我国公共危机管理体制的现状与问题

摘要：我国目前正处在突发性公共危机事件的高发期，在未来很长一段时期内，我国都 面临着突发性公共危机事件所带来的严峻考验。处于非常态下的危机情境中，我国公共危机 管理面临着诸多现实困境。这些问题严重制约了公共危机处理的效率和效果。为此，要增强危机意识；建立处理危机的权威机构和相关体制，提高公共危机管理的科学性；完善信息机制；建立良好的合作机制；修正政府绩效考核体系，防止出现虚假治理。

关键词：危机；公共危机管理；信息机制；政府绩效

一．我国公共危机管理体制的现状与问题

（1）危机预防与管理机制缺失

在“SARS” 事件之前，我国根本没有系统地的公共危机应对机制，因此，危机预防与管理 机制缺失问题在“SARS”公共卫生危机期间集中暴露出来，比如政府的危机管理缺乏系统的预防战略和政策规划；缺乏系统化和制度化的教育、训练、组织保障；缺乏整合和协调的机制，政府与医疗机构之间的协调配合欠缺；缺乏有效的信息支持和信息沟通机制，信息传播渠道不畅通；缺乏制度化的财政资源保障和人力资源保障；与国际组织和地区组织的合作有待完善等等。与此同时，由于政府公共危机预防与管理观念欠缺，应付突发性危机事件的心理准备不足，民众缺乏必要的危机应对培训，面对突发事件容易产生心理紧张，甚至是群体性的恐慌，从而使个人和整个社会在认知和行为上的应对能力降低。

（2） 危机发生时反应不及时

反应及时是公共危机管理的第一要则。由于公共危机事件具有威胁性、紧迫性、和不确定性， 反应迟缓必然加重危机状态。美国 9·11 事件中，在遭受恐怖袭击后 45 分钟，布什总统就发表了电视讲话；2003 年美国东北部发生大停电后数分钟之内，美国国防部就迅速作出反应，半小时后纽约市长就召开记者会。在日本福冈地震发生后不到 1 分钟，电视屏幕上端已显示出地震震源、各地区震度以及有无海啸等信息；灾害发生 30 分钟内，政府各部门就在有序应对地震灾害了。相对而言，我国在处理公共危机的过程中，政府反应是比较迟钝的，例如 2003 年“SARS” 事件之初，政府不仅没有反应，甚至掩盖事实真相致使事态进一步扩大。2005 年因中国石油吉林石化公司双苯厂发生着火爆炸导致松花江污染，但从爆炸发生到哈尔滨市宣布停水有整整 10 天时间，国家环保总局的污染报告记录却始终为零，而松花江沿江的各地各级政府均未采取任何有效应对措施。

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(3) 危机应对的方法不科学

我国过去一直采用分部门、分灾种的单一灾情的救援体制和危机管理模式，大规模地区性自 然灾害迄今仍使用“人海战术”，投入最多的是部队，没有完全建立处理不同危机事件之间的协调机制。在公共危机的应对方法上，政府有关部门由于“责权利”等诸多因素，“金字塔”式的行政权力结构使得政府在应对突发事件时往往采取上级拍板的处理模式，即事件发生后先向上级部门和领导报告，上级部门和领导在了解情况后拍板如何处理。相对而言，美国等发达国家应对公共危机的方法则更为科学。美国政府于 1979 年成立了联邦紧急事态管理局，直接向总统负责，报告并处理灾情。多年来，该机构已发展起一整套“综合应急管理系统”，以应对各种类型和规模的天灾人祸。“9.11”事件发生后，该系统迅速启动，美国联邦政府的核心应对部门和相关支援部门都迅捷有序地采取措施全力开展救难工作，相互交织

却有机协同，把恐怖袭击的伤害降到了最低限度。由此可见，科学的应对方法和策略是化解危机的关键。一旦多种危机事件并发，危机应对方法的不科学则可能会使政府在处理危机事件中的政策不能很好地得以贯彻实施，从而导致政府处理紧急事务的效率低下。

(4)危机事后恢复不力

在危机事后的处理阶段，政府一方面需要妥善应对有关政治影响、经济损失等恢复性问题。 另一方面还需及时总结经验教训，以修正组织的日常决策和应急处理系统，因此需要一个完善的恢复机制。而现阶段，我国在这一方面还处于“缺位”状态，危机的事后恢复多依靠单方面的国家财政，缺乏多渠道多方式的恢复动员机制。除此之外，危机决策处理的事后校正机制也不够健

