社区矫正工作调研报告

时间:2024.6.18

加强协调配合 促进社区矫正工作高效发展

富源县司法局 董 哲

我国的“社区矫正”,是与监禁矫正相对的行刑方式,是指将符合社区矫正条件的罪犯臵于社区内,由专门的国家机关,在相关社会团体和民间组织以及社会志愿者的协助下,在判决、裁定或决定确定的期限内,矫正其犯罪心理和行为恶习,并促进其顺利回归社会的非监禁刑罚执行活动。社区矫正是充分利用社会资源,积极运用各种方法、手段,整合政法部门、社区等各方力量,着力对社区范围内的假释、监(所)外执行、管制、剥夺政治权利、缓刑等罪犯进行针对性的教育改造的手段和方法。

我县紧紧围绕社会管理创新的新要求,大胆创新实践,不断在破解难题中求发展。按照“收得下、管得住、联得上、矫正好”的工作目标,始终坚持严格管教与诚心关爱相结合、严肃执法与热心帮扶相结合、日常管理与心理矫正相结合的理念,通过规范管理、帮助教育、心理疏导三管齐下,着力在探索创新管理教育方式方法上下功夫,逐步摸索出了一套行之有效的做法,形成了“富源模式”并在全省推广。

一、取得的成效

(一)强化组织领导,推进社区矫正工作新发展 我县自社区矫正工作开展以来,县委、县政府始终高度 - 1 -

重视,全力推进。特别是在加强社会建设、创新社会管理和实施《刑法修正案(八)》、“两院两部”《关于对判处管制、宣告缓刑的犯罪分子适用禁止令有关问题的规定(试行)》的新形势下,县委、县政府深刻把握形势发展的新要求,在保持经济快速增长的同时,坚持经济建设与社会管理两轮并驱、同步发展。结合本县实际,及时研究部署,把社区矫正工作作为创新社会管理的重要内容,列入全县经济社会发展总体规划,纳入综治维稳目标责任考核体系,制定出台了《富源县创新社区矫正管理工作意见》和《关于深入推进省级社区矫正工作示范点建设的实施方案》,明确提出了着眼刑罚执行、规范运行机制、创新工作方法、依靠社会参与、强化执法保障、提高矫正质量的社区矫正工作思路,着力构建特殊人群管理服务新体系。

健全和完善了由县委常委、政法委书记任组长,县人大、县政府、县政协分管领导任副组长,各责任单位领导为成员的社区矫正工作领导小组,加强对社区矫正工作的组织领导。完善了党委领导,政府负责,司法行政机关牵头,法院、检察院、公安等部门共同参与,集“监督管理、教育矫正、帮困扶助、社会帮教”职能于一体的工作机制,为社区矫正刑罚执行提供了有力的组织保障。

(二)创新监督管理手段,提高监管效能。

县委、县政府划拨专项经费13.6万元,建立司法e通 - 2 -

信息管理平台,为我县社区服刑人员配发了303部GPS定位手机,并为每部手机每月交纳30元的基本信息费;建立了完备的社区服刑人员数据库,建立县、乡(镇)两级社区矫正数字化监管指挥系统,实现对社区服刑人员的情况准确、信息畅通、资源共享;实现对辖区内所有社区服刑人员动态管理、实时教育的网络化管理模式,实现了由单纯的“人防”方式向“人防”、“技防”相结合方式的根本转变,改善了基层司法行政机关人员不足的制约社区矫正工作的瓶颈问题,有效防止了社区服刑人员脱管、漏管现象的发生。

(三)成立“社区矫正执法大队”,构建社区矫正刑罚执行实体。

按照寓社区矫正于社会管理创新之中的要求,在县司法局成立全省首家社区矫正执法大队,内设宣告室、综合室、管理教育室、刑罚执行室、心理矫治室,构成集入矫宣告、管理教育、心理咨询等功能为一体的社区矫正常设机构。在11个乡镇司法所成立社区矫正执法中队,作为刑罚执行的实体,制定工作制度,明确工作职责。具体履行监督管理、教育矫正,帮困扶助等社区矫正的刑罚执行职能。为依法开展社区矫正工作提供了规范的平台,彰显了社区矫正的法治理念,体现了社区矫正的严肃规范,落实了社区矫正的根本要求,提高了矫正质量和效果,促进了社会和谐稳定。

