黑龙江省规范性文件备案办法

【颁布单位】 黑龙江省人民政府

【颁布日期】 19930824

【实施日期】 19931001

【章名】 全文

第一条 为加强对规范性文件的监督管理，维护社会主义法制的统一，根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》和国务院《法规规章备案规定》，结合我省实际情况，制定本办法。

第二条 本办法所称规范性文件，是指行政公署和市、县（区）、乡（镇）人民政府（含市辖区和不设区的市的人民政府的派出机关，下同）以及县级以上各级人民政府所属工作部门（含不属于本级人民政府管理的国家行政机关，下同）在本地区行政管理工作中，依照法定权限和规定程序制定发布的对公民、法人和其他组织具有普遍约束力或者涉及其权利、义务的规定、办法、细则等文件的总称。

第三条 本省各级人民政府（含行政公署，下同）及其所属工作部门发布规范性文件，以及对规范性文件进行备案审查和监督管理，均适用本办法。其中，省人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民政府发布规章，还须执行国务院《法规规章备案规定》。 各级人民政府及其所属工作部门制定发布内部文件、工作制度、技术操作规程以及针对特写的公民、法人或者其他组织，就特定的具

体事项发布布告、通告行或作出决定等，不适用本办法。

第四条 规范性文件的发布机关在发布规范性文件前，应当通过其法制机构（未设法制机构的应指定机构或人员）就本办法第十条所列内容对规范性文件进行审查。

第五条 各级人民政府发布的规范性文件，由发布机关上一级人民政府备案。

县级以上人民政府所属工作部门发布的规范性文件，由发布机关报本级人民政府备案，同时抄报上级主管部门。两个或两个以上部门联合发布的规范性文件，由主办部门负责报送。

第六条 规范性文件应当于发布之日起十五日内上报备案。

第七条 规范性文件发布机关应当指定专人负责本机关规范性文件的上报备案工作。

第八条 规范性文件备案应当提交下列文件：

（一）盖有报送机关印章的备案报告一份；

（二）规范性文件正式文本五份；

（三）包括规范性文件的制定目的和依据等内容的起草说明五份。

第九条 县级以上各级人民政府法制机构具体负责规范性文件的备案审查和监督管理工作。

向人民政府备案的规范性文件，径送人民政府法制机构办理。

第十条 各级人民政府法制机构对报送的规范性文件，应当就下列问题进行审查：

（一）规范性文件是否同法律、行政法规、地方性法规和规章相

抵触；

（二）规范性文件是否同国家和省的规行方法、政策相违背；

（三）规范性文件相互之间是否矛盾；

（四）规范性文件所涉及的公民、法人和其他组织的权利、义务是否合理；

（五）规范性文件的制定是否符合规定程序及规范化要求。 第十一条 各级人民政府法制机构对报送本级人民政府备案的规范性文件，在审查过程中，认为需要有关机关提出意见、提供有关法律依据或协助审查的，有关机关应当在限期内回复。

负责备案审查的人民政府法制机构认为有必要时，可以就规范性文件的有关问题召集相关部门进行协调，经协调达成一致意见的，相关部门必须遵守。

第十二条 规范性文件经审查发现的问题，分别按下列规定处理：

（一）规范性文件同法律、行政法规、地方性法规和规章相抵触的，由负责备案审查的人民政府法制机构提请本级人民政府予以撤销、部分撤销或者责令发布机关自行撤销或修正。

（二）规范性文件同国家和省的现行方针、政策相违背的，由负责备案审查的人民政府法制机构通知发布机关在限期内修改或自行废止。

（三）规范性文件相互之间有矛盾的，由对发布机关具有共同管辖权的人民政府法制机构负责协调。经协调达成一致意见的，相关部门必须遵守；达不成一致意见的，由人民政府法制机构提出意见，报

