住房公积金流动性风险管理研究报告

                 

目    录

住房公积金制度定位和管理体制研究

绪 论

一、住房公积金流动性及相关概念

二、住房公积金流动性存在风险的问题及成因

三、国内外流动性风险管理的主要经验借鉴

四、应对住房公积金流动性风险的对策措施

五、对《条例》修订有关住房公积金流动性风险管理的建议

附件

绪    论

流动性的均衡是资金管理的重要目标和永恒主题。住房公积金作为一项规模巨大的长期住房储金, 资金管理运作过程中也应力求保持适度的流动性，才能长效发展和稳健经营。

由于地域差别，目前各地的住房公积金流动性状况极不平衡：中西部地区的资金使用效率低下，甚至部分公积金中心的增值收益无法满足提取管理费用的需求，其正常运作都要依赖财政补贴；而东部沿海地区住房公积金个贷率普遍偏高，特别在20##年底，由于房地产市场持续旺盛，很多地区住房公积金个贷需求居高不下，导致流行性不足，出现了排队轮候等现象，住房公积金制度的政策优势发挥受到限制。

受住房城乡建设部住房公积金监管司委托，由上海市公积金管理中心牵头，常州、扬州、厦门、温州等地公积金中心共同组成的课题组，开展了对住房公积金流动性风险管理的研究。课题组首次对住房公积金流动性风险的概念及识别、防范流动性风险手段全面、系统地加以阐述，并试图通过研究，达到以下几点目标：一是准确定义住房公积金流动性、住房公积金流动性风险及住房公积金流动性风险管理；二是通过一定的技术手段充分识别、有效计量住房公积金流动性风险；三是通过借鉴符合住房公积金管理要求的国内外金融机构控制流动性风险管理手段，结合国情，提出应对住房公积金流动性风险的对策措施；四是针对国务院《住房公积金管理条例》修订，提出关于住房公积金流动性风险管理的建议。

本研究报告共分五个部分。第一部分介绍住房公积金流动性风险及相关概念；第二部分分析目前住房公积金流动性存在的问题及成因；第三部分阐述国内外金融机构流动性风险管理的经验；第四部分介绍应对流动性风险的对策措施；第五部分针对《条例》修订提出关于住房公积金流动性风险管理的建议。

一、住房公积金流动性及相关概念

（一）住房公积金的流动性

1、一般意义上流动性的定义

流动性是一个含义广泛的概念，有多种不同的理解角度。一般而言，流动性主要有四种层面的含义:资产的流动性、市场的流动性、宏观流动性以及机构的流动性。

资产的流动性是对流动性最常见的一种理解，指资产能够以合理的价格顺利变现的能力。资产的变现速度越快，所付成本越低，则流动性越强。市场的流动性指市场使投资者迅速、低成本地交易金融资产的能力。宏观流动性是指不同统计口径的货币信贷总量。居民和企业在商业银行的存款，乃至银行存兑汇票、短期国债、政策性金融债、货币市场基金等其他一些高流动性资产，都可以根据不同的需要纳入不同的宏观流动性范畴。机构的流动性则主要指机构能够保证经营正常支付的能力，Decker(2000)将其定义为机构在合理的价格下及时偿还负债和满足资产增长的能力。

2、商业银行流动性的定义

商业银行作为一种特殊的金融机构，通常人们对于其流动性是这样定义的：以合理的成本及时满足存款人提取现金、支付到期债务和借款人正常贷款需求的能力。商业银行提供现金满足客户提取存款的要求和支付到期债务本息，这部分现金称为“基本流动性”，基本流动性加上为贷款需求提供的现金称为“充足流动性”。

3、住房公积金流动性的定义

住房公积金的资金运作跟商业银行有很大相似性，归集资金不能全部贷出，必须要保持足够的余额来应付存款人未来各种可能的提现和贷款要求。但住房公积金管理中心对资金的管理是政策性业务，具有政策性金融的属性，确保资金安全是其首要目标，其与银行追求的利润最大化的经营目标有着本质区别。

从商业银行流动性的一般定义出发，考虑到住房公积金的特殊性，其流动性可以这样表述：即按照制度安排的要求，以合理的成本满足提取、贷款、业务支出、增值收益的使用等政策性需求的能力，在确保资金安全的前提下，实现增值收益的最大化。

4、住房公积金流动性的构成要素

住房公积金流动性要素可以从资金流入与流出、资产和负债两方面进行分析。

从资金流入与流出的角度来看，资金流入的基本要素包括归集、贷款回笼（包括担保公司垫付资金）、业务收入，资金流出的基本要素包括提取、贷款发放、业务支出和增值收益的使用。其中业务收入指的是住房公积金利息收入、增值收益利息收入、委托贷款利息收入、国债（央票）利息收入和其他收入；业务支出为住房公积金销户类提取利息支出、归集和委托贷款手续费支出和其他支出。