(四)政府购买公益性岗位,充实社区矫正工作力量。 - 3 -

为解决开展社区矫正工作人员不足的问题,县委、政府出台专门文件,积极探索政府购买公益性岗位充实社区矫正工作力量的做法,为县社区矫正执法大队确定3人,各乡(镇)社区矫正执法中队确定1人,充实社区矫正工作人员。同时我县采取“政府主导推动、社团积极协作、社会多方参与”的运作模式,组建了一支由司法所工作人员、社区民警和熟悉法律、热心社区矫正工作的村组干部、离退休老教师、政法系统老干部、工青妇干部、心理咨询师等1500余人组成的社区矫正专兼职队伍,聘请村级调委会主任为社区矫正辅导员、村民小组长为社区矫正信息员,形成对社区服刑人员“一帮一、多帮一”的工作格局。

(五)建立整套社区矫正工作制度,规范社区矫正执法工作。

为了加强和规范对被判处管制、宣告缓刑、单处或附加剥夺政治权利、假释和暂予监外执行(保外就医)罪犯的交付执行、考察管理及检察监督,富源县司法局根据有关社区矫正的文件精神,制定出台了《富源县社区矫正裁前调查评估实施方法》、《富源县社区服刑人员管理工作规定》和《富源县社区服刑人员考核奖惩制度》等16项工作制度。旨在规范司法行政机关实施社区矫正工作的程序,明确各相关部门在参与社区矫正工作中的职责,确保管控到位,把不安全因素消灭在萌芽状态,降低社区服刑人员重新违法犯罪的风 - 4 -

险,以确保社区矫正工作扎实开展、稳步推进、取得实效。

(六)成立社区矫正检察室,依法规范社区矫正工作。 县检察院在县执法大队设立社区矫正检察室,以实现对社区矫正工作的法律监督。主要是对监外执行罪犯的刑罚交付执行、变更执行、终止执行等环节和监管措施进行监督,及时发现并纠正工作中存在的问题,预防和减少重新违法犯罪,维护社区服刑人员的合法权益。

(七)对社区服刑人员进行心理矫治,创新教育矫正工作。

我县在开展社区矫正工作中,始终把对社区服刑人员的心理矫治放在突出位臵,在县社区矫正执法大队设立了心理治疗室,在乡(镇)社区矫正执法中队设立了心理咨询室,长期聘请心理咨询师,邀请热心社会公益事业的志愿者定期开展社区服刑人员心理矫治和个案矫治,对思想悲观、消极情绪严重、抵触心理较强的社区服刑人员,及时进行心理疏导,提高他们接受教育矫正的自觉性,增强了教育矫正实效。采取集中教育与个别谈话相结合,常规矫正与个案矫正相结合,公益劳动与教育改造相结合,行为矫正与心理矫正相结合的方法,不断提高教育矫正的质量。对社区服刑人员的个人成长经历、家庭、社会环境、生活来源、自控能力、个人认知、心理健康状况、悔罪表现等情况进行调查、评估,形成社区服刑人员风险评估档案,为安臵帮教工作打下坚实的 - 5 -

基础。

(八)拓宽帮困扶助渠道,增强社区服刑人员融入社会的信心。

社区服刑人员是一个特殊的群体,在对其实施社区矫正过程中,我们除了严格刑罚执行的相关规定外,十分注重人性化服务管理,寓服务于管理教育之中。充分发挥社区矫正工作联席会议机制的作用,积极想方设法帮助社区服刑人员解决生活中的困难和问题。近年来,县、乡两级社区矫正组织为社区服刑人员指导就业195人次,帮助解决低保110人,帮助落实责任田和住房213人,协助解决临时性生活补助116人,使其深切感受到党和政府的关怀,社会的温暖,进一步树立起悔过自新、融入社会的决心,促进了社区服刑人员的顺利回归。

