公共危机管理的社会资本作用分析

——以汶川大地震和SARS的对比为例

一 危机、危机管理和社会资本

危机是指自然界、人类社会出现的直接妨碍人们正常的社会生产与社会生活状态的那种失常、反常、混乱的局面。英国学者安东尼·吉登斯将其分为两类：外部风险与内部风险。外部风险是指自然发生的，由人类社会之外的因素对社会生产生活造成灾难的自然灾害，如局部地震、暴雨成灾、疫情流行、洪水泛滥、火山喷发等。社会内部风险是由社会内部人为因素引起的对人类社会带来的危害，如恐怖袭击、金融危机、民族冲突、宗教对立导致的战争等。而公共危机管理是一种有组织、有计划、持续动态的管理过程，政府针对潜在的或者当前的危机，在危机发展的不同阶段采取一系列的控制行动，以期有效的预防、处理和消弭危机。在现实社会中，政府面临的以及需要回应的危机是多种多样的，有效的危机管理需要政治的承诺和支持；全社会的共识和危机管理意识；政府整合各级政府、各种组织乃至于整个社会的力量；政府动员和调动各种资源；政府各种各样的政策、制度、法律的支持；地区、区域和国际间的协作等等。关于危机管理国内学者进行了有效的研究，部分学者指出，公共危机管理不仅需要行政决策、技术、资金、设备等硬条件为基础，更需要社会结构、非正式制度、信息沟通、民众道德与危机意识、社会心理等软条件做基础，并称这种基础为危机管理的“非技术支撑体系或是社会支持系统”[1]，学者从社会资本理论的角度提出了公共危机管理“需要社会公众的共同参与、需要社会公众共建新的公众文化，需要以信用和承诺为基础的经济组织的相互依存，也就是需要社会资本的总动员和重建社会组织缺失的社会资本”，这为公共危机管理研究提供了新的分析视角，这一视角可以帮助我们从社会基础层面分析影响危机管理的因素。

“社会资本”这一概念最早是法国著名社会学家皮埃尔·布迪厄引入的，他认为，“社会资本是一种通过体制化关系网络的占有而获取实际的或潜在的资源的集中”，通过社会资本，各行为主体可以获得社会网络中的他人拥有的经济资源，并通过与他人的接触，获得有价值的信息和知识，以增强个人的知识和技能水平。美国社会学家林南教授认为“社会资本是镶嵌在社会结构之中，并可以通过有目的的行动来获得或流动的资源”。而社会资源，就是指那些嵌入个人社会网络中的资源，这种资源不为个人所直接占有，而是通过个人的直接的或间接的社会关系而获取，拥有此种资源可以更好地满足自身生存和发展的需要。普特南认为社会资本是存在于社会结构中的个人资源，它为结构内的行动者提供便利的资源，包括规范、信任和网络形式。社会资本就诞生并且体现于这一民众交往网络之中。社会资本是由公民的信任、互惠和合作有关的—系列态度和价值观构成的，体现在那些将朋友、家庭、社区、工作及公私生活联系起来的人格网络。托马斯.福特.布朗指出社会资本系统可以分为微观、中观和宏观三个分析层面。微观社会资本可以使个人通过建立社会关系来获得通向所需资源——如信息、工作机会、知识、影响、社会支持以及长期的社会合作等，其形式为：嵌入社会结构中的资源、资源的可获得性，以及对这些资源的使用；中观社会资本包括个人因其在社会结构中所处的特定位臵而对资源的可获得性；而宏观社会资本则是团体、组织、社会或国家中某一行动者群体对社会资本的占有情况。

国内外学者分析认为不同类型的社会资本在不同的时期、不同的阶段具有积极的和有害的作用。

二 传统中国社会资本的类型

传统中国社会的基本特征是:1.以农业为基础产业，全国80%的人口居住在农村；2.社会的主要组织形式是家庭组织和血缘关系；3.以自给自足的自然经济为基础，具有较强的分散性和封闭性；4.社会管理以传统权威为基础，家长制管理是其主要管理方式；5.社会分工

