苏州科技学院
前期报告
第1章 绪论
1.1 课题背景
住房问题产生的基本原因，是城市化和工业化的加速发展。由于工业和人口在城市高度集中，形成了对城市土地和住房供应的巨大需求，从而产生了住房供应的绝对短缺，进而导致土地价格和住房价格不断上涨，最终超越了中低收入和最低收入居民家庭的住房支付能力，于是广大中低收入居民家庭的住房支付能力与具有适宜的住房标准的住房价格之间出现巨大的落差。事实上，几乎每个西方国家在完成工业化和城市化的过程中，都饱经城市住房供应短缺的痛苦折磨。大批低收入居民由于无力支付城市住房费用而拥挤在城市边缘地带，形成大量的贫民窟，并相继带来疾病和犯罪率的上升、社会规则和社会道德约束力下降等一系列严重的城市和社会问题，危害着整个社会经济的健康发展和政治安定。 20xx年，我国人均GDP首次超过1000美元，一定程度上意味着原来生产要素廉价优势将逐步丧失、居民消费需求升级和生活要求更趋多样化、社会利益集团的冲突加剧、参政议政的要求更趋强烈，这也意味着我国初步迈入了工业和城市化高速发展的关键时期。根据他国经验，人均年收入达到1000美元后，国家发展趋势会分化为两类：一类国家，如新加坡、韩国，人均1000美元后继续往上发展：另一类，如拉美等地的国家，人均达到1000美元后经济就停滞不前。我国要抓住重要的战略机遇期继续保持发展的话，一定要关注社会和经济的协调发展。 住房在工业化和城市化进程中扮演着重要的角色，并在城镇居民消费需求升级的过程中成为居民消费的热点。但目前面对的两个问题是：(一)房价收入比偏高； (二)居民收入差距扩大。据世界银行的研究报告，一般国家的房价收入比在1:3-1:6之间比较合适，但在我国不少城市这一数据大大超过了这个范围。另外，居民收入差距在不断扩大，并形成了高、中、低不同阶层的收入与消费群体。从基尼系数看，我国该系数1994突破警戒临界点0.4，至20xx年已超过0.45。而
且收入越高的群体收入增长越快，中等以上收入群体的收入增长均快于全国平均水平。这意味着社会财富越来越向高收入阶层集中。
在我国温饱问题已基本解决并要在全国范围内实现全面的小康社会的情况下，拥有自己的住房是每一户中低收入家庭的梦想与奋斗目标。建设部政策研究中心宣布，我国在20xx年建设小康社会的居住目标是，城镇人均居住建筑面积将达到35平方米，每套住宅平均面积在100～120平方米左右。要实现它，我们首先要解决将近80％的中低收入者的住房问题，以保障全国范围内实现全面的小康社会。所以，如何解决居民的住房问题，使居者有其屋，则是我国政府面临的重大任务。
1.2 国内外的文献综述
1.2.1 国外的研究现状
19世纪未20世纪初，在工业化和现代化的推动下，各国城市化快速发展，农业人口和资本向城市急剧聚集。由于工业和人口在城市的高度集中，加大了对城市土地和住房供应的需求，导致以住房为突出矛盾的城市社会问题普遍产生。各国学者纷纷展开对住房保障的研究和探讨。
(1)对不同住房保障政策的分析研究
阿瑟·奥沙利文(2003)在所著的《城市经济学》中分析了现有公共住房政策对城市贫困人口的影响，认为联邦住房政策导致住房隔离的原因，而住房隔离又加重了贫困，所以，他主张通过改革住房政策来消除城市贫困。同时，他还在书中展示了城市住宅市场的“过滤”情况，回答了为什么穷人选择居住旧房子而不是新房子以及穷人有没有从鼓励为富人建新房的津贴政策中受益这两大问题。1
奥尔斯(1975)探讨了公共住房对过滤过程的影响，主要运用住房市场的计算机模型指出，在公共住房政策的背景下发生的一系列变化，如私人住宅的新建数量减少、公共住房的退出率上升等。
梅奥(1986)认为政府常采取各种手段来干预住房市场，以此来实现自己的目标，如增加财政收入、解决部分群体住房问题等。通过分析政府的这些干预，了解这些干预是怎样影响住房价格的，以此来判断每一项政策干预手段的效果。3 1