(九)落实经费保障,确保社区矫正工作顺利开展。 为确保我县社区矫正工作高效、有序的推进,县委、县政府多次召开专题会议研究社区矫正工作经费保障问题,探索建立经费保障办法。出台了专门文件,明确县财政每年根据上年度社区服刑人员在册人数,按不低于1700元/人的社区矫正工作经费标准列入财政预算,并根据工作发展的实际需要,逐步建立社区矫正工作经费动态增长机制。20xx年以来,全县共投入社区矫正工作经费160多万元,为社区矫正工作正常开展提供了有力的保障。

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20xx年11月10日在中央司法体制改革领导小组和中央办公厅联合督查组的督查活动中,我县的社区矫正工作得到公安部常务副部长一行领导的高度肯定。我县2009以来我县累计接收社区服刑人员883人,累计解除矫正345人。目前在册社区服刑人员538人,其中缓刑469人,假释30人,管制2人,暂予监外执行20人,剥夺政治权利17人。共组织社区服刑人员开展公益劳动792人次、集中学习686人次、个别谈话教育834人次、心理矫治专题教育834人次。社区服刑人员无脱管、漏管现象发生,重新违法犯罪率从20xx年的3%下降到20xx年的1%,20xx年以来无重新违法犯罪。最大限度地预防和减少了社区服刑人员重新违法犯罪,最大限度地维护了社会稳定。

二、存在的问题

(一)电信部门网络覆盖面不全,社区矫正工作者的工作手机与“司法e通”信息管理平台的对接不相匹配,导致社区矫正工作者在8小时工作时间以外无法对社区服刑人员进行有效的监管。

(二)制度不规范,执法与执行上分离。

1、现行刑法和刑事诉讼法的规定,社区矫正从过去的公安机关单一管理改为公安机关与司法行政机关共同管理体制。作为执法主体的公安机关不再是社区服刑人员日常监督管理工作的具体承担者,但仍然是“五种对象”监督管理 - 7 -

工作目标管理考核的责任单位。而具体执行社区矫正指导、管理、组织工作的司法行政机关在法律上却没有刑罚的执行权。这种状况既影响了社区矫正职能部门之间的协调配合,也影响了刑罚执行工作的实际效果。

2、没有明确的强制监督管理措施,导致社区矫正管理机构的权威性和严肃性受到影响。由于现行法律法规对“五种对象”的监管规定存在一定缺失,导致当前的社区矫正工作缺乏应有的强制力和必要的工作手段,一些具体的监督管理措施和教育矫正手段难以落实到位。一是考核奖惩手段不够。现行法律法规规定,“五种对象”能够获得减刑、假释奖励的实际上只有管制和暂予监外执行对象。至于缓刑对象必须要有“重大立功表现”才可以获得减刑,假释对象“一般不得减刑”,剥夺政治权利对象则没有减刑奖励。二是监督管理手段不够。现行法律法规规定,“五种对象”违反监管规定可予以收监执行的只有假释和暂予监外执行对象,对判处管制、缓刑、剥夺政治权利的对象就没有相关规定。实践中,外出打工或下落不明时,见档不见人的,见人不见档的,占有相当比例而无相应处臵措施。

(三)衔接工作缺乏有效机制。法、检、公、司部门之间的衔接工作不到位,导致社区矫正工作极大的被动。社区矫正试点工作涉及国家司法体制和工作机制改革,具有相对复杂性。实际运作过程中,相关职能部门之间统一思想、形 - 8 -

成共识难度较大。法律文书的传递、社区服刑人员的交接、社区服刑人员的监督管理等衔接工作,经常出现不到位、不合拍、不重视等情况。特别是乡镇司法所与派出所的协调、沟通,由于职能转变还存在思想认识上偏差,司法所人员装备上的严重不足,影响了刑罚执行的效率与质量,司法行政机关的工作非常被动。

