关于重庆、武汉、上海三市土地储备机构
与地产集团运营情况的调研报告
为学习和借鉴国内各地土地储备机构组建地产集团或类似公司进行土地储备运作的经验，进一步完善我市土地储备运作机制，20xx年7月19日至29日，由市人大副主任何敏成带队，市人大、市财政局、市国土资源局、市土地储备中心、市土地交易中心等单位领导和业务骨干组成考察调研组，先后赴重庆、武汉、上海三市的人大和土地储备机构考察调研。
这次调研，旨在借鉴三市地产集团的组建经验（包括组建背景及目的、公司定位、注册资金来源、组织架构、运作机制、主要业务、盈利模式等）和运营经验（包括土地储备融资、土地一级开发投资、大型项目运作CBD、OUTLETS、大学城、产业园区、定销房和安置房建设等），为我市组建地产（集团）公司，打造钦州市以土地储备资产为核心的市场化运作载体，拓宽融资渠道提高土地收储融资能力，增强投资能力，提升、显化土地资产价值，做大做强土地储备提供决策参考。
调研主要采用召开座谈会、现场参观、查阅资料和个别交流等形式，考察组先后与重庆市人大、重庆市地产集团、 - 1 -
武汉市人大、武汉市土地储备中心、武汉市土地交易中心、武汉市都市产业投资有限公司、上海世博土地储备中心、上海市世博土地控股公司等单位的主要领导和相关负责人座谈，进行了深入的讨论交流。现将考察调研情况汇报如下：
一、重庆市
（一）重庆市土地储备运作机制
重庆市地产集团是重庆市政府直属的自收自支事业单位，实行企业化管理，业务受国土资源局指导，主要负责重庆市主城区大型地块的土地储备，是城区土地储备和供应的主渠道，同级还有其它一些投融资平台以项目带土地的形式储备了少量土地。区设立土地储备机构，一般只运作小型地块，区级土地储备机构与地产集团没有业务和行政上的关系。边远县区必要时地产集团以合作形式介入大型土地储备项目。
主城区大型地块的运作一般由重庆地产集团实施，包括规划设计、项目包装策划、融资、基础设施工程等，征地拆迁委托区级拆迁单位具体进行，土地整理和基础设施工程委托下属子公司或通过招投标选择单位实施。土地出让收益（扣除成本）市、区两级分成，分成比例为55：45，地产集团按土地储备项目的总投入的4%提取管理费用于集团运转，另提取土地出让收益的10%作为发展基金。
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土地交易与储备分开，交易中心隶属于国土局，大型项目的规划设计由重庆地产集团来实施。总体来说重庆市的土地储备运作是政府主导与市场运作相结合，按照需要灵活运用。
（二）重庆地产集团组建与运营情况
重庆地产集团是在重庆市直辖后，在建设任务重、资金需求大的情况下，于20xx年2月批准成立的，将原属于国土资源局二层机构的市土地整治储备中心和市土地整理中心的成建制划入，注册资金20亿元，为正厅级市政府直管理的自收自支事业单位，实行企业化管理，按现代企业制度的要求设立设董事会和经理班子和监事会，班子成员由市国资委按有关程序任免和考核管理。为了增强地产集团的投融资能力，20xx年9月，经重庆市人民政府批准，在重庆市地产集团的基础上组建成立国有独资企业—重庆市地产集团有限公司。重庆市国有资产监督管理委员会是地产集团有限公司的唯一出资者，持有公司100%的股份。地产集团公司与地产集团合署办公。
重庆市地产集团在政府主导型土地储备供应机制构架下和市场运作机制下，承担着重庆市土地储备整治、土地开发整理、城市重点基础设施建设和社会公益事业建设、廉租房建设等重大任务。