本级人民政府决定。

（四）规范性文件所涉及的公民、法人和其他组织的权利、义务显失合理的，由负责备案审查的人民政府法制机构提出意见，转告发布机关自行调整。

（五）规范性文件在制定程序及技术上的问题，由负责备案审查的人民政府法制机构提出建议，转告发布机关处理。

第十三条 各级人民政府法制机构发现报送备案的规范性文件有本办法第十二条所列问题时，应当在接到文件之日起三十日内，将审查意见书面通知发布机关。逾期未通知的，视为没有不同意见。但人民政府法制机构按照本条二款规定，认为有必要通知发布机关的除外。

各级行政机关在工作中发现规范性文件有本办法第十二条所列问题的，应当及时向负责该文件备案审查的人民政府法制机构反映，并附书面说明及相关材料。人民政府法制机构应当给予答复。 第十四条 规范性文件发布机关应当自接到备案审查意见之日起三十日内，将处理结果报负责备案审查的人民政府法制机构。

第十五条 乡（镇）人民政府和县级以上各级人民政府法制机构，应当于每年一月底前将上年发布的规范性文件的目录，报上级人民政府法制机构备查。

各级人民政府所属工作部门，应当于每年一月底前将上年发布的规范性文件的目录，报本级人民政府法制机构备查。两个或两个以上部门联合发布的规范性文件，由主办部门负责上报。

各级人民政府法制机构，有权对本级人民政府所属工作部门和下级人民政府发布文件的情况进行检查，督促其认真执行本办法的有关规定。

第十六条 各级人民政府法制机构，应当于每年第一季度内就受理上年规范性文件的备案情况，向本级人民政府提出年度报告，同时抄报上级人民政府法制机构。

第十七条 发布规范性文件不按规定报送备案或者不按时上报需要备查的规范性文件目录的，由负责备案审查的人民政府法制机构通知发布机关限期报送；拒不报送的，由人民政府法制机构提请本级人民政府给予通报批评，并责令限期改正。对不按规定报送备案的规范性文件有本办法第十二条所列问题的，除依法纠正外，规范性文件的发布机关应当追究文件签发人及有关责任人员的行政责任。

第十八条 对村规民约的备案工作，由所在乡（镇）人民政府参照本办法执行。

对居民公约的备案工作，由所在市辖区和不设区的市的人民政府派出机关参照本办法执行。

第十九条 本办法由省人民政府法制局组织实施并负责解释。 第二十条 本办法自一九九三年十月一日起施行。

第二篇：关于《黑龙江省规范性文件制定和备案规定》有关内容的解答

关于《黑龙江省规范性文件制定和备案规定》有关内容的解答 　　20xx年12月11日，省政府第16次常务会议讨论通过了《黑龙江省规范性文件制定和备案规定》（20xx年省政府令第五号，以下简称《规定》）。《规定》已于20xx年1月1日施行，凡是制定规范性文件以及规范性文件的备案必须按照《规定》执行， 19xx年发布的《黑龙江省规范性文件备案办法》（以下简称《办法》），随着《规定》施行即行废止。现就《规定》的有关内容进行解答。 　　1、《规定》的施行有哪些意义？ 　　《规定》的施行有以下意义：一是有利于维护法制统一和政令畅通。《规定》对规范性文件的制定和备案程序作出了明确规定，同时也对文件内容的限制以及对文件的评估和清理作出了规定。综合起来有五个关口：合法性审核、会议集体决定、备案审查、社会监督、评估和清理，这些关口可以有效地保证规范性文件的合法性和政令的畅通。二是有利于保护公民、法人和其他组织的合法权益。《规定》明确规定了规范性文件涉及重大事项或者关系人民群众切身利益的，起草部门应当采取召开座谈会、论证会、听证会或者将起草的规范性文件向社会公布等方式征求意见；对未按照规定向社会公布的规范性文件，制定机关不得将其作为实施行政管理的依据；对违反这些规定的责任追究也作了明确规定。这些规定都是对其合法权益的一种保护。三是有利于推进依法行政，建立法治政府。《规定》的有关内容充分体现了国务院《全面推进依法行政实施纲要》和《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》（以下分别简称《纲要》、《决定》）的精神，对提高政府、部门及其工作人员依法行政的意识，建立法治政府会有一定的促进作用。 　　2、《规定》同原《办法》相比增加了哪些方面的内容？ 　　《规定》同原《办法》相比，主要增加了规范性文件制定程序以及规范性文件的评估和清理方面的内容，并且在《规定》中增加了七项制度。一是听取意见制度；二是会议集体决定制度; 三是规范性文件公开制度; 四是备案审查机关对规范性文件备案目录定期公布制度；五是备案审查情况年度通报制度；六是评估和清理制度；七是制定机关对有效文件目录定期公布制度。此外，对法律责任也进行了充实和细化。 　　3、什么是规范性文件？ 　　《规定》第二条规定“本规定所称规范性文件，是指除政府规章外，本省各级人民政府以及县级以上人民政府工作部门或者依法授予行政管理权的组织、机构发布的对公民、法人或者其他组织具有普