(四)社区矫正工作人员少,队伍整体素质不高。负责日常监督管理的社区矫正工作人员只有基层司法所干警及少数聘用人员,在工作中不仅要对社区服刑人员实施管理考核、奖惩及多种形式的教育活动和公益劳动,还要帮助社区服刑人员解决心理、生活、就业、上学等方面的问题和困难。这就要求社区矫正工作人员应具备一定的法学、社会学、心理学、教育学等专业知识和组织协调能力,才能较好地胜任工作。

三、对策和建议

(一)电信部门从技术层面解决社区矫正工作者的工作手机与“司法e通”信息管理平台的对接问题,同时拓宽网络覆盖面,建设更多的信号基站,确保社区矫正工作者能全方位、更有效的全面监管社区服刑人员。

(二)尽快出台社区矫正法,从法律层面明确社区矫正执法主体,制定社区矫正工作制度。一方面,通过立法统一社区服刑人员减刑和收监执行的工作程序和工作标准,这样 - 9 -

能有效的解决社区服刑人员考核奖惩方面的问题。另一方面,社区服刑人员均来自全国各地的审判机关及监狱等场所,如果各地在执行社区矫正工作中不统一规范,势必会造成在衔接管理上的混乱,矫正效果无法保障。通过立法,明确社区矫正工作各职能部门的责任,各尽其职,各负其责,做好衔接管理等各项工作。在目前社区矫正试点工作中,公安机关是执法主体,司法行政机关是工作主体。因此,衔接管理工作中各职能部门更需要立法来明确,矫正的衔接管理工作才有法律依据。

(三)加大部门衔接工作,做到两个确保。一要确保具备“两个要素”(户在人在、法律文书齐全)的社区服刑人员全部接收。采取集中交接和日常交接方式进行接收,统一由移交方向社区服刑人员宣读社区矫正宣告书,告知其必须接受社区矫正,责令其做出书面保证,在规定期限内向居住地司法所报到接受社区矫正,并移送相关法律文书。对社区矫正工作启动时现有社区服刑人员的集中交接,由派出所宣告,一次性移交司法所。对社区矫正工作启动后新增社区服刑人员的日常交接,属于本地人民法院判处或决定的,由本地人民法院在宣判或作出决定时宣告;属于本地看守所出所的,由本地看守所宣告;属于外地人民法院判处、决定、裁定,或属于监狱出监,或属于外地看守所出所,向居住地派出所报到登记的,由派出所宣告;原不具备“两个要素”的 - 10 -

社区服刑人员,经派出所继续查找回所报到的,由派出所宣告。二要确保社区服刑人员接受监督管理,防止脱管漏管。在社区矫正“执法主体”与“工作主体”适度分离、配合时期,法、检、公、司各部门应加大衔接工作力度,制定规范性文件界定具体职责和工作程序。凡涉及社区服刑人员的报到、请销假、行为和心理矫正、参加公益劳动、汇报思想以及就学、就业、家庭事务等工作,由司法行政机关负责;凡社区服刑人员不接受、不服从监管或违反监管规定,需要采取强制措施、提请收监、重新追究刑事责任的,则由公安机关负责。

(六)强化队伍建设,充实专职人员,培育一支高素质的社区矫正队伍。强化队伍建设,建立一支职业化、专业化的高素质的社区矫正队伍,是社区矫正工作顺利推进的关键所在,对于保障社区矫正工作的顺利开展非常重要。重点把好三大关:一是严把选人关。司法行政机关要整合现有工作人员,把政治业务素质强的同志充实到司法所;派出所也要确定责任心强、经验丰富的民警主动搞好对接;街道、乡镇要抽调想干事、会干事、能干事的人专职从事社区矫正工作。针对本地实际,认真做好对社会志愿者的选聘工作,广泛动员和吸收社区内热心矫正工作的社会团体人员、社区服务人员、专家学者、离退休干部、教师、社区干部等,充实社区矫正工作力量,参与社区矫正工作。二是严把学习关。积极 - 11 -

组织社区矫正工作人员学习培训,掌握专业知识,或采取“走出去,请进来”相结合的方法,汲取借鉴各地的成功经验。及时调整工作方法上的偏差,弥补工作措施上的不足。三是严把管理关。严格遵守各项工作制度,制订社区矫正工作人员工作绩效考核办法,并将其作为社区矫正工作人员奖惩、提拔、评优的重要标准。