从资产与负债的角度来看，一般我们认为，住房公积金资产包括住房公积金存款、增值收益存款、应收利息、委托贷款、逾期贷款、国债（央票）、应收利息，负债包括职工住房公积金账户储存余额、应付利息以及包括城市廉租住房建设补充资金的专项应付款。

（二）住房公积金流动性风险

1、商业银行流动性风险

根据巴塞尔银行监管委员会的定义，商业银行流动性风险是指银行无力为负债的减少或资产的增加提供融资，即当银行流动性不足的时候，无法以合理的成本迅速增加负债或变现资产获得足够的资金，从而影响盈利水平。

我国银监会在《商业银行流动性风险管理指引》中指出，流动性风险是指商业银行虽然有清偿能力，但无法及时获得充足资金或无法以合理成本及时获得充足资金以应对资产增长或支付到期债务的风险。流动性风险可以分为融资流动性风险和市场流动性风险。融资流动性风险是指商业银行在不影响日常经营或财务状况的情况下，无法及时有效满足资金需求的风险。市场流动性风险是指由于市场深度不足或市场动荡，商业银行无法以合理的市场价格出售资产以获得资金的风险。

2、住房公积金流动性风险

住房公积金流动性风险与商业银行流动性风险有一定的相似性，同时由于住房公积金制度性规定，又有其独特性。

如前所述，商业银行作为企业，追求利润最大化是其经营目标。而在保持一定的安全性的前提下，流动性和收益性又是相互矛盾的。所以商业银行更倾向于持有较多高收益性、低流动性的资产，其面临的也往往是流动性不足的风险。因此无论是巴塞尔银行监管委员会还是我国银监会，对商业银行的流动性风险定义为流动性不足。

而住房公积金管理中心被定位为“不以营利为目的的事业单位”，确保资金安全是其首要目标，管理费用虽自收自支，但需财政核拨，因此一些城市的住房公积金管理中心的放贷积极性不高，造成资金大量闲置，危及住房公积金制度的有效运行。

根据住房公积金制度规定的要求，可以这样定义住房公积金的流动性风险：住房公积金流动性风险是指住房公积金管理中心无法以合理的成本满足制度内政策性资金需求或使用效率低下，导致资金大量闲置所形成的风险。住房公积金的流动性风险有两种表现形式：流动性不足和流动性过剩。流动性不足是指住房公积金管理中心资金供给无法满足提取、贷款、增值收益的使用等政策性资金需求，流动性过剩则表现为住房公积金资金大量闲置，使用效率低下。

（三）住房公积金流动性状况的界定

根据建设部、财政部、中国人民银行《关于住房公积金管理若干具体问题的指导意见》(建金管[2005]5号)规定：各地住房公积金贷款余额原则上不应超过住房公积金缴存余额的80%。达到或超过80%的，要及时调整有关贷款政策。

从上海、常州住房公积金等地的实践来看，我们认为可以适当提高住房公积金个贷率^[1]警戒线，另外，可从备付金率^[2]、从现金流量分析角度增加资金动态分析综合分析住房公积金流动性状况：

（四）住房公积金流动性风险管理

住房公积金流动性风险管理是识别、计量、监测和控制流动性风险的全过程。其核心是通过对其资产和负债流动性的有效管理，在确保资金安全性的前提下，实现资金最大限度的利用，以维护缴存人的合法权益，最终使流动性和收益性得到平衡：一是短期现金流量的平衡，主要通过调整资产配置结构、对外融资和投资等方式，保证住房公积金在任意时点保持较好的流动性状况；二是年度计划中资产负债的总量平衡，即通过政策调整，保证住房公积金一个报告期内（一般为一年）的资金需求与供给基本实现平衡，资产负债期限结构基本匹配。

二、住房公积金流动性存在风险的问题及成因

（一）住房公积金流动性的现状

1、全国范围内流动性状况极不均衡

就全国来说，截止20##年底，住房公积金个贷率为60.11%,整体上处于流动性比较充裕的状态。但是目前我国流动性状况极不均衡:中西部地区的资金使用效率低下，而东部沿海地区住房公积金个贷率普遍偏高。

2、一些地区由流动性过剩转向流动性不足并且转化速度超过预期

从个贷率的衡量标准来看，20##年以前，全国大部分城市基本处于流动性过剩的状态。为此，住房城乡建设部等七部委联合发出《关于利用住房公积金贷款支持保障性住房建设试点工作的实施意见》，北京、天津等主要城市都放宽了住房公积金个人贷款条件，提高贷款额度。20##年，由于房地产市场过热，个贷增速过猛，上海、江浙等地纷纷出现了资金严重供不应求，产生“流动性不足”问题。以上海为例，20##年-20##年，住房公积金个贷率低于80%，处于流动性过剩的状态，20##年住房公积金个贷率达到97.46%,开始出现流动性不足。

