专项资金审计
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编辑本段什么是专项资金审计
专项资金审计是审计机关对专项资金收支的真实性、合法性和效益性进行的监督活动。专项资金审计只对某项资金的收支活动进行审查，一般不需要涉及被审计单位的其他财政财务收支活动。
编辑本段专项资金审计的重要环节[1]
专项资金具有项目多、金额大、使用范围广的特点，主要包括扶贫、农林水、教科文卫、交通能源和开发等资金。在实际工作中，对各项专项资金的审计有时不够全面深入，其主要原因是往往忽视了专项资金审计的几个重要环节：
1、注重账簿审计的同时，千万别忽视实际项目的审计。
审计往往只是将被审计单位的专项资金收支总账、明细账和记账凭证等会计资料送达审计组，审计完后即为审计结束。即使到实地查看工程，也是走马观花，没有认真丈量、记录，也没有计算材料实际用量与账面决算数所使用数量是否一致，看是否有高估冒算或实际使用量小于决算量的现象。
2、注重账面的收支凭证的同时，千万别忽视银行票据的审计。 专项资金审计的传统方法是看账面收支凭证是否合理、合法、合规，而对银行票据的真实性和银行对账单的核对工作容易忽视。由于某些配套资金不能足额到位，多数采用配套资金空运行方式，即真拨付、后转回、账面反映配套资金到位了，而实际上根本没有到位，在实际工作中，只要查阅开户行银行对账单所反映的收支明细与被审计单位银行账收支栏目，就可能反映同等金额的一收一支，而且时间相近；还有一种情况是被审计单位账上反映现金增加而银行对账单没有记录付出，则采用现金支票存根联入账，提款联没有取款、主观上也不想取款，客观上也无款可取。只要重视加强对银行票据系列的审核力度，弄虚作假的现象便一目了然。
3、重视资金使用的同时，千万别忽视资金使用效益。
主要看在建工程项目借方数或专项支出数，累加后与上级下达计划指标进行对比，看资金是否全部支出，全部支出即视为专项资金专款专用，没有被挤占、挪用，忽略了该项资金的使用经济效益，有的即便在审计报告中有所反映，也总是很勉强，其数据不够准确真实。形成的主要原因：一是某些地区或部门为了争取上级专项资金早日投入，项目立项具有盲目性、随意性，缺乏对当地经济社会等现实环境的可行性论证，从而降低了资金使用效益；二是工程项目竣工时间较短，还没有发挥应有的作用，效益不明显；三是由于审计人员少，时间短，根本不可能深入实地调查了解，往往是“从书本到书本”的反映效益。
4、注意资金到位率的同时，千万别忽视资金到位的时间性。
在对各项专项资金审计中，审计人员总是查找上级财政部门和主管部门联合下达的专项资金的指标文件，然后与同级财政部门专项资金额进行对比，计算资金到位率，比例大则资金足额到位，比例小则到位小，并在审计中予以评价。但是，较多当年下达的专项资金的指标，由于财力有限调剂其他用途，下拨渠道不畅等，拖欠到年底，有的甚至到第二年底才勉强拨付完毕，资金到位时间迟缓，严重影响工程项目设施建设。
以上四个环节的审计是一个有机的整体，应同等对待，相互对应，互为牵制。这样才能在专项资金审计中客观、公正、真实地反映资金收支的全貌。
编辑本段专项资金审计的方法[2]
1.顺藤摸瓜法。
通过对资金运动轨迹的跟踪，对每一笔资金的来龙去脉追查到底，沿着资金流向，资金到哪追到哪，涉及哪个单位查哪个单位，一直查到资金的最终用途。这是专项资金审计最基本也是最有效的方法，但费时、费力，工作量较大，因此，适用经验比较丰富，有较高的判断能力的审计人员，应突出重点，选择有疑点的资金进行审计。
2.调查法。
