“新特区”助力山西转型跨越发展
转载日期：2012-7-17 22:52:00 来源：晋城发展研究第26期
20xx年12月13日，中央经济工作会议闭幕的第二天，国务院新闻办举行发布会，发布经国务院同意、国家发改委正式批复设立“山西省国家资源型经济转型综合配套改革试验区”的相关问题。这是我国设立的第9个国家级综合配套改革试验区（下简称综改区），也是我国第一个全省域、全方位、系统性的综合配套改革试验区。中央将赋予山西“改革先行先试的试验权”。
一、综改区简介
综合配套改革试验区是中华人民共和国为进行包括经济改革在内的一系列综合配套改革实验而选定的地区，是我国在经济社会发展的新阶段，在科学发展观的指导下，为促进地方经济社会发展而推出的一项新的举措。国家综合配套改革试验区是我国改革开放继深圳等第一批经济特区后建立的第二批经济特区，为了区别于八十年代的经济特区，常被称为“新特区”。
1、设立综改区的目的和意义
国家设立综合配套改革试验区的目的，是为了探索建设和谐社会、创新区域发展模式、提升区域乃至国家竞争力的新思维、新思想、新路径、新模式和新道路，通过选择一批有特点和有代表性的区域进行综合配套改革，以期为全国的经济体制改革、政治体制改革、文化体制改革和社会各方面的改革提供新的经验和思路。这是我国社会主义市场经济发展到特定历史阶段，应对特殊的经济发展环境做出的现实选择，它的提出必将对未来改革和区域经济的发展产生深远的影响。
综合配套改革试验区设立的核心在于“综合配套”，其宗旨是要改变多年形成的单纯强调经济增长的发展观，要从经济发展、社会发展、城乡关系、土地开发和环境保护等多个领域推进改革，形成相互配套的管理体制和运行机制。
实施综合配套改革试点是我国改革向纵深推进的战略部署。实施综合配套改革，能够合理解决经济体制改革的系统性和配套性，增强各方面、各领域、各层次改革的协调性、联动性和配套性，有利于建立健全充满活力、富有效率、更加开放的体制机制，建立起完善的社会主义市场经济体制。
国家选择一些符合条件的地区开展综合配套改革试点，一方面可以以试点地区为载体，把改革和发展有机结合起来，把解决本地实际问题与攻克共性难题结合起来，实现重点突破与整体创新，率先建立起完善的社会主义市场经济体制，为全国其他地区的综合改革起示范作用。另一方面，可以把改革风险和试错成本控制在一定区域之内，平稳有序推进改革进程。
2、先后设立的九个国家级“新特区”
我国一共设立了3个全面型综改区：上海市浦东新区、天津市滨海新区、深圳市；6个专题型综改区：
重庆市、四川省成都市、湖北省武汉城市圈、湖南省长株潭城市群、辽宁省沈阳经济区和山西省。20xx年，国家发改委官员表示，改革进入深化阶段，原则性不再接受新的综合配套改革试验区的申请。
20xx年6月批准的上海浦东新区是第一个综合配套改革试验区，浦东试验区着重探讨的是政府职能的转变，希望把经济体制改革与其它方面改革结合起来，探索并完善社会主义市场经济体制。这一点，从浦东新区政府职能转变、央行二总部设在浦东等具体事件上都有所体现。
20xx年5月设立的天津滨海新区，探讨的则是新的城市发展模式，其目的是在引进外资和先进技术，推动环渤海地区经济发展的同时，走新型工业化道路，把增强自主创新能力作为中心环节，积极发展高新技术产业和现代服务业，提高对区域经济的带动作用。
20xx年6月批准的重庆和成都（成渝）全国统筹城乡综合配套改革试验区，则是为了探索改变中国城乡二元经济结构，希望形成统筹城乡发展的体制机制，促进城乡经济社会协调发展，最终使农村居民、进城务工人员及其家属在各个方面，享有与城市居民一样平等的权利、均等化的公共服务和同质化的生活条件。