（二）各地住房公积金流动性风险管理的实践

 近年来，住房公积金流动性问题逐渐得到了重视，各地也纷纷从政策调整、贷款转换、资金调剂等多方面采取了一些措施。

1、调整提取、贷款政策

（1）       限制提取

20##年1-5月份，广州住房公积金支取量和缴存量出现“倒挂”，每月的支出量超过归集量约6亿元，需要调用往年的归集量来满足需求。同时，住房公积金贷款量也在呈现爆发式增长。面对窘境，广州出台提取新规定：公积金可以按月提取，但账户内需保留半年的缴存额；公积金提取全部采取转账支付，不准提现。

（2）       调整贷款政策

①排队轮候

住房公积金贷款排队轮候是指当住房公积金个贷率已超过警戒标准，资金供不应求，不能同时满足所有购房职工住房公积金贷款需求时，采取由贷款职工按申请先后顺序排队，住房公积金管理中心按资金供应状况依次发放贷款的方式。20##年，江苏盐城、南京，山东烟台，浙江衢州、金华、湖州、台州、嘉兴等地都实行了公积金贷款的排队轮候。

②调整贷款额度

20##年1-9月，由于南京市公积金的“库存量”明显减少， 10月，南京市公积金管理中心宣布全面收紧住房公积金政策：个人还贷能力系数由0.45下调至0.3；此外，购买面积在144平方米以上的高档房，以及夫妻双方中任何一方再次申请公积金贷款的，其贷款额度均下降为可贷额度的一半。 继南京市调整公积金贷款政策后，20##年10月，盐城降低了贷款最高额度，自本月15日起，将正常缴存住房公积金的双职工申请公积金贷款的最高限额，由40万元下调到30万元，单职工贷款最高限额由30万元调整为15万元。

住房公积金关系大多数城市居民，其政策应有稳定性、长期性、预见性。当住房公积金流动性不足时，对提取、贷款作出如此限制，显然会给缴存人造成很大困惑，损害住房公积金的信誉和形象，不宜过多采用。

2、贴息贷款（置换性贷款）

贴息贷款（置换性贷款）是指公积金中心与受托银行合作，在住房公积金资金供不应求时，将经审批同意的公积金贷款可以转由受托银行发放商业性个人住房贷款，其利息差由公积金中心给予补贴，待住房公积金资金充裕时，可再将商业性个人住房贷款转为公积金贷款。

20##年湖州市公积金中心出台置换性贷款政策，其中商业贷款与住房公积金贷款的利差，由中心按借款人实际支付公积金贷款利息8%给予补贴；20##年8月10日，常州在宣布实施“公转商”补息贷款业务，其商业性住房贷款与住房公积金贷款的月利息差，由公积金中心逐月补贴给借款人。此外，江苏的盐城、南通也采取了公转商政策。

实施贴息贷款政策实施效果较快，但这样也面临政策性风险和资金风险。首先，贴息的资金来源于住房公积金的增值收益，这跟条例规定的住房公积金的增值收益使用方向有所违背；其次，公转商贷款的根本性质是商业性贷款，使用过多可能会引致对住房公积金制度必要性的质疑，所以需合理使用；再次，进入加息通道后，贴息额逐渐增大，带来资金压力随之增大。

3、借用其他房改资金

为应对流动性不足问题，上海市公积金管理中心曾采取借用房改资金的方式，即中心受托管理的其他房改资金（如维修基金、住房补贴）通过第三方委托贷款的方式向住房公积金中心发放流动性贷款，以暂时缓解住房公积金阶段性流动性问题。

4、资金调剂

为了解决流动性不足的问题，内蒙古自治区、浙江温州、杭州、绍兴、山东济宁等地都尝试开展了在辖区内部资金调剂的方法。如温州市住房公积金管理中心制订《温州市住房公积金资金调剂暂行办法》，资金调入方按调入时一年期个人住房公积金贷款利率计算资金成本，按季向调出方支付。调剂资金期限一般为一年(经调剂双方协商可以展期和提前归还)。

5、“商转公”贷款

在住房公积金资金比较充裕的情况下，重庆、沈阳、安徽等地还试行了“商转公”贷款模式。所谓“商转公”贷款，即在商业银行住房按揭贷款在未还清的情况下，职工可申请将个人住房商业性贷款转为公积金贷款，这也是贴息贷款（置换性贷款）的反向操作模式。

我们将各地应对流动性过剩和不足的措施作一个归纳，见下表：

部分省市解决流动性问题情况汇总表

（三）住房公积金流动性存在风险的问题及原因分析

对于住房公积金产生流动性风险的原因，本报告主要从外部环境、住房公积金的制度设计以及制度执行等方面进行分析。

1、外部环境

中国幅员广阔，不同城市的地域范围、经济发展水平、就业人口、工资水平、房地产市场活跃程度等情况差异很大：东部地区经济比较发达，房地产市场旺盛造成职工提取、贷款公积金购房的需求较大，资金使用效率比较高；而西部地区经济相对落后，职工收入水平较低，房地产市场偏冷，职工提取、贷款公积金的需求较小，使用效率低下。

