防止利益冲突机制的比较研究

【摘要】：从世界范围来看,无论是学界还是政界,都将利益冲突界定为腐败之源。利益冲突的提出来自于公职人员的两面性,即公职人员既是公共权力的代表,亦是追逐私人利益的理性经济人的假设。权力背后蕴含着的巨大利益诱惑,这是权力寻租得以存在的原因。而当“经济租金”超过了资源拥有者的机会成本的报酬,腐败成本,即受惩罚的机率和侥幸逃脱机率远远低于腐败的收益时候,腐败随之产生。①所以,防止利益冲突,就是防止公职人员代表的公共利益和其私人利益发生冲突,进而消除公职人员以权谋私产生腐败的土壤。防止利益冲突制度,顾名思义,就是防止“利益”发生冲突的情况。作者选取本题的目的是认识到防止利益冲突是预防贪污腐败的最重要制度之一,也是当今国际上比较通用也行之有效的制度。我国当前的情况是,对于防止利益冲突制度已经有了比较成熟的认识,并做出了自己大胆的尝试,但缺乏的是成熟的、有针对性的、符合国情的实践。本研究通过比较的研究方法,总结、梳理我国自建国以来关于防止利益冲突的资料,有针对性的同国(域)外的做法进行比较,分析总结出在规定、申报、公开、监督和问责这五个维度的困境,结合国情,试图提出一些合理的、有针对性的对策建议,以期做到防范胜于治疗,对于贪腐的治疗是“防患于未然,胜于打击。本文以我国和国际防止利益冲突制度的主要内容进行分析,在比较分析我国防止利益冲突制度的弊端基础上提出合理的建议作为主线。本文正文分四部分,共38000余字。第一部分为基础概

念界定章节。第一,对利益冲突概念的界定；第二,对腐败概念的界定；第三,利益冲突与腐败的关系。第二部分为文章的重点部分,是后续研究的基础。通过对规定、申报、公开、监督和问责这五个要素的比较,以便分析我国在各个要素中的不足和困境。第一,规定要素的比较；第二、申报要素的比较；第三是公开要素的比较；第四是监督要素的比较；第五是问责要素的比较。第三部分是我国防止利益冲突制度的困境。通过与国际先进做法的比较,着重对规定要素中的法律地位、申报要素可操作性、公开要素中的公开范围和尺度等几个方面的问题进行重点的归纳和分析。第四部分为完善我国防止利益冲突制度的对策建议。以第三部分的具体困境和不足为基础,有针对性提出一些大胆而合理的设想和做法。笔者力求以我国的防止利益冲突制度为一个研究的载体,通过比较国际防止利益冲突制度能够发现我国防止利益冲突制度的不足,在比较国际防止利益冲突建设方面提出自己力所能及的意见,藉此借鉴,希望能够引起有关方面的重视,但限于资料的搜集,论文会有一定的局限性。在建立独立的反腐机构举步维艰的情况下,尽快建立防止利益冲突制度才是反腐败的第一要务。【关键词】：利益冲突预防腐败比较研究