20xx年12月国家发展改革委员会又批准武汉城市圈和长沙、株洲、湘潭（长株潭）城市群为全国资源节约型和环境友好型社会建设综合配套改革试验区。其名称围绕“两型社会”，推进经济又好又快发展，促进经济社会发展与人口、资源、环境相协调，希望在解决资源、环境与经济发展的矛盾问题上有所探索，避免走“先发展、后治理”的老路，切实走出一条有别于传统模式的工业化、城市化发展新路，为推动全国体制改革、实现科学发展与社会和谐发挥示范和带动作用。
20xx年5月初《深圳市综合配套改革总体方案》获得国务院正式批复通过。这个方案提出了深圳“争当科学发展示范区、改革开放先行区、自主创新领先区、现代产业集聚区、粤港澳合作先导区、法制建设模范区，强化全国经济中心城市和国家创新型城市地位、加快建设国际化城市和中国特色社会主义示范市”的目标定位，在中国做具有特色的“新特区”。
20xx年4月6日批准的沈阳经济区综合配套改革试验区的主要任务是：以区域发展、企业重组、科技研发、金融创新四个方面体制机制创新为重点，紧扣走新型工业化道路主题率先突破；配套推进资源节约、环境保护、城乡统筹、对外开放、行政管理等体制机制创新，为走新型工业化道路提供支撑平台和配套措施。
20xx年4月山西省申请方案上报中央后，历时半年审批即获得国务院批复，山西成为获得批准最快的综改区之一。与其它八地相比，山西综改区更多体现了中央的指令改革意图。主要任务是通过深化改革，加快产业结构的优化升级和经济结构的战略性调整，加快科技进步和创新的步伐，建设资源节约型和环境友好型社会，统筹城乡发展，保障和改善民生。
3、山西综改区的显著特征
山西省社科院院长李中元说，山西综改区与其它八个综改试验区相比，概括而言有三点不同。一是“大”。在目前国家批准设立的九个综改区中，覆盖“全省域”的唯有山西，这表明转型面、改革面和拓展面更大。二是“全”。山西综改涉及经济、社会、民生、自然、环境和可持续发展的各项功能、内容和作用。山西综改是在其他八个地区专题改革、区域改革基础上的升级和发展。山西既可借鉴现有的做法和经验，也必须面对诸多问题和挑战。三是“重”。山西是国家重要的能源重化工基地，第二产业高度重型化，重工业比例一直畸高，是山西转型压力最为集中的领域。山西转型费力、费时，每动一步，都会异常沉重和艰难。
二、山西为何获批第九个综改区
山西作为全国重要的能源和原材料供应基地，为全国经济社会的可持续发展做出了突出贡献。但长期高强度的资源开发导致支柱产业单一粗放，生态环境破坏严重，资源利用水平偏低，安全生产事故多发，资源枯竭问题逐渐暴露，资源型经济发展的深层次矛盾和问题日益突出，严重的制约着全省经济社会的可持续发展。为解决资源型经济的种种弊端，山西省高度重视产业结构调整工作，特别是在资源型经济转型发展方面进行了积极探索，包括实施煤炭工业可持续发展政策措施试点、循环经济试点和生态省建设试点，大力改造提升传统产业，积极培育壮大新兴产业，加快推进生态环境治理修复，加快民生社会事业建设等，取得了显著的成效。