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集团下设12个部门，分别为：办公室、党群工作部、发展研究部、财务部、规划部、土地储备整治一部、土地储备整治二部、土地整理部、建设管理部、监事办、拆迁管理部、三总师办公室（总会计师、总工程师、总法律顾问）；下设7个直属子公司，分别为：重庆西永微电子产业园开发有限公司、东泰华安国际投资有限公司、城市建设发展有限公司、中振土地综合治理有限公司、大宅物业管理有限责任公司、康田置业有限公司、中新大东方人寿保险公司。截止20xx年底，重庆市地产集团的资产规模已达近500亿元，累计储备土地达近16万亩，为重庆市的城市建设提供了大量用地和资金。地产集团建立包括信贷、信托、企业债券等多元融资渠道，融资能力非常强。20xx年和20xx年两年期间，重庆地产集团融资规模超过200亿元人民币，其储备土地资产、垄断地位和国资背景是获得资金的最大筹码，重庆市地产集团正成为重庆市土地储备和城市发展重要资金蓄水池。20xx年，经国家发改委核准，重庆地产集团通过组建重庆市地产集团有限公司（组建时就定位为用来融资，不进行具体运作）成功发行了总额为23亿元公司债券。
重庆市的具体做法和成效有：
1、事业单位实行企业化管理。重庆地产集团为事业单位，目前正式编制100多人（加上聘用人员总人数400多人），属市政府直管，但同时集团实行企业化管理，由国资委按国 - 4 -
有企业进行管控。这样做的好处是既可以按企业化运作实行专业化管理做大做强土地储备，又可以不交纳企业所得税等企业税种最大限度地支持重庆市的地方建设。
2、按融资要求组建公司。重庆地产集团有限公司仅仅是按融资要求组建的一个壳，20xx年用来发行23亿元企业债券，不进行具体的土地收储项目运作。
3、构建盈利模式满足发展需要。地产集团按项目投入资金成本的4%提取管理费用保证了集团的正常运转和人员工作的积极性；提取出让收益的10%作为土地发展基金保证了地产集团的长远发展，市、区按55：45分享出让收益，保证了市区两级积极性。
4、运作大型项目自求平衡。重庆市地产集团运作了中央商务（南部）开发区、北部新城、重庆大学城、渝中半岛、环线高速公路周围等城市拓展区域等大型项目，有些项目达数十平方公里，整体打包由地产集团作为业主实施。地产集团一方面有实力请一流规划设计机构进行高质量包装策划和规划设计，通过策划规划显化土地价值；另一方面，项目范围内的基础和公益设施由地产集团通过经营性用地的收入进行平衡，很好地解决了城建资金难题。
5、充分解读和灵活运用各种政策法规，政府支持力度大。地产集团组建时核心成员是从市国土资源局过来的业务能手，精通土地管理的政策法规。在设计地产集团运营模式 - 5 -
和制度设计上灵活地运用了各种政策和法规，如事业单位实行企业管理、地产集团政府直属、提取管理费用和土地收益分配制度的建立，市政府支持力度大，只要是不违反现行法律的有利进行土地储备的做法都批准先行先试。
6、适应形势发展不断扩大业务范围。随着实力的积累和加强，重庆市地产集团有能力承担更多责任和任务。除承担土地储备整治、土地开发整理、城市重点基础设施建设和社会公益事业建设外，09年又承担了重庆市廉租房建设和管理重任，同时凭借其强大的实力和良好的信誉积极寻求与各界的合作，稳妥涉入房产建设开发、金融保险等行业，力求将地产集团做强做优。
二、武汉市
（一）武汉市土地储备运作机制
武汉市的土地储备机构为武汉市土地整理储备中心，成立于19xx年，属于正处级全额财政拔款事业单位，属市于国土资源管理局，负责主城区范围内的大型项目的土地储备。行政区和开发区一般都设立土地储备整理分中心，分中心与市中心没有行政上关系。土地储备和土地交易多次合并又多次分离，目前处于分设状态，土地储备及土地交易业务分属土地储备整理中心和土地储备交易中心两个机构承担，全市的土地供应全部通过市土地交易中心统一供应。按照统 - 6 -