?【学位授予单位】：山西大学

?【学位级别】：硕士

?【学位授予年份】：2013

?【分类号】：C914

?【目录】：中文摘要10-12ABSTRACT12-15引言15-18第一章基本

概念的界定及延伸18-241.1利益冲突的概念界定18-191.2腐败的概念19-201.3利益冲突与腐败的关系20-211.4防止利益冲突的运行机制与预防腐败的关系21-221.5比较研究的可行性分析22-24第二章防止利益冲突机制的要素比较24-472.1“规定”(法律)要素的比较24-332.1.1我国关于防止利益冲突的法律法规24-312.1.2国(域)外关于防止利益冲突的法律法规31-332.2“申报”要素的比较33-412.2.1回避制度33-352.2.2财产申报制度35-392.2.3资产处理39-402.2.4从业限制40-412.3“公开”要素的比较41-422.3.1我国防止利益冲突公开要素的实践412.3.2国(域)外防止利益冲突公开要素的实践41-422.4“监督”要素的比较42-442.4.1我国对防止利益冲突监督的实践42-432.4.2国(域)外对防止利益冲突监督的实践43-442.5“问责”要素的比较44-472.5.1我国对防止利益冲突问责的实践44-452.5.2国(域)外对防止利益冲突问责的实践45-47第三章我国防止利益冲突机制的困境分析47-543.1法制不健全47-493.1.1缺乏对利益的法律解释473.1.2缺乏对特定的利益冲突概念的准确解释47-483.1.3时效性、政策性强,并呈散状分布48-493.1.4规定的措辞方式缺乏人性化493.2防止利益冲突措施的困境49-513.2.1回避制度的缺陷493.2.2财产申报制度的缺陷49-503.2.3资产处理制度的缺陷503.2.4从业限制制度的缺陷50-513.3公开制度的缺失513.4监督要素的困境51-523.4.1机构设立不合理51-523.4.2监督的主体单一化和多样化的矛盾523.5问责要素的困境52-54第四章完善我国防止利益冲突机制的对策建议54-614.1防止利益冲突制度的法制化、合理化54-554.1.1将“组织行为”提升为

“国家意志”544.1.2以预防的思维进行顶层设计54-554.2建立以“资产申报”为基础的防控措施55-574.2.1明确资产申报的主体范围554.2.2完善资产申报的内容55-564.2.3完善社会信用机制564.2.4建立资产处理(托管)制度56-574.2.5回避、从业限制等措施配合“申报制度”修改制定574.3财产申报从有限公开逐步向完全公开过渡574.4对于完善监督内容的思考57-594.4.1由现有机构逐步向独立监管机构推进57-584.4.2不断完善监管机构的职能58-594.5完善对问责机制的思考59-614.5.1建立财产刑和刑事处罚相结合的惩处机制59-604.5.2加强对利益冲突事项申报的惩处力度60-61结语61-63参考文献63-67攻读学位期间取得的研究成果67-68致谢68-69个人简况及联系方式69-71 本论文购买请联系页眉网站。

第二篇：关于建立防止利益冲突制度体系的思考--征文

关于建立防止利益冲突制度体系的思考

王延会

建立健全“防止利益冲突制度”既是推进惩治和预防腐败体系建设的重要内容，也是“推进反腐倡廉制度创新”的核心问题

党的十七届五中全会强调“要加强反腐倡廉建设”。此前的十七届四中全会《决定》提出，“按照加快形成统一开放竞争有序现代市场体系要求推进相关改革，建立健全防止利益冲突制度，完善公共资源配臵、公共资产交易、公共产品生产领域市场运行机制。”建立健全防止利益冲突制度，不是指某一个具体制度，而是一个制度体系。这种制度体系的建立，是当前推进反腐倡廉制度创新的重要内容和核心问题，具有重要意义。

狭义的利益冲突，是指发生在领导机关、领导干部中公私利益冲突行为。这方面的利益冲突也是普遍存在的。比如，一些领导干部的家属、子女在其领导的地区、行业工作，该领导干部就存在利用职务便利为家属、子女在职务职级晋升和经济利益等方面给予额外关照的可能性。又比如，某些特殊行业（如债券）的管理人员，存在因为知道“内部消息”而为自己或家人、亲友牟取私利的可能性。再比如，一些领导干部的家属子女都在国外生活，自己一个人在国内为官

（即群众所说的“裸官”），一旦其家属子女所在国与我国利益发生冲突时，该官员就存在为谋求家属子女受到对方关照而牺牲我国利益的可能性。还比如，一些国有企业领导人，存在为自己家属、子女、亲友所办私营企业关照生意、牺牲国有企业利益的可能性。

这里所切入的利益冲突，是从反腐倡廉建设角度分析的，是指狭义的利益冲突。

事实上，上述利益冲突的“可能性”在少数领导干部中已经变为“现实”。面对大量的利益矛盾，一些领导干部利用职权和职务影响，不惜损害国家和人民的利益为自己牟取私利，包括牟取非法经济利益、任用私人等，与社会公共利益构成冲突，影响很坏、危害很大。十七届四中全会提出建立健全防止利益冲突制度，其针对性和出发点正在于此。