二、我国公共危机管理体制存在的问题

（1）严重缺乏公共危机管理意识

政府官员、公共管理者的危机管理意识淡薄，在政府管理过程中对危机管理的认识不足。 建立健全政府危机管理机制的基本前提应该是转变观念。我国危机管理的宏观机制是非常欠 缺的，究其原因，就是认识不足。尽管在以往的种种公共危机中，我国政府采取了必要措施 而从容度过，表现出我国政府应对危机的胆略和智慧，但是危机管理的核心在平时，在于预 防，而不在于出现了危机之后的力挽狂澜。出现了危机之后再去应对是一个方面，但更重要 的方面是建立起危机预防应对机制。我们现在对一些事故，比如煤炭瓦斯爆炸、空难等有安 全管理和安全生产条列，平时加强防范工作，出了事故以后可以根据条例确定相应的责任， 对事故的定性和处理有一套方法，但是，更加宏观的、系统的危机管理却没有提高到应有的 水平。

（2）缺乏独立和常设的危机管理协调机构

现行行政管理体制条块分割，缺乏协调，效率低下。我国政府体制由于政府职能没有划 分清楚，许多事项管理上条块分割严重。在这种制度下，地方政府也很难协调各个部委、党、 政、军系统关系。从整个体制上看，在危机时刻对一些重大事项谁负责、对谁负责的问题， 谁也搞不清楚。即便中央政府下令，各级政府各部门之间也可能难以有效协调——大家基本 上都是各行其是。遇到非典之类特殊危机事件，更缺乏足够的处理和应变能力。这是不负责 任的体制、效率低下的体制、缺乏责任心的体制。国家行政学院杜钢建教授将目前政府管理 体制的弊端概括为：政府权力部门化，部门权力利益化，获利途径审批化，审批方式复杂化。

（3）信息公开机制不健全及媒体舆论的引导、沟通和监督作用发挥失效

当前，我国信息公开机制不健全。有关危机事件的新闻宣传，必须掌握适度的分寸，以 适当的时机、选择适当的媒体向公众提供正确的信息，这是处理危机事件和其他社会热点问 题的有效手段。我们要坚持与时俱进，借鉴先进的管理理念和管理方式，主动采取积极的应 对措施，建立快速通报事件真相和工作进展的新闻发布渠道，尤其是通过主流媒体，组织正 面报道，及时向社会发布真实信息，给人民群众以更多的知情权。

媒体舆论的引导、沟通和监督作用，没有得到应有的发挥。在各种突发事件中，往往伴 随着种种小道信息的不断扩散。要使公众在众多信息中接受主流媒体信息，关键在于提高主 流媒体所刊发内容的公信度。我们应注意及时、准确地把握社会舆情和社会心态，根据突发 事件的特点和群众思想反映，着眼于正面引导，加大正面报道力度，认真做好有针对性的宣 传教育工作，并提供最便捷畅通的传播渠道，让来自权威部门的信息，通过主流媒体在最短 时间、最大范围内得以公开。同时，通过揭露谣言，澄清事实，解疑释惑，使因谣言造成混 乱被迅速制止，事态尽快平息。

（4）法治缺失

从南方雪灾、三鹿奶粉事件、玉树地震等一系列突发性公共事件可以看出，我国在公共

危机管理方面存在法治缺失。首先，在立法方面，缺乏一部统一的规定各种危机事件的“紧 急状态法”。为了有效应对各种危机事件，世界各国首要开展的工作就是制定相关法律，统 一规定各国政府在处理危机事件中的职权和职责，确定依法对抗紧急状态和危机情境的法治 原则。我国先后制定了《戒严法》、《防震减灾法》、《传染病防治法》、《防洪法》和《消防法》 等，这些法律所规定的紧急状态法律制度不统一，每个单行的法律只能适用于一种紧急状态， 一旦紧急状态产生的原因复杂，就很难有一个统一的紧急状态下的指挥机制。其次，在危机 处理期间，依法行政有待加强。无论正常状态下，还是危机状态下，政府行为法制化和依法 行政是政府实施有效治理的基本原则。政府在紧急状态下的应变能力和行政管理的权威性、 主动性，以及对社会整体资源的统一调配能力，不只是政府自发性的反应，同时也是法律规 范与授权的结果。否则即使措施再完备，也难保不出重大问题。最后，如何防止在危急状态 下公共政策侵害公民权利，如何进行有效监督也都是今后在制定和完善相应法律法规时需要 考虑的重要问题。

