永丰县财政补贴粮食生产资金整合的

政策建议调研报告

永丰县财政局农业股

20xx年6月10日

一、我县财政补贴粮食生产的现状和主要问题。

1、财政补贴粮食生产的现状。

永丰是个典型的农业大县，是全国商品粮基地县之一，水稻是永丰的主要农作物，也是整个农业的支柱产业。全县辖21个乡镇,2个县直场，217个村，总人口43.8万,农业人口35.9万，现有耕地面积46.1万亩，其中水田43.9万亩。粮食生产是永丰县农业的传统产业和支柱产业，自20xx年国家财政对粮食生产实行补贴以来，我县粮食播种面积取得突破性进展，粮食产量得到稳定增长，20xx年全县粮食播种面积91.4万亩，总产达31.8万吨。 在中央财政的支持下，永丰粮食生产的财政补贴总额得到较快增长，促进了粮食连续六年增产的实现。20xx年永丰县发放粮食直补、良种补贴、农资综合直补、农机具购置补贴等农业生产补贴共 3504.43万元，其中：粮食直补1030.61万元，水稻良种补贴 742万元，农资综合直补1676.92万元、农机具购置补贴54.9万元。20xx年永丰县发放农业生产补贴5933.88万元，其中：粮食直补1035.58万元，水稻良种补贴1096.02万元，农资综合直补3615.78元、农机具购置补贴186.5万元。 20xx年永丰县发放粮食直补、良种补贴、农资综合直补、农机具购置补贴等农业生产补贴共6626.43万元。对调动农民生产积极性，促进粮食的持

续增长起到了重要作用。财政补贴粮食资金主要分布在佐龙、坑田、潭城、沿陂、鹿冈、古县、藤田、石马等乡镇。

2、财政补贴粮食生产资金的使用。

首先财政补贴粮食生产调动了县委、县政府重视农业生产尤其是粮食生产的积极性。20xx年在政策好、人努力、粮价高、天帮忙等多种有利因素作用下，粮食生产出现重大转折，永丰粮食播种面积、产量得到恢复性增长。粮食播种面积从20xx年的82.49万亩增长到20xx年的91.4万亩，2004-20xx年，粮食总产量从23.65万吨增长到31.8万吨，增加了8.15万吨；优质稻谷播种面积占稻谷播种总面积的比重从61%提高到95%。近几年，我县更是把粮食生产作为工作的重中之重来抓，认真落实国家扶持粮食生产的政策，稳定粮食播种面积，推广优良品种和先进适用生产技术，有效提高粮食生产能力，确保粮食生产安全。并且每年要将粮食生产任务分解到各乡镇场，年终还要进行目标管理考核。

其次增加了农民收入，保护了农民利益。一方面粮食补贴资金兑付到农民手中，作为转移性收入直接增加了农民收入。2004-20xx年，永丰农民人均转移性收入由46.7元增加到184.6元，增加了137.9元,占农民人均纯收入比重由3.0%上升到8.02%。另一方面，补贴政策还通过粮食增产和逐步提高粮食最低收购价间接增加了农民收入。自20xx年起，我省粮食生产连续六年获得大丰收，粮食商品率提高，农民出售的粮食量增加。2004-20xx年，国家将稻谷最低收购价由每50公斤70-72元逐步提高到90-92元。粮食最低收购价是对粮食市场的有效调控，最低收购价逐步提高，意味着粮食市场价格逐步提高，即间接提高了农民种粮收

入。在粮食出售量增加、价格增长共同作用下，永丰农民收入得到增加。

再次增强了农业生产能力。在中央和本省财政对农业的大力支持下，2004-20xx年，永丰农田有效灌溉面积从29995公顷增长到30020公顷，增加了25公顷，农田基本建设取得了新的进展。2004-20xx年，永丰年末农业机械总动力从23.5万千瓦增加到30.7万千瓦，增长了30.6%。20xx年永丰县农机购置补贴资金达469.59万元，是20xx年的2.52倍，直接受益农户达3000户，全县新增农业机械2490台(套)，新增机械作业面积11万亩以上，农业机械化水平总体达到40%以上。农业生产机械化水平不断提高，有效地提高了农业劳动生产率，缓解了农业生产季节性劳动力不足的困扰。