遍约束力、可以反复适用的行政公文”这一定义性的规定包括以下法律特征：一是规范性文件概念的狭义性，《规定》所说的规范性文件是指在我省行政区域内除了省人民政府和较大市人民政府制定的政府规章以外的其他各类具有普遍约束力的文件。二是制定规范性文件的主体具有特定性，只有各级人民政府以及县级以上人民政府工作部门，包括法律、法规授予行政管理权的组织、机构才有权制定规范性文件，其他任何单位或者个人无权制定。三是规范性文件针对的对象具有抽象性和不特定性，它不针对某一具体的行政相对人，但能够在一定的时间和范围内对公民、法人和其他组织产生普遍约束力。四是规范性文件具有反复适用性，规范性文件在同一事务上对于不同的对象可以反复适用，而不是适用一次后就归于终结。五是规范性文件具有对外性。规范性文件是各级行政机关在行政管理中广泛运用的一种手段，是行政机关对外作出的抽象行政行为，阶段性整顿工作方案涉及公民、法人和其他组织权利、义务的，应当属于规范性文件，而规范行政机关内部的行为不属于规范性文件的范围。通过以上五个特征，我们可以在实践中正确认定和辨别规范性文件。 　　4、规范性文件由谁认定？ 　　按照《决定》的要求，规范性文件必须进行合法性审核。那么，由谁来认定是否是规范性文件，是保证规范性文件进行合法性审核的关键。过去往往是由规范性文件制定机关的主管领导或者其办公部门、办公机构的领导认定，使得复杂一些的规范性文件没有被认定，造成漏审、漏备的现象比较普遍，有些问题文件不能及时得到纠正。鉴于法制机构专门从事政府或者部门法制工作，其中有一项业务就是对规范性文件进行合法性审核，能较为准确地把握规范性文件的概念。同时，对认定的规范性文件能一并进行合法性审核，可以减少工作环节，提高工作效率。因此，《规定》第四条规定县级以上政府法制机构负责本级政府及其办公部门规范性文件的认定工作；县级以上政府工作部门或者依法授予行政管理权的组织、机构的法制机构，负责本部门规范性文件的认定工作；乡（镇）政府承担法制工作的机构或者人员负责本级政府规范性文件的认定工作。第十五条规定了“规范性文件的制定机关应当将文件草案交其法制机构认定，属于规范性文件的，由法制机构进行合法性审核。” 　　5、《规定》适用哪些范围？ 　　《规定》的适用范围主要包括四个大方面，即规范性文件的制定、备案、评估清理和监督检查。具体适用于规范性文件的起