据省社科院副院长潘云介绍，我省最早酝酿“综改区”一事，是在20xx年下半年。当时，受金融危机的影响，国际国内市场发生了很大变化。山西的产业结构过于单一，抵御风险的能力比较差，在金融危机面前，抵抗力显得很薄弱。20xx年，山西沦为全国唯一未能完成全年“保八”任务的省份，也是“全国唯一的负增长省份”。当年第一季度全省GDP更是出现了8%的惊人负增长，整个上半年的GDP为3105.99亿元人民币，同比下降4.4%。不少经济学家当时分析，受到山西特殊的产业结构形态影响，经济回暖将比全国滞后半年到一年。这一不乐观的数据，使山西深刻地认识到，经济转型之路不得不走。也就是从那时起，山西省开始酝酿资源“综改区”的申报，希望中央继续支持山西煤炭工业可持续发展，从政策上大力支持山西转型。
中央对于山西省经济社会发展，特别是资源型经济转型发展的做法给予了充分肯定。20xx年以来，中财办、国家发改委、山西委省、省政府组织开展实地调研，向中央提出了“将山西作为国家资源型经济转型发展综合试验区”的建议和相关方案。20xx年12月1日，经国务院同意，国家发改委以发改经体
[2010]2836号《国家发展改革委关于设立山西省国家资源型经济转型综合配套改革试验区的批复》正式批复设立“山西省国家资源型经济转型综合配套改革试验区”，成为我国设立的第九个综合配套改革试验区，也是我国第一个全省域、全方位、系统性的国家级综合配套改革试验区。12月13日上午，国务院新闻办在北京举行了新闻发布会，正式公布山西设立国家资源型经济转型综合配套改革试验区，这场发布会也是9个国家级综改试验区中唯一一个由国务院新闻办组织、发布规格最高的新闻发布会。这既体现了中央对山西工作的重视与支持，也对山西提出了大胆探索、先行先试、率先突破的要求。
山西之所以能成为“获得批准最快的综改区之一”，另一个原因得益于中国能源重心西移，其为山西
经济结构转型创造了良好的契机。据潘云介绍，早在20xx年，内蒙古就已经成为我国最大的煤炭生产省份，而新疆也成为我国已探明的煤炭储量第一大省。正在修订的能源“十二五”规划，将西部能源大省新疆纳入大型煤炭基地之列。“十二五”期间，国内重点建设的14个煤炭基地中，多数为西部能源重镇。无论是能源开发的空间走向，还是国家能源政策布局，国内能源产业西移的格局已非常明显。山西肩上的担子不再那么重了，所以有机会来调整产业结构。这样的调整也将为内蒙古、陕西、宁夏等西部能源省区的经济转型提供可借鉴的经验。
三、山西获批综改区意义深远
从山西正式向国家发改委上报申请方案，到获得国务院批复，审批之顺利超出许多人的想象。在山西转型跨越发展的关键时期，国务院批准设立山西省为国家资源型经济转型综合配套改革试验区，具有十分特殊的意义。社会普遍认为，设立“转型试验区”后的山西，将迎来发展的“黄金机遇期”，势必会得到中央层面更多的政策扶持。对此，山西省委书记袁纯清并不讳言：“‘转型试验区’是山西科学发展的‘指路标’与‘路线图’，还是山西含金量最高的品牌，在政策方面必然会得到更多支撑，是山西转型跨越发展的‘助推器’。”
国家发展改革委副主任彭森说，山西省作为我国重要的资源和能源基地，长期以来为国家的能源安全、经济发展做出了巨大的贡献，但也存在着产业结构相对单一的问题，所以改革首先是要重点处理好传统产业转型和三次产业协调发展的关系，实现产业转型升级山西省未来将紧紧围绕“资源型经济转型”这个改革主题，探索地区产业优化升级、战略性新兴产业发展以及资源型经济转型，实现绿色发展和可持续发展。
彭森表示，资源型经济的转型是一个世界性的难题，其他国家曾经有一些经验，并形成了一定的转型模式。但在中国进行资源型经济转型的挑战还很大，任务还很艰巨。发改委期望山西省能够通过此次综合配套改革试验，处理好资源型经济转型和整个区域经济一体化的关系。希望山西省这个试验区能为中西部地区的发展探索出一条新的路子，对推动区域经济一体化提供示范。他指出，“我们一方面有信心支持山西省委、省政府带领全省人民在这方面创造一些新的经验，同时还要给予高度重视，协调各方面的力量给予一些支持。”