中央财政继续增加对种粮农民的直接补贴资金，进一步促进了当地粮食生产和农民增收。但由于粮食生产受气候条件和耕地资源等制约较大，农资等农民种粮成本也有所增加，因此需要进一步加大国家惠农、支农政策力度，更好地调动农民种粮积极性，保护种粮农民利益。

3、财政补贴粮食生产的主要问题。

对种粮农民实行粮食生产补贴的目的，一要更明确地发出加强农业基础的政策信号，稳定粮食生产，确保粮食安全；二要让农民共享改革成果，提高农民收入。对照上述政策目标，现行粮食补贴政策的效应在永丰县存在递减现象，已显得有些力不从心。主要问题是：(1)稳定粮食生产压力大。据我县对全县部分农户早籼稻生产成本收益调查，20xx年早籼稻平均每亩总成本260元(不

含人工成本)，较上年增加45元，增长17.3%。二是粮食比较收益低的局面尚未得到有效改变。个别乡镇存在双改单的现象，对当前和今后稳定粮食播种面积留下了较大的隐患和压力。

(2)提高农民收入有限。一是粮食直接补贴的标准不高，近几年中央虽然逐年加大了补贴力度，但平均到每亩的补贴数额并不多。二是种粮收益低。我国现阶段粮食价格偏低，农民通过卖粮获得的收入有限。农民种一亩水稻，按亩产800斤计算，种双季是1600斤，稻谷每一百斤按91元(20xx年最低收购价早稻90元，晚稻92元)出售，那么农户最多可以获得1456元，而化肥、农药、机耕、机收费用等需要支出好几百元，最后农民得到的收益较少，青壮年更倾向于外出务工，劳动力季节性短缺给粮食生产带来了挑战。(3)补贴资金发放环节多，发放程序较复杂。对种粮农民实施直接补贴政策涉及的管理部门主要有财政、农业、统计等部门。各个部门在执行粮食补贴政策时职责不同，此外，县乡两级补贴工作一般要经过核实、复查、张榜公布、汇总、上机、申报、审批、拨付、发放通知、登记存折、签字、村组上户登记等环节，发放程序较复杂。(4)粮食直接补贴方式也存在不合理之处。调研中了解到，各地都是将补贴发放给原土地承包户，只要有承包地就能拿补贴，租种承包地的农户难以享受政策优惠，粮食种好种差一个样，产量高低一个样，种与不种一个样。许多农民拿到补贴后将土地转包他人耕种，然后外出打工，有的补贴并没有真正补到种粮农民手中，有的抛荒耕地也同样拿补贴。由于补贴方式不够合理，补贴资金的效果没有充分体现出来。补贴刺激作用钝

化，对种粮农民没有产生多大的激励效应。

4、原因分析。

粮食补贴对象是分散的千家万户，粮食补贴关系到千家万户种粮农民的切身利益，关系到国家粮食安全，由于粮食补贴在制度设计上存在一些不足，经济社会方面的制约因素也越来越多，特别是近年来农资价格大幅上涨带来了前所未有的冲击，致使粮食补贴的政策效应有所下降，体制机制方面的矛盾日益凸显。首先，补贴标准偏低，总量偏小，农民实际受益有限。20xx年，永丰县水稻生产的最高补贴为每亩141元，因人均耕地只有1.28亩，其中水稻面积约为90%，仅占当年纯收入的6.13%左右。农民的生产积极性没有得到进一步提高，“粮改经”、“抛荒”、“双改单”等现象屡禁不止。其次，补贴种类繁多，对象分散，工作成本较高。现行粮食生产补贴虽然数额不大，却分为粮食直补、良种补贴、农资综合直补、农机具购置补贴4种，因此要想在规定时间内，把这些补贴分文不差地发放到全县7.78万户农民手中，其任务较重、成本较高。再次，发放方式不够科学，受益对象不够合理，政策效应不够理想。由于实际种植人及其种植面积经常变化，难以及时准确核定，目前的通行做法是按农户实际种植面积核算补贴并通过“一卡通”直接发放到农户手中，地方不能调整，致使本应“谁种谁得”的粮食补贴变成了普惠式的“农田补贴”，承包户只要榜上有名，不管是种田还是抛荒，是种单季还是双季，也不管是种粮食作物还是经济作物，粮食产量和质量是高是低，国家补贴都会一分不少，不少农民为此惜土如金，即使抛荒也舍不得转让，而真正想种粮的农户或者租不到田，或者租了田种了粮

