? 上海市社会组织建设改革创新调研报告
国家民间组织管理局调研组
为深入贯彻落实部领导关于建立民政工作改革创新观察点的指示精神，20xx年年初，上海市被确定为社会组织建设改革创新综合观察点。为此，国家民间组织管理局调研组曾专程赴上海调研，考察社会组织建设改革创新发展情况。在沪期间，调研组共召开了多次座谈会，实地考察了数家社会组织，分别听取了上海市、静安区、浦东新区、闵行区、普陀区社会组织登记管理机关的工作汇报。通过调研我们感受到，上海市根据经济社会发展需要，发挥区域优势，创新管理理念，营造有利环境，加大扶持力度、强化规范建设，在社会组织建设改革创新方面走出了一条特色鲜明、富有成效的路子，对全国的工作具有启示价值。
一、上海市社会组织发展概况
上海作为我国重要的经济中心、贸易中心、金融中心和东北亚航运中心，经济和社会发展均处在全国前列。从20xx年的数据来看，上海市占全国面积的0.06%，人口的1%，完成财政收入占全国的1/8，港口吞吐量占1/10，口岸进出口商品额占1/4，人均生产总值为57695元，是全国人均国内生产总值的3.6倍。与经济和社会发展水平相适应，上海市社会组织在全国也具有较高的发展水平，呈现出以下特点：
（一）数量增长较快。近年来，上海市各类社会组织得到了较快发展，数量从20xx年的3878家发展到20xx年的8366家，增长了1.2倍，年均增长19.3%。20xx年，上海市每万人拥有社会组织数量为5.9个，远高于全国每万人拥有2.7个社会组织的整体水平。至20xx年底，上海市共有社会团体3234家，其中学术性社会团体772家，行业性社会团体231家，专业性社会团体1493家，联合性社会团体738家；民办非企业单位达到5049家，分布在教育、卫生、劳动、科技、体育、文化、民政等行业，其中数量最多的前五类分别为教育类2493家，民政类971家，劳动类573家，体育类180家，科技类114家；基金会共有83家，其中公募基金会47家，非公募基金会36家。
（二）综合实力较强。20xx年度社会组织年检数据显示：上海市社会组织净资产总额达142.03亿元，年度收入合计达157.73亿元，从业人员总数达12.71万人。其中，社会团体净资产23.88亿元，年度收入合计29.83亿元，工作人员
1.8万，会员473.52万；民办非企业单位净资产72.05亿元，年度收入合计111.2亿元，从业人员10.87万；基金会净资产46.1亿元，年度收入合计16.7亿元，工作人员428人，志愿者1.59万人，接受捐赠7.5亿元，其中境内捐赠6.8亿元，境外捐赠0.7亿元。
（三）适应经济和社会发展的需要。与上海市二、三产业特别是先进制造业和现代服务业发达的产业结构相适应，各类行业协会，特别是服务于金融、信息传输、计算机服务与软件业、物流业等优势产业的行业协会迅速发展起来，出现了诸如上海市软件行业协会、上海市电子商务行业协会、上海市会展行业协会、上海市人才服务行业协会等行业组织。同时，随着新兴产业的发展，上海市工业旅游促进中心、上海市创意产业促进中心等一批为新兴经济领域提供专业化服务的民办非企业单位应运而生，依托新兴产业、构建服务平台，成为上海社会组织发展的又一亮点。随着人们生活水平的提高，对教育、文化、艺术、慈善等方面需求的日益增长，上海城市雕塑艺术中心等民办文化艺术机构、上海市慈善基金会等慈善组织以及上海衫达学院等民办教育机构迅速成长起来。20xx年，全市有4691家民办非企业单位开展了1050次多种形式的主题公益活动，提供社会公益服务达202.58万人次，折合经济效益达2.2亿元。基金会全年公益支出达4.86亿元，年度资助人数已由20xx年度的不足10万人提高到73.83万人，有力地支持了公益慈善事业的发展。
（四）积极谋求区域合作。上海作为长三角经济区的核心，其经济辐射已经覆盖整个长三角地区。长三角区域经济的迅速融合，对该地区社会组织提出了区域合作的要求。上海市各类行业协会积极回应这种要求，主动与周边省、市加强合作，促进整合。比如，上海市工业经济联合会基于区域经济发展的需要，与江苏、浙江等省同类组织在前几年合作发展的基础上，共同筹备组建“长三角经济联合会”，以此全面深化江浙沪合作，发挥上海综合服务功能，更好地服务长三角，推动区域经济联动发展。
