关于基层国土所管理模式和运行情况的调研报告
台州市国土资源局办公室 丁美来 梁勇
基层国土所是国土资源管理工作的前沿阵地，是整个国土资源系统的基石。为了进一步完善基层国土资源管理体制，提高管理效能，去年以来，市局组织人员深入县（市、区）局、国土所，通过座谈会、访谈等形式，了解剖析现行国土所运行状况，提出改进基层国土所管理的对策建议。
一、台州市基层国土所发展历程
台州市现有国土所65个，管辖６５个镇２８个乡３８个街道办事处。我市基层国土资源管理机构在过去20多年的发展过程中，大体经历了两个发展阶段。
（一）属地管理阶段：上世纪80年代初至90年代中期，全市各乡镇（含街道，下同）为适应城乡发展和保护耕地的需要，逐步建立起土地管理机构，履行“清土”、制止擅自占地建房行为、审批建设用地等行政职能。当时的机构名称不一，有土地管理办公室、土地管理所、土地城建办公室等。土地管理机构内一般配备1-2名专职或兼职的土地管理员，人员直接隶属于同级政府。当时乡镇区域内土地的监管，实质上由乡镇政府统一部署，机关全员参与。县（市、区）土地主管机关仅负责业务上的指导。
（二）垂直管理阶段：90年代中后期，乡镇土地管理机构名称统一为土地管理所，其性质改为县（市、区）土地主管部门的派出机构，人员隶属于县（市、区）土地主管部门，基层国土资源管理体制开始走向垂直化。90年代末，各县（市、区）先后开始撤销乡镇土地管理所，改设土地管理 1
中心所，每个中心所管辖若干个乡镇的土地管理事务。20xx年4月21日国务院《关于做好省级以下国土资源管理体制改革有关问题的通知》（国发[2004]12号）下发后，全市进一步缩并乡镇国土资源所，将全市73个国土资源所合并为现在的62个，平均每个国土资源所管辖2个以上乡镇。
二、现行国土资源中心所管理体制利弊分析
从10多年的运行情况来看，中心所管理体制在基层国土资源管理中发挥了积极作用，主要表现为：
（一）降低了管理成本。一方面，国土资源所合并成立中心所，管理得到了集中，压缩了办公经费，减少了人员开支，降低了行政管理成本；另一方面全市国土资源所经过整合以后，所容所貌焕然一新，干部职工福利明显提高。20xx年以来，全市共新建或购臵办公楼35个，62个中心所有72%的所建筑面积达到1000平方米以上。条件好的国土资源所住有职工宿舍、吃有职工食堂、活动有职工俱乐部。全市国土资源所新配电脑352台，有78%的国土资源所拥有5台以上电脑，每条业务线都能用上电脑。对使用时间较长、性能较差的执法巡查车辆及时进行了更新，新配汽车65台，全市有73%的国土资源所配备车辆2台以上。我市国土资源所基本结束了“办公场所靠租借、办公经费靠罚款，业务办理靠手工”的局面。
（二）实现了人员的优化配置。设立中心所后，工作人员相对增多，业务骨干也相对集中，队伍结构更加合理化，可以进一步理顺内部管理机制，根据人员业务特长，明确分工，让每个人的工作有所侧重，把执法监察、建房审批、土地证办理、档案、财务、矿产管理、地灾防治等工作落实责任到人，促进精细化管理。
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（三）提高了服务能力和水平。一乡一所时，国土资源所工作人员较少、什么工作都要干，根本做不到专业精湛。下村办事或执法，所里就成了“空城”，老百姓来所办事，往往几趟都找不到人。设立中心所后，由于人员力量得到了加强，一方面在内部可以实行AB岗，方便来国土所办事的群众，不让群众走冤枉路；另一方面可以集中力量，突破重点、难点和热点问题。
但是，国土资源中心所实行垂直管理后，其弊端也日益暴露出来。其主要表现有：
（一）增加了群众办事的难度。中心所管辖范围广，平均每个中心所管辖近150平方公里，如果驻地外乡镇的群众要办理宅基地审批、土地使用权证等相关手续，需要跑很远的路，相应也产生了交通费。群众办土地使用权证如果资料齐全的话，至少要跑两趟中心所，一次交资料，一次领证。如果大老远跑到中心所，资料不全或者经办人外出等，则最少要跑三趟。中心所的管理模式在运行中，为群众来所办事增加了难度。