从一定意义上讲，反对腐败的过程就是防止利益冲突的过程。所谓反腐倡廉就是反对用公权牟取私利，保证廉洁从政；而狭义的利益冲突，正是指权力寻租、以权谋私（私人利益侵害公共利益）行为，其结果就是腐败。从这两者的定义可以看出，防止利益冲突正是反腐倡廉的关键所在。因此，“建立健全防止利益冲突制度”既是推进惩治和预防腐败体系建设的重要内容，也是“推进反腐倡廉制度创新”的核心问题。

防止公权私用。防止利益冲突，实际上就是防止公权私

用。事实表明，在社会主义市场经济条件下，公共资源配臵、公共资产交易、公共产品生产领域（简称“三公”领域）最容易产生利益冲突，是现实中发生腐败现象的重灾区。所以，四中全会《决定》明确提出，“按照加快形成统一开放竞争有序现代市场体系要求推进相关改革，完善公共资源配臵、公共资产交易、公共产品生产领域市场运行机制。”

由于凡涉及具有公共属性的资源配臵、资产交易和产品生产领域，包括能够交易和可以交易的环节，都存在严重利益冲突和腐败风险，着力完善其市场运行机制，对于更有效地预防腐败、遏制腐败易发多发势头具有十分重要的意义。

完善“三公”领域市场运行机制，要义是必须让事关公共利益的权力在阳光下运行。所谓公共资源，是指属于社会公有公用的生产和生活资料的来源，主要配臵方式可分为行政配臵、特许经营和市场化配臵，可以市场化配臵的领域主要集中在道路交通基础设施等工程建设、经营性土地使用权、采矿权等；所谓公共资产，主要是指可以进入产权市场交易的公共资产；所谓公共产品，一般是指具有非竞争性非排他性的产品，在公共产品生产上，既通过公共财政体系直接提供，又对具有混合性质的准公共产品允许民间参与投资，后者是完善市场机制的重点。根据党的十七大报告“必须让权力在阳光下运行”的要求，《决定》提出完善“三公”领域市场运行机制，其要义就是把可以通过市场机制运作的

公共资源、公共资产和公共产品放在公开、公平、公正的市场环境之中，最大限度减少或避免权力寻租的机会，逐步形成公共权力良性运行的体制机制。

完善“三公”领域市场运行机制，关键是转变政府职能、减少政府对微观经济的干预。近年来，各级政府不断转变经济管理职能，在建立“三公”领域市场运行机制方面进行了不懈努力，一些地方通过公开招标、拍卖、挂牌出让等，对某些领域公共资源探索市场配臵机制；更多国有产权进入市场转让，以市场行为和制度执行代替行政审批，使国有资产在企业改制、结构调整中保值增值；垄断行业改革逐渐深化，公共产品生产引入竞争机制，加强政府监管和社会监督，取得初步进展。但还有不少亟待解决的问题，部分地区市场配臵公共资源的法规和运行、收益、监督机制不健全，公共资源被低估贱卖；国企重组改制、国有产权流动主要靠行政审批，未全部进场交易；一些公共产品生产管理权与经营权不分，运行效率低下，有些“三公”领域成为腐败易发多发区。《决定》重申“按照加快形成统一开放竞争有序现代市场体系要求推进相关改革”，强调完善“三公”领域市场运行机制，就是减少政府对微观经济运行的干预，创新公共产品资源的生产、交易和配臵方式，营造源头上防治腐败的制度环境。