山西省发改委主任李宝卿说，获批转型试验区是山西自建国以来获得的最大综合优惠措施。试验区是一个大品牌，因为山西正在由资源生产地变身成为转型试验区，打好这张牌可以吸引人们的眼球，形成关注效应，让更多的人关注山西、投资山西，共同做好转型这篇大文章。试验区是一个大载体，因为我省提出的工业新型化、农业现代化、市域城镇化、城乡生态化和建设绿化山西、气化山西、净化山西、健康山西，都可以放在试验区的框架内推进，转型试验区这篇文章做好了，山西发展的大文章也就做好了。试验区更是一个大平台，先行先试的特点让具备宝贵资源优势的山西也拥有了更为宝贵的政策优势，国内外其它试验区的成功经验可以为我所用，一切有利于资源型经济转型的成果都能为山西借鉴，这为我省的发展带来了空间的机遇、项目的机遇、开放的机遇、政策的机遇。过去有好多问题想解决没有政策，有好多思路我们要做也受到各方面的政策限制，那么这次有了试验区，可以说有了先行先试的权利，就同时有了率先发展的优势。
山西省社科院副院长潘云用“如虎添翼”来形容转型试验区落地，“省委、省政府出台的一系列举措，本身就有极强的针对性与操作性，转型跨越发展在全省也已形成共识、合力，此次获批是又增加了一个‘引擎’。”
四、山西“新特区”——30年来最给力政策
国家发展改革委副主任彭森在当日的新闻发布会上说，国家对此项改革试验的优惠政策：第一个政策，也是最重要的政策就是改革的先行先试的试验权，因为涉及到生产关系的调整和变革，进一步促进生产力发展，而生产关系的调整变革不是说哪一个地区随随便便都可以推动的，我们在这个大的框架下，在这个大的概念下，赋予一个先行先试的试验权，这是最重要的一个政策。第二个政策，目前全国其他综合配套改革试验区，已有的一些好的经验、好的政策，可以优先在山西这个综合改革配套试验区进行移植和推广。包括在城乡统筹、两型社会建设，以及中部地区比照西部开发和东北振兴等方面所实行的一些政策，这些都可以大面积优先向山西综合配套改革试验区推广和移植。在总体方案的制定过程中，对于其他有关政策我们可以进一步研究，能够给山西省的综合配套改革试验给予强有力的支持。但是我们也相信，山西省自己通过改革可以更好地解放生产力、发展生产力，取得更好的效益。
先试先行权的具体落实尚未最终定论。但有记者采访发改委官员获知，在制度设计上，先行先试权体现在金融、土地、财税、投资等多方面。大致包括煤炭工业可持续发展试点、财税改革、资源税试点、完善采矿权及资源有偿使用机制、深化金融改革、实行城乡建设用地增减挂钩等政策。目前可以肯定的一点是，此次综改区试验中，山西将获得煤炭工业可持续发展、财政返还、煤层气开采、旧有煤矿用地审批权等方面政策优惠。
山西省政府发展研究中心主任张复明表示，转型综改区最大的政策资源是先行先试，是体制机制的创新。具体做法就是省部合作和设立先行先导区，以政策落地的方式在重要领域、典型代表城市、区域及煤炭企业进行突破。事实上，该省不少市、县都在积极争取。