草、审核、决定、公布、备案、评估、清理以及监督检查。这里说的备案是指宏观的备案，包括了备案审查。有关工作制度、请示、报告、人事任免决定等内部文件以及对外部具体事项作出的行政处理决定，则不适用《规定》。 　　6、规范性文件的制定主体有哪些？ 　　针对一些不具有行政执法主体资格或者没有被依法授予行政管理权的单位随意制定规范性文件，而且内容存在问题较多的情况，《规定》第七条明确规定了只有各级政府、县级以上政府派出机关、县级以上政府工作部门以及依法授予行政管理权的组织、机构可以制定规范性文件，除此之外，其他任何机关不得制定规范性文件。 　　7、规范性文件不得设定哪些内容？ 　　《规定》第八条对规范性文件不得设定的内容作了明确规定。一是不得设定行政许可以及面向社会实施的非行政许可审批。《行政许可法》第十七条规定“其他规范性文件一律不得设定行政许可”。二是不得设定行政处罚。《行政处罚法》第十四条明确规定除法律、法规、规章外，其他规范性文件不得设定行政处罚。三是不得设定行政强制。行政强制是国家机关为实现行政目的或者当行政相对人不履行法定义务时，针对相对人的人身、财产或者行为而采取的单方面法律行为。因此，不允许在规范性文件中设定行政强制的内容。四是除省政府以及省财政和省物价部门按照法定权限设定的收费事项外，我省其他各级政府和部门都不得设定行政事业性收费。五是不得设定行政征用，规范性文件无权限制或处分行政相对人的法定权益。六是不得设定依法应当由法律、法规、规章或者上级机关设定的其他内容。此外，第八条还规定了没有法律、法规、规章为依据，规范性文件不得规定限制公民、法人和其他组织的权利或者增加公民、法人和其他组织的义务的内容。 　　8、《规定》对规范性文件起草过程中听取意见是如何规定的？ 　　《纲要》和《决定》都对制定规范性文件听取意见提出了具体要求。根据规范性文件的性质以及规范性文件的制定和实施情况看，规范性文件在制定过程中听取意见非常必要。因此，《规定》第十二条规定起草部门起草作为行政管理依据的规范性文件，应当采取多种形式广泛听取对规范性文件的意见，对“涉及重大事项或者关系人民群众切身利益的，起草部门应当采取召开座谈会、论证会、听证会或者将起草的规范性文件向社会公布等方式征求意见”，以求充分发扬民主，反映最广大人民的根本利益。 　　9、为什么要建立规范性文件的合法性审核

制度？ 　　规范性文件是行政机关实施行政管理的重要手段之一，一旦存在违法问题，必然造成该文件所涉及方面的具体行政行为的违法，且违法的影响面远比单纯具体行政行为的违法影响面广。为了使规范性文件内容合法，确保法制统一，推进依法行政，按照《决定》要求，建立规范性文件合法性审核制度非常必要。对此，《规定》第十五条规定了“规范性文件的制定机关应当将文件草案交其法制机构认定，属于规范性文件的，由法制机构进行合法性审核。”第十七条第二款还规定：“规范性文件未经法制机构签署合法性审核意见的，制定机关不得审议”，以保证这项制度的顺利进行。 　　10、为什么实行规范性文件会议集体决定制度？ 　　一是《纲要》和《决定》都对重大决策集体讨论提出了要求。二是总结15年来备案审查工作情况，存在问题的文件多未经过会议讨论并直接由主管领导签批的文件。三是使规范性文件签发的程序更加规范、严谨，防止文件违法或者文件之间相互矛盾的现象出现。因此，在《规定》第十七条中明确规定了“规范性文件应当经制定机关负责人组织召开会议集体讨论决定”。 　　11、在什么样情况下，可以简化规范性文件的制定程序？ 　　《规定》第二十三条对规范性文件简化制定程序的情形作出了限定的规定，即为应对自然灾害、突发事故、公共卫生和社会安全事件等紧急情况制定规范性文件，经制定机关的主要负责人批准，可以简化制定程序。除此之外，都必须按照所规定的制定程序制定规范性文件。 　　12、规范性文件由谁、向哪报送备案，备案时限是如何规定的？ 　　《规定》第二十四条明确规定了规范性文件的报备机关、报备时限和报备途径。即规范性文件为政府制定的，其报备机关为各级政府的办公部门；规范性文件为部门、依法授予行政管理权的组织、机构制定的，其报备机关为本部门、组织、机构的办公机构。报备时限及途经为规范性文件发布之日起十五日内，按照以下规定向备案审查机关报送备案： 　　一是各级人民政府发布的规范性文件，报上一级政府备案；县级以上政府派出机关发布的规范性文件，报设立该机关的政府备案。 　　二是县级以上政府工作部门发布的规范性文件，报本级政府备案。 　　三是实行垂直管理的部门发布的规范性文件，报有隶属关系的上一级主管部门备案，同时抄报本级政府。这里所规定的实行垂直管理的部门不仅仅是省垂直管理的部门，还包括中直在当地的部门。这完全符合《中华人民共和国地方