22 【美】阿瑟·奥沙利(Arthur 0’Sullivan)文著，苏晓燕等译.城市经济学[J]，中信出版社2003. Ohis James C. Public Policy toward Low-Income Housing and Filtering in Housing Market & Journal of Urban Economics,1975
3 Mayo，S.K.(1986)，“Sources of inefficiency in subsidized housing programs：a comparison of U. S. and German
(2)对住房消费的研究
Amy S.Bogdon和Ayse Can(1997)认为在研究住房消费时，我们可以采用住房消费比例法，因为我们能够很容易的获得这一方法所需的相关数据，且数据收集到位后，后期的计算也很简单，也更容易理解。住房消费比例法还可以跨区域、越时间进行比较4。
Stone(1993,1994)认为住房消费比例不应该作为衡量住房支付能力的唯一标准，因为有许多低收入家庭，经济状况十分差，那点微不足道的收入根本不能作为收入百分比标准确定的依据。同时，指出住房支出占收入的最大比例是不断变化的，要根据家庭成员人数、家庭收入等状况的变化而适时调整的。56
(3)对住房供需特征的研究
切希尔等(1989)考察了土地使用控制对供给以及在控制宽松和控制严密的两个区域得到住房的影响。7
美国的霍尔曼斯认为是否需要政府干预，是根据人口预测、市场供应的可能性和可实现的标准来进行估计的。8
国外学者对住房保障的研究多侧重应用研究，对各国住房保障的具体实践起了很大的推动的作用，但由于各国的国情不同、住房保障的对象也有所差异，因此，我们虽可借鉴国外在住房保障方面的成功经验，但不可完全照搬。
1.2.2 国内的研究现状
我国有关住房保障问题的研究始于20世纪90年代初。为了对这一问题的研究现状进行分析、总结，以探究其未来的研究走向。笔者近期以“住房保障”为题名进行了检索，在中国万方数据库共检索到相关文献1018篇，各年度具体发文情况如图1所示。从图1可以看出．住房保障问题一直是学者们关注的课题。从20xx年相关文献数量开始快速增加，在2007、2008、20xx年研究文献的数量急剧增加，这充分反映了住房保障问题在社会中被重视的程度。
学者对我国住房保障的各个方面做了不同程度的研究和探讨，对我国住房保experience”，Journal of Urban Economics 20．
4 Amy S. Bogdon and Ayse Can，1997.Indicators of Local Housing Affordability：Comparative and Spatial Approaches．Real Estate Economics.
5 Stone.M.E.1993．Shelter Poverty：New Ideas on Housing Affordability．Temple University Press：Philadelphia,PA.
6 Stone，M.E.1994．Whose Shortage of Affordable Housing? Comment.Housing Policy Debate 5(4). 7 Cheshire. P. and S. Sheppard (1989) ，“British planning policy and accd35 to housing”，Urban Studies 26. 8 Holmams．The1980’s National Housing Policy Review in Retrospect．Housing Studies 63．July 1991.