三．完善我国危机管理体制的对策思考

（1）增强危机意识

“凡事预则立，不预则废”。危机管理的目的就是“使用少量钱预防，而不是花大钱治病”。 政府进行危机管理，不只是要在危机发生以后作出迅速反应和对危机局势进行严格控制，更 为重要的是要在平时的工作中树立起较强的危机感和危机意识。它要求公共决策者要居安思 危，在和平、稳定时期要从战略的、长远的角度出发，预先考虑到社会可能面临的紧急状态 和潜在的危机因素，在物质和心理上做好应对危机的准备，预先制定危机预案，以防在危机 发生时不知所措。这就要求各级政府部门要有意识的加强对危机等相关知识的研究和信息的 收集，建立起比较完整的信息处理机制。在危机发生之时，及时发出预警信号，按照先前制 定的危机预案，从容主动地应对危机。做好危机的识别和监控工作，将危机的发生视为常态， 工作不仅要围绕危机本身来准备，还要加强对可能引发危机的相关因素的重视。

（2）建立处置危机的权威机构和相关体制，提高公共危机管理的科学性

危机管理是各级政府、各个政府部门的共同责任。把危机管理的职能整合到各级政府和 各个政府部门的职能体系之中、整合到各级政府和各个政府部门的日常工作之中是十分必要 的。但是考虑到危机管理需要统一的领导、统一的指挥，考虑到危机管理需要协调和调动各 种资源和力量，考虑到危机管理需要常态的管理战略、政策和机制，建立统一领导、分工协 调的危机管理体制是十分必要的。

（3）完善信息机制

当社会发生重大危机时候，人民的生命财产和社会秩序受到威胁，心理上出现紧张、焦 虑甚至恐慌是自然反应。而对事件真相的模糊认知正是引发此种消极心理反应的导火索。提 高危机应对的能力，从完善信息方面来说应该做好以下两方面的工作。首先，加强信息的公 开度和透明度。增加信息的透明度是制止流言甚至谣言的最有效方式。知情权是公民重要的 程序性权利。政府可以通过新闻发言制度、通过召开例行新闻发布会、通过媒体和网络向民众发布危机信息，让他们了解到危机的到来并没有造成政府的混乱，政府还是在正常的运转 和积极应对，同时也可以防止不正确的信息通过不正常的渠道传播，造成民众的猜疑甚至是 对政府的不信任。2007 年我国实施的《政府信息公开条例》为信息的公开化提供了法律上 的保障，2008 年 5 月 12 日发生的汶川地震凸显了政府信息的公开与透明，使得广大民众对

政府更加信任，万众一心，共同应对灾难。其次，建立信息沟通机制。危机具有突发性、多 样性和复杂性等特点，如果按照传统行政内部沟通渠道，层层上报落实，会贻误时机。因此 设立危机沟通的绿色通道是极为必要的。在危机发生时，危机发生地可以不受行政层级的约 束，直接将信息传输到高级决策层，决策层再通过这个通道将危机处理的原则、办法下达给

危机发生地。这样就减少了中间环节的信息传播，节省了时间，节约了成本，提高了效率。

（4）建立良好的合作机制

首先，加强政府与社会的合作。在一个开放的、多元化的社会里，危机带来的影响是广 泛的，威胁的是全社会的利益。虽然政府因其责任和能力，应成为危机应对的主导力量，但 认为应对危机只是政府的事是不明智的。政府已经被证明不是万能的，没有社会力量的参与， 政府要治理好公共危机是不可想象的。面对危机必须充分发挥社会力量，整合社会资源。要 做到这一点必须做好以下三方面工作：第一，积极发展社会基层自治组织，基层自治组织在 危机管理中扮演着十分重要的角色。目前，一种新的完善的体制尚未建立起来，一个成熟的 市民社会还未形成，城乡基层自治力量十分薄弱，这使危机应对的及时性和有效性大打折扣。 因此，加强城乡社会基层自治组织建设十分迫切。在城市要加强社区管理委员会建设，在农 村加强村民委员会建设。第二，积极培育和发展非营利组织。非营利组织，作为公民社会的 一种重要组织，在很多方面和政府形成优势互补，在危机管理中大有作为。长期以来，我国 政府对社会公共事业大包大揽，结果使非营利组织对政府依赖过度，从而影响了非营利组织 的正常发展。为此，政府应该从一些不必要的社会领域中退出来，大力鼓励非营利组织的发 展，尽快建立非营利组织发展的制度机制。第三，加强与科研机构的合作，发挥外部智囊的 作用。