却得不到补贴，感到不公平。

二、完善财政补贴粮食生产政策、整合各项资金的建议。

1、基本原则。

粮食生产的财政补贴政策对稳定粮食生产，促进农民增收发挥了重要作用。永丰稳定和发展粮食生产仍需要中央和省财政的大力支持。因此,进一步完善补贴政策,在中央和本省财政支持的共同作用下,提高农民和县级政府抓粮食生产的积极性,势在必行。

财政补贴粮食生产要与现代农业发展方向相结合。坚持以发展现代农业、推动农村经济社会又好又快发展为中心任务，扎实推进社会主义新农村建设，以建设新农村和构建和谐社会为目标，全面落实科学发展观，围绕农民和县财政“双增收”这一核心，深入实施统筹城乡发展战略，积极发展现代农业，推进“农工换位”，加快县域工业化、农业产业化和农村城镇化进程，促进工业项目向园区转移，促进农村劳动力向非农产业转移，促进农村人口向城镇转移，促进农村土地向种粮大户转移，提升粮食产值占农林牧渔业总产值的比重，提升粮食产品加工业产值与农业产值的比例，提高粮食产业在农村产业结构调整中的比重，提升农田基础设施配套水平。使财政补贴粮食生产发挥出最大效益。

建议以“整合财力办大事”为目标，围绕重点产业、重点区域、重点项目集中投入，整合水利、开发、农业、林业、畜牧、农机、科技、旅游、国土等部门财政支农资金，建设更多更大的农业亮点工程。

2、完善财政补贴粮食生产资金的政策建议。

(一)、加大粮食补贴的力度，优化补贴方式。一是建议逐渐提高粮食补贴标准。补贴已成为农民重要的收入来源。要继续提高

粮食补贴的标准，提高补贴支出占财政支出比重，并且把粮食直接补贴作为一种专项基金规范下来，以稳定农民对粮食补贴政策预期。二是改进粮食补贴的方式。建议在基本稳定现有补贴品种、补贴对象、补贴方式，并根据生产成本变化适当提高补贴标准的前提下，继续增加对粮食主产县的奖励或补贴。奖励或补贴数量随着生产水平提高而提高。20%奖励给生产技术服务部门，80%补贴给粮农尤其是种粮大户。目的是促进粮食生产规模化、专业化、商品化和高产优质化。

(二)、增加农机补贴资金总量，提高补贴比例。应充分考虑农机具和燃油涨价等因素，将农机购置补贴率由现在的20-30％提高到40％以上，并根据农民的需求和农业结构调整的要求，增加农机具的补贴种类。

(三)、适时适度提高粮食最低收购价，稳定粮食生产。粮食价格是影响我省农民种粮收入和粮食播种面积的主要因素。要让最低收购价建立在对粮食供求关系判断十分准确的基础上，并适时动用储备粮调节供求关系，尽量使市场价格稳定在最低收购价之上，发挥最低收购价稳定价格、调控生产的价格信号作用。近几年粮价上涨速度远远跟不上种粮成本上涨速度，农民普遍的呼声就是希望继续提高粮价，使粮食能卖一个好价钱。建议在消费者物价指数相对稳定的情况下，进一步提高粮食最低收购价，使粮食收购价格上涨的幅度不低于粮食生产成本上涨的幅度，以促进农民收入提高，调动农民种粮积极性。若粮食价格提高对低收入者影响明显，可考虑对该部分群体给予适当补贴。

(四)、调动县级政府抓粮食生产的积极性。一是提高中央和省财政占县级粮食风险基金的比例，在兼顾经济发展水平差异的

同时，向商品粮主产区倾斜，并扩大粮食商品粮主产区的粮食风险基金规模。二是简化直补资金兑付方式，提高补贴工作效率。落实粮食直补政策的主要工作基本集中在县乡政府，点多面广环节多，可考虑简化发放程序，以降低行政成本。