各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十七条的规定，即“省、自治区、直辖市、自治州、县、自治县、市、市辖区的人民政府应当协助设立在本行政区域内不属于自己管理的国家机关、企业、事业单位进行工作，并且监督它们遵守和执行法律和政策。” 　　四是依法授予行政管理权的组织、机构，为本级人民政府直属的，其发布的规范性文件，直接报本级政府备案；有主管部门的，其发布的规范性文件，由其主管部门报本级政府备案。 　　两个或者两个以上行政部门联合制定的规范性文件，由主办的行政部门按照上述相关规定报送备案。 　　《规定》第四条第四款和第二十四条规定办公部门、办公机构负责规范性文件报送备案工作，主要是为了减少备案工作环节，提高备案工作效率，从根本上解决负责文件印发的机构与文件备案机构脱节的问题，可以防止迟备和漏备的现象发生。同时，与将要实行的网上备案有机结合，更有利于开展备案工作。 　　13、国务院对省级政府及其办公厅发布的规范性文件报备是如何规定的？ 　　目前，国务院并没有要求省级政府及其办公厅发布的规范性文件向其报送备案，但此项工作正在研究中。因此，为了保证政府规章的稳定性，《规定》第二十四条第三款规定了“省人民政府和省人民政府办公厅发布的规范性文件的备案，按照国家有关规定执行”，也就是在国家未出台相关规定前，省政府和省政府办公厅发布的规范性文件暂不向国务院报送备案。 　　14、对报送备案的规范性文件有哪些要求？ 　　根据《规定》第二十五条的要求，制定机关报送规范性文件备案，应当将规范性文件备案报告、规范性文件正式文本（附电子文本）和规范性文件说明装订成册，一式二份径送备案审查机关的法制机构。规范性文件备案报告的格式应当按照《黑龙江省人民政府法制办公室关于加强规范性文件备案工作的意见》（黑政法发〔2008〕8号）文件规定的有关备案格式和要求。规范性文件说明应当包括以下五方面内容：一是制定该文件的必要性和可行性；二是所依据的法律、法规、规章和相关政策以及上级机关有关规定；三是拟解决的主要问题以及采取的主要措施；四是对有分歧意见的协调处理情况和其他需要说明的问题；五是制定机关法制机构对该文件的审核意见。此外，该文件的施行日同发布日之间少于三十日的，也应当在该文件的说明中说明理由。 　　15、什么是规范性文件备案审查？ 　　规范性文件备案审查也称事后审查，是备案审查机关（含实行