20xx年1月9日

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第二篇:关于推进中国特色社区矫正工作的调研报告


关于推进中国特色社区矫正工作的调研报告*

社区矫正调研课题组

社区矫正作为一种新型的刑罚执行手段,是我国刑罚制度的重大改革,是推进司法改革进程的重要举措,更是社会管理体制机制的一种创新。20##年7月,最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部联合颁发《关于开展社区矫正试点工作的通知》,20##年,又联合下发了《关于在全国试行社区矫正工作的意见》,意见明确从20##年起在全国试行社区矫正工作。7年来,社区矫正试点工作进展顺利,成效显著,在降低刑罚执行成本、防止交叉感染、帮助犯罪人员回归社会、有效降低犯罪人员的重新犯罪率、维护社会和谐稳定等方面发挥了重要作用,在完善我国非监禁刑罚执行制度方面做出了有益探索,积累了丰富经验。

随着社区矫正工作的进一步推进,为了协助国家推进我国特色的社区矫正工作,我们对全国包括北京、江苏、浙江、重庆、广西等省市在内的部分省市进行了抽样调研。调研时间始于20##年2月初。调研对象为主管社区矫正的专职干部、司法所的司法助理员、协管员、借调狱警等。调研形式包括资料搜集、个别访谈、个人问卷、机构问卷、互联网在线沟通等。

一、我国社区矫正工作现状

我国最早开始社区矫正试点的是北京市和上海市的个别区县,范围很小。20##年7月,中央正式布置6个省市作为第一批试点。经过7年来的探索和实践,我国的社区矫正工作充分发挥部门合力,着力加强管理体制改革和队伍建设,积极构建制度体系,努力探索教育矫正方法。社区矫正工作覆盖面进一步扩大,社区服刑人员数量增加,教育矫正质量不断提高,取得了良好的社会效果,为维护我国社会和谐稳定发挥了积极作用。以北京市为例,在20##年奥运和20##年国庆60周年期间,全市6000多社区服刑人员,社区矫正管理创造了无脱管、无漏管、无重新犯罪、无影响安全稳定事件的“四无”佳绩。

据统计,截至20##年6月底,社区矫正工作已经在全国30个省(区、市)和新疆生产建设兵团的226个地(市)、1572个县(市、区)和19507个乡镇(街道)展开。其中,北京、上海、江苏、浙江、重庆、天津、湖北、安徽、云南和河北10个省(市)已经在全辖区所有乡镇(街道)全面试行社区矫正工作,工作覆盖面达到100%。到今年6月底,全国各地共累计接收社区服刑人员486278人,累计解除矫正人员255331人,现有社区服刑人员230947人。上海、江苏、浙江等地还出现外国籍社区服刑人员。重新犯罪率较之于监禁服刑人员大幅降低,而且有逐年降低趋势。自20##年7月中央部署社区矫正试点工作以来,社区服刑人员的年平均重新犯罪率低于0.8%。虽然我们很难查到准确的监禁刑罪犯释放后的重新犯罪率,但综合有关零星数据分析,至少高于社区服刑人员重新犯罪率的10倍以上。

与此同时,社区矫正的机构建制也在向专业化方向调整,社区矫正队伍建设取得了良好进展。

20##年5月,国家司法部成立社区矫正工作办公室。到20##年6月底,全国已有23个省(区、市)的司法厅(局)设立了社区矫正工作机构,其中北京、上海、江苏、浙江、河北、黑龙江、湖北、湖南、重庆、四川、吉林、辽宁、广东、江西、贵州、云南和青海17个省(市)单独设立了社区矫正处,山东、内蒙古、海南、山西、福建和广西6个省(区)在基层处内设社区矫正工作处。

各地普遍建立了以司法所工作人员为主、社会工作者和社会志愿者积极协助的专群结合的社区矫正工作队伍。全国从事社区矫正的司法所工作人员目前共有46695人,大专以上学历的占83.8%;专职社会工作者38288人,社会志愿者240302人。(参见附表1:社区矫正工作队伍结构示意图)