障从无到有、从有到逐渐完善发挥了重要的作用。本文作者选取部分有代表性的的研究文献，将近些年来我国学术界对住房保障的研究进行归纳，以清晰的思路总结阐述了国内住房保障的研究现状。
图1 近十年我国住房保障研究文献数量一览
(1)对我国住房制度改革的研究
陈伯庚等(2003)认为住房制度改革的根本指导思想是稳步推进住房商品化、社会化，建立新的城镇住房制度。城镇住房制度改革的立足点是加快住房建设，促使住宅业成为新的经济增长点；最终目的是不断满足城镇居民日益增长的住房需求；具体目标包括如下几个方面：一是住房分配制度改革的目标；二是住房供应制度改革的目标；三是住房流通制度的改革目标；四是住房金融制度改革的目标；五是住房管理制度改革的目标。9
贾康等(2007)在对英国、德国、美国、中国香港等世界主要国家和地区的住房制度进行考察和借鉴的基础上，评析了我国城镇住房制度改革存在的问题和不足：一是近些年公房的“只售不租”政策以及过度强调商品房“出售”、过度依赖市场化供应的改革思路欠妥当；二是出售公房时以实际占有为基础，固化了存量分配不公问题；三是货币化补贴政策本身不完善；四是住房供给全面市场化、社会化的过程中，住房供给价格水平与普通居民购买力脱节，有待进一步强化与合理化；五是经济适用房制度在实施中发生严重扭曲，中低收入群体的住房供求矛盾非常突出。10
朱亚鹏(2007)通过对贵阳房改模式和全国其他地方房改进行对比，分析了贵9 陈伯庚等.城镇住房制度改革的理论与实践[J]，上海人民出版社，2003.
10 贾康等.中国住房制度改革问题研究[J]，经济科学出版社，2007，6.
阳住房货币化改革的特征及影响贵阳政策创新出台、实施和推广的各种因素，并在此基础上对我国住房制度改革进行了重新审视和评估。11
(2)对我国住房保障政策的研究
印垫华等(1999,2002)对我国住房保障政策进行了全面的分析，尤其是对我国住房供给和住房消费政策进行了比较系统的研究。他们认为住房政策包括住房供给政策、住房消费政策与住房金融政策。这三方面的政策都影响着我国住房保障政策的实施效果，如住房供给政策，住房供给量的大小直接影响着住房的价格、各类保障性住房优惠政策的惠及面等。再如住房金融政策，金融政策的支持可以推进各类保障性住房的进程，从而使得我国住房保障政策能够得到切实有效的执行坦。
文林峰(2007)分别对我国各类保障性住房政策进行了分析和研究，并举出政策实施案例。首先，对廉租住房政策进行了分析，指出北京、上海、广州、杭州、昆明这五个城市的廉租住房政策实施状况；其次，对经济适用住房政策进行了分析，详细解读了经济适用住房的法规政策，并研究了经济适用住房政策实施的成效和作用；再次，对住房公积金的基本政策进行了分析，并提供了北京市、上海市、天津市、武汉市等十大城市的住房公积金地方政策案例，通过分析中央和各地方政府住房公积金政策的实施，指出住房公积金在我国住房保障中的作用及创新发展思路。13
褚超孚(2005)通过对部分国家和地区的住房政策进行比较分析，如公共住房供应体系的比较、住房补贴模式的比较、减免税收政策的比较、住房金融政策的比较等，指出国际经验对我国住房保障政策的启示。同时，陈述了我国城镇住房保障政策的现状，重点分析了保障型住房供应体系和需求支持体系，基于浙江六城市的调查，分析了我国城镇住房保障体系的运行；在此基础上，指出我国城镇住房保障模式与政策存在的主要问题。14
我国学者对住房保障的研究大多是针对性研究，系统研究住房保障的学者占据少数；且对住房保障定性研究的学者比定量研究的学者要多。 12
11
12 朱亚鹏.住房制度改革：政策创新与住房公平[J]，中山人学出版社，2007，3. 印垫华、胡彬.关于经济适用房政策的探索[J]，财经研究，1999，5，P53-57.
13 文林峰.城镇住房保障[J]，中国发展出版社，2007，4.
14 褚超孚.城镇住房保障模式研究[J]，经济科学出版社，2005，8.