2、制度层面

（1）     资金的封闭运作

我国商业银行采用的是总分行制度，总行为独立法人，各地资金需求差异可以通过总行在各分行之间统一调配。

而住房公积金实行资金属地化封闭运作，目前既不可以进行地区间的资金调拨，又不能与住房公积金体系之外的银行信贷资金或资本市场相互融通。如某些城市现在由于房地产市场旺盛造成归集资金无法满足贷款需求，也不能从其它个贷率低的城市调用资金。

（2）     个贷流动性差

商业银行贷款品种非常广泛，只要符合经国家金融监督管理机构审批范围内的各项贷款业务，包括短期和中长期贷款业务，商业银行都可以办理。而短期贷款由于期限较短，资金回笼较快，流动性较强。

而住房公积金资金贷款业务单一，到目前为止只能发放购房贷款。一般来说，个人购房抵押贷款期限较长，虽然很多借款人都会选择提前还贷，实际平均贷款期限也要长达14.5年，贷款资产的流动性较差。

（3）     无资本充足率和准备金制度

按照巴塞尔协议的要求，商业银行的资本充足率应达到8%。同时央行对商业银行实行强制的准备金制度，并且允许商业银行缴存超额准备金，央行对商业银行还可进行再贷款和再贴现业务。这使得央行成为“蓄水池”，可在各家商业银行之间调整头寸。

而各地住房公积金管理中心无自有资本，同时住房公积金管理中心不向其他管理机构交纳准备金，当然在出现流动性不足时，也无法获得外部资金的暂时调剂。

（4）     资金来源的相对稳定与提取、贷款的相对不可控

商业银行的资金来源以居民和单位的储蓄存款为主，不确定性程度高。客户提取资金除部分可能损失利息外，基本无限制条件，而商业银行作为企业，利润最大化是其经营目标，存贷利差是其利润的主要来源，因此贷款的条件相对宽松。

住房公积金的资金来源于职工的强制缴存，并且由于缴交人数、平均工资水平以及缴交比例在短期内相对稳定，因此与商业银行相比，资金来源相对可测可控；虽然与商业银行相比，住房公积金提取、贷款有非常严格的条件，但如前所述，其受房地产市场变化等多种外在因素的影响，具有不确定性。

（5）     住房公积金流动性风险管理要求相对淡化

从现行的住房公积金法规来看，无论是国务院《住房公积金管理条例》，还是包括《住房公积金财务管理办法》等在内的各类政策和部门规章，强调住房公积金非营利性的特征，对住房公积金资金管理比较注重资金安全，对资金的流动性和收益性管理无明确要求。

3、制度执行层面

（1）     缺乏行业宏观管理

对住房公积金系统而言，目前尚无统一的机构流动性状况实施监督管理，也无相应法规明确各地住房公积金管理中心流动性风险管理的合规标准和监管期望。出现流动性风险时，各地基本是各行其是。这种状况不利于维护公积金系统安全、稳健运行。

（2）     内部缺乏有效的流动性风险管理手段

长期以来，不少城市公积金中心对本地住房公积金政策调整带有一定的随意性,较少考虑住房公积金作为一个独立资金运作体系本来内在应有的风险管理要求, 也没有形成科学管理流动性风险的机制设计和指标体系。如很多地方仅以个贷率来判定流动性状况，制定贷款政策：如前所述，20##年之前，南京、广州等不少城市由于住房公积金个贷率不高，放宽贷款条件。20##年，由于房地产市场过于旺盛，出现资金严重供不应求，则纷纷出台限制提取、贷款的政策，随意调整使用政策，使住房公积金缺乏相对稳定的政策预期，损害了职工利益。

（3）     主观存在“惜贷”现象

住房公积金贷款风险由管理中心承担，不少公积金管理中心管理人员存在“惜贷”现象，将公积金个人住房贷款的门槛定得很高，对贷款条件、贷款额度、贷款期限等有较多的限制。

三、国内外流动性风险管理的主要经验借鉴

经过几十年乃至上百年的发展，国内外金融机构在流动性风险管理方面积累了大量的成功经验，本报告着重从外在监管和内在管理两方面对其进行分析，从中归纳出他们的特点并加以借鉴。

（一）国内外金融机构管理流动性风险的经验

1、外在监管

不少国家都建立了流动性风险管理的外在监管机制。

如在美国，主要通过联邦金融机构监管委员会评估流动性，其主要考虑五个定性因素：存款的构成及其稳定性、对利率敏感性资金的依赖程度以及借入资金的频率和数量、负债结构、资产变现能力和融资能力。法国银行法规委员会一般采用两种基本比率监测银行流动性并按月考核：一是短期流动性比率, 原则上银行流动性资产与短期负债之比不低于60%；二是长期流动性比率, 原则上银行贷款总额不超过其全部自有资金的三倍加中长期负债。德国的《银行法》第11条规定，银行必须随时保持足够的流动性资金，包括现金和存款货币。此外，德国联邦信贷业监管局颁布的《关于银行自有资本和清偿能力的原则》也要求银行在资金来源和资金运用上匹配以避免出现流动性风险。中国银监会于20##年10月正式出台《商业银行流动性风险指引》，并在《商业银行风险监管核心指标》中,设立了流动性比例（不低于25%）、核心负债比例（不低于60%）、流动性缺口率（不应低于-10%）等三个有关流动性监管的指标,用于监管流动性风险。