此法适用于发现账外线索和核实#5@p审计，是获取账外审计线索或审计证据最有效的方法。审计人员在审计过程中，通过专业判断，认为被审计单位存在账外收支款项或支出票据中存在虚假#5@p，就要采取延伸调查的方法予以核实。首先，要制定好调查方案，对调查对象 谈话技巧 调查方式方法调查的内容以及被调查对象的确定做好安排；其次，调查应脱离被审计单位，审计人员独立进行。
3.银行存款核对法。
适用于专项资金审计，是发现专项资金转移 挪用最有效的方法。不仅要对余额 未达账项进行核对，而且要对每一笔发生额进行核实，对不符的
款项或虽然相符但认为有异常的款项，要进行延伸审计开户行和到对方单位进行核实，查清专项资金的具体使用用途。
4.分析性复核法。
分析性复核是指审计人员对被审计单位重要的比率或趋势进行分析，主要目的是发现异常事件和数据，是审计人员进行综合判断的基础。对分析中发现的差异，特别是对异常变动进行调查，必要时要适当追加审计程序。
编辑本段专项资金审计存在的问题[3]
( 一) 审前调查了解和准备不充分，对专项资金的“ 专项性” 不熟悉。
内部控制测评、重要性水平确定与审计风险评估是编制审计方案的三个重要参数. 由于审计机关人力与时间的限制. 审前准备时间受到很大压缩. 专项资金在项目的立项背景、政策制定、资金管理和运作模式、申报批复和验收程序等方面具有专业性和其行业特殊性. 审计人员在审前调查阶段. 主要忙于对上述基本情况的初步收集和专业概念的学习与理解。掌握资金分配分布状况、走访本级资金管理部门了解其相应的控制制度。内部控制测试的任务是检查对既定的内部控制的实际执行情况. 专项资金的逐级性使得穿行测试不完整， 只能取本级一个环节进行测试. 甚至仅是只了解而无测试. 对下级和最终用户的测试实际上根据实施阶段视审计情况而安实际设置是否一致即没有做到。因此重要性水平的确定是根据资金量分布的大小或者以往审计经验， 审计风险评估和控制环境评价也是凭经验泛泛而谈. 没有建立在内部控制测评基础上发表意见， 这样编制出来的审计方案指导性和实操性不强。审计人员甚至对某项专项资金的代表性业务是什么. 其如何运作都不清楚。
( 二) 实质性测试不足. 样本不充分导致审计取证不足以透彻说明问题。
专项资金重在发挥国家扶持和引导示范的作用， 其业务性质、运作方式和效益水平错综复杂。以往我们把审计目标定位在支出方面， 在有限的现场实施阶段花费大量时间查核资金流向及支出.可以说对资金拨付使用的每个环节审计人员都做了细致的测试。样本的抽取和证据的获取相对充分。但由于较少把资金使用效益纳入考核. 忽视效益控制的健全性和有效性考核， 当审计人员需要靠多次观察来获取信息时， 就容易忽视样本量的积累. 以求从小样本中获得数据来寻求总体的相似. 注重样本的共性而忽视其本土性， 即富裕地区与贫困地区所抽样本的控制差异， 没有考虑样本区域不同会导致其代表性不同。因此在判断时往往高估样本结果的可靠性， 以支出的不合理推断制度的有效性， 审计结果多偏重资金使用的路径是否正确.而结果的形成没有足够多的样本量进行分析， 只能就事论
事. 提出的管理建议没有实质性的深层次的内容支撑. 显得空洞。由于对控制环节、控制频度、控制手段的实际状况没有取得足够大的样本准确反映事实。我们一直无法回答“ 为什么屡查屡犯” 这个控制有效性的问题. 不能找准问题出在什么环节。
( 三) 审计方法和技术手段相对落后影响审计信息准确。
一是目前专项资金的审计大多还停留在账项基础审计层面。仍以资金记录为主线， 从账户人手， 倚重传统经验， 从现象推断本质、部分推断总体进行分析判断。这种思维惯性会在审计纵深交错的项目时. 导致不成熟的观点和错误结论产生。甚至无法形成结论。比如目前专项资金在财政部门都已实行报账制或国库集中支付管理， 相对控制已比较健全，但资金流人项目的施行 环节时。承包人以税务#5@p报账取得工程款后. 再以分包或材料款、人工费等名义领取现金， 审计人员无从核实现金真实用途. 窘于手段不足会对这种问题采取不发表意见的态度. 实际已形成了审计风险。
