农村土地纠纷是怎样发生的
——Y市农村土地问题调查笔记
白呈明
20xx年x月初，我到西部某省北部地区的一个市进行农村土地纠纷问题调研。该市位于西部X省最北部，辖1区11县220多个乡镇，总人口350多万，总面积43578平方公里，其中农业人口291万，占全市总人口的82.9%，农耕地1646万亩，林地1906万亩，牧草地2294万亩，五荒地402万亩，农业人均占有耕地5.6亩，居全省第
一。这里有闻名世界的大煤田，曾发生过震惊全国的因土地问题农民与政府对抗的事件。来之前，许多人告诉我这里没有什么土地纠纷。然而当我来到这个城市，当地一位官员的话深深触动了我，他说：“来我们这调研土地纠纷，算你找对地方了。一亩地几百万，农民眼里在滴血呀！”
一、“农民眼里在滴血”
这个塞北小城丰富的煤炭资源造就了数以万计的巨富，他们挥金如土，近年来更是纷纷组成“购车团”或“购房团”，到各地购买房产。城里的房价飞涨，他们就跑到农村买地、买房；乡下的农民也“闻风而动”，抢修乱建，搞小产权房，甚至倒卖土地等。
去年这里曾发生了炒地风潮，有人介绍说：“农民拿起沙梁子（沙地）卖几次，集体卖，个人也卖，地一下子就炒起来了??大家站在公路两旁的沙梁上，用手大概指划一下，说‘就那几个梁’，然后给你一张纸条子，上面有村民的签名和手印，再盖上村委会的章子，土地买卖就算成交了。就像在农贸市场买菜。”当地法院一位资深法官印证了这一说法，“去年XX一带，人们炒沙地简直炒疯了。一孔窑洞地基大小的沙梁子就卖一、二万元。许多机关干部都参与了。那里的农民一块地卖几次，只要有人买，他们就敢卖，把许多人都给套进去了。”
一位农经干部说，现在农民种地没有任何负担，国家还给发补贴，所以农民要地的积极性很高。但农民要地并不代表他就会用这块地搞种植，现在工矿区、近郊区的地价不断上涨，他是在等土地增值，给他带来更大的利润，这才是他重视土地的根源。而土地纠纷的根源在侵害农民土地利益上，特别是在征地补偿方面。现在搞开发，一些地方的地价特别高，有的每亩达到600万，近郊的每亩四五十万，离城远一点的一些开发区也在30万以上。而很多离市区比较近的乡村，如X乡，一些荒沙地早已被当地一些机关干部、私企老板以承包五荒地的名义买去了，巨大的土地收益全被圈地者拥有，作为土地主人的农民却得不到。在上世纪xx年代，一亩地也就几百块钱。圈地者几百元钱从农民手中拿到土地，现在一转手就是几十万、几百万，农民眼里能不滴血吗？
二、“娶媳妇盖房还要等规划？”
近几年农民乱修乱建的问题比较突出，陕北和关中此类问题都有明显的表现。农民未经批准即在原宅基地或承包的荒地甚至集体的边角零散地上修窑建房。这种状况导致的直接后果是宅基地纠纷多了，侵占集体土地的情况多了，违章建筑多了。然而对此现象却有着不同的说法。一位乡党委书记说：“按规定农民申请宅基地，审批权在乡（政府）上，可几年前市上就把审批权收上去了，要统一规划。可好几年了，农民申请宅基地是只报不批，搞得怨声载道。农民要娶媳妇又不可能不去建房，可一建房又成了乱修乱建。”当问及如何处理农民乱修乱建问题时，他说：“一方面要考虑农民的实际困难，另一方面又要执行政策法律。一般也就罚款处理。这部分钱农民还是愿意交的，他们认为罚了款就算是政府已处理过了，合法化了，心里就踏实了。”但也有一些地方通过综合执法强制拆除农民违章建筑，引发冲突。
三、“都是老祖先们没把事弄好”
“在我们这里，近几年来土地纠纷要数地界纠纷最多”，一位分管土地工作的乡干部向我介绍，“我们这里地广人稀，主要是沙地，现在已经全部退耕还林或退耕还草了。在我们辖区内有几个大的林场，有国有的，也有集体的。过去人们不太重视土地，也没人计较地界问题。现在搞林权改革，是谁的土地都要分清楚。可是在我们这里许多地方的土地边界都不是很清楚，特别是村与村之间、村与组、组与组之间地界不清楚的很多，农户之间的基本上还是清楚的。这里主要是草地和沙漠，过去老祖先们划地界一般以沙梁为界，没有明确的四至。现在一搞林权改革问题就来了，纠纷也多起来了。地界不清造成你争我抢的，谁也不愿退让。乡上只能调解，尽量通过协商来划定地界。但有的根本就调解不了，像国有林场和村集体之间的林地纠纷。唉，都是老祖先们没把事弄好。”