垂直管理部门的上级主管部门）的法制机构对规范性文件制定机关报送备案的规范性文件依法进行审查监督的行为。根据《纲要》的要求，对行政机关制定的规范性文件必须做到“有件必备、有备必审、有错必纠”。规范性文件备案审查的主要内容是：（一）制定机关是否具有相应的法定职权；（二）是否与法律、法规、规章相抵触；（三）是否与相关政策以及上级机关有关规定相违背。备案审查的目的，就是为了纠正违法或者不当的规范性文件，维护法制的统一。《规定》第三十条还规定了报送备案的规范性文件存在超越制定机关法定职权，与法律、法规、规章相抵触的，与相关政策以及上级机关有关规定相违背问题的，备案审查机关的法制机构应当向制定机关提出自行修改或者撤销的审查处理意见，或者提请备案审查机关撤销该文件。 　　16、百姓可以对规范性文件提起审查要求吗？ 　　可以。《决定》要求“建立受理、处理公民、法人或者其他组织提出的审查规范性文件建议的制度，认真接受群众监督”。因此，《规定》第三十二条中规定了“公民、法人和其他组织认为规范性文件有违法内容的，可以向备案审查机关的法制机构提出书面审查申请，能够提供需要审查的文件或者其复印件的，应当提供”，“备案审查机关法制机构受理审查申请，应当自接到书面申请之日起六十日内依法处理，并将处理情况告知申请人；情况复杂，六十日内无法处理完毕的，经备案审查机关法制机构负责人批准，可以延长三十日，但不含需要有关部门协助审查所需的时间。” 　　我们认为将公民、法人和其他组织对规范性文件提出的意见和异议，作为备案审查机关审查规范性文件程序的启动方式之一，将规范性文件置于广大管理相对人的监督之下，能够大大拓宽发现违法文件的渠道。 　　17、《规定》对规范性文件的评估和清理作了哪些规定？ 　　为了保证规范性文件在实施过程中符合有关法律、法规、规章和政策的规定，符合经济和社会发展的实际情况，对规范性文件及时进行评估和清理，是《纲要》和《决定》要求的。《规定》专门设立一章，对规范性文件的评估和清理作出了规定。 　　一是第三十六条规定了评估和清理工作的基本原则。 　　二是第三十七条规定了规范性文件评估可以采取的方式和评估的具体内容。 　　三是第三十八条第一款明确规定了制定机关应当对规范性文件进行清理的五种情形，并视实际情况作出修改、废止的决定。这五种情形是“（一）被新的法律、法规、规章、政策或

者上级行政机关以及本机关制定的规范性文件替代、修改、废止了部分或者全部内容的；（二）与新的法律、法规、规章、上级行政机关的规范性文件规定不一致的；（三）因管理方式或者调整对象变化等情况而不适应经济和社会发展要求的；（四）因任务完成等原因而自然失效的；（五）经评估存在其他需要修改、废止的情形的”。 　　四是在第三十九条中建立了制定机关定期公布保留文件目录的制度，“规范性文件的制定机关应当定期公布本机关经过清理后保留的全部规范性文件目录。制定机关未在目录中公布的规范性文件，一律不得作为行政管理的依据”。 　　在《规定》施行后，各级政府和有关部门对已经制定的规范性文件要及时进行评估，凡与有关法律、法规、规章和政策以及实际情况不符的要及时进行修改和废止。 　　这样规定，目的是为了保持规范性文件与上位法和国家政策的一致性。评估和清理制度的建立和推行，不仅能够通过及时、动态地了解规范性文件的实际运行状态，进而对规范性文件进行评估，及时发现文件违法或者不当等问题，便于及时修改或者废止，以提高规范性文件的整体质量。 　　18、《规定》对哪些情形规定了法律责任？ 　　《规定》第七章为法律责任，共六条。主要对十二种情形的责任追究作了明确规定。一是无权机关制定规范性文件的责任。二是规范性文件设定禁止内容的责任。三是涉及重大事项或者关系人民群众切身利益的规范性文件，未召开座谈会、论证会、听证会或者向社会征求意见造成严重影响的责任。四是未经其法制机构合法性审核或者未采纳其法制机构合法性审核意见，导致发布的规范性文件内容违法的责任。五是规范性文件未向社会公布即作为实施行政管理依据的责任。六是发布规范性文件不报送备案的责任。七是未按照规定的时限和格式将规范性文件报送备案或者抄报的责任。八是未按照规定将发文目录报送备查的责任。九是制定机关对问题文件未按照规定时限处理的责任。十是对报送备案的规范性文件未依法审查的责任。十一是备案审查机关的法制机构对确认存在问题的规范性文件未予纠正的责任。十二是备案审查机关的法制机构对公民、法人和其他组织提出意见的规范性文件逾期未处理造成影响的责任。 　　处理方式主要有责令改正或者纠正、给予通报批评、撤销该文件、给予直接负责的主管人员和其他直接责任人员行政处分。其中的行政处分，应当按照国务院《行政机关公务员处分条例》规定的“警告、记过、记大过、降级、撤职、

开除”种类处理。这六个种类都有可能在追究有关人员的行政责任中适用。