纵观全国社区矫正工作,各地呈现出不同特点。有的在管理制度方面颇具特色,有的在信息化建设方面进行了有益探索。如北京市东城区,在奥运前夕,先后出台了《东城区社区矫正、帮教安置奥运安保工作运行方案》、《东城区社区矫正、帮教安置奥运安保工作管理防控办法》、《东城区社区矫正、帮教安置工作危险性因素预防办法》、《东城区奥运安保期间社区矫正、安置帮教突发事件处置预案》、《东城区社区矫正、帮教安置奥运安保工作督察办法》,形成了从预防到处置再到监督的管理保障体系,并针对重点环节制订了《无缝衔接五步曲》、《解决“三无”问题,消除安全隐患》、《突发事件处置三要素》、《重点人管控“五清楚”》等社区矫正的一系列工作实施方案。北京市丰台区于20##年,率先建立了丰台区司法行政安保电子信息系统,江苏、浙江、山东等地,自20##年开始,陆续组建了社区矫正移动管理信息平台系统,尝试利用GPS和/或GPRS手机终端对部分社区服刑人员进行实时跟踪定位管理。

二、社区矫正存在的问题

鉴于全国的社区矫正工作仍在试点和摸索之中,法律法规不健全,社区矫正工作存在许多难点。调研中,一个颇具代表性的观点是:“我们所管理的不是普通人,说的直白点,是一群罪行较轻的犯人。对于这些人,光靠磨嘴皮子、靠教育和感化,在管理上的影响力也只能是短时的,所以,从事基层社区矫正工作的同志所体验的那份艰辛和复杂的心情也是其他机关单位的同志所无法体会的……我们所付出的努力和心血,希望得到上层的支持和肯定,最重要的是重视基层的困境,尽早立法。只有具备了强制执行力,有立法的支持,我们的工作才更有实效!”

根据我们对基层司法所问卷调查数据的分析来看,问题比较集中。主要包括四个方面,按调查数据集中度由大到小依次排列为:缺乏法律依据,社区矫正管理难度大;困扰于为服刑人员解决生活困难;缺乏技术监控设备,对服刑人员难于监管;社区矫正经费缺乏常规稳定保障。另外,在调研过程中,问卷之外反应出来的还有机构建制和专业队伍建设问题。(参见《附表2 :工作难度压力分布示意图(基于机构问卷数据)》)。由于问卷数据更多地来源于东部比较发达地区,与我们座谈调研和网上交流反馈的信息存在一定偏差。从网上交流情况来看,前述四类问题中的后三类问题被提及的频率比问卷反映的数据指标要高。

附表2 :工作难度压力分布示意图(基于机构问卷数据)

1、             社区矫正缺乏具有可操作性的法律依据,衍生问题较多

由于社区矫正立法的滞后,对于如何监管、教育改造社区服刑人员的问题,缺乏明确的法律依据。从目前我国社区矫正试点工作的情况来看,实际上有三个部门在从事社区矫正的刑罚执行工作:

一是作为执法主体的公安机关。首先。根据目前法律的规定,对于社区服刑人员的监督和考察工作,由公安机关负责。公安机关是目前法律规定的非监禁刑的刑罚执行机关。其次,公安机关要解决假释犯以及从监狱释放的被剥夺政治权利罪犯的户籍等问题。

二是作为管理主体的基层司法行政机关。由于我国公安机关的社会治安日常监管任务繁重,难于对非监禁刑的刑罚执行工作给予更多关注,而且由公安机关作为非监禁刑的执行机关也不符合国际社会刑罚执行工作的发展趋势,因此,在我国社区矫正试点工作中,基层司法行政机关——街道、乡镇司法所成为社区矫正的实际刑罚执行机关,具体承担社区矫正的日常管理工作。

三是作为罪犯羁押主体的监狱机关。从目前社区矫正试点工作的情况来看,监狱机关从三个方面参与社区矫正工作:第一,对暂予监外执行人员的审查和批准。第二,对符合减刑和假释条件的服刑人员报请人民法院裁定减刑和假释;第三,一些地区的监狱机关还派出监狱警察到社区中,积极协助社区矫正组织开展工作。