和分化程度很低，社会的同质程度较高。中国传统社会的这些基本特征决定了传统社会的社会结构和人际关系将与国外的不同，费孝通先生在《乡土中国》一书中提出“差序格局”概念，形象地概括了中国传统社会的社会结构和人际关系的特点:“我们的格局不是一捆一捆扎清楚的柴，而是好像把一块石头丢在水面上所发生的一圈圈推出去的波纹，每个人都是他社会影响所推出去的圈子的中心，被圈子的波纹所推及的就发生联系，每个人在某一时间某一地点所动用的圈子是不一定相同的”。费孝通先生“差序格局”这个概念揭示了中国社会的人际关系是以己为中心、逐渐向外推移的，中国传统社会的人际关系以血缘关系和地缘关系为基础，形成“差序格局”模式。

社会资本依托个人，它是由个人的社会关系网所形成的可产生再生资本的一种资产。而社会关系类型大致分为四种:一是家庭关系；二是以家族为中心的亲缘关系；三是基于感情基础或交往基础的地缘关系或业缘关系；四是新建立的业缘和朋友关系。这种关系网以建立在血缘关系基础上的家庭为内核，先向外延伸到本家族的各种亲缘关系(如姻亲、远亲等)，再延伸到聚族而居的地缘关系(如同村、同乡等)，进而扩展到同学、朋友、战友、同乡和同事等关系。

三 SARS疫情的社会资本作用分析

20xx年春天，我国经历了一场突如其来的SARS疫情考验，暴露出我国政府公共危机管理意识的薄弱、重要信息传递的滞后、总体危机管理体制的匮乏。张国清[2003]认为, SARS疫情揭示了公共危机没有处理好以下关系: 第一，没有正确处理医院和患者的关系。第二，没有正确处理医院和医生的关系。第三，没有正确处理医院之间的关系。第四，没有正确处理患者和民众的关系。第五，没有正确处理患者和社区的关系。第六，没有正确处理社区之间的关系。第七，没有正确处理政府和社区的关系。第八，没有正确处理政府之间的关系[2]。也就是说在SARS疫情爆发初期，社会、组织、民众、社区、新闻媒体等社会网络缺乏有效的信息沟通，社会资本出现了坏的作用，民众大量抢购碘盐、醋等以及各种谣言的大量传播等都说明了这一点。这场突如其来的危机，是在国家政治资源、行政资源和社会资源没有得到充分配臵的情况下被动应对的，随着抗击非典活动的深入，政治资源与行政资源强动员与社会资源的弱动员相匹配，也就是说国家社会资本和群众的社会资本得到合理的利用，危机应对和信息网络运转正常。

李淮安[2003]也认为，突如其来的SARS疫情，成为我国社会的一场“重大灾害”，在对SARS疫情的种种影响描述分析基础上，应进行基于社会资本的疫情深层致因分析与影响的深度评估，他认为“社会资本”是基于社会网络关系，体现在公共资源投资与建设、制度安排与社会文化建设，并作为社会事件反应平台的公共资源的总称。一个社会在公共资源方面的缺乏或者低质量，如我国公共卫生人员和设施的薄弱、不良的卫生习惯等，是疫情发生的重要致因；疫情引发的社会组织的管理危机、民众对公共信息的不信任等则是对社会资本的损害。抗击SARS疫情这类公共危机事件的冲击，需要社会公众的共同参与，需要社会公众共建新的公众文化，需要以信用和承诺为基础的经济组织的相互依存，也就是需要社会资本的总动员和重建社会组织缺失的社会资本。抗击SARS疫情的实践证明，政府的行政命令仅仅是遏止SARS疫情的有效手段，抗击SARS疫情，需要社会系统中更多其它独立经济主体的协同行动，需要通过合作、协商、伙伴关系、确立共同目标等建设社会资本的方式实施对公共事务的管理，是一个上下互动的管理过程和社会的协同行动[3]。