完善“三公”领域市场运行机制，可以把有效预防腐败

体系建设关口前移并不断加以巩固。按照《决定》的要求，完善“三公”领域市场运行机制的着力点主要有三个方面。从公共资源配臵看，在政府投资领域须合理界定投资范围，健全项目决策机制，规范资金管理，在通过特许经营、投资补助吸引社会资本参与方面，增强竞争的公平性透明性，在企业投资领域，政府要切实转变管理职能，严格执行核准制和备案制，落实企业投资自主权；从公共资产交易看，要明确交易市场监管主体，完善交易制度支撑体系，推进交易市场整合，加强市场中介机构监管，通过扩大产权交易制度覆盖面，继续扩展国有资产进场交易范围。从公共产品生产看，要加快管理权与经营权相分离，准公共品生产引入市场竞争机制，探索投资主体多元化和生产模式多样化，同时进一步健全公共财政制度，加快部门预算改革，完善公共部门行政执法，使公共产品生产供给处于全程监督之下。通过制度创新，切实把涉及“三公”领域预防腐败关口前移，不断筑牢防止利益冲突、反腐倡廉的制度防线。

健全权力运行制约和监督机制。

如果说“三公”领域是当前防止利益冲突的重点领域，那么，健全权力运行制约和监督机制就是防止利益冲突、有效预防腐败的关键环节。因为狭义的利益冲突的表现形式正是权力寻租、公权私用。

四中全会《决定》强调，“以加强领导干部特别是

主要领导干部监督为重点，建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制，推进权力运行程序化和公开透明。”这可以说是防止利益冲突的治本之策。

防止利益冲突、反腐倡廉的实践表明，失去制约和监督的权力，必然导致腐败。从近年来查处的大案要案看，涉案单位都存在监督缺位或监督流于形式的问题。有些违法犯罪分子收受贿赂长达数年，而组织上和有关部门却长期未能发现。一些地方和部门“带病提拔”、“跑官要官”的问题，也反映出在监督方面存在薄弱环节。加强上级党委和纪委、同级党委和同级纪委对主要领导干部的监督，对人财物管理使用、关键岗位的监督，依然是健全和完善监督制度的难点，也是防止利益冲突、有效预防腐败的重要课题。

完善制约和监督机制，防止利益冲突，保证人民赋予的权力始终用来为人民谋利益，首先必须加强对决策权的监督。决策失误是最大的失误，决策腐败是最严重的腐败。要按照四中全会《决定》的规定，体现让权力在阳光下运行和决策、执行、监督相协调的要求，坚持和完善“凡是重大决策、重要干部任免、重大项目安排和大额度资金使用等重要问题，必须经集体讨论作出决定”这“三重一大”制度，凡涉及群众切身利益的重大决策都应向社会公开，接受群众监督。从目前情况看，一些地方和部门也确实存在权力过分集

中的问题，有的部门集“导演”、“演员”和“评委”于一身，给自己定规矩、给别人出政策、执行监督一肩挑等现象仍然存在。通过适当分解决策权、执行权、监督权，使决策职能、执行职能、监督职能由不同部门相对独立行使，加强群众对重大决策的监督，是保证权力依法运行、最大限度地防止权力滥用和利益冲突的根本措施。

制约权力，必须完善党内监督制度。四中全会《决定》坚持党要管党、从严治党要求，提出严格执行和不断完善领导干部述职述廉、诫勉谈话、函询、质询、罢免或撤换等党内监督制度，并强调地方党委常委会要把廉政勤政、选人用人等方面工作作为向全委会报告的重要内容。推行党政领导干部问责制、廉政承诺制、行政执法责任制。加强和改进巡视工作，健全巡视工作领导机制，选好配强巡视干部，完善巡视程序和方式，提高巡视成效。这些都是加强党内监督、防止利益冲突的重要制度建设。

制约权力，必须增强监督合力。体现党内监督与党外监督、专门机关监督与群众监督相结合的要求，《决定》提出“完善纪检监察机关派驻机构统一管理，健全对驻在部门领导班子及其成员监督的制度”，“完善党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计，加强对财政资金和重大投资项目审计”，对党的纪律检查、行政监察、审计监督提出了明确要求，同时也明确了对人财物管理使用、关键岗位监督