二是一项资金涉及几百上千项目甚至千家万户，财政部门和主管部门未设立系统的项目库和信息库， 项目单位也未建立业务信息台帐. 审计设计表格多是闭门造车， 与实际运作不衔接， 表格数据分析利用价值不高。上述各种信息资源的不对称致使审计人员无法利用计算机技术进行分析筛选.转换清理和验证。审计抽样、内部控制测试、风险评估等定量技术方法应用不充分，影响了审计信息的准确性及客观性。
三是专项资金的政策投向主要在基建投资，项目主要T程量的落实需要到现场查勘、丈量、测算、抽样化验，但审计测量工具和手段无法达到专业验证.在大部分审计领域仍采用相当传统落后的验证手法，审计人员的专业知识也不可能面面俱到，导致审计发现的诸如工程预算与结算不符、实际建设与设计不符等问题只能浅表定性。无法收集证据判定是哪个环节没有控制.或者有控制没执行，其产生影响的程度。这些现象的产生既有制度设计本身的缺陷的原因.也有审计人员知识结构和学习提高时间安排不足的原因。
编辑本段加强专项资金审计的措施[3]
“免疫系统观”审计体系的要点.就是提前介人被审计者的业务流程，通过对控制环境的了解。识别控制风险并进行风险评估。及时掌握风险反应进而提高监控能力。在此条件下专项资金审计可以尝试以下途径：
(一)先行试审，取得经验再全面推开审计。
审计要对政府决策的执行和实施控制过程进行评价。提出改进建议，但一个好的具备合理性和可操作性的审计建议，需要花费更多精力去分析被审计单位的整体情况。审计任务和难度随之大幅度增加。鉴于审前调查时间太仓促。可以选择某个地区作为前期样本进行相对完整的试审，以熟
悉整体运作流程为基础， 以专项资金预期目标实现程度为关注核心.深入到专项资金涉及的主要业务环节，对其管理模式、作业组织、业务布局进行风险和收益的权衡.确定运作质量和维护运作的管理制度是否完整、合理及有效。经过试审，可以达到以下目的：
1.绘制专项资金运作程序图、工作流程图.制强弱程度，风险所在，初步确定符合实际的重要性水平。
2.经过对某个样本进行完整的符合性测试和实质性测试程序，我们已等同于进行过一次专项资金的业务流程实操训练。可以比较准确地查找漏洞和风险源，确定审计重点，据此而编制的审计实施方案更具执行性、专业性和指导性。对审计报告和综合报告的撰写提供系统指引。
3.提供经验案例再全面推开审计， 改变边审边摸索边调整的状况，迅速找准切入点。提高审计效率，让审计人员有更多时间深入到运作程序，对政策执行情况及各部门的职责履行情况进行检查， 评价政策的有效性，查找潜在问题，做出充分科学，定性准确的评价。有更多时间征求各层次各方面意见，提出具有说服力操作性强的审计建议。
(二)改变习惯观念，优化审计手段。
政府运作的专项资金管理，没有统一的内部控制评价指南和操作办法，主要依靠各部门按其管理职责制定监管细则，但是任何一种监管制度都是循序渐进不断完善的，任何一种完善的制度也会出现执行偏差。政府审计“提前介人”，“全程跟踪”的改革，使工作重点从“查错纠弊”转移到为改善管理。提高效益服务，而改善管理涉及经济活动全过程，因此以往的着重会计资料事后审计也应扩展到经营活动基础资料的事前事中审计，从数据产生的源头查起。
1.在审计方法上引进风险基础审计模式和系统审计模式。以风险的分析与控制为出发点.把审计对象的经济活动作为一个整体来研究，观察判断系统整体的效能和协调性，分析系统各要素的优劣程度，在信息技术支持下建立最优化模型。
