国之二：总统是靠不住的》,273页，北京，生活·读书·新知三联书店，1998

⑤参见【中】林达:《近距离看美国之二：总统是靠不住的》,271页，北京，生活·读书·新知三联书店，1998

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从美国政治制度看美国总统为什么是靠不住的

作为美国历史上第一个非洲裔黑人总统，当奥巴马在经济危机的背景下准备大展拳脚的时候，联邦法院的裁决无疑给了奥巴马当头一棒，拥有行政权力的美国总统和拥有司法权利的联邦最高法院之间又会有怎样的较量，使得美国总统是那么地靠不住呢？

美国联邦最高法院的大法官们看上去要清高多了，他们不大抛头露面，也并不在电视上大出风头。但是偏偏就是有这样的时候，参众两院好不容易通过的法案，好不容易让总统也签了字，眼看着可以实施了，却突然冒出最高法院宣布违宪就这样作废了，美国最高法院的这一独特的对于立法的“生杀大权”叫做“司法复审”，他没有在宪法中明确规定，却是分权和制衡的一个极其重要的一部分。⑥提到美国联邦最高法院，不得不提到以自由、平等和尊重为原则的美国宪法，正是由于这一部由建国之父们在短短三个月的时间里，在那所不起眼的小木屋中，对美国未来国家建设的憧憬。而更为神奇的是这个写于200多年前的法律依然在世界翻天覆地的变化中屹立不倒。美国在这部一字不改的宪法之下，稳定按照两百年前的设计，正常进行政权交替，三个权力分支始终维持平衡。⑦而这部宪法中对于人民权利的保障，不仅是人民的权力得到满足，更是从人民的角度去监督政府，使政府更加全心全意地为人民服务。这无疑起到了政府权力，督促政府为人民的作用，从而是总统不敢有违民意。也许在这部宪法的立法之初，美国的建国之父们就基于总统的不可靠性。在三个权力分支里，最让他们不放心的就是行政机构的总统了，因为，尽管经过了权力的分割，要使行政分支成为政府一个有效的执行机构，仍然必须使他握有诸如军队、财政等等大权，而总统就坐在这些大权的顶端，才会继而为这个“收银机”安装“安全刹车装置”，以防止联邦政府转换为联邦暴君。⑧

⑥参见【中】林达:《近距离看美国之二：总统是靠不住的》,50页，北京，生活·读书·新知三联书店，1998

⑦参见【中】林达:《近距离看美国之二：总统是靠不住的》,56页，北京，生活·读书·新知三联书店，1998

⑧参见【中】林达:《近距离看美国之二：总统是靠不住的》,47页，北京，生活·读书·新知三联书店，1998

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从联邦制看美国总统是靠不住的

与众多实行单一制的国家不同的是，联邦制是指由两个以上共和国或邦、州联合组成的统一国家。我们平时会听到诸如新泽西州，加利福尼亚州，德克萨斯州等，这里面的“州”也造成了许多误解的地方，可能会和我们的“省”联系到一起，我想说这是大错特错，美国的各个州与其不如说是50个“小国”。在这个基本概念下，各个区域的美国人获得了选择自己的生活方式的自由，这些作为合众国成员国的“州”共同约定，只有非常基本的一些问题被确定为联邦法律，也是作为成员国的“州”不能违背的法律，但是在大多数牵涉到生活方式的问题上，联邦政府是无权干涉的。更进一步说，联邦政府的权力不是与生俱来的，不是他作为政府所固有的，而是他的50个“小国”让出去的一部分权力，这一切都是在自愿的基础上，以确保各个州人民的自由平等，和追求幸福的权力。两者之间没有上下级的隶属关系，美国的50个州，不论其是大是小，人口多少，都有其州议院制订其符合本州人民利益的州法律，有其由选举产生的州长和副州长所组成的行政机构对其进行管理，有其州最高法院根据法律解决纠纷并制约平衡其他两种力量。也正是因为这样你才会看到这样的现象：为在干细胞研究、医用大麻等问题上拥有更多的发言权，美国半数州推出了主权法案，向联邦政府的权威发起挑战；就连美国的《独立宣言》获得13州人民的同意也长达三年之久，但是不得不说用三年时间获得13个州的同意也是相当的迅速；19xx年，美国最高法院在一项判决中宣布，公立学校实行种族隔离、拒绝黑人入学是违反宪法的。这一裁决引起南方一些州的抵制，一些州竟以暴力阻止黑人进入公立学校。这都是美国实行联邦制所带来的一系列的蝴蝶效应。