的要求。充分发挥各监督主体的作用，坚持党内监督与党外监督、专门机关监督与群众监督相结合，发挥好舆论监督作用，增强监督的整体合力。

制约权力，必须推行党政领导干部问责制。十六届四中全会提出要依法实行问责制。党的十七大和十七届二中全会、四中全会都反复强调要推行党政领导干部问责制。推进党政领导干部问责制，是健全权力运行制约和监督机制的重要内容，贯彻了“有权必有责、用权受监督、违法受追究”的基本要求。权力是履行责任的重要条件，责任是行使权力的必然要求，任何权力都是与相应的责任相联系，没有脱离责任的权力。党政领导干部不履行或者不正确履行职责，给党、国家和人民利益以及公共财产造成重大损失或者恶劣影响的，必须承担相应的责任。这也是防止利益冲突的重要举措。

推进防止利益冲突的制度创新。

建立健全制度是防止利益冲突最有力的武器。完善公共资源配臵、公共资产交易、公共产品生产领域市场运行机制也好，健全权力运行制约和监督机制也好，都需要建立健全制度。推进防止利益冲突的制度创新，也是加快推进惩治和预防腐败体系建设的重要组成部分。

利益冲突是一种客观存在，防止利益冲突就是防止利用公权牟取私利、私利侵害公利的可能性变为现实。在国家存

在、管理国家和社会事务的公权必须存在的条件下，防止利益冲突的途径无非是三条：一是科学规范权力及行使权力的行为；二是提高用权者的素质；三是严肃惩处利用公权牟取私利、私利侵害公利的行为。这三条途径，都有赖于建立健全制度，即便是提高用权者的素质，也需要把教育与制度约束有机结合起来。可见，制度创新是治本诸策的重中之重。

推进防止利益冲突制度创新，是从源头上防治腐败的根本途径。改革发展中的重点领域、热点部位、关键环节，往往是利益冲突、腐败现象容易滋生蔓延的地方。惩治和预防腐败，很大程度上有赖于经济体制转变过程中一些深层次矛盾的逐步解决。抓住了权力运行中容易产生问题的薄弱环节，就找准了产生腐败的关键部位，就明确了治理腐败的重点和目标。从源头上防治腐败，既要加强经济、政治、文化、社会等领域的制度建设和创新，又要加强党内制度建设和创新，不断完善各方面的体制机制，形成用制度管权、管事、管人的有效机制。

防止利益冲突是一个长期任务，必须不断推进制度创新。社会主义市场经济的发展，领导干部从政环境的变化，使利益冲突不断产生新的复杂动因和不断出现新的表现形式，因而健全和完善防止利益冲突制度是一项持续不断的工作。

防止利益冲突，首先需要明确公与私的利益边界，对领

导干部能干什么、不能干什么，追求哪些利益正当、追求哪些利益不正当，做出具体明晰的界定，使领导干部能够始终依循一个合理的利益规则，避免因利益越界而损公肥私。这方面的研究，定性容易解决，定量和动态把握比较难，需要使研究视野穷尽利益冲突的各种可能。

如何加强对领导干部的经常性管理和监督，切实避免出现管理和监督空档？如何克服党内好人主义倾向，改变干部管理失之于宽、失之于软的状况？如何突破“一把手”监督难的问题，促使领导班子主要负责人在防止利益冲突方面发挥示范表率作用？如何从根本上扭转重事后惩处、轻事前防范的局面，加强利益冲突的预防和源头治理，防止利益冲突的小问题发展成大问题？都需要深入研究。

落实防止利益冲突的新举措

完善党员领导干部报告个人有关事项制度

《决定》提出，“完善党员领导干部报告个人有关事项制度，把住房、投资、配偶子女从业等情况列入报告内容”。这是总结推进领导干部廉洁自律工作经验、针对一个时期群众反映强烈的突出问题、有效防止利益冲突，作出的重要决策。

随着实践的发展和认识的深化，《关于党员领导干部报告个人有关事项的规定》已不能完全适应加强党内监督、促进领导干部廉洁自律的需要。本着与时俱进的精神，

四中全会《决定》提出要完善党员领导干部报告个人有关事项制度，特别强调要把住房、投资、配偶子女从业等情况列入报告内容。这一规定回应了广大群众和社会完善财产申报、加强干部管理监督的呼声和期待。