该省农村集体土地定权发证工作一直未开展，导致农村土地权属纠纷又多又难解决。由于历史上许多村子之间、村组之间的地界没划清楚，现在进行林权改革受利益驱动，矛盾就突现了，甚至引发激烈的对抗和冲突。土地管理部门也只能调解，没有其他好办法。
四、“我看是我们的一些干部有问题”
包西铁路复线工程，目前正处于征地测赔阶段。“由于前几年征地修铁路，一些遗留问题没处理好，有些事情伤害了农民的利益和感情，加上这几年经济发展快，农民也变锝精明了，出口要价都很高，所以这次修复线的征地测赔工作难度大、纠纷多。”一位司法所长说。如在XX村，村民们对征地测赔工作不满，全村男女老少几百号人出动，要求合理赔偿，县上紧急调集几个部门的人员前往协调解决。而此类情况在当地此起彼伏。一位到现场协调纠纷的司法所长在谈及纠纷发生的原因时，说：“我看是我们的一些干部有问题。测赔都是有标准的，树有大小，按直径赔偿，都没执行。青苗补偿不用尺子量地
块，而用步子大概测一下怎么能行？拆人家的窑洞，也不管人家有没有住处。遇上熟人就赔得多，生人就抠得紧，老百姓怎么能服气？有的地块的树木、附着物还没登记确认就用推土机给铲平了，惹下了麻烦。干部是解决问题的，不是制造问题的。这样的做法，不出问题才怪呢！”
五、“他们的地钱扎手呢！”
这是XX市唯一一个全国民主法制模范示范村。说到土地纠纷，村主任说，“我们村没有这样的纠纷。我们人均四分地，主要种大棚菜，每亩地年收入都在一万元以上。我们的土地也承包到户了，但每年要动（调整）一次。没有搞三十年不变。村里规定女子出嫁、老人过世，土地都要下掉（收回集体）；娶回媳妇、生下娃娃都要给分地。但我们是动账不动地，用钱来找补。所以不存在你说的土地不稳定、农民短期行为的问题”。“我们的地人人有份，土地补偿款也是按人均分配，公平合理，没矛盾、没纠纷。别的村可就不一样了，他们的地钱扎手着呢，不好分。就拿这次××村土地补偿款的分配来说，已出嫁多年的人又都回村里来要分钱，不管通过什么途径把户口安（迁入）到村里的人也要分钱；有地的人要分钱，没地的人也要分钱；征了地的家户既要钱又要地，没征地的家户既要钱又不让地，意见大得很。我看这问题就出在土地三十年不变上。要不我们村咋就不存在这些麻烦？”
（作者系西安财经学院文法学院副院长、法学教授）
文章来源：《中国乡村发现》第13期 湖南人民出版社
第二篇：农村土地流转是大势所趋
农村土地流转是大势所趋
农村土地流转主要是指农村集体土地承包人将其土地使用权通过租赁、转让、并入合作组织以及作价投资于法人企业等方式，使土地使用权属发生变化的行为
据汉海招融网报道，我国农村土地流转规模正在稳步扩大。据有关方面披露，目前农村耕地总体流转率已经超过15%，江苏、浙江等经济发达省份在50%以上；还有少数地方比例更高，有的县市接近百分之百。土地流转使得一些经营规模大的农户得以产生，提高了农业综合经济效率。大农户比小农户更重视农业投入，经济效率也更高。我们的一些案例调研表明，土地流转方便了土地整理，可以减少农田道路的面积和田埂占地面积，一些废弃地也容易得到利用，从而有可能使土地利用率提高5%左右。因土地集中所导致的规模化经营还提高了农户在市场交易中的谈判地位，实现一定程度的减支增收。如果把国土资源部目前持续推行的建设用地“增减挂钩”政策看做土地流转方面的改革举措，那么，这项政策最终可能使我国节约出数千万亩土地用于耕地面积扩大，同时还可适度增加城市建设用地。土地流转的最大好处是促进我国农业由小规模兼业农业，向适度规模专业化农业方向发展，使全国兴起一大批家庭农场，从而在整体上提高我国农业经济效率。如果做动态的分析，且以我国农户的平均收入接近城市居民平均收入为测算基准，我们估计在xx年或更短一点的时间以后，我国只需要约3千万专业农户。这意味着未来还有1亿多兼业农户要
放弃农业，将土地流转到留守农村的专业农户手里。
当前社会上有一些关于土地流转的疑虑，其中有很多是不必要的。 笔者从汉海招融网了解到的信息，有人将人均1—2亩土地看作农民的“社会保障”，因而反对土地大规模流转。这是完全没有道理的。所谓社会保障，只能是来自社会，而不应该来自农民的土地。事实上，我国一些农村地区的人均社会保障水平已经超过1亩地1年所产生的纯收入，更超过了平均地租水平。从社会进步的趋势看，一个国家的国民总体上不会、也不可能依靠地租过得富裕。过富裕日子要靠劳动，靠专业化分工基础上的劳动。