（五）重视人才队伍建设。上海作为重要经济中心和国际化大都市，人才荟萃，为社会组织发展提供了优越的人才环境。上海的各级各类社会组织中蕴藏着大量的优秀人才，其中不仅有像静安寺街道老年协会秘书长、全国精神文明先进工作者、上海市十佳杰出志愿者柏万青这样的社会组织领军人物，还有像全国政协委员、上海市红木家具研究所所长、著名雕刻艺术家屠杰这样的知名专家。近年来，上海各类社会组织进一步重视人才的引进和培养，致力于实现社会组织工作人员的专业化、职业化、年轻化和国际化。不少社会组织实行了聘任制，向社会公开招聘人才，吸引高学历复合型人才从事社会组织工作，其中不乏博士及海外留学归国人才。有的社会组织甚至全球招聘高级管理人员，比如上海市人才服务行业协会面向全球招聘秘书长，取得了很好的效果。这些高素质人才为上海社会组织注入了新鲜血液，带来了崭新观念，为上海社会组织的快速发展奠定了人力资源基础。
二、上海市促进社会组织发展的政策措施
上海市社会组织的快速发展，与当地党委、政府相关政策措施的推动密不可分。近年来，上海市各级党委、政府围绕培育发展和管理监督社会组织采取了一系列新举措：
（一）高度重视，将社会组织建设作为经济社会发展的重要内容
一是市委、市政府高度重视社会组织发展及管理工作，提出明确要求。在市委、市政府的支持下，上海市在全国范围内较早成立了社会团体管理局，专职负责社会组织登记管理工作。20xx年，上海市第九次党代表大会要求“重视发挥社会组织在参与社会管理中的重要作用，善于运用社会资源改进社会管理。坚持培育发展与监督管理并重，制定实施有利于社会组织发展的财政支持、人员待遇等扶持政策，促进社会组织健康发展。加强对社会人、社会组织和虚拟社会的管理。”明确了社会组织发展的方针和思路。今年又出台了《关于本市进一步支持行业协会商会加快改革和发展的实施意见》，就充分认识行业协会的地位与重要作用，坚持按照市场化原则推进行业协会发展，进一步推进政府职能转变，畅通政府与行业协会的沟通渠道，支持企业按照经济社会发展战略和市场需求自发组建行业协会，打破行业协会与政府的依从关系，引导行业协会发挥重要作用，发挥行业协会党组织的监督保障作用，加强行业协会人才队伍建设，建立科学、规范、有效的行业协会监管体系等内容做出了重要规定，为进一步促进行业协会商会发展明确了方向和思路。
二是将社会组织纳入经济、文化、政治和社会建设整体布局。《上海市国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》明确提出“推进社会组织健康发展。坚持培育与规范并举，进一步发挥基层自治组织、民间组织、社会中介组织、行业组织的积极作用。”另外，上海市在信息产业、现代物流业、人口和计划生育事业、残疾人事业等行业、事业领域的专项“十一五”规划中均将发挥相关社会组织作用作为实现规划目标的重要保障措施。市、区人大、政协中还设立了社会组织界别，有4名同志作为社会组织的代表进入市人大、政协。静安区还在区党校课程里设置了关于社会组织发展和管理的内容，邀请有造诣的社会组织负责人授课，深化了各级党员领导干部对社会组织的认识。
三是在相关具体政策法规中为社会组织发展留有空间。市政府出台的《关于完善社区服务促进社区建设的实施意见》提出，要大力培育发展社区民间公益性组织。上海市人民政府印发的《关于进一步加强国内合作交流工作若干政策意见》要求，积极推动在高新技术领域和现代服务业领域建立一批区域性行业协会和中介机构，鼓励国内企业、社会团体、其他社会资本以及个人投资上海社会事业与公益事业。市政府办公厅转发的《上海市社会诚信体系建设三年行动计划（20xx年—20xx年）》，要求各行业协会加强行业自律，促进行业信用制度建设；《上海市服务标准化行动计划（2007—20xx年）》，要求各有关服务业行业协会积极参与服务标准化有关技术层面的工作，等等。
（二）创新理念，积极构建新型政社关系
近年来，上海市以行政管理体制改革为契机，积极推进政社分开，促进政府向社会组织转移职能，搭建政社合作平台，取得了良好的效果。