2、内在管理

（1）  衡量流动性风险的方法

①流动性比率指标法。是各国广泛使用的方法之一，其做法是先确定流动性资产的种类并进行估值，然后确定合理的比率指标并用于评估和监控。

②现金流量法。是通过对短期内的现金流入（资金来源）和现金流出（资金使用）的预测和分析来评估短期内流动性状况。现金流入和流出的差异可以用“剩余”或“赤字”来表示。当现金流入大于流出金额时，出现“剩余”，此时银行必须考虑这种流动性剩余的机会成本。相反银行若出现流动性“赤字”，则必须考虑赤字带来的潜在风险。

③资金结构法。就是将资金来源按在当期被提取的可能性划分为三类：一是“热钱”负债，即对利率非常敏感和管理层确信客户会在当期提取的存款和其他负债；二是敏感资金，即当期有很大一部分(例如25％一30％)可能会被提走的客户负债；三是稳定资金即核心资金，是指当期被提走的可能性极小的资金。但究竟以何种比例分别对这三类资金提取流动性，则取决于管理人员的判断、经验以及对风险的态度。

（2）  应对流动性风险的主要措施

商业银行应对流动性风险的战略主要有三种：

①资产流动性策略。就是将一部分非流动资产转换成流动性资产。除保存一部分现金资产即一线准备外，还持有一部分既可在很大程度上满足流动性，又能满足一定盈利的短期国库券、同业拆放资金、向其它银行存入往来存款等二线准备金。一般来说，小银行比较偏好这种方法。

②借入流动性战略。就是靠借入负债满足流动性要求。银行借入流动性负债的主要来源是大额可转让定期存单、同业拆入款、回购协议、向中央银行贴现窗口借款、欧洲货币市场借款等。 这种做法风险较大，大银行比较偏好这种方法。

③平衡资产和负债的流动性战略。即从资产和负债两方面满足流动性需求，做法是将未来的流动性需求划分为预期的流动性需求和未预期的流动性需求。对预期的流动性需求，部分以资产方式储存(主要是持有可转换证券和在其他银行存款)，其他由往来银行及其他资金供应商事先以信贷额度给予支持。对于未预料的流动性需求则临时由短期借款满足，对于长期滚动性需求作出预测，通过能滚动变成现金的中、短期贷款和证券满足。

（二）对我国住房公积金流动性风险管理的启示

1、监管当局要重视流动性风险管理

综合国内外金融机构管理流动性风险的经验，我们可以看出监管机构都高度重视流动性风险管理，主要表现在以下两个方面：一是通过立法或颁布各项规定, 明确流动性监管的重要性和严肃性；二是流动性的监管由中央银行、银行监管当局或其他监管机构承担, 监管机构通过现场和非现场检查监督资金管理政策。

2、建立住房公积金流动性风险管理体系

国内外金融机构实质上都建立流动性风险管理体系，通过内在管理和外在监督，对流动性风险进行预测，并采取相应的措施。住房公积金管理中心应借鉴其经验，建立起符合自身特点的流动性风险管理体系,以便有效计量、持续监测资金的流动性状况。

3、自身流动性风险管理是关键

流动性风险管理不能仅依赖外生性管理，更重要的是内生性管理。各地住房公积金管理中心具体情况和业务特点不同，如果仅依靠银监会等监管机构外生管理，执行结果可能不是最优。如果流动性风险管理是自主决定，不同规模、不同业务结构的住房公积金管理中心会根据自身的情况和特点，在具体操作办法、管理重点、指标选择上有所侧重，有所区别，采取最适合自己、最有效的具体管理策略。内外管理双管齐下，才是最优。

四、应对住房公积金流动性风险的对策措施

 （一）指导思想

住房公积金流动性风险管理的核心是通过对资产和负债流动性的有效管理，在满足制度内政策性资金需求的前提下，使资金得到最大限度的利用，实现流动性和收益性的平衡。主要包括两方面内容：一是短期现金流量的平衡，保证住房公积金在任意时点保持较好的流动性状况；二是年度计划中资产负债的总量平衡，保证住房公积金一个报告期内（一般为一年）的资产负债期限结构基本匹配。

（二）目标

住房公积金流动性风险管理的总体目标是通过资金的有效管理，维护住房公积金缴存人的合法权益，确保资金的安全高效。近期目标是通过现有的业务创新来应对可能出现的流动性风险；远期目标是开发和建立一套符合住房公积金资金特点,在技术手段和管理方式上都比较先进的住房公积金流动性风险管理体系。