2.突破审计的“外部性”牵制.深入和扩大交流范围。建设性和免疫性使得审计越来越专业化，更加重视审计职业判断水平方面的专业和能力，审计不只与被审计单位财务部门接触，更要扩大与业务管理部门和内部审计部门的交流，在内部控制和监管方面他们具有丰富的经验和管理水平，比审计人员更清楚问题产生的根源在哪里， 应从哪个方面控制才有效果。同时还可加强与评审组、论证组、验收组的专家交流，充分借鉴利用行业专业标准和专业人员的判断。通过各类资源的相互配合， 优势互补.优化各自工作成本。如在实践中我们与被审计单位共同设计审计表格， 对其在管理中发现的控制弱点和改进意向进行充分沟通.其优点是审计表格更切实际。更利于基层操作，更利于信息点的准确统计和综合分析利用。 又如在现场验证时观察被审计单位专业人员的操作，对其结果的专业性虽不能
发表意见，但控制结果形成的程序履行是否有效，可以与对方监管部门商讨从而形成审计人员的思路和判断。
3.审计立项应更倾向于内控制度考核状况。一个良好有效的控制，需要运行多年才能逐步有效完善。审计建设性的发挥。
更高层面也在于从制度的源头发现对全局有重要影响的因素。提早防范，应对危机。因此我们选择审计项目时，应考虑视各单位内部控制的总体状况和其健全有效程度安排审计计划。对专项资金的审计，可以建立项目审计库，甚至细化到项目内部控制审计库.将历年审计情况加以信息管理，对项目内部控制的建立
情况、修改情况、运行状况及相应的审计评价都进行计算机管理， 提取审计需要的信息加以利用，经过连续性的追踪和管理，相信我们提出的意见会更具利用价值。
风险预警、控制和消除机制，成为国家治理的重要工具，社会经济的环境变化催生审计转型发展，专项资金审计的功能必须深化为查错纠弊与预警预防并重.已不仅仅是“对症下药”，而应上升到帮助设计特定规则以获取最大效益.从而实现自我约束，形成良性循环。
农业专项资金审计
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(八)农业专项资金审计结束，对办理的审计事项及时建立审计档案，按照规定进行管理。
编辑本段农业专项资金审计的依据
农业专项资金审计的依据：
(一)国家的法律、法规、政策。
(二)农业部、地方人民政府和主管部门在法定权限范围内制定的各项规章制度。
(三)上级主管部门和国家投资部门下达的投资计划，建设单位与上级主管部门和国家投资部门签订的协议(合同)，经批准的建设项目设计任务书等有关文件、资料。
编辑本段农业专项资金审计的现状
(一)农业专项资金审计查实的三大问题
1.项目立项不科学
受不当政绩观的影响，一些地方政府领导在农业项目立项上，不能科学、客观地分析当地自然条件、市场实际和项目的效益情况，一味地争取资金，盲目申报建设项目。项目资金到位前，不做项目的可行性分析，项目资金到位后，不进行资金使用规划而盲目上马，项目建成后不能发挥其应有的效益，造成资金的损失浪费。
2.配套资金不到位
国家在下达项目计划时，均要求地方财政予以一定比例的配套资金，而且往往规定若地方不配套，就不能立项。地方政府和有关部门，为了得到项目，就承诺配套，而在实际执行过程中配套资金大部分不足。特别是一些贫困和欠发达地区，由于自身财力困难，对于应予配套的农业专项资金更是无法落实，只能采取作假账或“拆东墙补西墙”的办法瞒哄上级检查。由于配套资金的不足，导致项目实施后常常不能全面完成，形成“胡子工程”、“半拉子工程”。
3.使用管理不规范
一是项目点多面广，资金严重分散，使用管理中政出多门，受部门分割条条管理和专款专用制度的制约，地方在支农资金的使用中很难有效整合，致使地方政府难以集中财力解决“三农”事业发展方面面临的突出问题，影响支农资金更大效益的发挥。二是由于农业专项资金具有无偿性，个别单位和主管部门领导法律意识淡薄，忽视国家专项资金的严肃性，只考虑自身利益、地方利益和小团体利益，擅自制定资金管理政策和办法，随意开口子，达不到预期目标，使农业专项资金不能有效到位，项目得不到完整有效地实施。三是一些农业专项资金未按计划进行管理，项目执行