(五)、完善种粮大户补贴制度，提高补贴资金使用效益。为了更好地发挥粮食直接补贴政策对粮食生产的激励效应，应提高补贴标准。为了更好地发挥政策效能，补贴应补到实际种粮的农民身上，而不是补到拥有土地承包权的农民身上，确保种粮农民增产增收。在现有粮食补贴的基础上，继续保持和完善对种粮大户的补贴，并在信贷、科技推广、农田水利以及标准粮田建设项目等方面给予重点扶植，重点培育“核心粮农”。

(六)、强化粮食生产的科技支撑，提高粮食生产农机应用水平。这些年的经验证明，每一次粮食种子革命都带来粮食产量的一次飞跃。建议国家在种子的基础研究和应用研究上增加投入，整合农业科技资源，加强水稻、玉米等主要农作物转基因生物育种科技攻关，加快选育开发产量高、抗灾强的粮食新品种。加大病虫害生物防治、生态控制和安全高效用药技术研究。加大机耕机收机插的推广应用。恢复种植绿肥，增加有机肥施用量，推广测土配方施肥，推行秸秆还田，防止农田环境污染。建立以政府为主导、以公共财政为支撑的农业科技服务体系。中央对基层农技推广服务体系公益性服务这一块，应安排专项转移支付。

第二篇：财政补贴粮食生产的政策作用与调整

财政补贴粮食生产的政策作用与调整

三友原

蕲春县地处鄂东边陲，大别山南麓，长江中下游北岸，是全省46个粮食主产县（市）之一。全县版图面积2398平方公里，辖15个乡镇（办）、2个省管开发区。578个村（居）委会，总人口99.1万人，其中农村人口78.2万人，拥有耕地面积58.6万亩。20xx年全县粮食作物总播亩101.4万亩，实现产量43.9万吨，其中水稻播亩81万亩，实现产量38.69万吨。自20xx年以来，国家按照“多予、少取、放活”的方针，对粮食生产实行直接补贴，在一定时期、一定程度上促进了粮食生产的恢复发展和种粮农民增产增收。

一、 政策执行的情况

粮食生产直接补贴政策至今已连续实行了7年。截止20xx年，全县累计发放粮食生产“三项补贴”19868.52万元，按全县现有农村人口、承包户数和耕地面积计算，累计补贴额为人平254.07元，户平1161.9元，亩平339.05元；其中，20xx年以来累计发放粮食直补5444.64万元，良种补贴5077.20万元；20xx年以来累计发放综合直补9346.68万元。

1、 政策宣传。粮食生产直接补贴政策是农村税费改革 １

和配套改革的重要内容，我县自20xx年起，实行农民负担监督卡和补贴到户监督卡“两卡合一”发放到户；县人民政府每年印制下发《致全县农民朋友一封公开信》，将补贴政策宣传到户；县人民政府办公室每年下发《关于认真做好良种补贴、粮食直补和农资综合直补工作的通知》，镇、村两级将粮食生产补贴政策纳入政务公开和村务公开的主要内容，乡镇财政所每年度都要开展“政策宣传周”活动，努力做到粮食生产补贴政策家喻户晓。

2、 补贴依据。我县粮食生产补贴品种确定为水稻，后延伸至油菜、玉米、小麦、棉花等。从20xx年起，良种补贴按每年实际种植面积发放补贴，标准按规定执行。粮食直补和综合补贴按照上一年度水稻实际种植面积发放下一年度粮食生产补贴，每一年度确定补贴标准。种植面积的确定，按照“户签字、组公示、村汇总、乡核实、县核准”，每年按早稻和中、晚稻分两次进行面积登记确认工作。

3、 发放程序。我县粮食生产补贴发放，除20xx年度是由乡镇财政所工作人员进村入户发放现金外，20xx年以后，根据《省财政厅、省税改办关于印发湖北省对农民补贴的财政资金发放管理暂行办法的通知》精神，在县农村信用社建立财政对农民补贴资金的发放平台，为全县所有受补农 ２