  （三）对策措施

实现住房公积金流动性管理的核心是实现年度资产的总量平衡，通过月度和时点的现金动态平衡加以控制和实现。而实现总量平衡和动态平衡的措施很大程度上取决于决策者追求的目标。在满足制度规定各种使用功能的前提下，积极的平衡和消极的平衡结果不仅表现在收益性上，更重要的是体现在制度的作用大小上。

针对住房公积金流动性风险，各地公积金管理中心采取或研究出不少相应的措施，这些措施有些在《条例》允许的范围内，有些则突破了现行《条例》的规定，我们需要对这些措施的可行性及实施利弊进行分析，以确定哪些措施现阶段可操作性最强。

1、应对流动性不足的策略

如前所述，应对流动性不足的风险时，各地公积金中心已经采取的措施包括：限制提取、贷款政策、“公转商”贴息贷款、资金有偿调剂、借用房改资金等，在上文中，我们对这些措施的实施利弊也作出了相应分析。在今后的流动性风险管理工作，还需研究创新的措施包括：

（1）建立住房公积金系统内余缺调剂机制（同业拆借）

一种方案是建立省内余缺调剂机制，当省内的某一地区出现流动性不足，可以申请由省监管办协调省内流动性过剩的地区调出资金，利息清算参照5年期公积金个贷利率按日计算，利随本清，利息由借方归还借款时，一并主动划付出借方。

此种方案是目前地市级公积金管理中心各分中心资金拆借模式的扩大化，由于有省内监管机构的统一协调，具有一定的可行性。但是省域内的城市大多地理位置靠近，经济水平相近，房地产活跃程度相似，住房公积金资金流动性水平也相差不多，较难实现调剂。

第二种方案是在跨省相邻区域内建立资金余缺调剂机制。建立相邻区域公积金互济余缺调剂机制，如长三角地区（江、浙、沪）、珠三角（粤、闽、桂）、环渤海地区（京、申、冀、鲁）。这种模式可以打破行政区域分割，可以将资金状况多元化的区域更紧密的联系在一起，具有一定的吸引力。但由于跨省市，组织协调难度加大，地区间利益难以统筹兼顾。

第三种方案是建立全国住房公积金资金调剂平台。各地住房公积金管理中心在满足必要的提取和贷款后，可将其沉淀资金余额汇总到全国资金调剂中心，在其统筹下，各地中心进行资金头寸拆借。拆借利率可按日计算，数额可由建设部商人民银行确定，这既是防范各地流动性风险，也是提高资金利用效率的必要途径。

（2）收益权转让

即在债权债务主体的借贷关系不变，住房公积金债权属性不变，风险责任不变的前提条件下，将过程收益权(其与借款人之间住房公积金个贷合同项下的部分权利)转让给商业银行，受让银行向中心支付与转让部分权利相对应的资金和相关费用，转让双方是一种对价支付关系(转让价格为市公积金中心未来收益权的现值)。

方式：采取定向转让的办法。所谓定向转让是指相关银行受让本行发放的贷款收益权，这样操作和管理相对方便。

规模：采取打包转让的办法。所谓打包转让是指转让个贷收益权的单笔数量要达到一定的数量。根据有关银行的测算，从转让行为所产生的成本角度分析，一笔打包的数量不宜低于人民币50亿元，以便双方都得到相应的规模效益。

期限：可以选择同一还款期限的住房公积金贷款作为全部交易要求，也可以根据双方商定的期限作为交易要求，但一般期限不低于1年。

与贴息方案相比，收益权转让的资金来源是资本市场，一般来说成本较低，低于住房公积金贷款利率，用该类资金发放住房公积金贷款可以增加住房公积金的增值收益；而实施贴息时需要从住房公积金增值收益中支出补贴金额，会导致贷款存续期内住房公积金增值收益减少。但对受让银行而言需要对收益权转让业务新开品种，需报人民银行总行和银监会批准。

（3）发行债券

公积金中心向债券发行主管部门申请发行特种债券，但债券发行主体资格和额度的确定，需要建设部报请国务院证监会审批；并且住房公积金实行低存低贷的政策，可能会存在利率倒挂而造成发行失败的问题。

2、应对流动性过剩的策略

（1）积极研究推进住房公积金结余资金支持旧区改造安置房建设和公共租赁房建设

应对住房公积金流动性过剩的风险，最恰当的方式是在保持资金安全的前提下，将住房公积金的资金使用与住房保障相挂钩。目前国家允许开展住房公积金用于经济适用住房、公共租赁住房建设试点工作，是在确保资金安全性的前提下，经过慎重选择试点城市，设计严密的操作流程，并将住房公积金资金使用和保障性住房建设相结合，对于解决部分城市住房公积金资金流动性过剩的问题，应该说是很好的思路。随着此项创新业务的试点和深入开展，从长远看，将成为缓解住房公积金流动性过剩的主要手段。同时也有助于更好地发挥住房公积金对住房保障建设的投入和支持。