美国实行联邦制，虽然可以在确保联邦是一个统一，强大的国家的同时，是各个州的自主性，灵活性和创造性不受侵害；但是，这容易造成联邦政府和州政府之间互相扯皮，相互推诿，相互推卸，导致效率低下，影响议案的实施。因此在美利坚合众国联邦政府和州政府的较量一直贯穿于美国的政治生活。联邦政府的权力的有限制的适度扩大，是造福美国人民的；联邦政府权力

⑨⑨参见【中】林达:《近距离看美国之二：总统是靠不住的》,281页，北京，生活·读书·新知三联书店，1998

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的无限扩大，是会吞噬美国人民的根本利益的。⑩在联邦之下的美国总统，徘徊在联邦政府和州政府之间相互协调，促使自己的政策得以实施是相当困难的，如何使50个州的人民都得到最大程度的支持，确实伤透脑筋。

从美国两党制看美国总统是靠不住的

美国前总统尼克松这个名字，在众多高中生的印象中都相当熟悉，作为中美建交的重要推动者，被众多政治学家所了解的当然还有著名的“水门事

件”，这在上世纪七十年代的美国可谓是轰动一时，无人不知无人不晓。《总统是靠不住的》的作者林达用大量的篇幅讲述了“水门事件”，是尼克松为寻求连任，他的利益密切相关者在对手民主党的大楼多次进行窃听所引发的连锁事件，最终迫使尼克松辞职，结束了他的政治生涯。同样遭到党派竞争牵连的还有克林顿领导的“档案门”，是指大约在19xx年，白宫向联邦调查局调阅了408份前共和党政府官员的档案，其中一些在案件爆发期间仍未归还，这让当时的美国总统克林顿陷入了尼克松同样的遭遇。

尽管美国的两大党：民主党和共和党在各种政策上的主张存在差异，但是他们都代表美国资产阶级立场，维护美国资产阶级的权利，都赞成美国现行的资本主义制度。虽然这样，美利坚合众国总统的行政权力的宝座依旧那么诱人，他决定了哪个政党是执政党，哪个是在野党，更决定了哪一位政党的候选人会领导整个美利坚，受到全世界的瞩目。人是有欲望的，没有人愿意放弃触手可得的权力，当他比其他人都有的机会时。

说到民主、共和两党，不得不提四年一次的“驴象之争”，两大竞选团体之间摩拳擦掌争取选票，但是竞选成功的人当上总统后就意味着他是美国人值得信赖，可靠的总统了吗？1996，美国选民选出了克林顿，但是这就说明他们完全信赖克林顿吗？我想他们相信的是这个制度。相信这个制度“平衡和制约”的机制，会使这个国家的政治生活保持正常，会监督总统按照他对人民的许诺正常工作。他们并没有放松警惕。11美国的选举制度和两党制度也使得美国总统是那么的不可靠。

⑩参见【中】林达:《近距离看美国之二：总统是靠不住的》,277页，北京，生活·读书·新知三联书店，1998

11参见【中】林达:《近距离看美国之二：总统是靠不住的》,362页，北京，生活·读书·新知三联书店，1998

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从美国利益集团看美国总统是不可靠的

如果我说政党、政府和利益集团是美国政治的三大支柱，我想一定有人会提出疑问，美国利益集团的力量到底有多么强大。据相关部门统计，美国有17644个全国性利益集团，60%以上的美国成年人至少参加一个利益集团。像美国商会、全国步枪协会、全国农场主联盟、消费者协会??

共和党基本上是保护企业家的利益的，烟草是各大行业，不仅涉及烟草公司，还涉及大量烟农的生计，所以也就有大量的选票在里面，大烟草公司一向是支持共和党的，烟草行业大量捐款给共和党帮助他的竞选，但自克林顿上台以来对烟草行业采取进攻姿态，使得烟草业开始了积极的竞选捐款运功，19xx年上半年捐给共和党一百五十多万美元，是19xx年上半年的五倍。12

