关于理顺榆林城区城市管理体制的调研报告
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来源:决策咨询委 作者: 日期:20##-2-15 11:27:11
根据安排，我们组织人员最近深入到市直有关部门和榆阳区、榆阳镇及街道办通过走访座谈、查阅资料等方式，就进一步理顺榆林城区城市管理体制问题进行调研，现将调研情况报告如下：
一、榆林城区城市管理体制的历史演变与运行现状
城市管理体制是指关于城市管理的组织机构设置、地位、职责和内部权责关系及其相关的规章制度的总和。主要包括四方面的内容：一是城市规划、建设、管理等机构的行政领导体制。如城市管理系统中各机构间的行政隶属关系、各机构内部的管理范围与管理层次，城市管理系统在市政府行政机构序列中的领导与被领导的关系，市政府其他职能部门与城市管理系统各机构的关系等。目前，涉及榆林城区城市管理工作的职能部门主要有：规划局、住建局、执法局、国土局、交通局、环保局、工商局、公安局、电力局、林业局、水利局、文化局、财政局、民政局、双创办、人防办、消防支队等十几个部门和单位。另外，榆阳和横山两县区政府的相关职能部门和街道办事处以及社区也承担着城市管理的一部分具体工作任务。上述城市管理部门和单位都在市政府和榆、横两县区政府的直接领导下履行城市管理的职能；二是城市管理系统内部各机构的职能和权责关系。目前，各管理机构的职能都由相应的法律法规所确定，其权责关系也一般由各机构垂直管理的上级机关所制定；三是城市管理体制中的市、县（区）、街道“三级管理体制”。如市级的宏观决策指导与综合协调职能，县（区）级的任务分解与协调及决策指挥职能，街道办级的贯彻执行职能等；四是城市管理系统中的政府、事业单位及企业单位之间的关系定位等。
现在的榆林中心城区，是在原榆林县城的基础上发展起来的，20##年撤地设市后，原属榆林县政府（现在的榆阳区政府）履行的城市规划、土地管理、公安交警、公共服务等多项职能上划到市一级。10年来，市委、市政府不断和改革榆林城区的城市管理体制。第一次是20##年撤地设市后，市上组建了“榆林市建设委员会”，下辖规划、城建、房产三局，采用的是规划、建设、房产管理“三合一”的“大建委”模式；第二次是20##年，撤销了“大建委”，组建了“榆林市城乡建设规划局”、“榆林市城市建设局”、“榆林市房产管理局”，采用的是“规划”、“建设”、“房产管理”各自分离的模式；第三次是20##年，为了贯彻落实国务院《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》精神，将榆林市城建监察大队的职能从规划局中划出，新组建了“榆林市城市管理综合行政执法局”，采用的是“规划”、“城建”、“房产管理”、“综合执法”“四足鼎立”的模式；第四次是20##年，将“榆林市城市建设局”和“榆林市房产管理局”合并，组建“榆林市住房和城市建设局”（住建局），并将原属城建局管理的建筑行业劳保统筹、招投标工作划入规划局，将原属城建局管理的城区供热交由榆神煤炭公司管理，将原属城建局管理的城区环卫清扫清运工作下放到榆阳区管理，将原属城建局管理的拆迁补偿工作交由市执法局管理，现在形成了“规划、建设、执法”“三足鼎立”的格局。
涉及榆林城区城市管理的部门虽有十几个，但与城市建设与管理关系最直接、最密切、最具综合性的部门主要有国土、规划、住建、执法局四个部门，这四个部门内部职责的界定、运行以及相互之间的关系，是构成榆林城区城市管理体制的主框架，我们按照“土地供给、规划设计、建设施工、综合执法”的顺序，逐一展现上述四个部门的职责定位情况以及它们之间相互关系的现状（见下表）。
国土、规划、住建、执法四部门职责概要
综合分析四部门各自的职责，可以看出市政府20##年在制定“三定方案”时，是站在全局的高度综合考虑了四部门各自的实际，既依据了上级行业部门的有关法律法规，又结合了榆林城市建设与管理的实际，对四部门各自应该履行的职责进行了比较合理的划分和界定，对一些原来明显交叉管理或容易造成扯皮的工作项目也作了相应调整，并根据经济社会发展的客观要求，把一些工作项目交给了公司运作。我市目前采用的“规划、建设、执法”各自分离的模式，总体上还是不错。但是在实际运行中，还存在不少问题，规划与建设脱节，管理与执法脱节，多头管理，互相扯皮，管理效能低等，制约着城市的建设、发展和管理。