一是切实推进政社分开。20xx年以来，上海市先后出台了《上海市促进行业协会发展规定》、《上海市行业协会暂行办法》、《关于本市促进行业协会发展的指导意见》等政策法规，提出坚持市场化原则和“政会分开、自主办会、有
效监管”的改革方向。今年出台的《关于本市进一步支持行业协会商会加快改革和发展的实施意见》要求进一步打破行业协会与政府的依存关系，各有关部门要从职能、机构、人员、财务等方面将行业协会与政府部门、企事业单位彻底分开，不得干涉行业协会依法独立自主开展活动。各区县也积极推进政社分开工作。闵行区从20xx年起将实施政社分离改革工作作为政府的一项重要工作提上议事日程。20xx年，区委、区政府印发了《关于闵行区社会团体与党政机关逐步分离的试行意见》，成立了分离改革工作领导小组，按照“政府主导、民政牵头、试点先行、分类推进”的工作思路和“先分离、后规范、再保障”的工作原则，稳步推进分离改革。全区117家社会团体，除8家待注销、11家因特殊情况暂缓分离外，其余的98家于20xx年6月30日前全部完成改革任务。分离改革后，社会组织做到了领导人自选、经费自筹、决策自主、运行自由、责任自担，提升了自主运作的能力。
二是积极转移政府职能。政府职能部门积极探索转变职能，将可由社会组织承担的具体社会事务、微观经济调节职能以及专业服务职能归还、转移或委托给具有相应能力的社会组织承担。浦东新区要求各职能部门对承担的社会管理和公共服务职能进行梳理，加大政府职能转移力度，对由社会组织承接的事项实行费随事转。目前，已有37个审批事项连同配套资金转移给了社会组织。同时，出台了《浦东新区关于政府购买公共服务的实施意见（试行）》和《关于促进浦东新区民间组织发展的若干意见》，建立了以项目为导向的政府购买服务机制，政府各职能部门将购买社会组织公共服务的资金，列入部门年度预算，实行对委托方和承接方的双向评估，做到合作前有资质审查、合作中有跟踪调查、合作后有绩效评估，逐步实现“购买服务成果契约化、合作方式多元化、依法管理与自律诚信规范化”的目标。静安区出台了《关于静安区社会组织承接政府购买（新增）公共服务项目资质的规定》，具体规定了社会组织承接政府公共服务项目的条件，并规定由静安区社会组织联合会作为政府购买社会组织公共服务的第三方机构，在承接项目前组织有关专家对社会组织的资质、能力、信誉、业绩等进行评估，在项目实施过程中会同有关部门进行全程跟踪和监督，在项目完成后进行绩效评估和资金使用状况的审计。静安区财政局、民政局还制发了政府购买社会组织服务文本，以规范政府购买服务。据不完全统计，上海市政府各部门以及各区县政府每年用于购买社会组织服务的资金从几百万至数亿元不等。20xx年，仅市、区政法系统购买服务资金就达6779万元；杨浦区、黄浦区政府购买服务资金分别达2776万元和2219万元。20xx年卢湾区街道和有关职能部门用于购买社会组织服务的总资金量超过1500万元。浦东新区20xx年至20xx年三年间政府购买服务资金累计达1.24亿元。
三是搭建新型政社合作平台。为实现政府与社会组织的及时沟通、良性互动，上海市创造出了市民中心、民间组织服务中心和街道社会组织联合会等政府与社会组织合作的新型工作平台。浦东新区政府投资兴建市民中心，由浦东新区社会工作协会运作和管理，免费提供市民和社会组织使用。有关职能部门和社会组织
积极利用市民中心开展各种征询意见和服务活动。如发改委、建交委等部门开展了规划征询、政策征询、社会组织购买服务签约等活动；社工协会联合志愿者协会、红十字会、劳动保障学会等社会组织开展了首届浦东社工节、守望相互关爱活动以及对退役士兵择业指导等一系列专业化培训。普陀区以民间组织服务中心为载体，承接区、街道两级政府转移的职能，为基层社会组织服务，对社区群众团体实行备案管理，对志愿者提供管理和服务。这一合作模式为社会组织提供了惠及百姓的服务平台、整合资源的合作平台、购买服务的承载平台，缓解了社区管理成本较高、效率较低以及社区服务难以满足群众需求的问题。静安区在区、街道两级成立社会组织联合会，建立“1+5+X”政社合作平台。“1”是指在区层面、“5”是指在5个街道、“X”是指在教育、劳动保障等系统分别成立社会组织联合会。每个联合会都设党支部，将支部建在社会组织上。街道内的社会组织都是社会组织联合会的会员，基层的社情民意通过社会组织传递给政府，政府的方针政策通过社会组织传达到基层群众，很好地发挥了社会组织的桥梁纽带作用。新型政社合作平台的建立为促进政府与社会组织合作、交流，充分发挥社会组织的服务功能，创新公共服务和社会管理模式创造了更为便利的条件。普陀区长寿路街道“社区民间组织管理体制改革”项目因此荣获第四届“中国地方政府创新奖”优胜奖。