一储备和委托开发的模式，武汉市土地储备整理中心作为业主的土地储备项目，征地拆迁委托区一级的征拆机构进行，土地整理通过招投标选定施工企业实施。武汉市土地储备整理中心没有提取管理费，人员经费由财政统一全额拨款，另提取土地出让收益的10%作为土地发展基金。
（二）武汉都市产业投资有限公司组建与运营情况
武汉市都市产业投资发展有限责任公司成立于20xx年7月，注册资本3.66亿元。成立初期的目的是为运用市场机制盘活存量土地资产和存量工业资产，开辟武汉市振兴老工业基地、实现新型工业化发展的新途径。09年以来，为了扩大土地储备融资规模，争取中长期项目贷款，兼顾金融机构提出以企业化方式承接资金的要求，武汉市正在探索将都市产业公司打造成为一个以土地储备为核心业务的综合性的投融资平台。武汉市的具体做法和成效有：
1、产业公司与土地中心两块牌子一套班子运作方式。内部管理相对独立，工作人员相对固定，财务资金分账核算和管理。公司与中心建立了明确的委托关系，发挥各自优势将土地中心和产业公司有机结合起来。
2、经营范围。一是接受市土地中心委托，对成片开发项目土地进行土地收购、整理、储备，实施土地一级开发； - 7 -
二是参与市土地中心、城中村项目、市重点工程项目等还建安置房等房地产开发建设及经营管理工作；三是产业公司接受市土地中心委托，可对储备土地进行一定的投资改造和建设，从事经营等活动”。
3、融资优势。截止20xx年6月底，产业公司累计融通资金约44.13亿元，公司贷款余额32.2亿元。目前以产业公司名义，正在筹集的融资额度约92亿元，包括四个方面：一是交银信托融资10亿元（5年期），已上报市政府；二是中诚信信托融资30亿元（其中20亿元6年期，10亿元5年期），双方已签订顾问协议20亿元；三是青菱片区融资40亿元（12年期），国家开发银行总行已基本认可，可行性研究、规划、用地和环评等四项审批手续已完成，正在办理立项手续，已就有关问题专门上报市政府；四是工商银行融资12亿元（5年期）。针对土地中心融资期限短、融资结构单一的情况，产业公司从转变融资方式和改善融资结构方面，开展融资活动，与土地中心形成优势互补的融资态势。
4、赢利模式。一是委托代办管理费用，按照投资额的一定比例确定，计入土地储备成本，从项目上市后的土地收入中解决；二是还建房建设经营收入，为配合推进土地一级开发项目，产业公司根据需要配建一定量的还建房，获得平均利润（差价）。
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三、上海市
（一）上海市土地储备运作机制
上海市的土地储备机构为上海市土地储备中心，属市政府直属的事业单位，业务上受市规划与国土资源局指导，在市区范围内实施土地储备，负责储备地块的前期开发，承办储备地块按计划供应的前期准备工作。另外上海市地产集团是市政府土地储备运作载体，与上海市土地储备中心两块牌子、一套班子管理运作。实际工作中，市土地储备中心专门从事土地收购储备和滩涂资源投资管理，土地的市场运作和承担投融资功能则通过上海地产集团进行。各区（县）政府设立土地储备机构和经市政府批准设立的其他土地储备专门机构。各区（县）土地储备机构在本区（县）区域范围内实施土地储备，其他土地储备专门机构可以在特定区域范围内实施土地储备，例如上海市世博土地储备中心负责对世博园区5.38平方公里范围内的土地进行综合开发。
土地交易全部通过上海土地交易市场统一进行，上海土地交易市场成立于20xx年，是上海市统一的土地交易机构，市规划与国土地资源管理局负责组织实施和监督管理土地交易活动。
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（二）上海世博土地控股有限公司组建与运营情况