二、榆林城区城市管理体制存在的主要问题与成因分析
如何建立一整套“权责明确、范围清晰、责任落实、运转协调、监管到位”的城市管理体制，没有一套现成的管理模式可以照搬照抄，虽然全国各地的城市都有各自的管理方式，但榆林的实际情况是唯一的，存在的主要问题也会表现出一定的特殊性。因此，建立切实可行的城市管理体制，有必要对目前存在的问题进行具体剖析。
（一）缺乏高位协调，宏观调控不灵，导致整体部署难落实
“大建委”体制撤销后，“规”、“建”、“管”各自分离，独立履行职责，这种体制有其优越性，尤其在城市管理体制和相关法制建设发育相当成熟时其优越性更加明显，三者之间能相互监督、相互制约、相互促进，避免既是运动员又当裁判员的现象发生，还能提高城市规划和建设的科学性，一定程度上增加了建设和管理的透明度，可以避免一些建设行业的腐败现象。但我市的实际情况是，城市管理体制和相关的法制建设才刚刚起步，运作中出现的矛盾和问题空前纷繁、复杂、尖锐和敏感，特别是遇到土地征用、房屋拆迁等与群众切身利益密切相关的问题时，整体协调和宏观调控的能力就显得十分苍白无力，这些总体协调和调控的职能，规、建、管三方任何一方都无力解决，因而导致一些重大建设项目进展不顺利，进度缓慢，市委、市政府的决策意图贯彻落实不了。比如打通断头路、平房片区改造、重大公用设施的改扩建项目等，群众听到了市委、市政府的宏观决策，却迟迟盼不到付诸实施的结果。
（二）部门各自为政，沟通联动不够，导致工作效率难提高
任何一个建设项目，从土地征用、规划设计、建设审批、竣工验收到建成后的管理，是一个密不可分的整体，是一条环环相扣的链条。从职能部门的角度讲，是“铁路警察”各管一段，但从业主的角度看，却要把它当作一个整体来运作，任何一个环节受阻，将会导致整个工程不能开工。有一家建筑企业的老板对此深有感触，他曾详细展示过从工程立项、土地征用、建设选址、资质审查等工程报批的全过程资料，并说所有环节没有一次能办成的，办一个工程手续的周期比工程本身的建设周期都要长。职能部门对工程的审查程序严密是应该的，对各自履行的职责严格把关也是对的，但是手续繁杂，多头管理，互相沟通衔接不够，效率低下，误时误事。
（三）职责划分不清，管理执法分离，导致推诿扯皮现象
城管部门之间的推诿扯皮现象程度不同地都存在，尤为住建局和执法局比较突出。目前，市住建局承担着16项城市建设和管理的职能，下设住房公积金管理中心、环卫处、市政所、广场管理所、房地产交易管理所、自来水公司、污水处理厂、市政建设投资开发有限责任公司等16个单位和企业，可以看出，市住建局承担着榆林城区城市管理的绝大部分职能，这些单位的设置和其管理职能的赋予，都是经过法定程序确认的，住建局及其下属单位理所当然对其应行使相应的管理职能。20##年4月市执法局成立时，“三定方案”赋予其12项执法职能，目前已调整到位的有六项：一是城市违章建筑查处，二是城区禁烟查处，三是违规户外广告查处，四是环保违规查处，五是市容环境管理违规查处，六是车辆占道查处。这六项执法项目，都是从市住建局管理的职能中划分出来的，但只划出执法处罚权，没给相应的管理权。比如：市住建局及其相关下属单位对市容环境卫生、市政公用设施、户外广告、门头牌匾、停车场（位）、临时占道、城区河道和沿街建筑外立面装修改造仍履行着管理审批权，但在这方面出现的违法违规行为，则要求执法局出面处罚。在实际运行中，出现了“两难”的尴尬局面：住建局的管理职能是经法定程序确认的，不管或放弃管理将有失职和赎职之责，此其一难；执法局对违规行为的处罚现在还没有一个法定的依据和标准，具体到个案就更复杂，违规到什么程度，怎样确定处罚标准，都要合理合法，否则将会导致暴力抗法，然而这一系列的标准和规范又都掌握在住建局手中，况且日常工作中管理和执法是密不可分的，其中有相当一部分个案虽有违规行为，但不够处罚条件，如何加强管理，如何提供服务和引导，又归住建局管，这就把执法局置于了十分尴尬的境地，充当了“救火队”和“档箭牌”的角色，此其二难。诸如此类问题，形成互相扯皮制肘，严重影响到城市管理的效率。
（四）层级管理缺位，事权过度集中，导致区街消极懈怠