山西省发改委相关负责人透露，山西每年征收的煤炭可持续发展基金约有160亿元，按照国家规定，其中的50%用于生态环境的修复治理，20%用于解决因采煤引起的各类社会问题，剩下的30%，即50亿元左右，可用于资源型城市转型和煤炭企业转产。虽然对一个总人口近3500万的大省来说，这笔钱不算太多，但通过政府贴息贷款等方式，可以起到“四两拨千斤”的作用，引导更多的外来资金、银行贷款以及民间投资进入。因此，在山西省煤炭可持续发展基金的相关请求中，山西提出“继续将煤炭可持续发展基金中的30%用于企业转产和资源城市转型”。该负责人分析，如果按照山西160亿元的煤炭可持续发展基金规模来算，这部分资金保守计算将有48亿元用于支持山西转型发展。此外，山西省内的智囊人士建议，山西上缴的税款，应被列为专项资金返还，专门用于经济转型等项目。据了解，山西省的财政从几百亿现在已经发展到1700多亿，是中西部地区唯一的财政净上缴省份。申请方案中，山西希望中央每年按照山西前3年财政上缴的平均数额，按比例进行财政转移支付。如果此项政策获批，中央将每年因此专门为山西拨付“转型发展基金”104亿元。
据山西省社科院副院长潘云介绍，站在山西的角度来讲，自然希望国家给予山西一些差异化的土地政策，以保证山西未来经济转型的土地需求。我省近年来经济迅速发展，建设用地需求也随之激增。但每年国家下达的建设用地指标十分有限，难以满足用地需求。高速发展过程中，需要大量的土地，主要包括城镇化建设用地，转型中发展非煤产业的工业用地，以及交通用地。在获批综改区之后，山西将有望获得拥有对采煤沉陷区、废弃工矿地、劣质土地的使用和审批权，并且在保证耕地总量不变的情况下，通过“土地置换”拥有部分土地建设用地指标。一位参与综改区方案的专家证实，在方案中，山西将拥有对采煤沉陷区、废弃工矿地、劣质土地的使用和审批权；另外，国家此次将只对山西省转型试验区进行整体规划，而其中的具体项目将由山西省具体负责审批。这就大大增加了山西的自主权利。
曾参与山西综改区方案咨询工作的山西大学商学院名誉院长容和平说，在“先行先试”之下，山西将在多方面实现改革突围。第一个便是煤层气领域开发将面临一场“革命性改革”。当前，中国煤田的煤炭和煤层气（瓦斯）的开采主体分离，采煤权和采气权分开，导致煤层气开发严重滞后。而此次，山西则有望借助综改区政策春风，对气、煤开采权分开进行改革，实现“两权合一、气随煤走”。作为产煤大省，山西将从这项政策改革中获益良多。山西省境内的煤层气区块将重新分配，煤层气探矿权将实行中央与地方两级管理，山西省政府将拥有煤层气开发的审批权，一些央企在山西所属的煤层气区块将有部分被收回；在土地置换方面，山西也有望实施“重大改革”。山西有望通过对矿区废弃塌陷土地进行整理复垦开发，实现耕地“占补平衡”，从而“置换”到等量的建设用地指标。如此一来，山西将彻底甩开此前困扰多时的建设用地不足的包袱。此外，山西还将获得更大权限的项目审批权，以及在金融融资政策方面获得更多便利，从而为山西发展解开“项目不足”、“融资困难”等两大束缚，助力山西跨越式发展。
山西省社科院院长李中元说，综改区建设并非单纯要钱、要物、要政策。其核心是改革，即改变旧有体制与机制，实现制度再造，培养内生增长动力。综改主要涉及五个方面：以政府转型为重点的行政体制改革；以公共服务均等化为重点的社会体制改革；以完善市场经济为目标的经济体制改革；以消费需求为主导的经济增长方式改革；以收入分配、资源性产品等要素价格和财税体制为突破口的改革。这其中，摆在第一位的应是行政体制改革与政府职能转变。政府是资源配置的主导力量，也是综改区的核心推动力和第一引导者。行政体制若不改革或改革跟不上，山西综改目标很难实现。地方政府作为辖区改革开放的主导者，需要在行政管理体制改革上下大功夫，重塑政府、企业、市场之间的关系，为综改提供动力支撑和运行环境保障。