住房、投资、配偶子女从业等情况是领导干部廉洁自律和监督管理的重要内容，从近年来查办案件情况看，一些领导干部多占住房、以房谋私问题突出；有些地方党政干部投资入股小煤矿产生大量腐败问题，严重影响公正执法；还有的领导干部利用配偶子女从业谋取不当利益。这些问题群众反映十分强烈，有的引发重大事故和群体性事件，给党和国家造成重大损失和恶劣影响。最近，中央批准颁布新的《关于党员领导干部报告个人有关事项的规定》，着重规定了领导干部报告住房、投资、配偶子女从业等情况的具体办法。按照《规定》要求加强对领导干部住房、投资、配偶子女从业等方面的管理和自律，有利于贯彻为民、务实、清廉的要求，规范从政行为。

加强对配偶子女均已移居国（境）外的公职人员的管理 改革开放以来，我国公民获外国国籍或获得国（境）外永久居留权，统称为移居国（境）外，是我国法律允许的。值得关注的是配偶子女均已移居国（境）外而本人仍在党政机关和公共机构任职的公职人员，在某些领域已构成明显利益冲突，有的不适宜其从事的工作，有的涉嫌违法犯罪，可

能或已经危及国家利益，亟需引起高度重视。从近期查处案件看，少数公职人员利用职权出卖国家利益，为配偶子女定居国谋利益从而获得私利；有的人将非法财产逐步转移出境，涉嫌洗钱犯罪；有的人将国有财产擅自移到本人或家人境外户头，以便择机出逃；更有甚者充当间谍，为国（境）外敌对势力收集刺探输送情报。

加强对配偶子女均已移居国（境）外的公职人员管理，需要准确划定管理目标群体和相应政策界限。公职人员的配偶子女均已移居国（境）外，行为方式和涉及因素较为复杂，应根据坚持以人为本、维护国家安全、防止利益冲突、有效预防腐败的原则，借鉴国际上公职人员管理共性，从我国实际出发，对需要加强管理的目标群体及政策做出准确而清晰的界定。

首先，管理的主体应是党和国家机关、人民团体、国有独资、控股或参股企业、事业单位的干部人事主管部门，负责对其管理的公职人员进行逐人申报统计，每年将变更情况汇总报上级主管部门和相关部门。其次，管理目标群体应是在上述机构单位担任一定职务的公职人员，在其配偶或子女移居国（境）外的规定期限内，须向干部主管部门书面报告规定的全部情况。再有，管理政策配套不仅要全面掌握公职人员及其移居国（境）外配偶子女的私人财产及其流动情况，而且在公职人员从业及工作岗位限制、出国和护照签证办

理，以及干部管理的有关程序等方面，都要按专门规定严格执行并强化监管。

依纪依法查处和整治领导干部利用职务便利为本人或特定关系人谋取不正当利益等问题

新形势下领导干部利用职务之便谋取不正当利益的问题比较复杂，近几年权钱交易的形式呈现出多样化的特点，如以赌博或变相赌博等形式收钱敛财，借委托他人投资证券或其他委托理财的名义获取不正当利益，在商品房买卖臵换中以明显低于市场价格购臵或以劣换优谋取不正当利益，以借为名占用他人住房、汽车，为本人谋取预期的不正当利益等。这些行为都是办案实践中经常遇到，在定性量纪方面存在疑义、容易产生分歧的违纪违法活动。与一般受贿形式相比，通过这些貌似合法的形式收受财物，更具隐蔽性与复杂性，且数额较大，动辄几万、几十万，甚至成百万、上千万元，危害大，影响很坏。

通过加大对以上问题的集中整治并与查办案件工作结合，互为补充，相互促进，对加快推进惩治和预防腐败体系建设，深入开展党风廉政建设和反腐败斗争，将起到十分重要的作用。

2011-8-15