美国各大利益集团用他们的金钱、人数和支持采取合法的手段（诸如游说、示威、媒体等）甚至是不合法手段阻碍政治生活，小到政府议案的实施，大到国会议员甚至是总统的竞选。使他们的力量具有隐蔽性和欺骗性地渗入到美国议会、政府和法院。表面是维护人民的利益，其实质是维护其资产阶级的利益，影响国家决策，增加了滋生腐败的概率。同样的，拥有行政权力的美国总统或多或少地受到了美国利益集团的影响，让人民更加认为美国总统是不可靠的。

结论

美国总统受到三权分立中其他了两个分支（美国国会和联邦最高法院）的制约难以大展拳脚；联邦制下，美国联邦政府的权力和州政府的权力矛盾重重，使美国总统的议案实施艰难；两党制下，美国总统可能受到权力的诱惑而失去“本心”；受到利益集团的影响，美国总统的政策可能会受到利益集团的驱使，违反人民的利益。因此，美国总统从一定层度上说是靠不住的。

12参见【中】林达:《近距离看美国之二：总统是靠不住的》,327页，北京，生活·读书·新知三联书店，1998

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从美国政治制度看美国总统为什么是靠不住的

参考文献：

1、（法）孟德斯鸠 彭盛 《论法的精神》 当代出版社 20xx年01月

2、【中】林达:《近距离看美国之二：总统是靠不住的》 北京，生活·读书·新知三联书店，1998

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第二篇：美国总统弹劾制度与法治

美国总统弹劾制度与法治

刘想树

(西南政法大学 副教授 重庆 400031)

[摘 要] 美国总统弹劾制度的宪法框架由弹劾权的行使、弹劾的标准、弹劾程序和弹劾 总统的法律处置四个主要方面构成。尽管迄今为止美国启动的四次总统弹劾程序无一成功, 但这并不意味总统弹劾制度形同虚设, 而是说明一旦总统可能犯有“叛国、贿赂或其它重 罪或轻罪”时, 它就会运作起来, 显现效用。美国总统弹劾制度之所以能在美国政治生活 中一以贯之并形成良好的运作机制, 主要在于美国总统弹劾制度蕴涵的法治理念。

[关键词] 弹劾制度 法治

[中图分类号] D71211 [文献标识码] A [文章编号] 1000 —114x (2000) 0620128206 美国总统弹劾制度是由1787 年宪法设定的, 因为对总统进行弹劾在根本上是一个 宪法制度问题, 不仅涉及总统的职权和对总统的约束, 而且涉及总统与国会的关系, 同 时还有司法的参与。美国总统弹劾制度的基本框架, 主要见之于美国宪法的如下条款:

第一条第二款: “只有众议院具有提出弹劾案的权力”。

第一条第三款: “所有弹劾案, 只有参议院有权审理。在开庭审理弹劾案时, 参议

员们均应宣誓或作代誓之宣言。如受审者为合众国总统, 则应由最高法院首席大法官担 任主席; 在未得出席的参议员的2/ 3 的同意时, 任何人不得被判有罪。”“弹劾案的判 决, 不得超过免职及取消其担任合众国政府任何有荣誉、有责任或有俸给的职位之资 格, 但被判处者仍须服从另据法律所作之控诉、审讯、判决及惩罚。”

第二条第二款: “总统有权批准关于背叛合众国的罪犯的缓刑和赦免, 惟弹劾案不 在此限。”

第二条第四款: “合众国总统、副总统及其他所有文官, 因叛国、贿赂或其它重罪 和轻罪, 被弹劾而判罪者, 均应免职。”

第三条第二款: “一切罪案, 除弹劾案外, 应由陪审团审判。”