（三）采取措施，加大对社会组织的扶持力度
上海市各级政府高度重视社会组织发展中遇到的困难和问题，积极采取措施加大对社会组织的扶持力度。
一是完善社会组织税收和养老保险政策。市财税部门出台了《关于做好本市公益救济性捐赠机构管理工作的通知》，首次明确了上海市公益救济性捐赠税前扣除程序，统一了上海市接受公益性救济性捐赠专用票据，为公益救济类社会团体、基金会吸纳更多的社会资金提供了有效的政策支持，同时解决了社会团体和基金会专用捐赠票据的使用以及区县民办救助机构的专用#5@p问题。为了提高社会组织工作人员社会保障水平，帮助社会组织吸引人才和稳定工作人员队伍，今年一月，市民政局、市劳动和社会保障局、市社团局联合下发了《关于在本市社会团体、基金会和民办非企业单位中建立年金制度若干问题的通知》，从今年起在全市社会组织中建立年金制度，作为基本养老的补充。凡经上海各级民政部门登记的社会组织，已经依法参加上海市城镇基本养老保险，并按时足额缴纳基本养老保险费的，均可自主建立本单位年金制度，提高工作人员退休后的保障水平。
二是加大财政支持力度。在积极推进政府职能转移、采取费随事转和购买社会组织服务的同时，上海市加大了对社会组织的财政支持力度，市政府有关部门以及区财政部门直接拨付资金资助社会组织发展。市民政局决定从20xx年开始，每年从上年度本级福利彩票公益金中支出总额约7000万元的资金，对上海市慈善基金会等7家社会组织实施福利彩票公益金项目资助。20xx年，市财政仅拨付上海文化发展基金会的资金就达到1.5亿元。闵行区在原有财政扶持力度不变
的前提下，设立扶持社会团体发展专项资金，每年拨出1000万元，资助社会团体从事社会管理和公共服务。
三是建立公益“孵化器”，培育新兴社会组织。浦东新区在政府主管部门支持下成立了民办非企业单位性质的上海浦东非营利组织发展中心。20xx年，在中心内建立了“公益孵化器”，采取“政府支持，民间力量兴办、专业团队管理、政府和公众监督、民间公益组织收益”的模式，为初创阶段的公益组织提供场地设备、能力建设、注册协助和小额补贴等资源，扶助这些公益组织逐渐成长。中心在选择扶持对象时依据申报对象的社会影响、运作模式、组织架构以及与应孵化对象契合程度四个方面的指标进行评估，符合要求的组织可以接受孵化。整个孵化过程包括接受申请、模式评估、入壳、提供扶持、表现评估、出壳、跟踪辅助等流程。孵化期一般为一年，期满后根据需要还可延长半年。目前，第一批接受孵化的5家公益组织已经可以出壳，又有2家公益组织入住“孵化器”，另有3家正在接受评估，如果符合条件，将很快入住，接受孵化。浦东的社会组织“孵化器”模式已经受到河南、湖南、广东、四川等省政府及相关机构的重视，有望在其他地方推广。
（四）完善制度，促进社会组织规范化建设
上海市在创新政府与社会组织合作模式，加大培育扶持社会组织力度的同时，创新监督内容和手段，加强了社会组织规范化建设。
一是拓展登记管理工作内容。探索开展涉外社会组织登记试点工作，解决了上海模帝施化妆技术培训学校等四家有涉外因素的民办非企业单位注册登记问题。努力将更多符合登记条件的涉外社会组织纳入登记管理范畴，促进其规范发展。为了解决基层群众活动团队有序发展的问题，上海市探索建立备案制度。20xx年上海市委、市政府办公厅颁布的《关于进一步推进本市民间组织参与社区建设和管理的意见》，提出积极探索社区群众活动团队的备案制度。20xx年，上海市政府颁布《关于完善社区服务促进社区建设实施意见》，明确提出对社区群众活动团队实行备案管理，加强指导，给予经费、场地等支持，并提供活动便利。闵行、虹口、金山等区作为第一批试点区县开展了备案工作。目前，试点工作顺利，静安、长宁等区也开始了这项工作。备案工作使得大量活跃于社区、为基层百姓所需要但又不符合登记条件基层群众活动团队纳入社会组织建设和管理整体范畴，提高了这类组织的规范化程度。