（2）拓展住房公积金的投资渠道

允许住房公积金购买央票，扩大住房公积金可购买债券的范围：如可购买中国铁路建设债券、中国石化债券、三峡工程债券等，这些债券虽然从分类上归入企业债券，但其信用等级与国债只存在理论上的微小差距，并能上市交易，其安全性好，收益比国债高。

3、建立住房公积金流动性风险管理体系

目前各部门“十二五”规划编制工作已陆续启动，各地公积金中心以此为契机，站在更高层面上研究建立全国住房公积金流动性风险管理体系，为住房公积金长远发展规划蓝图。 

（1）建立住房公积金流动性风险管理指标体系

住房公积金流动性风险管理指标体系是指能适应公积金管理机构性质和业务特点，能反映公积金在某一时点或某一时段的资产流动性状态并能有效计量和持续监测的指标系列。具体指标如下：

①   住房公积金个贷率

个贷率=某一时点个人贷款余额/归集余额

在流动性风险界定中，我们已经提到个贷率这一静态指标，这也是反映住房公积金资金整体构成的一个最重要指标。为了控制流动性风险，通常我们规定80%＜个贷率≤90%。

②   流动性缺口率

个贷率是一个时点数，主要反映住房公积金在某一时点上流动性的强弱, 不能反映流动性未来变化的趋势，而流动性缺口率反映某一时段流动性的强弱。

流动性缺口率＝计量时间段内流动性缺口/计量时间段内到期资产×100％（计量时间段一般设定为90天），通常认为流动性缺口率不低于-10%。

其中流动性缺口=90天内到期表内资产－90天内到期表内负债（表内资产主要是指存款、贷款回笼本金、国债，表内负债主要是指公积金提取本金、利息和贷款发放额）
    ③现金流净额变动率

一个时间段的现金流入额减去现金流出额所形成的差额的同比或者环比变动比率。

同比变动率＝(本期现金流入额－本期现金流出额)/ (去年同期现金流入额－去年同期现金流出额) ×100％

环比变动率＝(本期现金流入额－本期现金流出额)/ (上期现金流入额－上期现金流出额) ×100％

现金流入额主要是净归集额、贷款回笼本息、其它投资收入；现金流出额主要指公积金提取额、个贷发放额、项目贷款发放额、其它支出等。一般认为不超过10%。

④流动性比例

流动性比例=流动性资产/流动性负债×100％，通常认为资产的流动性比率不低于25%。

流动性资产主要是银行存款以及在一个月内公积金个贷回笼本金和利息、到期国债，流动性负债是一个月内要提取的公积金（包括冲还贷）、发放住房公积金贷款和专项应付款。

另外，在上文中，我们也提及到从现金流量分析角度，增加资金动态分析：某个时点持有的流动性资产（这里仅指银行存款、国债、央票）的加权平均数额与即期资金的流入之和与提取、发放贷款、增值收益使用等政策性资金需求相比来判断某个时点的流动性状况。

（2）加强内部控制

①  建立内部评价考核机制

住房公积金管理中心应针对流动性风险管理建立明确的内部评价考核机制，将各分支机构或主要业务条线形成的流动性风险与其绩效考核挂钩。

②加强内部审计

住房公积金管理中心应将流动性风险管理纳入内部审计的范畴，定期审查和评价流动性风险管理体系的充分性和有效性。

③建立完善的管理信息系统

住房公积金管理中心应建立完善的管理信息系统，以便准确、及时、持续地计量、监测、管控和汇报流动性风险状况。

（3）引入外部监督

住房城乡建设部住房公积金监管司应定期采集有关数据，按照设立的监管指标，对住房公积金中心整体流动性状况及流动性风险管理体系进行综合评价，并在必要时要求住房公积金管理中心管理层采取有效措施以保证各项指标高于最低监管要求。评价通过现场检查和非现场监测进行。

五、对《条例》修订有关住房公积金流动性风险管理的建议

（一）增加住房公积金使用方向

现行《条例》规定，住房公积金除了提取、发放个人贷款以外，只能购买国债。这不仅是资金使用上的异化，等于极低成本为财政资金提供融资，更加不利于住房公积金增值，造成资金的闲置和浪费，引发流动性过剩的风险。应进一步扩大住房公积金的使用渠道：如允许利用住房公积金结余资金支持经济适用房、公共租赁房等保障性住房建设；可适当使用部分住房公积金购买央票及国家重点工程建设债券。

 （二）搭建资金跨区域调剂的“桥梁”

在保留属地化管理的基本框架下，要在城市之间搭起资金“虹桥”，使资金可跨区流通。近期可在省范围内进行资金调剂，最终可在国家层面建立流动性平衡机制。这是防范各地流动性风险，提高资金利用效率的必要途径。

（三）扩大增值收益使用的范围

现行《条例》规定，住房公积金增值收益扣除贷款风险准备金和管理费用后，全部用于城市廉租住房建设补充资金，使用面较窄。应拓宽贷款风险备付金和廉租住房建设补充资金的使用范围。近期可允许贷款风险备付金总量超过当年贷款余额1%的部分投资建设公共租赁房和经济适用房，同时允许廉租住房建设补充资金改为保障性住房补充资金，不仅可继续用于廉租住房建设，还可用于公共租赁房和经济适用房建设，产权属公积金中心。对于应对流动性风险支付的相关费用（包括贴息）应列入运作成本。