户办理了172442个“财政涉农补贴资金活期储蓄存折”，实行“一折通”发放，确保了“封闭运行，直达到户”。

4、 监督管理。一是乡镇财政所实行“三专一建档”：各乡镇财政所建立粮食生产“三项补贴”资金专帐，实行专帐管理，专帐核算，专班负责；对农户水稻种植面积登记签字表和发放补贴资金分户公示表（包括电子档案）以村为单位建立档案，分类整理，分别归档。二是补贴兑付严格实行“三不准一公开”：受补农户凭本人身份证和存折核对无误后方可兑付，一律不准冒领；乡镇部门和村（组）集体一律不准收取受补农户（一折通）代领转付、抵扣任何款项；信用社一律不准抵扣贷款和收取手续费；补贴款项拨付后，由县财政局在蕲春县财政与编制政务公开网上公开，接受社会监督。三是粮食生产财政补贴工作实行行政首长负责制，部门分工协作制和责任追究制。由县长负总责、乡镇长负全责；财政、农业、统计、农发行、信用社根据各自职能，分工协作；纪检、监察、审计、财政和综改办，每年度联合组织检查督办，受理农民群众涉补来信来访，及时查处违规违纪责任单位和责任人。确保粮食生产“三项补贴”政策惠及千家万户，无农民群众越级上访，无恶性事件和群体性事件发生。

二、 政策作用的探讨

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粮食生产“三项补贴”直接到户的政策，与20xx年全面取消农业税政策彼此呼应，开创了新时期“以工补农，以城带乡”的农业发展新局面。就我县而言，粮食生产“三项补贴”直接到户政策主要发挥了“四大作用”：

1、 发挥了稳定农民种田信心的导向作用。19xx年至20xx年，由于农民种田税费负担过重，最高亩平负担税费300多元，导致农民种田信心严重减退，部分农民为了逃避过重的税费负担，纷纷办理“自理粮户口”（荷包户口），全年撂荒面积一度达到8万多亩，20xx年税费改革试点工作结束时，全县耕地面积比20xx年减报了3万多亩。随着陆续出台的粮食生产“三项补贴”政策，造田造地奖补政策和全面取消农业税政策的综合作用，农民种田信心趋向稳定，至20xx年，复垦地面积2万多亩，全县耕地面积由56.4万亩恢复到58.6万元。

2、 发挥了恢复粮食生产的推动作用。20xx年我县粮食生产下滑到历史低点，总产量由上世纪九十年代的39.5万吨锐减到29.5万吨。20xx年党中央、国务院把粮食生产作为宏观调控的重大举措来抓，下发了进入新世纪的第一个“中央1号文件”，出台了种粮补贴和良种补贴等一系列重大政策措施，极大调动了农民种粮积极性，我县粮食产量迅 ４

速恢复到35.05万吨。20xx年以来，在粮食生产“三项补贴”政策和稻谷收购最低保护价政策的推动下，我县水稻种植逐年扩大，连续6年实现了丰收增产，水稻种植面积和稻谷产量由20xx年的68.88万亩、25.94万吨恢复到20xx年的81万亩、38.68万吨。

3、 发挥了保持农民持续增收的促进作用。据县农调队百户调查统计，20xx年农民人平纯收入2218.31元，20xx年达到了3898元，连续6年累计增收1679.69元，年均增收280元。其中家庭经营纯收入由20xx年的1248.6元增加到20xx年的2708元，连续6年累计增收1459.4元，年均增收243.23元。粮食“三项补贴”和保护价收购政策保持了一定的政策性增收空间，促进了农民人平纯收入和家庭经营纯收入持续增长。

4、 发挥了调动地方政府抓粮食生产积极性的激励作用。在实行粮食生产“三项补贴”政策的同时，对粮食生产主产县（市）实行了粮食生产财政转移支付专项补贴。让地方政府在抓好粮食生产、保障国家安全的政治责任下，又能够增加一定的财政收入。我县自20xx年起，深入广泛地开展了粮食生产大县、粮食产能大县、优质稻板块基地县的争创活动，大力推广超级稻、优质稻，大力推行“单改双”， ５

建设了65万亩优质稻板块基地，实现了中、晚稻“杂交水稻”良种化，中稻种植面积由20xx年的24.12万亩压减到20xx年19.65万亩，压减了4.47万亩。

但是，随着农业现代化的加速推进，农民收入多元化格局日趋明显，财政补贴到户的项目不断增加，粮食生产“三项补贴”政策的作用也日益钝化。就政策的本身和执行的效果看，主要存在以下5个问题：