二是创新管理手段，开展社会组织规范化建设评估。作为全国社会组织评估体系试点城市，上海市在行业协会、社会福利和教育领域的基金会、部分领域和区县的民办非企业单位中开展规范化建设评估试点。评估针对部分社会组织存在的组织机构不健全、内部治理不完善、组织行为不规范、社会公信力不高等问题，设置相应的评估指标，制定公开、公平、公正的评估制度，建立组织健全、程序完备、操作规范、运转协调的评估工作机制，引导各类社会组织加强自身建设，提高自律性和诚信度。政府有关部门将社会组织规范化评估的结果作为社会组织是否可以承接政府职能的一个重要依据，将规范管理和培育扶持有机地联系了起
来。经过一年的试点，全市有41家社会组织获得了评估等级，其中5A级7家，4A级25家，3A级9家。通过评估改进了监管方式，提高了社会组织规范化水平，同时也培育了社会组织的优秀品牌，扩大了社会组织的宣传，在社会上产生很好的反响。
三是全面推广工资基金管理制度，规范社会组织用工和工资管理。社会组织工资基金长期以来缺乏管理制度，不仅给少数人利用工资管理漏洞虚报工资数额，违规分配、占有社会组织财产提供了便利，也使得社会组织工资税收优惠政策难以落实。为此，上海市民政局、市社团局和中国人民银行上海分行联合下发了《关于在本市社会组织中实施工资基金管理工作的通知》，制定了《关于民间组织工资基金管理核准工作的操作办法》和《民间组织工资基金管理手册》，并就新老工资基金管理手册的衔接替换提出了具体处理办法。这项制度规范了社会组织用工和工资管理，也使得社会组织工资税前扣除的额度从以往的参照中小企业转变为参照事业单位，提高了工资税前扣除额度，减轻了社会组织的税收负担。截至20xx年底，杨浦、普陀、闵行、松江、奉贤、闸北、宝山、金山等14个区县圆满完成了年度社会组织工资基金管理任务，全市已有5512家社会组织完成了工资手册申领工作。
三、上海市社会组织发展的启示
如何构建与市场经济体制及和谐社会格局相适应的社会组织体系，进一步发挥社会组织提供服务、反映诉求、规范行为的功能，上海市的做法具有一定的启示意义：
（一）创新思想观念是促进社会组织发展的前提。要深刻领会“十七大”报告关于加强社会组织建设的精神，从贯彻落实科学发展观和构建社会主义和谐社会的高度认识社会组织发展的必然性。要充分认识社会组织的积极作用，消除对社会组织的误解，正确对待社会组织发展中存在的问题和不足，纠正对社会组织的片面认识，真正将社会组织作为社会主义现代化建设的重要生力军来看待。要认真分析新形势，主动研究新问题，解放思想、转变观念，多谋新思路、多想新办法、多出新举措，将社会组织建设工作放到改革开放新阶段的新背景下加以研究和推进。
（二）转变政府职能是促进社会组织发展的关键。现代社会发展的客观规律要求政府将工作重心从微观经济调节和具体社会事务转向宏观经济调整、市场监管、社会管理和公共服务，由社会组织弥补政府退出的空白，发挥提供服务、反映诉求、规范行为的作用。因此，切实转变政府职能，将适合社会组织承担的职能转移给社会组织，从而构建新型政社关系，成为促进社会组织发展的关键。
（三）完善扶持政策是促进社会组织发展的推力。社会组织是发挥社会志愿力量从事非营利性公共服务的组织，其组织目标的公共性和组织原则的非营利性决定了其与政府治理目标的一致性。加之我国社会组织尚处于发展的初级阶段，各种外部环境还有待改善，组织能力还有待提高。因此，社会组织需要政府给予
大力扶持，提供适合的政策环境，给予资金、物资、信息、人才、机会等方面的帮助。
（四）加强规范管理是促进社会组织发展的保障。无以规矩不成方圆，我国社会组织发展还处在初级阶段，存在着不少问题，自律能力还有待提高。少数社会组织的违法违规行为会破坏社会组织的整体形象和声誉，造成人们对于社会组织的误解，不利于社会组织发展环境的改善。因此，必须加大规范力度，创新管理手段，引导社会组织诚信自律，以规范促自律，以自律促发展，保证社会组织持续健康发展。
调研组成员：
孙伟林 国家民间组织管理局局长
廖 鸿 国家民间组织管理局巡视员
刘忠祥 国家民间组织管理局处长
许 昀 国家民间组织管理局主任科员
沈东亮 国家民间组织管理局副主任科员