榆林城市建设正处在大开发和大建设的起步阶段，是长期积累下来的各种矛盾和问题的凸现期，各阶层人们对此的反映十分敏感。在这个特殊的发展阶段，高端规划、集中建设的策略没有错，也符合榆林的实际，如果把规划权和建设权分散到区级，势必会造成重局部、轻整体、重经济效益、轻社会效益的低水平重复建设的局面。但管理城市却不能采取高度集中的办法。相反，管理权应重心下移。撤地设市后，市上把规、建、管一并上划到市一级，相应的管理职权也跟着一并上划，在基层城市管理层面，我们已经形成了近十年的真空状态，区、街和社区三级几乎没有赋予管理城市的职责和职权，造成层级管理缺位，区、街和社区三级不仅没有积极性，而且还满有意见，甚至消极懈怠。榆阳区政府曾在20##年就此问题向市人民政府专题请示，其中就财税、属地管理、城维税分配、土地出让金分配、土地建设规划、公安农机等六方面提出了下划事权或调整利益分配的意见，在我们这次调查中，区、街干部群众对此意见仍然比较强烈，看来事权过度集中是挫伤了基层的积极性。
（五）管理理念滞后，执法手段简单，导致执法环境严峻
我们现在形成的城市管理理念，基本上可以用“防、堵、治、罚”四个字来概括，这不是说城管部门和城管人员不懂“以人为本”的城市管理新理念，他们中有很多人深谙人性化管理城市的道理。在座谈中，有些负责同志对简单粗暴执法现象痛心疾首，对侵害群众利益的强拆强建行为义愤填膺。这说明我们的城管队伍总体上是有素质的，有良知的，但执法实践中为什么会经常出现损害弱势群体尊严的现象呢？根源还在于我们没有将“和谐管理”、“疏导式”和“参与式”治理城市的新理念贯穿于城市管理的全过程，没有将之植入城市管理体制的内核，采用的体制和机制不得不采取简单和粗暴的方式，导致的结果只能是执法环境越来越差。
三、理顺榆林城区城市管理体制的对策与建议
今年初，第一次市委常委会专题研究了榆林城区城市建设和管理的相关问题，确定了改革榆林城区城市管理体制的几项重要事项，包括成立“榆林市城市管理委员会”，将“执法局”改为“城市管理局”，成立拆迁办（设在执法局），并将原属市住建局管理的“清洁大队”下放榆阳区，还对市一级城管部门之间的部分职责进行了调整。但由于认识不一致等原因，导致这些决策基本没有实施。通过调研，我们认为要理顺城区城市管理体制，首先必须解决认识问题，克服部门保护主义和小团体利益，树立大局意识、责任意识和现代化管理理念，否则，再好的管理体制也是难以凑效的。
（一）要遵循理顺城市管理体制的基本原则
1、职能体系上必须体现出合理性原则。首先在形式上，应当避免走两个极端：一是事无巨细、统办统揽的职能定位极端。管理事权高度集中，不利于管理措施在基层的落实；二是全盘推向市场、由市场主宰的职能虚位极端。这种极端会导致利小或无利可图的公益性、福利性建设项目陷入瘫痪状况，会使商用项目陷入恶性竞争和无序混乱的状态。科学合理的城市管理体制，应当既能体现出宏观指导性，又能体现出市场的灵活性。
2、价值取向上应当体现出“强其所应强，弱其所应弱”的职能定位原则。市级政府应在培育“发达的市场条件、健全的制度保障、完善的基础设施、宽松的运行环境”等方面强其所强，应在“市容、环卫、供水、供热、供电、园林、绿化”等方面弱其所弱，就是说能下放的尽量下放，能交给公司运作的交给公司运作，用市场的方法减轻政府的负担，增强对市民的保障能力。
３、在组织机构的设置上，应当体现出精简性原则。要把城市管理成本和效率挂钩起来，科学分解职能，压缩机构和冗员，做到每个机构和职位都定事定责。
4、操作运用上应当体现出弹性原则。城市的管理对象和建设环境不断变化，管理手段也应当及时做出相应调整，在控制城市管理体制基本结构模式、基本职能定位、基本组织结构的基础上，灵活采用“条条”、“块块”“条块结合”的管理方式，不一定固守某种模式一贯到底，但也不能随心所欲、朝令夕改。
（二）充分发挥高位运行的“城市管理委员会”的综合协调作用