1、 淡化了农民的集体和国家意识。“种田不交税，还能得补贴”，既发挥了激励农民种粮的积极作用，也滋生了农民对国家补贴的期望值不断攀升，对投资投劳搞农田建设和家园建设的热情不断减退的消极作用。特别是在社会主义新农村建设中，对农村的公共设施建设和公益事业发展，相当部分基层干部群众依赖国家项目支持和地方财政拨款的“等、靠、要”倾向比较严重，村级集体“一事一议”政策，出现了“事难办、钱难收、劳难投”的局面，农民的主体作用难以发挥。

2、 障碍了农业适度规模经营的推进。适度规模效益是提高农业比较效益和种粮比较效益的重要途径之一。粮食生产“三项补贴”是以农民耕地承包经营权为基础，因此，在补贴政策的刺激下，耕地承包经营权有偿流转不畅，流转面 ６

积由20xx年的5万多亩减少到20xx年的1万多亩，种粮大户由20xx年的170多户减少到20xx年的40多户，出现了“流转户种粮，承包户得补贴”的现象，把粮食生产“三项补贴”视为一种福利性收入。同时，粮食生产“三项补贴”依据的是现有年报耕地面积，由于年报耕地面积（58.6万亩）与土地详查面积（84万多亩）相差较大，超出年报面积的种粮面积得不到确认，难以享受补贴。

3、 缺失了保障粮食安全的重要环节。国家实行粮食流通体制改革后，取消了国家粮食定购任务，拓宽了粮食流通领域和渠道，农民的“肚皮”问题得到了充分保障。保障国家粮食安全，既要“爱粮于民”，更要“爱粮于国”；既要鼓励多种，更要鼓励多售，切实保障商品粮的有效供给和充足储备。粮食生产“三项补贴”对于保障粮食安全重要环节有所缺失。

4、 弱化了基层组织的服务功能。发展粮食生产既要调动农民种粮积极性，更要强化基层组织（乡镇、村组）的引导和服务功能。粮食生产“三项补贴”直接到户，难以实行动态管理，难以调动乡镇、村组一级抓粮食生产的积极性。特别是村级不良债务久锁不解，村级债权难以有效清收，普遍存在“老债未还，新债又举”，严重弱化了村级组织和服 ７

务功能。我县20xx年村级债权29151万元，就有税改前农户累欠农业税17931万元，占债权总额61.5%。在新农村建设中，村级举债建设，与20xx年比，化解老债1.34亿元，新增债务3.38亿元，净增债务2亿多元，截止20xx年底，村级净债务近6亿元，村平103万元。

5、 在农民增收中发挥不了重要作用。我县既是一个传统农业大县，也是一个劳务输出大县。目前，有20万中、青年农民外出务工，农业兼业化、农村空心化、农民老龄化现象日益凸现，“温饱靠农业，致富靠打工”已成农民群众的共识，农民家庭经营收入的比重由20xx年的62%下降到20xx年的58%，劳务经济已成为农村经济的支柱，劳务增收已成为农民增收的主要渠道。粮食生产“三项补贴”面广量小，且主要农业生产资料价格年年上涨，基本抵消了政策补贴的积极作用，相当部分农民对“三项补贴”并不看好，十分盼望政府管好农资市场，遏制农资价格过快上涨。

三、 政策调整的建议

1、 以粮食出售量为补贴依据，从保障粮安全的角度看，建议变以粮食种植面积为以粮食出售量为依据，核定到户补贴额度，由财政和粮食储备部门联合印制粮食收购统一票据，凭据结算，补贴到户。

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2、 实行“现量不动，增量集中”。考虑到政策的连续性，建议按现有补贴标准和额度不再提高继续到户，新增额度实行整合，用于村级债务化解，乡村农田小水利建设补贴和粮食生产大乡（镇）、大村、大户“以奖代补”。

3、 增加粮食主产县（市）的财政转移支付补贴，抓好商品粮基地县建设，建立粮食生产财政补偿机制，大力缓解“粮食大县、财政强县”的矛盾，进一步调动粮食主产县（市）发展粮食生产的积极性。

二O一O年五月十八日

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