由上可见, 美国总统弹劾制度的宪法框架, 主要包含以下内容: 第一, 弹劾案的权

力只能由国会行使。其中, 提出弹劾案的权力只能由众议院行使, 审议弹劾案的权力只 能由参议院行使。第二, 弹劾总统的宪法标准是: 合众国总统“因叛国、贿赂或其它重 罪和轻罪, 被弹劾而判罪者, 均应免职。”关于叛国罪, 美国宪法第三条第三款已作了 明确的规定: “只有对合众国作战, 或者依附、帮助或安慰合众国的敌人的, 才构成反 对合众国的叛国罪。无论何人, 非经证人2 人证明犯罪事实确凿, 或经其本人在公开法 庭上坦白, 不得受叛国罪之裁判。”关于贿赂罪, 虽然对“贿赂”包含“受贿”和“行 贿”两方面的涵义已形成共识。但是, 要搞清楚行贿和受贿者的真实意图和动机, 既是 弹劾指控的关键, 也是这种指控的难题。所以, 因“贿赂罪”而弹劾总统往往是非常困 难的。至于“其它重罪和轻罪”, 正是这一看似清楚实则模糊的宪法规定, 为国会弹劾 总统提供了可靠的宪法工具。布莱克的观点是: 宪法上所规定的“重罪及轻罪”的实 质, 是这类犯罪通过严重的滥用宪法权力或渎职行为而严重威胁到政治社会或国家、政 府的秩序。由于这类犯罪, 某位总统已经玷污了总统职位, 他不配再任总统, 或为了防 止其重犯, 所以要予以弹劾。①这些分析和界定, 使弹劾总统的宪法标准具有一定的明 确性。此外, 弹劾程序和被弹劾总统的法律处置也在宪法中得到规定。

迄今为止, 美国总统弹劾程序共启动过四次。第一次启动是1843 年针对第十任总

统约翰·泰勒。②众议院以127 票对83 票否决了对泰勒的弹劾议案, 这是美国历史上第一 次由众议院提出讨论但未通过的弹劾总统的议案。第二次是1868 年对安德鲁·约翰逊总 统的。在5 月16 日和26 日参议院的表决中, 出现了35 票对19 票的投票结果, 比定罪 和罢免总统职务所需的2/ 3 票数只少一票。1974 年, 第37 任总统理查德·M·尼克松因

“水门事件”而被启动弹劾程序。7 月30 日, 众议院司法委员会表决同意向众议院提交 三项弹劾指控———妨碍司法、滥用权力、侵犯国会权力。8 月9 日, 尼克松被迫正式辞 去总统职务。这样, 尼克松与美国宪法和法律之间的对抗伴随着宪法和法律的胜利而落 幕。第四件弹劾案是对现任总统比尔·克林顿提出来的。1998 年10 月8 日, 美国众议 院授权众议院司法委员会进行对克林顿的正式弹劾调查活动。12 月19 日, 美国众议院 通过了两项弹劾条款, 即指控克林顿在莱温斯基案中作伪证和妨碍司法公正, 并提交参 议院进行审议。1999 年2 月12 日, 参议院否决了对克林顿的两项弹劾指控, 对克林顿 启动的弹劾程序也即告结束。

二

尽管对美国总统弹劾无一成功, 但这并不说明总统弹劾制度形同虚设, 而是表明:

一旦总统可能犯有“叛国、贿赂或其它重罪和轻罪”时, 它就会运作起来, 显现效用。 因为, 总统弹劾制度不仅是美国宪法所设计的立宪政体的重要方面, 而且是美国法治的 重要体现。这种制度的创设和运行, 无不体现美国法治的一些重要精神和原理。其中起 主导作用的是“权力制衡”、“法律至上”、“法律面前人人平等”和“正当法律程序”等 原理原则。只有对这些原理原则有了深刻的理解, 我们才能把握美国总统弹劾制度的实 质和真正的价值所在。

(一) “权力制衡”

“三权分立”理论在西方的政体设计和政治发展中具有重大的影响, 在美国则尤显 突出, 并由此构建了世界上最典型的权力分立与制衡的政府。美国的开国者和制宪者, 一方面拜服于近代欧洲启蒙思想家关于人性和政体的政治哲学, 另一方面从英国的自由 和君主立宪政体的发展史中吸取营养, 同时又总结了北美各殖民地和邦联时期的宪法及 政体的经验教训。所以, 他们在体认到政府、权力的必要性的同时, 也对政府、权力怀 有清醒的戒备和防范之心, 因为政府、权力在保障自由、人权的过程中, 也潜伏着侵犯 自由、人权的危险。于是, 他们希望借助于优良的政体和宪法来防范政府及其权力, 其 核心就是分权制衡———“以恶制恶”。对此, 美国“宪法之父”詹姆斯·麦迪逊曾作过精 辟的论述: “历史曾告诉我们, 人的机关, 和个人一样, 都容易染上暴政的精神。”“防 止把某些权力逐渐集中于同一部门的最可靠办法, 就是给予各部门的主管人抵制其他部 门侵犯的必要法定手段和个人的主动。??野心必须用野心来对抗。??用这种种方法 9 2 1