1.3 课题研究的目的与意义
完善我国城镇住房保障体系的研究，对解决我国工业化、城镇化进程中出现的住房问题，逐步建立符合中国实际的中低收入家庭住房保障体系，维护社会稳定具有重要的意义。
l、理论意义
当前，我国城市中低收入人群的住房问题已经引起政府和社会的广泛关注和重视，很多城市都在摸索解决这一问题的方法，许多学者都在积极研究解决的对策，本文也试图从公共住房政策、住房保障的方式、政府财政和金融上的支持等几个方面提出一些自己的想法，从而推动关于住房保障制度方面的理论研究，同时也可以作为建立整个社会住房保障体系的理论参考。
2、现实意义
近些年来，商品房价格连年高攀，工程施工、使用功能、售后服务等方面存在严重的质量问题，且商品房的预售制度和按揭制度还很不健全等。商品房存在的这些问题，尤其是其高昂的价格，使得人们对保障性住房的需求日益增加，也引起了政府的重视。因此，鉴于目前我国住房的现状，对我国住房保障的研究是迫切且非常有必要的。通过本文的写作，希望能够对我国住房保障体系的不断完善提供一些有价值的参考，逐步形成市场商品房、政府保障性住房持续、稳步、健康发展的良好态势，使人们都能公平的实现居有其所的愿望。
1.4 课题研究的主要内容
(1)分析并总结出了国外住房保障制度对我国住房保障制度的启示。并对未来如何构建和完善我们的住房保障制度进行了展望。
(2)研究了中国的住房保障制度，通过对中国的住房保障制度的发展过程、具体内容的分析，总结出了目前中国住房保障制度面临的主要问题，以及建立完善的住房保障制度的重要意义；
1.5 研究的方法及论文结构
1.5.1 研究的方法
(1)实证分析与规范分析相结合。本文使用实证分析和规范分析相结合的研究方法，来寻求完善中国住房保障制度的对策。本文中对其他国家住房保障制度的研究及中国住房保障制度存在问题的探讨属于实证分析；而对于借鉴经验、如
何调整我国目前的住房保障制度的探讨则属于规范分析。
(2)定性研究跟定量研究相结合。本文在分析过程中不仅采用定量的方法分析了住房保障体系的经济效用，同时采用定性的方法总结了我国住房保障发展的正常轨迹，为国内建立完善的住房保障制度提供参考。
1.5.2 论文的结构
本文首先对问题提出的原因和背景进行了简要阐述，并对已有的研究进行了一定的归纳和总结；继而明确了文章涉及到的一些基本概念。在此基础上，文章就其他国家的住房保障制度跟我国的住房保障制度进行对比分析，提出我国住房 保障制度存在的问题和相应的解决措施。如图2：
第2章 保障性住房概论
住房作为人类生存不可替代的必需品，人人都应享有合适的居住设施。这一观点已普遍被人们所接受。居住条件是人的基本生存条件的重要组成部分，居住需求属于人类的基本需求。因此，居住权也构成基本人权的组成部分。同时，住房也是最昂贵的生活必需品。很多国家居民居住消费支出占其消费总支出的比重都在20％上下。因此，低收入阶层是难以依靠自身力量解决其住房问题的。假如在这种情况下，政府未能提供住房保障或住房保障的力度不够，无家可归或居住条件恶化的人就会逐步增多，从而造成社会的不稳定。那么，住房问题就会演变成社会问题。政府有责任建立合适的住房保障制度，满足公民基本的住房需求，维持社会的长治久安。
2.1 保障性住房及住房保障的定义
2.1.1 社会保障
联合国国际劳工组织对社会保障所下的定义是：“社会保障是社会通过采取一系列的公共措施来为其成员提供保护，以便对由于疾病、生育、工伤、失业、伤残、年老和死亡等原因停薪或大幅度减少工资而引起的经济和社会贫困进行斗争，并提供医疗和对有子女的家庭实行补贴。”