四 汶川大地震的社会资本的作用发挥

20xx年5月12日14点28分，四川汶川发生里氏8.0级地震(当时预报7.6级)，对于这一重大的公共危机，消息通过电信、联通的短信和电视、网络、新闻媒体马上传播出去，使人民了解了这一情况，与SARS疫情的迟迟政府不予明示有很大的区别，体现了国家社会网络资源的有效和迅速，媒体以不间断的现场直播的形式反映抗震救灾的情况，以第一手信

息反映当地的救援情况，从不断的报道我们可以看到社会资本的有效运转和良好的作用。

1.灾难发生时的自救----个人社会资本和国家社会资本的运转

当地震发生期间，由于与外界联系中断，大多数灾民其实是通过自己的亲友、邻居、同学、老师等社会网络关系获得救援和帮助的，同时当地的政府管理人员和公安等行政人员第一时间积极组织人员自救。反映了个人的社会关系网络和政府高效的运转机制在灾害治理过程中的作用。“社会资本”把人们之间的社会联系以及由此形成的社会结构和社会规范形象地比喻为一种可以给个人或群体带来益的“资本”【4】。

2. 自愿性组织的参与救助-----社会网络和社会资源的启动

在汶川地震发生后，许多自愿者积极地参与当地的救灾工作，学者认为在公共危机发生时应注重发挥第三部门的作用，因为社会资本的产生和更新与志愿性组织紧密联系在一起，第三部门组织是社会中间组织，是沟通政府与公民的中间渠道，有助于信任、互惠、规范等的形成和发展。广大志愿者的参与增强整个社会的组织化程度与融合能力，将各种相对封闭、分散的社会资本整合为共用的社会资本，进一步提高社会民众的一致性，使整个社会处于稳定状态。这些志愿者有效地弥补政府减灾工作中无力顾及的各种问题，在受灾公民与政府之间起到沟通桥梁的作用。在灾害治理中，人们之间的彼此信任，特别是人民对政府的信任是至关重要的。在有高度信任的社会中，政府的救灾措施实施起来更为有效，人们也更可能团结起来共同应对灾害的挑战。从救灾的效果来看，那些在灾害前有较为成熟的社会组织与丰富的社会活动经验的社区，在灾害发生时能更快地组织起来做出反应[5]。因为社会资本是一种需要积累和培育的资本。也就是说，只有那些平时对社会资本有较多“投资”的社区和社会，才能在灾害发生时从这种投资中得到更多的“收益”。桑枣中学校长叶志平三年全校师生的紧急逃离演习和不断加固校室，使学生的逃离有序，因为他们形成了共同的合作规范和良好的合作组织，全校拥有丰富的社会资本。

3. 以抢救生命为第一要务的政府-----让世人钦佩的国家社会资本

温家宝总理5月13日在汶川地震的确切情况还不很明了和余震不断的情况下，亲临第一线，并明确指出不惜一切代价抢救灾民的指示，体现了政府以人为本，以抢救人民生命为最高宗旨的亲民作风，体现了良好的国家社会资本，有效提高了政府的指挥效能和影响力。公众对政府的信任增强了政府对社会的影响力，使政府与公众的沟通更加顺畅，使危机管理统一高效的进行，良好的国家社会资本易于树立公认的价值观念，创建共同的规范，从而凝聚全体灾民和社会群众的力量，动员全社会各种组织和民众参与到危机管理的过程中。良好的社会资本保证了社会各组织与部门之间建立协调的合作关系，确立统一的行动范、相互间的信任和良好的沟通，使危机管理工作做到有条不紊，从而提高政府危机管理的效率[6]。