也就是说,在教育矫正过程中,公安机关、司法行政机关分别作为社区矫正的执法主体与管理主体。主体的分离导致执法主体不负责日常工作,管理主体不能执法等尴尬局面,尤其是在对重点服刑人员的管理监督中,管理主体往往缺乏有效的强制手段。当社区服刑人员在矫正期间表现恶劣,需要重新收监时,由于涉及到司法所、派出所、司法局、公安局、检察院、法院、监狱等众多部门,流程长,手续繁琐,从上报到执行平均需要15天左右,甚至更长时间。这种行政奖惩与刑事奖惩不能实现有效衔接的状况,直接导致对社区服刑人员考核奖罚的部分内容形同虚设,由于无法得到实质上的兑现,考核效果大打折扣。

正是由于相关法规缺位所导致的上述工作困境,使司法行政部门将生活帮扶当成了预防社区服刑人员重新犯罪的救命稻草。有时候,为了解决一个社区服刑人员的生活困难,不得不与民政、劳动人事、社保等相关部门多方协调,甚至很多时候还不得不借力个人的特殊人脉关系。

调研中,我们发现,为了临时解决法律缺位、职责不清等问题,很多省市由省委、省政府或市委、市政府主要领导牵头组建社区矫正工作领导小组或社区矫正和刑释解教帮教安置工作协调委员会等非编制性协调机构,吸收相关部门共同参与社区矫正工作。也就是说,构建这种繁琐的领导机制和工作机制,无非也是由于缺乏明确的法律依据所产生的工作变通手段。

综上所述,由于法规不明确,导致了复杂而不科学的管理机制和工作机制,形成了“一家协调、大家参与”的工作局面,从而直接造成了社区矫正一手硬——基于管理工作考核的制约和人道主义精神,对服刑人员的扶贫济困问题不得不设法解决、一手软——服刑人员违背矫正管理要求时收监难——的情形,很不利于保证和提高社区矫正质量,甚至有可能严重影响社区矫正工作的顺利推进。

2、             缺乏适用于社区服刑人员的技术管理设施,不利于营造和谐稳定的发展环境

我国是一个发展中国家,市场经济发展过程中的不均衡性和复杂的国际环境,导致我国社会面临严峻的维稳形势。特别是象北京、上海这类对我国政治经济发展具有举足轻重影响的特大型城市,为了营造和谐稳定的发展环境,对安防要求极高。而社区服刑人员是在社区中执行非监禁刑的罪犯,无论从心理、经历还是思维模式与心理特点来说,一般情况下,犯罪概率要高于普通人。由于目前缺乏适用于社区服刑人员的有效技术监控手段,给社区矫正管理带来了极大难度。

调查数据显示,由于缺乏有效的监管设施,遇到特殊时期只能依靠人海战术。因此,社区矫正工作人员的超时工作现象十分普遍,尤其是基层工作人员。机构调查问卷和个人调查问卷数据显示,一般情况下,机关工作人员在正常工作日的工作时间基本为8小时/天,而一线工作人员的工作时间普遍超过8小时/天。但是,几乎100%的被调查对象不能正常休息双休日和其他法定节假日,至少20%的时间不能保证正常休假。与此同时,社区矫正工作者普遍承受着巨大的心理压力。我们将访谈中出现频率较高的10大压力因素作为压力测评指标,并对反馈数据中位列前三位的因素进行排列计算,结果表明,由于缺乏技术监控手段,担心服刑人员脱管、漏管的压力最大。虽然普遍存在工作时间过长的问题,但因工作时间长,导致无法照顾家庭所带来的压力相对而言要小许多。首都北京作为我国的政治中心,社区矫正工作者的心理压力和工作压力尤其大。(参见附表3:北京市社区矫正工作者工作压力分布示意图表)

附表3:北京市社区矫正工作者工作压力分布示意图表(基于个人问卷数据)