从社会保障的直接对象上看，社会保障主要是对成员的“保护”。但把社会保障的直接对象与问接对象结合起来，把眼下的社会保障和未来的经济发展结合起来看，社会保障具有经济管理职能，它应该是保护与激励的统一。可理解为：社会保障是依据保护与激励相统一的原则，由国家通过立法和行政措施设立的以社会的力量保证全体社会成员至少都能达到最基本经济生活安全项目的总称。
2.1.2 住房保障与保障型住房
住房保障是社会保障的重要组成部分。它指的是一个国家或地区政府和社会为满足中低收入家庭的基本居住需要而采取的特殊政策，是住房供应、分配、补贴、协调机制等一系列机制的总称。
住房保障问题产生的根本原因，是大量中低收入家庭的支付能力与具有适宜标准的住房价格之间存在着巨大的差距。世界各国几乎都在不同程度上为中低收入阶层解决住房问题提供帮助，并承担起重要的社会与经济责任，或者制定针对中低收入阶层的住房发展计划，或者把中低收入阶层的住房问题作为与社会发展
目标相联系的、更为广泛的住房发展策略的目标主体，通过对住房供应和住房需求的补贴及住房生产的直接干预，来满足中低收入阶层不断增长的住房需要。
因此，可以将“保障型住房”定义为：为了实现中低收入阶层居民的基本居住需要，由政府直接出资建造或收购，或者由政府以一定方式对建房机构提供补助、由建房机构建设，并以较低价格或租金向中低收入家庭进行出售或出租的住房。在我国现阶段，主要是指经济适用房和廉租房。
2.2 住房保障制度的概念及其形式
2.2.1 住房保障制度的概念
住房保障制度是社会保障制度的重要组成部分，是国家和社会通过立法对国民收入进行的分配和再分配，是对中低收入社会成员，特别是生活有特殊困难的成员的基本住房权力给予的保障。住房保障是随着经济社会的发展而产生的。其实质是政府利用国家与社会力量，解决中低收入家庭的住房问题。但由于保障对象、保障领域的不同，住房保障制度又具有不同于其他保障类型的特殊规定性，具有多样性特征。因此在住房保障制度设计时须结合实际情况，侧重考虑其特殊性，在促进社会公平的同时兼顾制度运行的效率。
2.2.2 住房保障制度的主要形式
对于住房保障的分类，不同的学说有不同的分类方式。按住房保障政策作用的范围，英国住房专家德尼逊将国家的住房制度划分为剩余性住房制度和综合性住房制度两大类，前者将政府的作用限制在市场不能充分满足需要的方面，如美国、加拿大实行的制度；后者规定政府在住房建设、分配及管理等方面的权限，如德国、法国、瑞典等国家主要实行的制度。按照调节手段分，日本住房专家川西桂治将住房制度划分为市场放任型、市场操作型和财政主导型三种。总体上来看，各种形式的分类主要都是根据政府对住房市场的干预程度和住房保障作用的范围和大小来划分的，住房保障的形式可概括为三种：
第一，商品化为主的住房保障形式。这种形式以崇尚自由市场经济的美国为典型，倡导充分的自由竞争，政府尽量不对市场进行直接的干预，形成了住房供给以商品化为主、政府为辅的住房保障制度，在住房市场中保持了市场配置资源的支配性地位，而政府对于住房问题的干预，一般是通过建立中介机构，完善金融制度，减免税以及为低收入者提供补贴等方式提供住房保障。
第二，商品化、福利化政策并存的住房保障形式。实行这种形式的住房保障国家既强调住房的商品化，强调市场配置资源的基础性，又强调政府干预的重要性及广泛性。英国、新加坡、瑞典等国家及我国的香港特别行政区都采用了这种住房保障形式。这种形式更强调住房需求的公平性，把解决居民住房问题，提高居民住房水平，缩小住房贫富差距作为政府的一项重要任务，尽可能地实施比较广泛的住房保障政策。
第三，福利政策为主的住房保障形式。实行以福利政策为主的国家，把解决住房问题。作为福利纲领，实行福利分房供给制。前东欧国家波兰、匈牙利，前民主德国及住房制度改革前的我国都是实施这种住房保障形式，这种形式强调住房作为一种福利品，由国家统一建设、分配。 15
15 谷俊青.中国住房保障制度现状[M].北京：社会科学文献出版社，2005,5.