结 语

在经济全球化和政治多极化的国际形势下，我国正在全面建设小康社会。在纷繁复杂的 环境中，发展的机遇可能平地而生，而灾祸也可能从天而降。传统的安全威胁因素和非传统 的安全威胁因素相互交织，使我们面临诸多严峻的挑战。因此，要加强公共危机管理，增强危机意识；建立处置危机的权威机构和相关体制，提高公共危机管理的科学性；完善信息机制和建立良好的合作机制；修正政府绩效考核体系，防止出现虚假治理，这对于我国成功避免和驾驭各种风险和危机，保障国家安全，促进社会健康发展具有十分重要的意义。

第二篇：论我国公共危机管理体制的完善

论我国公共危机管理体制的完善

［摘要］近年来，我国公共危机事件频发，使完善公共危机管理体制成为一个急需解决的问题。不管是和谐社会的建设，服务型政府的构建，还是当前我国自然灾害、责任事故和社会突发事件频繁出现的社会现实都要求政府建立完善的公共危机管理体制。本文认为，公共危机管理体制的完善是一项系统的工程，需要从多方面加以考虑，笔者认为应该完善危机管理的法律体系，建立专门的危机管理机构，加强安全教育，增强危机自救能力和加强对权力的监督和问责。

［关键词］公共危机；体制；完善

一、概念释义

为了更好地阐述本文的观点，有必要对以下核心词语加以解释。

（一）公共危机

所谓的危机管理是指一种有组织、有计划、持续动态的管理过程，针对潜在的或者当前的危机，在危机发展的不同阶段采取一系列的控制行动，以期有效地预防、处理和消除危机。

（二）体制

指的是国家机关、企事业单位的机构设置和管理权限划分及其相应关系的制度。

二、健全、完善危机管理体制的必要性和紧迫性

当前，我国正处于一个大变型、大变革和大转轨的时期。政治上正在发生深刻的变革：建设服务型政府和和谐社会；经济上正从计划经济向市场经济转轨；文化上深受西方文化的的冲击。各种社会矛盾凸显，极易发生危机性事件。再者，由于我国的地理、气候等各方面的原因，我国是自然灾害和责任事故的重灾区。这一切都要求尽快建立完善的危机管理体制。

（一）和谐社会要求建立完善的危机管理体制

完善危机管理体制就是要在危机发生之前，建立危机预防机制，转化减小危机；在危机发生后，迅速启动危机处理的措施，使其带来的损害最小。这样才能保障人民生命财产安全，人人安居乐业，国富民安，社会有了秩序，这是和谐社会的要求。如果人民的生命财产安全在灾难面前没有任何保障，最根本的权利都不能实现，何谈和谐。

（二）服务型政府的建设要求完善公共危机管理体制

完善公共危机管理体制是尊重人的价值、重视人的生命和权和发展权的体现。人民作为国家和社会的主人，是历史的创造者经济建设的参与者与推动者。因此，政府必须建立健全的的公共危机管理体制，保障人的生命权、生存权和发展权，这是政府的义务，是建立服务型政府的主要内容。

（三）当前，我国的危机事件频繁出现

我国幅员辽阔，地理、气候和经济发展水平各地区千差万别，加之人口众多。因此是从历史还是现实的情况来看，我国都是各种各样的灾难和危机出现频率最高的国家之一。首先，从自然灾害来看，我国遭受的自然灾害最为频繁，据统计，20世纪发生的破坏性地震，就有三分之一在我国。而近年来，随着人口的增多，