上海世博土地控股有限公司（以下简称世博土控）成于20xx年，公司注册资本金为94亿元人民币，上海世博土地储备中心出资34亿元，上海地产集团出资30亿元，上海市城市建设投资开发总公司出资30亿元。上海世博土地储备中心与上海世博土地控股有限公司实行“两块牌子、一套班子”的运作模式。世博土控主要负责筹集除政府投资以外的土地开发资金；世博规划园区5.38平方公里范围内现有居民、企业的搬迁、基础设施建设、相关配套设施建设、建造世博会租赁馆和联合馆以及世博会园区土地后续利用开发。
上海世博会是世界级的盛会，国家和上海市高度重视，给予了政策和资金上的大力支持，但主要的运营还是通过世博园区内土地储备运作来实现平衡。政府注入启动资金并给予政策支持，如世博土控公司注册资金达94亿，另外国家发改委先后批准其发行企业债券80亿元。通过注巨资和发行债券，世博土控所承担的世博园区动迁及工程项目建设能够按进度进行，融资渠道得到畅通，货币资金储备较为充裕，满足了世博项目建设的资金需求。
世博园的前期建设费用巨大，世博园本身处于上海市繁华核心地段拆迁成本大，世博园区内大量基础设施配套建设也需投入巨资，这些投入都需通过世博后续土地开发运作和世博期间的包括门票收入、场馆租赁等在内的各种收入来平 - 10 -
衡，其封闭开发运作模式是对智慧的大考量，世博土地储备中心和世博土控公司因此在前期的工作中做得比较成功，世博会也如期成功举办。具体做法和成效有：
1、政府支持，现金流充裕。世博土地储备中心属上海市政府直属厅级单位，通过政府巨额注资和发行债券募集资金。注册资达94亿元，除注入大量的资产外，注入了大量的现金，同时配备了精兵强将并面向全球招贤纳士，做到了兵马未动，粮草先行。国家发改委先后批准其发行企业债券80亿元。
2、先建后拆，拆迁宜早不宜迟。世博园地处上海市繁华地带，涉及企业多动迁人口密集，拆迁工作很复杂，但从20xx年开始，世博土储中心和世博土控便开始规划建设安置房或者购置安置房，同时发动强大的宣传攻势，使得世博园区的拆迁工作在20xx年得以完成，并很少出现强拆的情况，据其介绍，如往后拖，随着地价房价的上海，拆迁成本将成倍增加。
3、封闭运作，重视筹划和平衡。5.38平方公里的土地,能运用的就是世博会这个热点事件,其前期的建设除政府支持外,通过重视策划和规划设计也是使得世博会前期工作得以完成的保证，通过保留主轴场馆必将使得世博园区内后续开发的土地寸土寸金。
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四、三市组建地产集团或类似公司的经验启示
（一）成立地产集团或类似公司显著增强投融资能力
资金是决定土地储备发展的关键，做大做强要从资金入手，组建地产集团公司或类似公司投融资能力显著增强，融资优势明显：一是不需要土地抵押融资。以产业公司为平台，通过对土地开发项目进行包装，以基础设施建设名义进行融资，同时匹配一定比例的资本金；二是融资规模较大。一般以成片开发项目为载体进行投资测算，资金规模较大；三是贷款期限较长，一般为5-10年贷款期限，甚至更长期限，可以满足项目开发周期需要。上述优势是土地储备机构不具备的。以重庆市地产集团为例，作为重庆市土地储备供应的主渠道，是重庆市打造的八大投融资平台之一。通过土地储备开发运作，其投融资能力相当强，其注册资金仅为20亿，然而通过近六年的运作，20xx年底,公司资产总额为3,117,968.30万元,负债总额1,661,365.72万元,净资产为1,456,602.58万元。公司累计实现控制性储备土地14万亩，累计供应土地约1.62万亩,累计实现土地出让综合价金197亿元,土地开发整理新增耕地4.9万亩,累计完成投资272亿元. 其融资方式除贷款外还曾发行信托（15亿）、发行企业债券（23亿）进入资本市场融资，经营城市的实力得以显著放大。