和资金拨付滞后，甚至被任意截留、挤占、挪用。四是一些主管部门(单位)受部门利益驱动和缺乏责任心，在支农项目实施过程中，仍存在变相增加农民负担，损害农民利益的行为。
(二)农业专项资金审计的三大难点
1.审计深度、广度不易把握
农业项目繁多，往往涉及到村、户，必须深入到项目点、乡、村和农户，而审计部门则受人力、时间、责任心等多种因素的限制，不可能对每个项目都一一进行审计检查，只能采取抽查方式，抽查项目时一般根据资金量大小而定，不一定能代表整个项目情况，对项目建设成果及效益情况就更不好评价了。尤其是农村基础设施建设，如农村公路、饮水等工程项目的立项、设计和决策等环节是否规范、工程质量如何等问题审计均难以到位，审计的深度、广度不易把握。
2.审计目标不易实现
农业项目资金实行报账制，通过近几年对农业项目资金的审计和检查发现，这种管理办法虽然解决了#5@p的正规性和白条入账问题，但不能保证报账时所附的报账凭据内容的真实性。加上有些工程是个体户做的，而个体经济单位账目和核算不健全，很难核实到专项资金使用的真实情况，给监督检查和管理带来困难，审计目标不易实现。
3.审计处理难
农业专项资金审计处理难主要表现在以下三个方面：一是违纪问题处理难。审计查出的问题，既涉及单位的部门利益，又涉及单位内部职工的群体利益，既有管理部门滥用职权，又有分管领导的行政干预，造成责任追究难。二是审计结果落实难。近几年查出的农业专项资金被挤占、挪用等违规违纪问题，除单位内控制度不健全之外，往往与行政事业单位弥补本单位经费不足有直接关系，造成审计决定落实难。三是审计信息反馈难。在实际工作中，审计结果须先征求当地政府的同意，才能上报，审计的真实情况往往不能及时向上级反映。
根据《中华人民共和国审计法》第二十三条的规定和县人民政府《关于印发20xx年度全县统一组织审计项目计划的通知》（寻政发〔2010〕9号）安排，我局于20xx年4月15日至20xx年8月31日，对20xx年度寻甸县财政支农专项资金收支情况进行了审计。现出具如下审计报告：
一、基本情况
审计范围包括县财政局预算科、农业科、企业科、行政政法科、农业综合开发办公室，并延伸审计县农业局、畜牧局、林业局、水务局管理使用的财政支农专项资金；延伸抽查了河口镇、七星镇、仁德镇、先锋镇、鸡街镇、六哨乡、羊街镇、功山镇，并深入到受益农户和村委会对直接兑付农户的专项资金和物资情况进行调查。
二、会计责任
各相关单位、部门和乡镇对其提供的与审计相关的会计资料、其他证明材料的真实性和完整性负责
三、审计情况
（一）财政支农专项资金来源情况
20xx年度农业专项资金为27 622.7万元。构成是:
1.省市下达到农业科指标支农专项资金共98项7 219.81万元，其中：天然林保护资金350.16万元；退耕还林资金2 210.93万元；林业其他资金1 044万元；农业专项资金2 565.5万元；水利专项资金520.25万元；其他农业专项资金528.97万元。
2.下达到行政政法科指标支农专项资金13 917.55万元，分别为：能源沼气建设172.5万元；人
畜饮水1 570.5万元；森林建设492.5万元，农村民居地震安全加固1 430万元，水利建设 7 380.44万元，土地整理2 144.61万元，其他农业专项727万元。
3.下达到企业科指标支农专项资金3 200.45万元（省市直拨退耕还林种粮农民综合直拨资金）。
4.下达到农业综合开发办公室指标支农专项资金1 637万元，用于中低产田改造及水毁沟渠修复。