来控制政府的弊病, 可能是对人性的一种耻辱。但是政府本身若不是对人性的最大耻 辱, 又是什么呢? 如果人都是天使, 就不需要任何政府了。??在组织一个人统治人的 政府时, 最大困难在于必须首先使政府能管理被统治者, 然后再使政府管理自身。毫无 疑问, 依靠人民是对政府的主要控制; 但是经验教导人们, 必须有辅助性的预防措

施。”③根据这样的指导思想, 美国宪法为国会、总统、法院设定了各自的权力, 并赋予 这三方中的任何一方以制约另外两方的法定权力和手段。

美国总统弹劾制度是权力分立与制衡机制的重要体现和组成部分。在美国政体中, 总统无疑大权在握, 因此宪法必须设定一些制度和手段, 以制约总统的行为。但是, 由 谁来行使这种弹劾的权力呢? 作为选举总统的选民, 只能通过行使选举权来制约总统的 行为, 无法弹劾总统。而司法系统包括最高法院也不适宜于行使弹劾总统的权力。制宪 会议最终认为由国会行使弹劾的权力是最适宜的。“有关弹劾的权力实在是立法机构手 中防止行政部门侵权的重要制约手段。”

宪法将提出弹劾案和审议弹劾案的权力分别授予国会众议院和参议院, 其目的也是

为了使国会内的两院相互之间有所制衡。美国制宪者最忧虑的政体危机之一就国会的擅 权或议员们的暴政, 因而也不愿意由国会中的某一院独自行使弹劾的权力。汉密尔顿等

人指出: 众、参两院分别行使提出弹劾案的权力和审议弹劾案的权力, 这本身就是国会 内部的分权制衡机制: “立法机构的两个部门之间的分工, 赋予其一以控告权, 其二以 审议权, 才能避免一些人同时担当原告和法官的不便; 也才能防止在其任一部门中由于 派性统治而对别人进行迫害的危险。”④这种国会内部的分工制衡, 也是美国制宪者们追 求的一个目标。

此外, 宪法规定参议院在审议总统弹劾案时, 必须由最高法院首席大法官主持, 也

有由法院监督国会行使弹劾权力, 保障弹劾依法、公正进行的意思。可见, 美国的总统 弹劾制度, 是一种内外多重的制衡机制。

(二) “法律至上”

立宪政体和法治的一个核心同时也是关键的原则, 就是宪法和法律具至高无上的权 威, 任何政府机构和政府领导人, 都不能凌驾于法律之上或超然于法外。而这一原则要 不流于形式, 又必须通过恰当的、优良的政体及法律来加以体现和保障。即是说, 仅仅 把“法律至上”视为一种法治观念, 那是远远不能做到“法律至上”的。只有当一个国 家的政体结构和法律体系具体体现了“法律至上”的要求, 并通过政体和各种法律手段 来保障法律至上的权威,“法律至上”才能是实实在在的。在美国革命时代, 其政治哲 学和法治理论就已提出并确立了“法律至上”的法治原则。这可以从托马斯·潘恩的一 系列经典论述中得到验证: “在专制政府中国王便是法律, 同样地, 在自由国家中法律 便应该成为国王, 而且不应该有其他的情况。”“每一个公民都是主权的一分子, 因此不 能屈从于个人: 他只能服从法律。”“严格地说, 一个自由国家的政府不在于人, 而在于 法律。”“统治国家的是法律, 而不是个人。”⑥这些论述对美国的思想和观念的影响, 巨 大而深远。

然而, 对于美国的开国者和制宪者来说, 最关心的是如何在宪法中设计一套政府制 度, 来保障法律的统治, 尤其是防止政府和执政者超越法律或践踏法律。在他们的心目 中, 权力分立与制衡的政体, 就能够达到这一目的。其中, 设立总统弹劾制度的主旨, 就在于防止握有最高行政权力的总统滥用职权, 侵犯宪法和法律。事实上, 美国总统弹 劾的历史已经对此作了最好的证明: 1875 年, 约翰逊在去世前留下了这样一句遗言:

“把我的头枕在我们国家宪法上。”⑦1974 年, 当最高法院在尼克松弹劾案中指出总统并 0 3 1

非高于法律, 并判决尼克松必须交出有关水门事件的录音带时, 尼克松只有宣布: “我 尊重和接受最高法院的裁决。”⑧如果尼克松拒不服从最高法院的裁决, 那么等待他的只 会是: 国会毫无疑问的、迅速果断的弹劾审判, 以及肯定的定罪免职判决。美国的一些 历史学家在谈到尼克松与“水门事件”时也总结道: 尼克松试图获得“帝王式的权力”, 结果也只能不体面下台。这件事情的结局表明了美国宪政和法治的力量。⑨在克林顿弹 劾案中, 主张弹劾克林顿的议员们所提出的各项指控, 其实质也是克林顿违反美国宪法 和法律: 在1998 年12 月19 日的众议院弹劾辩论中, 一些议员指控克林顿作伪证、妨 碍司法和滥用职权, 从而破坏了法律的实施。1999 年1 月14 日, 众议院的“公诉人” 在向众议院发表弹劾陈述时也指出: “我们今天在这里举行审判, 是因为克林顿总统决 定把自由置于法律之上不是一次两次, 而是一再这样做。”尽管最终克林顿未遭弹劾判 处, 但对克林顿启动弹劾程序, 说明美国宪法包括弹劾制度, 在美国总统有可能犯有 “叛国、贿赂或其它重罪和轻罪”时, 就会运作起来, 通过弹劾程序对总统进行查究。 “法律至上”的原则, 往往就存在于这种程序及其运作的过程之中。

(三) “法律面前人人平等”

这一法治原则是“法律至上”的必然要求和体现。同“法律至上”一样, 它不仅仅 是一个原则或口号, 而是必须制度化、程序化。美国的总统弹劾制度, 同样是实现这一

原则的重要法律制度。它意味着, 一旦总统触犯宪法和法律, 构成“叛国、贿赂以及其 它重罪和轻罪”, 虽然法院不能定罪判刑, 但却可以由国会加以弹劾。假如参议院经审 议认定应予弹劾, 那么总统就会被定罪免职。

由于总统享有一定的行政特权, 这是否意味着总统可以用其行政特权抗衡“法律面 前人人平等”原则呢? 对此问题, 美国的历史学家认为, 根据美国宪法: “总统在履行 职务时享有某些特权和权利。国内任何法院都不得以任何罪名对总统行使裁判权。总统 不因任何罪受逮捕, 不管这些罪行是多么严重。和其他文职官员一样, 众议院有权因叛 国、贿赂或其他重罪对总统提出弹劾, 由参议院审判, 但是在宣判之前, 不得以任何方 式限制总统的自由。”⑩但是, 在弹劾总统的过程中, 总统的行政特权可能会受到限制, 最典型的当属最高法院对尼克松弹劾案的判决。这项判决一方面承认总统在行使宪法所 赋予的权力时的交谈依照宪法享有保密的特权, 但是另一方面又明确指出: “分权理论 以及高层领导谈话保密的必要性本身并不能使总统在所有情况下对司法程序都有绝对的 豁免特权。”如果认为只要一提公共利益(即使不涉及军事和外交讨论) 即可享有保密 的绝对特权, 不受执行刑事法规所需要的重要传票的约束, 那就严重破坏了宪法平衡, 并严重削弱了法院的作用。判决特别强调总统并非高于法律, 应当从法治的角度来看待 总统的行政特权问题。同时, 判决明确命令尼克松交出与“水门事件”有关的录音带: “总统所掌握的这部分材料‘对审判之中的刑事案件至关重要’。地区法院命令将传票所 要求的材料送交地区法院。我们维持该命令。”?lv 这一判决是国会能够真正启动弹劾尼克 松的法律程序的关键之一。它在总统享有宪法上的特权与“法律面前人人平等”原则之 间建立了一种应有的平衡。

法律面前人人平等也体现在对被弹劾总统的法律处置上。按照美国宪法的规定, 如

果参议院审议之后经出席参议员的2/ 3 多数同意认定总统犯有“叛国、贿赂或其它重罪 和轻罪”, 那么总统弹劾案的判决, 仅仅限于免去总统的职务以及剥夺其担任或享受合

众国的任何荣誉职位、有责任的职位(信用职位) 或有俸禄的职位(有酬职位) 的资格。而且, 被国会弹劾定罪的总统,“仍须服从另据法律所作之控诉、审讯、判决及惩罚”。

(四) “正当法律程序”