4.中国传统文化和行为规范构成全社会的社会资本基石

危机管理的实践表明，在面对突如其来的共同威胁时，人们在心理上处于应激状态，一般民众可被激发而体现出平时少见的互信互助，共同配合，通过积极参与激发出新的信任、合作、公共精神，并相互激励和感染而成为群体行为，使社会资本迅速增长。中国传统文化历来强调“一方有难，八方支援”、“血浓于水”的救助理念，从赈灾捐款的晚会现场，广大企业、个人的踊跃捐款，以及唐山大地震的孤儿(钢铁大王张祥青)从现场捐款三千万到当即认捐一亿（以前还捐了一千万）和他的话语：当年是全国援助唐山，汶川的大地震我们感同身受，现在是回报社会的时候。这些说明了中国传统的以信任、规范、网络和社会内在文化凝聚力等为表现形式的社会资本的文化积淀，汇聚了全国人民共同支援灾区的共同心愿和为灾区人民祈福的共同行动，良好的社会资本能通过推动协调的行动来提高公共危机管理效率。

社会信息资源网络的作用发挥，推动了政府改进救灾工作的行动，在抗震救灾中，暴露了社会对救助机构工作的态度和资金使用的担心，如海南的慈善机构和民间募集资金组织的

关系问题、抗震救灾帐篷和救灾物资的非正常截留、救灾资金的使用、政府职能部门人员与自愿组织人员的关系处理等等问题，民众的社会资本和国家公共社会资本的良性互动，促进了救灾物资、资金的合理使用和救灾工作的更加有序[7]。

6.哀悼日----民族精神、团结一心抗震救灾的社会大团结、大合作的社会资本集中体现

5月19至21日，全国哀悼日，这是中华民族历史上第一次为平民哀悼，也是共和国国旗第一次为除国家领导人之外的平民降半旗志哀，当天安门广场人们默哀三分钟后，他们异口同声的喊出了“中国加油”、“汶川加油”、“四川挺住”、“汶川挺住”的口号，这是中华民族五千年发展历史所形成的血脉情和共有一个家园的共同心声，这是中华民族全体人民共有的优秀社会资本。

五 灾后重建的社会资本作用

灾难的发生总会导致社会正式制度系统出现一定程度的混乱，社会网络与社会关系作为一种非正式制度可以起到弥补制度不足的作用。“社会资源”学说的提出者林南认为：在灾害发生后，个人可以通过自身的网络来调动各种正式的或非正式的嵌入性资源，为自己摆脱灾害的影响、恢复正常生活提供了条件。中国是一个重视人伦关系、互帮互助等文化传统的国家，个人的人际关系网络在社会生活中一直扮演着相当重要的角色，受灾者在灾后可以动用自己的亲属、朋友、邻居等社会网络关系来获得支持，积极自救、恢复生产，这些支持对受灾者的灾后恢复起到了非常关键的作用。

学者赵延东[2007]通过对自然灾害的社会资本作用分析认为政府在灾后重建过程中应通过积极的政策来创建灾区的社会资本，政府除了为灾民和灾区提供物质援助、重建当地的基础设施以外，还应该采取积极的措施重建当地的社会网络，充分利用当地既存的社会组织与社会规范，特别要重视非政府组织以及灾民自发组织在灾后重建中的作用，动员灾区人民更积极地参与到灾后重建中来。这样可以对政府灾后治理工作中可能存在的不足起到有益的补充，帮助受灾居民和受灾社区更快更好地恢复正常生活。另外在受灾地区的援助工作中必须以社会弱势群体为工作重点，因为他们无论在制度性资源还是非制度资源的获取上都处于不利的境地，只有对弱势群体做适度的政策倾斜，才能有效地保证受灾者经济恢复和受灾地区的和谐发展[8][9]。

六 结语

从两件公共危机过程中社会资本的作用不同，可以知道在公共危机管理中合理有效的发挥社会资本的积极作用具有非常现实的意义，保持和重建积极的社会资本意义重大，而学者的实证研究也表明:对社会资本的重视和投资不能仅局限于灾害发生后的一种应急性措施，而应成为一项长期的、稳定的政策，这不仅是灾害治理政策中不可或缺的部分，也是保证社会和谐稳定发展的社会政策中不可或缺的部分。

第二篇：浅谈我国公共危机管理中的社会参与