5.农业发展银行拨入退耕还林国债资金870.14万元。
6.县本级预算777.75万元，其中:农业经费性专项资金49万元，畜牧业77.68万元，林业种植和林改专项资金366.69万元，水利专项资金240万元，农机专项资金44.38万元。
（二）财政支农专项资金管理和使用情况
20xx年支农专项资金27 622.7万元，分别由农业局进行专项报账管理661.2万元，林业局进行专项报账管理5 427.20万元，畜牧局进行专项报账管理950.44万元，水务局进行专项报账管理1 457.68万元，农机局进行专项报账管理44.38万元，由财政局农业科对农户一折通直拨农户4 946.17万元，财政局农业综合开发办公室报账管理1 637万元，
由财政局农业科、行政政法科实行专项管理12 498.63万元。
四、关于20xx年财政支农专项资金相关情况的审计评价
（一）20xx年度按照省市专项文件和县财政预算编制的财政支农专项资金总额27 622.7万元，已由本级国库和上级相关部门拨入相关管理部门以及由主管科室和县财政局联合下文拨给指定乡镇，县级财政没有违反专项资金使用规定的事项，审计在对4个主管部门和8个乡镇的专项抽查中也没有发现本年度专项资金有违反专项资金使用规定的行为。
（二）从支农专项资金管理使用情况看，第一、支农专项资金在财政和各主管部门设有专账、专户进行收支管理，资金来往明确清楚，没有和其他资金混淆的情况。第二、对工程类别的支农资金支出，招标、拨款、验收手续完备，5万元以上的工程支出都有验收手续，较大项目支出投资实行审计后验收，从制度层面上符合支农专项资金管理制度的实际要求。
（三）随着社会经济的发展，支农专项资金逐步形成规模，对农村农业发展变化作用很大， 20xx年度实施一折通资金
4 946.17万元，涉及全县11400余户农户。地震危房加固和农业其他专项补助、水利建设，改变了农村的生产条件。在审计入户调查中群众对党和国家惠农政策充满希望和感谢，有些专项资金投入并不大，但对农业增收效果明显，如六哨乡脱毒马铃薯项目，经济效益十分明显，农田水利设施逐步完善，乡村道路逐步硬化，农村种养业良种改变，都和农业专项资金的投入管理有直接关系，财政和项目实施单位在资金管理中坚持专款专用，资金管理规范，资金拨款项目实施及时。
五、存在的问题及处理意见
县畜牧局存在20xx年以前县财政预算拨实施禁养项目补助资金结余316 670.6元。所结余的专项资金从现实情况看按原专款文件拨出的对象已发生了变化，长期结余存放不利于资金发挥应有的效益，应收缴县财政，经县人民政府审批后，相对于原专款用途作调整使用，使资金发挥更有效的作用。此问题另作审计决定处理。
六、审计建议
（一）全县部分乡镇存在20xx年以前年度的支农资金管理不到位的问题。审计抽查了8个乡镇的支农
资金使用管理情况，有50%的乡镇存在支农专项资金报账历史遗留问题，资金为 19 796 414.35元。这些资金拨出后之所以不能及时报账核销，部分原因一是挪用了专项资金（以前审计中发现，已作审计处理）；二是部分属于工程支出总额大于实际专项资金限额，无资金可列而不进行结算等多种原因，其责任有所在地政府和财政两方面。就此问题，审计建议对存在问题的乡镇财政部门应对全县支农专项资金未报账事项进行清理，并进行认定，按实际支出内容核销挂账事项，确保资金拨出后支出真实有效，从而避免长期挂账不能及时核销。
（二）审计中发现部分专款下拨乡镇后，无具体实施责任单位致使资金不能及时投入使用。仁德镇20xx年度前存在公路两岸绿化费30 000元和林业站建设费42 492.5元，两项资金共 72 492.5元长期结存。由于20xx年已实施了相关项目，建议资金专项用于立项项目支出，并及时组织报账核销。