对“正当法律程序”的追求和苛求在英美法系的立法和司法实践中一以贯之。早在 1354 年, 爱德华三世颁布的第28 号法令第一次明确规定: “未经法律的正当程序进行 答辩, 对任何财产和身份的拥有者一律不得剥夺其土地或住所, 不得逮捕或监禁, 不得 剥夺其继承权或生命”。1791 年, 美国宪法第五条修正案采纳了詹姆斯·麦迪逊等人的 主张, 规定了“未经法律的正当程序, 不得剥夺任何人的生命、自由和财产”。美国的 法学家往往把“正当法律程序”分为实质性的正当法律程序和程序性的正当法律程序。 前者涉及法律和政策的合理性问题, 后者则涉及实施法律的方法。根据丹尼尔·维伯斯 特的著名定义, 程序性的正当法律程序要求“判刑前需进行审理, 根据调查结果进行起 诉, 审问结束后才能作出判决”, 只有这样, 公平的本质才能得到维护。?lw

在总统弹劾的过程中, 美国国会两院对程序问题十分重视。美国宪法和有关弹劾的 规则, 反对国会把弹劾视为对总统的“政治性”审判, 而是要求在详细、具体的程序中 进行弹劾活动。

实践中, 弹劾总统的法律程序一般可以分为众议院提出弹劾案的程序和参议院审议 弹劾案的程序。众议院提出弹劾的程序, 从众议院司法委员会的弹劾调查开始, 到众议 院将弹劾决议案(包括弹劾指控) 提交给参议院为止。这个阶段主要包括7 个步骤:

(1) 众议院司法委员会讨论是否进行正式弹劾调查。在此过程中, 可以举行听证会, 并 往往要进行激烈的辩论。(2) 司法委员会对正式弹劾调查的决议进行投票表决。该决议

获得相对多数票即可通过。(3) 众议院审议、表决司法委员会关于正式弹劾调查的决议 案, 以决定是否授权司法委员会进行调查。(4) 司法委员会进行正式弹劾调查, 包括举 行听证会和辩论, 尤其要听取被弹劾调查者一方的辩护。(5) 司法委员会讨论并表决关 于弹劾指控的议案。(6) 众议院对司法委员会通过的弹劾指控进行审议、辩论和表决。 每项弹劾指控都只需要获得相对多数票就能通过。(7) 众议院将通过的弹劾议案提交给 参议院。相对于众议院提出弹劾案的程序而言, 参议院审议弹劾案的程序更为复杂一 些。但在具体程序上, 它大致可以包括9 个步骤: (1) 参议院在接到众议院通过的弹劾 议案后, 应立即组成“审理法庭”。该法庭由全体参议员担任“陪审员”, 并由最高法院 首席大法官主持。(2) 在参议院开始审议弹劾议案之日, 由众议院选派的议员充当“公 诉人”, 向参议院宣读众议院通过的弹劾议案, 代表众议院指控总统所犯的应该予以弹 劾罪行。(3) 最高法院首席大法官必须宣誓, 按照“不偏不倚的公开原则”主持弹劾审 判; 参议员担任陪审员时, 也必须在首席大法官的主持下进行双重宣誓, 一是就职宣 誓, 即宣誓担任陪审员; 二是特别宣誓, 即发誓愿意“依据宪法和法律”主持公道。

(4) 参议院对本次弹劾审判的一些具体程序和规则问题进行讨论, 并以议案的方式表决 通过。(5) 被弹劾审判的总统, 在参议院确定的时间内, 向参议院呈交对众议院弹劾议 案所指控的罪行所作的答辩, (6) 众议院的“公诉人”, 可以在正式审判前向参议院呈 交反驳总统弹劾辩护的反驳状。(7) 参议院在最高法院首席大法官的主持下, 对每一项 弹劾指控进行听证。众议院的“公诉人”和被弹劾审判者的律师陈述各自的立场及其理 由, 并进行辩论。双方还可以要求传唤证人。(8) 参议员们进行秘密辩论。在参议院多 数议员同意的情形之下, 也可以进行公开的辩论。(9) 参议院的投票表决。这是参议院 审议弹劾案的程序, 也是整个总统弹劾的法律程序的结尾步骤。按照规则, 必须对每一 项弹劾指控分别进行投票。只有经出席参议员2/ 3 多数同意, 才能作出定罪和免职的判 决。否则, 就应宣布总统无罪。由此可见, 程序及其规则是整个弹劾活动的基本导向和 基本规范。