经济活动的日益广泛，生态环境的恶化，天灾人祸频发发生：如20xx年的汶川地震和南方大雪灾，20xx年西南地区的大干旱等，很多都是几十年甚至上百年难遇的灾难，造成了数以千计的人员伤亡，数以十亿的经济损失。其次，从责任事故来看，温州动车事故，山西矿难事故以及大规模的突发性疫病流行所引起的公共卫生危机如H1N1等，三废排放造成的大规模生态灾害都给人民生命和国家财产造成严重损失。再次，就社会突发事件而言，如前所说，当前我国正处于社会转型期，经济容易失调、社会容易失序、心理容易失衡，是一个社会突发事件频发的阶段，甚至在某个时间会以一种比较激烈的爆发性的形式表现出来，对我国的社会稳定产生极大的影响。

三、完善我国公共危机管理体制的对策思考

完善我国的公共危机管理体制，是一项系统的工程，需要从多方面加以努力。

（一）完善危机管理的法律体系

从某种意义上说，法律就是规则，没有规则不成方圆。因此，健全危机管理法律体系是完善危机管理体制的前提。首先，制定一部统一的紧急状态法。虽然我国在危机管理方面已制定了诸多法律法规，如《防震减灾法》，《防洪法》，《传染病防治法》和《突发公共卫生事件应急条例》等，但是还不够完善，这些法律法规都是针对具体的不同类型的突发事件而制定的。笔者认为，应制定一部包括以上法律法规的统一紧急状态法，以解决执法过程中的冲突和矛盾。其次，如前所述，我国已经制定了很多法律。但是，由于社会的发展变化可能导致新的公共危机事件的出现，而这些领域就没有相应的法律与之相适应。因此，对于这些法律的“真空”，应加强立法工作，以充实危机管理的法律体系。最后，完善紧急状态法律程序。行政应急程序时紧急状态下政府的特殊行政程序规则，它通过规定政府在紧急状态下的行为方式、步骤，时限和顺序，以实现对紧急状态下行政权力的监督和约束，从而确保其在宪政和公共危机管理法制的框架下运行，充分保障公民的权利。

（二）建立专门的危机管理机构

我国缺少一个专门负责公共危机管理的常设机构。过去，我国一直是由国务院直接领导特大和重大危机管理。但是，因为国务院的重要工作还是日常管理，所以需设一个专门的机构来处理公共危机管理事物。以前，当出现危机事件时，国务院就设立一个“临时指挥部”或由国务院的某个部门来负责。但这种体制难以整合资源，协调指挥能力不够。在危机管理中，往往需要有多个部门协调工作，但有的部门不听指挥，甚至相互推诿，部门分割、条块分割和力量分散等问题严重阻碍了危机管理的有效运行。解决以上问题，直接可行的方法是建立一个统一的综合性的危机管理机构，以法律的形式赋予其独立的危机管理权限，使其有能力独立进行管理。包括危机信息的收集；范围及战略的规划并将其纳入政府日程；判断各种危机发生的可能性并评估其损害的风险；危机防范；危机管理日程的实施；进行危机教育和训练；危机发生时，协调各级政府、各个部门进行反危机行动。而且，最重要的一点就是，这个综合性的管理机构应有相对独立的人事和财政权。

（三）加强安全教育，增强危机自救能力

有了完善的法律体系和健全的组织系统，还需有公民的安全防范意识和在危机中的自救能力。因为我国的幅员辽阔，什么地方都有可能出现各种危机，但是，又不可能危机一出现就有相应的措施立即执行，救援人员也不可能马上赶到，这

是需要有一段时间的。就拿汶川地震来说，虽然当时我国政府的动作很迅速，温家宝总理也在两个小时后赶赴现场。但是，由于受客观因素如因道路损坏导致交通不便，救援队伍总不是在地震后几秒钟就能进行救援。因此如果公民有良好的安全防范意识和自救能力，在外在的救援未到之前自行展开救助，就会减少损害。基于此，必须加强公民危机意识和自救能力的培养，把各种突发事件的基本应对知识、技能的教育和培训加入国民教育计划，利用各种方法和媒介对社会公众进行危机意识和危机应对能力的培训，提高公众的危机意识和危机应对能力。

（四）加强对权力的监督和问责

“一切有权力的人都存在权力的滥用，这是一条万古不易的经验，有权力的人们使用权力到遇有界限的地方才休止”。因此，必须加强对权力的监督。由于我国实行行政首长负责制，对权力的监督主要是对行政首长的监督。在危机管理中，必须对主要负责人的权力和义务进行界定，有权必有责，违法受监督。防止权力的滥用和渎职，保证公共危机管理体制的有效运行。

［参考文献］

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