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（二）通过盈利模式的设计,可以将地产集团作打造成为土地储备开发市场化运作载体。
通过盈利模式的设计，通过提取管理费和土地发展基金，建立了资金和资本金积累机制，使地产集团或类似公司获得稳定利润来源和资本金来源，增强自身实力，实现滚动发展，土地储备得不断做大做强。重庆市地产集团的做法是：（1）提取管理费。按照重庆市国土资源和房屋管理局和重庆市财政局联合印发的渝国土房管发[2003]92号文件、重庆市财政局印发的渝财建[2007]31号文件规定，重庆市地产集团按当期土地储备整治工程的征地拆迁补偿安置费的8%，当期城市房屋拆迁安置补偿成本支出的4%，以及当期整治工程的前期工程费和整治工程费支出总额的8%提取管理费。提取管理费有利于：一是保证集团公司的正常运转和调动工作人员积极性，二是鼓励集团公司加大开发投资力度，推进熟地供应，三是有利于公司资金积累实现滚动发展。（2）提取土地储备整治发展专项资金。根据《重庆市国有土地储备整治财务管理暂行办法》的规定：土地储备、整治以独立地块为成本核算对象，工程的借款得利息及相关财务费用计入土地储备整治工程成本；土地储备整治机构整治的土地，在土地出让后所得的综合价金扣除经核定的土地储备整治成本后，土地储备整治机构提取余额的10%作为“土地储备整治发展专项资 - 13 -
金”。武汉市都市产业投资有限公司也参照重庆市地产集团的做法正提请市政府提取管理费和土地发展专项基金。
（三）企业化运作更加专业化，有利于做大做强土地储备
组建地产集团或类似公司，有利于解决人事和薪酬问题，能够引进和培养层次较高的管理队伍，实施更加专业规范的管理。通过地产集团或类似公司设立各种专业下属子公司运作征拆、安置房建设、成片成区土地内的基础设施投资建设，弥补土地储备中心储备土地开发经营方面的不足，解决土地开发程度低的问题土地价值显化程度不高的问题。以重庆地产集团为例，集团共设9个部门、4个直属公司，2个控（参）股公司,采取现代企业架构实现企业化管理，旗下人才济济，有职工四百余人，其融资方式发行信托、进入资本市场发行企业债券等都表明该集团管理运作实现了规范化、专业化。上海地产集团有限公司全资控股子公司多达十余家，并控股两家上市公司，城市土地资产留存在集团公司得到了很好的保值增值，做强土地储备的实力不断增强。
（四）构建优势互补有机整体，完善土地储备机制
组建地产集团或类似公司与土地储备中心“两块牌子一套人马”，公司与中心分工合作，优势互补，提高运作效率。一方面，公司依托中心，有政府背景和土地储备资产作支撑，融资资信等 - 14 -
级较高，公司作为企业法人也符合融资机构要求开展多渠道融资，特别是中长期融资和股权融资；另一方面，中心依托公司，投资能力增强，土地产业链得以做深做透，土地价值得以显化。如武汉市土地储备中心通过组建武汉市都市产业投资有限公司与储备中心实现“优势互补、双翼齐飞”运作，以公司名义，取得的融资额度约92亿元。上海市及大部分区通过储备中心与公司两块牌子一套人马，中心专门从事土地收购储备和投资管理，土地的市场运作和承担投融资功能则通过公司进行。需要企业运作时采取企业运作，需要事业单位运作时采取事业单位运作，机制相当灵活。
五、对我市组建地产集团或类似公司的建议