（二）疏远了与乡镇政府和村干部的关系。中心所往往要管两三个乡镇，辖区面积较大，不可能像一乡一所那样与乡镇及村干部经常交流。久而久之，中心所与镇村干部的关系疏远了，致使乡镇政府对国土资源工作的重视程度有所降低，特别是处理“疑难杂症”时，普遍存在扯皮、推诿现象。从乡镇政府角度而言，国土资源中心所“悬在半空”，不再象属地管理时期那样随时看得见、叫得应、派得动，特别在制止违法用地上难免会感觉难以着力、无须着力，进而视土地监管为“份外事”，严重弱化了监管土地、保护耕地的职能。
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（三）降低了执法监察的效能。成立中心所后，管理辖区变大了，但总体上人员仍不足，加上内部分工较细，各条线工作繁忙，实际在动态巡查时，人员投入并不多，管理触角很难伸到各个角落，容易顾此失彼，常常出现管理的“盲区”和“死角”。此外，仅靠中心所力量，实施强制执行力不从心，监管职责难以履行到位，导致违法用地现象屡禁不止，暴力抗法现象时有发生。虽然在各级政府建立上下联动、部门协调的执法工作机制后，土地执法环境有所改善，但仍不尽如人意。
三、现行国土资源中心所管理职责基本情况及存在的问题
过去国土资源系统职能配臵呈倒金字塔型，管理职能集中在机关科室，国土资源所只承担执法巡查、宅基地审批等几项简单业务，无职无责少有作为。20xx年国务院作出省以下国土资源垂直管理体制改革的决定后，我市将国土资源工作重心全面下移，通过配好设施、配强人员、配足力量、调高福利的“三配一调”具体措施，将各类国土资源业务向国土资源所延伸，明确规定国土资源所具有执法监察、信访、规划、地籍登记、土地开发整理、征地、建设用地报批、矿产资源管理和地质灾害防治、规费征收以及综合统计等9项管理职能，并统一制订了国土资源所21项基本制度、8个主要业务流程、46个台帐。同时，将国土资源所所有工作职责分解到岗到人，并实行AB岗制，确保国土资源所各项国土资源管理职能不缺位、工作人员不虚位。
经过几年来的实践，将所有的业务都向中心所延伸，虽然体现一些优点，但也存在许多弊端，主要表现为：
（一）业务全延伸，人员素质跟不上。目前，全市国土资源所整体上 4
文化素质不高，人才断层、人员老化严重，干部知识结构不合理，缺乏懂法律、地矿管理等专业人才和能熟练操作计算机办理各种业务的复合型干部。各类国土资源业务全面向国土资源所延伸后，国土资源所工作人员的工作量非常大，虽然每个工作人员、每项业务都能在“坐标式”管理体系中找到自己对应的坐标，也都能在相应的坐标中找到自己的职责和工作规范，但在实际执行过程中往往因为工作人员个体之间存在差异，无法完全胜任新形势下的国土资源管理工作。此外，由于忙于应付日常繁忙的事务，致使违法用地监管、农民建房审批服务等重点工作因精力有限难以到位，引发群众不满情绪。
（二）业务授权不到位，办事效率不高。虽然各类国土资源业务已全面向国土资源所延伸，但几乎所有的审批权还都保留在局机关，具体业务都要经过基层所初审后报局相关科室经办人、科长、分管领导及主要领导签字。特别是一些具体事项的办理，实际操作中国土所承担实质性的审查，科室只负责形式审查，人为造成办事环节多、程序复杂。如果中间再碰到经办人员或领导出差或开会等，很容易耽搁时间，影响办事效率。
（三）机关与国土所职责关系不顺，运行不畅。部分县（市、区）局机关内设机构设臵过多，职能存在交叉，加上缺少协调配合，互相推诿、扯皮现象时有发生。群众办事解释口径不一，老百姓有时无所适从。甚至其他相关部门及基层国土所办理具体业务时，也摸不着北，找不到对口的科室。此外，现行的机关科室设臵，造成干部苦乐不均，有些科室一年到头忙不停，个别科室闲着无事，部分科室一年的工作量都集中在下半年，上半年无所事事。
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四、完善基层国土所管理模式思路探讨
现行基层国土资源管理体制及职责划分上存在的弊端，影响着全市国土资源管理事业的发展，也与国土所改革初衷相违背。我们认为，可以从以下几个方面入手，尝试对管理模式作进一步的调整和完善。
（一）规范国土资源所工作职责。一方面，要进一步深化内部运行机制和行政审批制度改革，对机关科室职能进行整合归并，简化程序，治庸提速，促进全局工作的整体协调和高效有序。另一方面，由于国土资源所处于国土资源管理工作的第一线，直接面对管理和服务对象，但不具备执法主体资格，力量配臵也相当有限。因此，在工作职责上不应要求与县（市、区）国土资源局一一对应，尤其是不适合独立负责专业技术性比较强的业务事项，其应当而且能够承担的主要职责是：