还有人担心推动农村土地流转会导致土地(或土地使用权)占有的两极分化。其实，在市场高度发达的情况下，拥有土地与拥有资本其实没有什么区别，这是一个简单道理。为什么不怕资本占有的两极分化，独怕土地占有的两极分化？这很荒唐。哪一个现代国家的命运被“地主”主宰了？人类的基本生存离不开土地，但决定人类发展的最重要的因素却是社会经济制度与科学技术水平。现代国家有足够的手段抑制“食利者”阶层扩大，不必为此忧心。如果发生什么问题，那是政治问题，与土地流转无关。
还听到一种议论，说农户所承包的土地本来不是自己的，如果他们不再耕作土地，应该将其交换集体，或干脆交给国家。这个说法很是鲁莽。财产权设置的原则是：但能私有，不必国有；否则社会就没有了活力。再说，绝大部分农户出租土地、告别农业以后，地租收入不会很重要，人们不必眼红。建设用地的租金会高一些，但国家可用
其他手段对其进行调节。
从当前土地流转实践看，也存在一些值得关注的问题。一是产权明晰程度低，增大了土地流转的交易成本，影响土地流转效益。农户土地承包权越不稳定，流转越困难。二是农业规模化经营往往具有多重目标，导致土地经营规模不尽合理。有的城市资本到农村圈地是为了土地投机，或为了套取政府补贴，还有的是为了建立本系统的“食品基地”，所有这些目标，都可能背离土地经营“适度规模”的要求。三是规模化经营主体的组织形式复杂，总体上还不完全适应农业现代化的需要。从国际经验看，自然人身份的家庭农场很适合农业现代化，但目前我国农村土地流转趋于向公司化农业集中。四是国家土地管理政策的某些方面不利于土地合理流转。按现行体制，我国不存在土地的永久使用权，更谈不上使用权买卖，这导致专业农户的大量土地是租用而来，造成租地或变相租地是土地流转的基本形式，给土地的实际耕作者长期投资带来很大困难。此外，我国缺乏一整套行之有效的农地保护制度，给一些商家借助土地流转政策搞土地用途投机开了门路。
将农村土地流转纳入健康轨道，需要做好以下一些工作。
第一，落实中央关于农村土地承包权长久不变的改革意见。落实这项改革意见时要明确告诉农民今后不再调整土地，并要按照农民的意见决定是否要做“最后一次调整土地”。这项改革将提高农民土地财产权强度，有利于延长土地租期，调动农业大户的投资积极性。从
笔者调查看，做好此项工作并不容易，中央政府应细致研究政策，扎实安排部署。
第二，尽可能鼓励农业经营者之间自主达成土地流转协议，避免政府直接干预。已经通过“返租倒包”途径实现土地流转的地方，应注意在土地整理中与原土地承包者达成补充协议，明晰相关权利。 第三，可要求地方政府确立土地经营的最大规模，避免规模过大。据笔者调查，规模过大时一般会发生“二次承包”，容易引起纠纷。据笔者粗略测算，在我国粮食主产区，如果农户的土地经营规模达到150亩左右，其人均纯收入就可与城市水平看齐或更高。其他农作物的生产也会有一个适度规模，能够保证农户的收入可与城市水平比肩。地方政府在确立“适度规模”时应以这个标准为基础。在城市化水平不断提高的背景下，我国农户的规模经营“适度”标准还会不断提高，从而要求更大幅度的农村土地流转。
第四，应规范农民专业合作社在规模化经营中的行为，更好地发挥合作社推动农业现代化的作用。在全部农业经济环节中，直接田间作业的环节应以家庭经营为基础，不支持合作社进入直接田间作业环节，更不支持合作社圈占大量土地搞田间雇工经营或“二次发包”土地。合作社业务应集中于农业生产资料和农产品[0.11% 资金 研报]流通领域及田间生产的服务领域。
第五，应提倡进入农业的“城市资本”做大流通商、大加工商，而不是做“大农场主”。“城市资本”可以建立一定规模的“示范基地”，但在一定期限以后应将“示范基地”转化为适度规模的家庭农场。从
笔者的调查看，成功的农业投资者大多采用这种经营方式。要坚决杜绝“城市资本”圈占土地搞非农经营活动。
第六，大胆解放思想，深化土地制度改革。在微观方面，要在农地确权的基础上，最终允许土地承包权或使用权买卖。在宏观管理方面，要优化土地用途管理政策，建立农业保护区制度，向农业投资者传递更明确的土地用途信息，以减少土地流转中的投机行为。