应尽快成立“榆林市城市管理委员会”，胡市长任主任，市委陆书记任常务副主任，艾保全、张海峰、李文明三位副市长任副主任，市直有关部门和榆阳区、横山县政府、榆横工业区管委会的主要负责同志为成员，负责解决榆林城区建设和管理中的重大问题和单个职能部门无法解决的难点问题。这个城市管理委员会既管全市，重点管榆林城区；既管城市建设，重点管城市管理。这样的体制，可谓高位，应该说再没有协调不灵、指挥不动的体制性障碍。况且，这样的体制，可以确保某些重大问题随时上市政府常务会，甚至上市委常委会，综合协调和决策指挥的途径始终与最高决策层是直接相通的；其二，这个“管委会”在职能上既代替了过去的“大建委”职能，又强化了过去“大建委”的职权，综合协调和决策指挥的权威性更高、更强。但又不同于过去“大建委”的管理模式，一般性工作由“规划、建设、执法”正常履行，重大的棘手问题由“管委会”协调指挥，既解决了“规划、建设、执法”不分的弊端，又能解决规划、建设、执法互相扯皮的问题，可以说是切实符合我市城市大建设、大投入、大发展要求的一个体制性创新。
城市管理委员会下设办公室，办公室设在市政府，由一名分管副市长任主任，为市政府的直属办事机构，这样便于协调各城管部门之间的工作。榆林市城市管理委员会办公室的职能是统筹、协调市级城管部门及有关区县的城管工作，督查、考核上述部门的工作。不设 “榆林市城市管理局”，仍设“综合执法局”，这样安排，既可以化解部门之间的权力之争，又可以顺畅协调各种棘手问题，“高位运行”的城市管理委员会的综合协调和决策指挥作用将会充分发挥。
（三）调整优化城市管理部门的职能配置
目前，职能交叉、多头管理、管理职能互不衔接，管理权、审批权、许可权、处罚权配置矛盾等问题在十几个城管部门之间程度不同的都有，但比较突出的现象存在于住建局和执法局之间，解决这些问题，就应合理调整优化城市管理部门之间的职能配置。我们认为，既然要相对集中行政处罚权，就要赋予其相应的管理权，管罚长期分离，不便于管理，也无法有效执法。建议：一是将执法局“三定方案”中确定的12项职能对应的部分管理权、审批权、许可权划给执法局。二是将相应的管理职能划给执法局后，原属住建局的相关下属单位也应成建制地移交执法局管理，按照“责随权移、人随事走、费随事转”的原则转变隶属关系。
（四）合理调整市、区两级管理城市的职能，实行管理层次重心下移
城市管理工作量大面广，任务繁重，涉及到50多万市民的生产、工作和生活。管理事权不宜过分集中，而应分级管理。所以应合理调整市、区两级管理城市的职能，实行管理层次重心下移。有关城市建设、管理上的重大问题由市级统一管理，宏观调控。而将一些城市管理的具体工作任务下放到区上，实行属地管理。城市管理工作归根结底要靠基层落实。因此，我们建议：一是将城区环卫、园林、路灯、广场管理、河滨公园、老街管理的部分职责扛给区、街、社区三级，真正形成“两级政府（市、区）、三级管理（市、区、街）、四级网络（市、区、街、社区）的城市管理新格局”；二是将城区供水、供热、供气、供电等项目直接交给公司运作，通过市场运作的方式提高供给保障能力；三是充分挖掘市城投公司的融资潜力，在政策上给予优惠，利用社会资本建设城市，财政资金主要用于支持城市的公共管理和服务。凡决定下放的工作，要按照“责随权移、人随事走、费随事转”的原则，将市上相关的单位交给区上管理，榆阳区应建立健全相关的管理机构来履行管理职能，负责工作任务的分解、检查和落实。
（五）加强城市管理的法制建设
城市管理重心的下移，必然会导致更多的组织和更广泛的社会成员直接参与城市管理，可能出现的违法、违纪和抗法问题必将增加，因此，加强城市管理的法制建设迫在眉捷。当前，国家法律虽然还没有明确赋予城管合法的地位，但全国几百个城市都通过地方行政许可践行了综合执法的实践，在这种情况下，城市管理的规范化建设更不能空缺，如果出现大的冲突，上不能得到法律的保护，下不能得到群众的理解和支持，我们的行政行为将会处于进退两难的境地。当前，首先要建立健全一整套我们自己的执法行为规范，包括执法和管理机构以及所有参与执法和管理的工作人员，做到有章可循。真正做到“文明执法”、“人性化管理”。其次，要建立健全各项具体的管理办法，如对违章修建的处罚办法、门面牌匾的管理办法、机动车停放管理办法、占道经营、违规摆摊的处罚办法等。对这些管理办法要通过广播、电视、报纸等媒体广泛宣传，做到家喻户晓。第三，要建立城市管理工作责任考核和评价奖惩的机制，对所有涉及城市管理的部门、单位和个人，可通过部门之间的交叉评价，公众参与的问卷调查，城市管委会办公室年度绩效考核等途径，公开向社会公布城管部门的工作状况和执法管理的情况，最大限度地求得人民群众的理解支持。