1、国土资源执法巡查和批后监管。①建立动态巡查网格化管理机制，定期开展巡查，第一时间发现违法行为，第一时间下发责令停止违法行为通知书，第一时间报告当地政府，并建立健全巡查台账，确保帐实一致；②受理国土资源违法案件的举报，依法进行查处，承担一般性违法案件的调查、取证、上报立案等工作，对严重违法案件按规定做好报告和移送工作；③按照国土执法快速反应机制要求对违法用地进行拆除复耕；④建立完善建设用地批后公示制度，在宗地现场显著位臵设臵用地信息公示牌，将宗地用途、面积、四至、容积率、开竣工日期等内容进行公示；⑤定期组织巡查，对照划拨用地批准书或国有土地出让合同约定，及时跟踪掌握项目开工、竣工等情况，并建立全程跟踪管理卡，对违约的在第一时间发出书面警示通知，对警示后仍不改正的，及时向当地政府和上级主管部门报告。
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2、国土资源信访调处。①做好来电、来访、来信和上级交办信访件的受理登记工作；②依法调处国土资源信访案件，按时调查、取证、处理、回复、报结，做到初信初访在基层化解；③定期开展国土资源信访动态排查，及时了解掌握辖区倾向性、苗头性信访问题，对重大信访事项及时报告；④协助当地政府做好信访维稳工作。
3、农民建房用地审核。①受理农民建房用地申请，对建房户的条件（家庭人口、父母挂靠、原有老屋等情况）进行预审，并组织公示；②组织对申请用地位臵、面积等进行现场踏勘、审查，涉及使用农用地的依法先行办理农转用审批手续；③报当地政府审批，并组织公示；④认真落实“四公开、四到场”制度，即公开建房用地指标，公开建房用地条件，公开申请建房户名单，公开建房审批结果；选址定点到场，放样到场，施工期间巡查到场，竣工验收到场；⑤实行拆旧建新，督促拆除旧房。
4、地质灾害防治。①加强辖区内地质灾害隐患点巡查、监测，及时掌握隐患点的变化情况，发现险情第一时间报告；②协助当地政府编制地质灾害应急预案，明确灾害点的监测人和责任人；③协助政府发放地质灾害防灾工作明白卡和避险明白卡，出现地质灾害险情时，协助做好群众转移和安臵工作；④加强地质灾害搬迁避让、工程治理及应急排险点实施过程的管理，开展地质灾害易发区工程建设项目防治措施落实情况的监督检查；⑤加强地质灾害易发区农民建房地质灾害危险性评估管理，督促落实相应的防范措施。
5、耕地保护。①参与基本农田划区定界工作，负责做好基本农田保护标牌、界桩的埋设和维护； ②完善基本农田保护档案，严格做到基本农田保护区图、表、帐、册齐全，与实地一致；③检查督促土地开发整理复垦项目的工程质量和进度情况，及时报告检查结果和需要研究解决的问题； 7
④对土地开发整理复垦项目验收后的后续耕种情况进行监管，确保补充的耕地数量不减少、质量不降低。
6、农民建房土地登记与地籍调查。①受理农民建房土地登记申请，组织实地指界、丈量，审核资料组件上报审批，并张贴公告，发放证书；②做好年度土地变更调查，组织对土地利用现状、土地权属等进行外业实地调查，获取变化地类图斑、土地权属（宗地）等数据，及时更新土地利用数据库。
7、政策法规宣传。①做好国土资源法律法规政策宣传，引导依法依规、节约集约用地，重点组织好“4.22”世界地球日、“6.25”全国土地日、“12.4”法制宣传日等宣传活动；②承担有关国土资源的法律咨询。
（二）优化国土资源所组织架构。合理调整国土资源所，建立派驻乡镇国土资源管理员制度，健全村级国土资源联络员制度，开展土地执法模范乡镇和土地民主管理示范村创建活动，优化国土资源所组织构架，不断完善坐标式管理模式。
1、合理调整国土资源所。综合考虑行政区划、区域人口、面积、历史沿革、交通等因素，按照“方便群众、便于管理、有助稳定”的原则，实行中心所和乡镇所对应相结合的方法，因地制宜设臵国土资源所。对中心城区、边远山区、国土资源管理工作任务较轻的乡镇（街道），原则上设臵国土资源中心所；对规模较大、经济发展较快、国土资源管理工作任务较重的乡镇（街道），可以考虑按乡镇辖区单设国土资源所。