目前我市在土地储备运作上存在储多困难：一是通过储备中心融资方式单一，融资期限短。一般以储备地块进行项目融资，多为抵押贷款，融资期限短（两年）与土地储备开发项目周期较长（长于两年）。二是资本金不足，储备中心注册资金只有1500万，对土地出让收入没有支配权，提取的土地储备基金有限（仅5%），因而自有资金少，在进行储备项目融资时要求30%的资本金，随着钦州市土地储备业务的扩大，资本金严重不足。三是投资能力不强。收储的土地开发力度和程度低，甚至毛地供应，土地价值没有显化。四 - 15 -
是人员不足。目前储备中心只有15人的编制，而管理的项目多达30多个，储备的土地达数万亩，储备规模和资金规模剧增，管理的难度和风险也在剧增，而我市正处于城市加速发展阶段，正在实施建大港、兴产业、造新城的发展战略，显估以目前土地储备中心人员结构不再适应形势发展的需要。
通过三地调研考察，我市的城市规模不及三地的一个区，土地储备总量规模目前差别极大，但三地的一些做法仍值得我市借鉴。特别是重庆市组建地产集团的当时所处的形势与我市目前组建地产集团或类似公司进行土地储备的形势相似：同处西部，基础设施薄弱建设资金缺乏，城市取得国家政策处于加速成发展期，大批的项目落地等等；重庆地产集团在机构设置和运营方面都是可圈可点并取得实际功效，其事业单位企业化管理模式、大型项目打包运作、提取管理费设计盈利模式等等；另据其介绍，已有50多个地市前往考察学习并借鉴其做法建立了类似公司或集团，如郑州市地产集团等。因此建议我市新组建的地产集团或类似公司借鉴重庆、武汉和上海的一些经验，结合自身的实际组建运营：
（1）企业化管理。按照上海的模式组建公司与储备中心实行两块牌子一套班子。市土地储备中心专门从事土地收购储备，土地的市场运作和承担投融资功能则通过集团公司进行，公司按照现代企业制度进行管理。
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（2）注资宜大且优。为增强新成立的地产集团或类似公司的实力，增强其投融资能力，成立伊始应给予其垄断地位并注放大量资产和资金，树立良好品牌形象。建议注册资金不低于5亿元，并赋予其土地储备垄断地位。
（3）构建盈利模式。建立资金和资本金积累机制，提取土地储备开发总投入的4%作为管理费，提取10%的土地出让收益作为土地发展基金。
（4）加强成片土地的打包封闭运作。三地在市区范围内都对一些大型的项目实打包封闭运作，强化新行规划与策划，提高基础设施投资强度，大面积大规模提升经营性土地资产价值，消化非经营性土地资产，最大限度促进城市发展。我市可在滨海新城三大片区的土地收储开发实行打包封闭运作。
（5）根据发展的需要适时扩大业务范围。初期成立建议地产集团或类似公司业务范围为土地储备、基础设施建设、安置房建设三项主要业务，在积累资金与实力后适时以股权形势进入其他业务，包括房地产开发，促进资产保值增值。
（6）充分解读和灵活运用政策，大胆先行先试。我市组建地产集团或类似公司做大做强土地储备面临良好政策契机， 20xx年7月国土资源部给自治区政府发来《国土资源部关于支持广西经济社会发展意见的函》（以下简称《意 - 17 -
见》）。这是《国务院关于进一步促进广西经济社会发展的若干意见》发布后，与之配套出台的支持广西经济社会发展的第一份国家部委文件，是国土资源部和自治区政府签署《国土资源部与广西壮族自治区人民政府关于共同推进广西国土资源工作促进广西经济社会发展的合作备忘录》以来，大力支持广西经济社会发展的又一重大举措。《意见》提出，将支持广西沿海沿江率先发展，鼓励北部湾经济区在土地管理制度改革方面先行先试，并在有关规划、重大项目的用地安排及项目用地预审、审批等方面给予支持，共同促进北部湾经济区的开发开放。
二0一0年八月十二日
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