此外, 国会两院必须按照公平、公正的原则和程序行使弹劾权, 提出弹劾案和审议 弹劾案。弹劾总统, 尤其是参议院审议众议院提出的弹劾案, 实际上就是对总统的一种 审判。尽管对这种审判的性质还有争论, 但人们都认可它是审判。因此, 除了美国诉讼 (主要是刑事诉讼) 的种种正当程序规则, 如证据规则, 控辩双方的陈述和辩论等等, 对审议总统弹劾案有着直接的引导作用。美国法律所规定或蕴涵的公平、公正原则, 也 应在弹劾程序中得以展现。事实上, 公平、公正原则与弹劾程序规则是交织在一起的。 注释:

参见[美] 小查尔斯·L·布莱克: 《弹劾手册》,李昌道译, 转见西南政法学院国家与法的理论教研室编:《宪法教学参考资料选辑》(五: 外国部分) , 上册, 1983 年, 第250 —255 页。 ②中国的一些学者认为, 美国总统弹劾程序的启动, 第一次是对针对第十七任总统安德鲁·约翰逊的。(参见李昌道: “美国宪法中的弹劾制”,载《法律史论丛》(二) , 中国社会科学出版社1982 年版, 第334 页: 胡锦光: “美国总统弹劾程序及其实践”, 载《法学前沿》第三辑, 法律出版社1999 年版, 第209 页。) 这是错误的。泰勒是哈里森总统的副总统, 在哈里森病逝后于1841 年继任总统。1843 年, 泰勒否决了一项关税法案, 使得众议院提出了弹劾总统的决议案:以众议院议员约翰·昆西·亚当斯为首的一个委员会, 指控泰勒总统滥用他的否决权, 应依据宪法进行弹劾。但是, 众议院最终以127 票对83 票否决了这一弹劾案, 从而中止了对泰勒的弹劾程序。(参见[美] 弗兰克·弗雷德尔: 《美国历届总统小传》, 刘云、高学余译, 新华出版社1982 年版, 第58 页; 杨元恪等主编: 《世界政治家大辞典》, “泰勒”条, 人民出版社1993 年版, 第1203 页。)③ [美] 汉密尔顿等:《联邦党人文集》, 程逢如等译, 商务印书馆1980 年版, 第114 页、第264页。20 世纪70 年代主持“水门事件”

调查的参议院水门事件特别调查委员会主席萨姆·欧文深有体会地说: “政府中三权分立的最大好处之一,就是很难使三套机构同时腐化。”而从美国历史上看, 三权分立与制衡的制度, 对于防止总统在国内事务的权力扩张一直是成功的。参见[ 美]J·布卢姆等: 《美国的历程》, 下册, 第二分册,戴瑞辉等译, 商务印书馆1995 年版, 第655 页。④ [美] 汉密尔顿等:《联邦党人文集》, 程逢如等译, 商务印书馆1980 年版, 第337 页。⑤ [美] 汉密尔顿等:《联邦党人文集》, 程逢如等译, 商务印书馆1980 年版, 第337 页。他们在另一处还说: “众议院还单独掌握提出弹劾的权力, 这难道还不足以完全平衡审议弹劾案之权么?”(第339 页) ⑥ [美] 托马斯·潘恩: 《潘恩选集》, 马清槐等译, 商务印书馆1981 年版, 第35 —36 页、第213 —214 页、第250 页、第295 页。⑦转见[美] 弗兰克·弗雷德尔:《美国历届总统 小传》, 刘庆云、高学余译, 新华出版社1982 年版, 第96 页。⑧转见林达: 《总统是靠不住的》, 三联书店1998 年版, 第216 页。⑨参见[ 美] J ·布卢姆等: 《美国的历程》, 下 册, 第二分册, 戴瑞辉等译, 商务印书馆19xx年版, 第654 页。

⑩ [美] 查尔斯·A·比尔德: 《美国政府与政治》, 上册, 朱曾汶译, 商务印书馆1987 年版,第220 页。?lv参见朱伟一、董婉月编著: 《美国经典案例解析》,“美国诉尼克松”, 中国法制出版社1999 年版, 第35 —41 页。?lw参见[美] 卡尔威因、帕尔德森: 《美国宪法 释义》, 徐卫东、吴新平译, 华夏出版社1989 年版, 第231 页。(责任编辑 江启疆) 3 3 1

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