附件

    1.对《条例》第五条的修改建议

原文：住房公积金应当用于职工购买、建造、翻建、大修自住住房，任何单位和个人不得挪作他用。

修改建议：20##年10月，住房城乡建设部等七部门联合制订颁布《关于利用住房公积金贷款支持保障性住房建设试点工作的实施意见》。这一举措不仅有利于发挥住房公积金在住房保障中的作用，同时有利于解决部分地区流动性过剩的风险。需要在本条款中增加相关内容。

修订后的本条款全文：住房公积金应当优先保证用于职工购买、建造、翻建、大修自住住房，其沉淀资金可部分用于发放保障性住房建设贷款，任何单位和个人不得挪作他用。

2.对《条例》第九条的修改建议

原文：住房公积金管理委员会在住房公积金管理方面履行下列职责：

（一）依据有关法律、法规和政策，制定和调整住房公积金的具体管理措施，并监督实施；

（二）根据本条例第十八条的规定，拟订住房公积金的具体缴存比例；

（三）确定住房公积金的最高贷款额度；

（四）审批住房公积金归集、使用计划；

（五）审议住房公积金增值收益分配方案；

（六）审批住房公积金归集、使用计划执行情况的报告。

修改建议：出现流动性风险时，管委会要负责检查流动性风险的有关防范机制与落实情况。

修订后的本条款全文：住房公积金管理委员会在住房公积金管理方面履行下列职责：

（一）依据本条例和有关法律、法规和政策，制定和调整住房公积金的具体管理措施，并监督实施；

（二）根据本条例第十八条的规定，拟订住房公积金的具体缴存比例；

（三）审批住房公积金归集、使用计划和资金平衡计划；

（四）审议住房公积金增值收益分配方案；

（五）审批住房公积金归集、使用计划执行情况的报告。

3.对《条例》第十一条的修改建议

原文：住房公积金管理中心履行下列职责：

（一）编制、执行住房公积金的归集、使用计划；

（二）负责记载职工住房公积金的缴存、提取、使用等情况；

（三）负责住房公积金的核算；

（四）审批住房公积金的提取、使用；

（五）负责住房公积金的保值和归还；

（六）编制住房公积金归集、使用计划执行情况的报告；

（七）承办住房公积金管理委员会决定的其他事项。

修改建议：住房公积金管理中心的职责中需增加流动性风险管理内容，编制资金供需预测报告。

修订后的本条款全文：地方住房公积金管理中心履行下列职责：

（一）编制、执行住房公积金的归集、使用计划和资金平衡计划；

（二）负责记载职工住房公积金的缴存、提取、使用等情况；

（三）负责住房公积金的核算；

（四）审批住房公积金的提取、使用；

（五）负责住房公积金的保值和归还；

（六）编制住房公积金归集、使用计划执行情况的报告；

（七）承办住房公积金管理委员会决定的其他事项。

4.对《条例》第二十八条的修改建议

原文：住房公积金管理中心在保证住房公积金提取和贷款的前提下，经住房公积金管理委员会批准，可以将住房公积金用于购买国债。住房公积金管理中心不得向他人提供担保。

修改建议：增加当地住房公积金中心对结余（满足提取和贷款前提下的资金）资金用于投资的范围和决策权，用于防范流动性风险。

修订后的本条款全文：住房公积金管理中心在保证满足本地缴存人对住房公积金提取和贷款需求的前提下，如果出现结余资金，可经住房公积金管理委员会批准并备案，用于购买国债以及国家重点工程建设债券，也可进行异地同业拆借和发放保障性住房建设贷款，以解决流动性风险。住房公积金管理中心不得向他人提供担保。

5.对《条例》第二十九条的修改建议

原文：住房公积金的增值收益应当存入住房公积金管理中心在受委托银行开立的住房公积金增值收益专户，用于建立住房公积金贷款风险准备金、住房公积金管理中心的管理费用和建设城市廉租住房的补充资金。

修改建议：住房公积金的增值收益还可用于公共租赁房、经济适用房等保障性住房建设。

修订后的本条款全文：住房公积金的增值收益应当存入住房公积金管理中心在受委托银行开立的住房公积金增值收益专户，用于建立住房公积金贷款风险准备金、住房公积金管理中心的管理费用、城市保障性住房建设的补充资金和贷款贴息。

课题组人员名单：沈正超  李朝兴  崔国盛  沈  亮    张键  孔繁金 

严卫红  徐高升  周勤生  朱海燕

及厦门、常州、扬州、温州等市公积金管理中心有关同志

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[1]个贷率=某一时点个人贷款余额/缴存余额×100%

[2]备付金率=活期存款（包括通知存款）/住房公积金缴存余额×100％