2、建立派驻乡镇国土资源管理员制度。做好与乡镇政府的衔接，由中心所给驻地外的乡镇指派若干名国土资源管理员，由乡镇解决其办公与生活场所。国土资源管理员负责联系、沟通、掌握本乡镇的国土资源工作情况，解答群众的询问，收集群众报批材料等，并及时将有关信息反馈到中 8
心所，做好上下协调。
3、健全村级国土资源联络员制度。由国土资源所与乡镇政府共同负责，在每个村确定一位国土资源联络员，实行聘任制，一年一聘，年终考核，并通过设立国土资源联络员基金等办法，多渠道筹措解决联络员的报酬问题。通过国土资源联络员队伍的建设，使国土资源管理工作触角延伸到国土资源所管辖区域的每一个角落，让国土资源所变得耳聪目明。
4、开展土地执法模范乡镇和土地民主管理示范村创建活动。落实乡镇和村级干部土地管理职责，实行土地动态巡回检查制度、信访制度，及时处臵土地违法行为和涉土信访案件，营造依法管地用地的良好氛围。
（三）完善坐标式管理模式。按照设施配臵标准化、管理工作制
度化、干部素质优良化、廉政建设系统化等“四化”要求，进一步加强国土资源所硬件、软件、个体能力和党风廉政“四位一体”建设，不断完善坐标式管理模式。
1、设施配臵标准化。坚持“因地制宜、量力而行、分类对待”的原则，进一步改善国土资源所办公条件。①工作人员按辖区人口万分之一的比例配备，人员编制不足的可通过招聘协管员的形式解决；②多渠道筹集建设资金，通过新建、臵换或购臵办公楼，确保国土资源所建筑面积达到500-1000 平方米，设有办事窗口、会议室、信访接待室、档案室等；③办公设施和执法器材齐备，配有复印机、传真机、打印机、数码相机，确保车辆2辆以上，平均每人配备一台电脑，并与县（市、区）局联网；④规范统一国土资源所标识，提升国土资源整体形象；⑤配臵书写台席、座椅、笔、眼镜、茶水、阅报栏、办事指南等便民服务设施，服务理念、核心价值观、工作人员照片、职务、去向牌、办事机构示意图、办事条件、办事 9
项目流程、收费项目、收费依据、收费标准等公开上墙。
2、管理工作制度化。本着“精简、实用、效能”的原则，结合工作实际建立健全各项管理制度，努力做到用制度管人、管事。①完善国土资源所工作人员岗位职责和行为规范；②按照国土资源所的主要职责，修订具体业务的工作流程、明确工作权限、确定工作标准、限定工作时限、衔接好上下级业务对应关系；③精简业务台账，从业务需要出发，对原有台账进行归并，建立电子台账制度；④建立农民建房用地审批信息系统，规范审批行为；⑤完善并落实首问责任制、限时办结制、AB岗制、责任过错追究制、学习例会制度、档案管理、日常值班等制度。
3、干部素质优良化。以提高素质、优化结构、改进作风、配齐配强为重点，加强国土资源所队伍建设。①稳步推进国土资源所所长竞争上岗，通过竞争上岗，把品德好、能力强、业务精、效率高、作风正的干部选调到国土资源所领导岗位，选好配强所长；②有计划地开展国土资源所人员交流轮岗、选派局机关年轻干部到国土资源所挂职、新录用人员到国土资源所接受锻炼。③推动跨系统干部交流。畅通国土资源所与乡镇政府之间干部交流的外向渠道，在将国土资源所优秀干部纳入市局管理后备干部库的同时，也推荐纳入县（市、区）组织部门建立的后备干部库，实行纵横双向推荐、双轨选用制度，激发队伍活力。④坚持多形式、多层次培训教育，以立足岗位、增长才干、提高能力为重点，加强业务技能和公共行政能力培训，尤其是机关科室要加强对国土资源所的业务培训、指导和监督。鼓励干部职工参加自学、函授等学历教育，提高整体文化素质。
4、廉政建设系统化。注重从教育、文化、监督问责上，多形式全方 位系统推进党风廉政建设。①认真落实党风廉政建设责任制，将党风廉政建设执行情况作为国土资源所干部考核、使用的重要依据。②公开国土所 10
监督电话，设立意见箱、意见簿，并聘请社会监督员。强化监督问责力度，对服务态度不好、工作效率低下、监管失察，或者故意刁难群众，存在“吃、拿、卡、要”等不正之风的严肃查处。③加强教育，牢固树立把“把权力还原为责任、把管理转变为服务”的理念，大力倡导“敢亮廉政风险点、敢削自己手中权”的权力观。④推进国土资源所廉政文化基地建设，悬挂廉政格言、廉政书画牌匾等，使廉政文化内化于心、外化于行动。
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