      另一方面,由于缺乏有效的技术监控手段,社区矫正作为一种非监禁刑很难扩大适用范围,很难达到我们所追求的对罪犯实行以教育改造为主,监禁惩罚为辅的主旨要求。

3、             社区矫正管理考核定性值得商榷,由基层司法行政部门协调解决社区服刑人员的生活困难存在隐忧

根据问卷调查,社区服刑人员处于低保边缘及低保线以下的约占总人数的1/3以上,其中相当一部分人就业困难,没有经济来源,有些人不得不寻求亲属、甚至狱友的经济资助。

附表4:社区服刑人员就业困难因素

      访谈中,我们了解到,社区矫正管理的重大难点之一就是“三无人员”,他们很难就业,生活困难,容易情绪激动采取极端行为,特别是在一些重大节日或重大事件节点,比如奥运期间、国庆60周年之际。而另一方面,对社区矫正管理机构和管理干部的考核,有很强的政治色彩,在缺乏必要的技术监管设备的情况下,要实现零脱管、零漏管,其工作难度和强度可想而知。北京市的调研数据表明,对于社区矫正工作者来说,困扰于为服刑人员解决生活困难的压力度达到将近70%,在众多压力因素中排名第二。

因此,竭尽全力帮助服刑人员解决生活困难,如申请廉租房、申办低保等成为了社区矫正工作的一个重要内容。虽然这有利于社区矫正工作实现维稳目标,但存在两个显而易见的隐患:一是在某种程度上纵容了社区服刑人员的要挟行为,不利于维护必要的司法尊严和司法权威,对社区矫正工作者是一种精神上的不人道;二是由于社区矫正管理组织的协调、指导和督办,其相关困难和问题可能相对解决得更快、更好,而这有可能引发处于同等生活困难境遇的守法公民产生不公平待遇的心理感受,形成新的不稳定因素。

4、             将剥夺政治权利人员纳入社区矫正需要重新审视

剥夺政治权利属于附加刑,将已经服完主刑但还保留附加刑的剥夺政治权利人员与其他四类犯罪人员——被判处管制、被宣告缓刑、被暂予监外执行、被裁定假释者共同纳入社区矫正,增加了社区矫正的管理难度。因为无论从剥权者的主观认知,还是法律的客观规定,都很难找到继续限制其人身自由的依据。在实际工作中,由于剥权者对社区矫正有很强的抗拒性,对社区矫正的实施带来了负向样板作用。

5、             社区矫正管理机构建制需要改革,管理队伍的执法身份亟待明确

 我国一共有31个省、直辖市和自治区(香港特别行政区、澳门特别行政区和台湾省除外),960万平方公里土地。社区服刑人员居住分散、成分复杂。全国现有社区服刑人员23万余人,而且,从国际发展趋势来看,在社区中执行非监禁刑的罪犯比例和绝对人数还将进一步增加。

根据我国现行管理体制,社区服刑人员分属于司法和公安两个系统管理,缺乏统一的机构建制。而且,司法行政系统的专职矫正工作人员中有一部分是协管员,因为没有编制,薪酬待遇偏低,而且不固定。北京市司法局从监狱借调了部分狱警,由于属于借调性质,工作绩效考核及与此挂钩的奖惩权仍属于监狱;司法助理员和协管员均属于司法行政人员,而对于社区服刑人员的监管属于刑罚执行性质,因而监管工作缺乏法律的权威性和严肃性。遇到紧急情况,无法对服刑人员直接采取强制措施。

显然,我们的社区矫正机构建制、监管人员身份与社区矫正所面临的发展形势不相匹,亟待解决。

6、             大部分省市的社区矫正管理经费缺乏长效保障机制,难于利用社会资源搭建专业有效的监管服务平台

为了提高对社区服刑人员的全面改造质量,各省市积极探索科学矫正方法,有的成立了阳光矫正服务中心,有的建立了阳光中途之家,希望通过组织利用社会资源,为社区服刑人员提供教育技能培训、心理咨询辅导和危机干预,对其中的“三无”人员(无户口、无家庭、无经济收入来源)进行临时安置、临时救助。由于缺乏职责、职能规定上的法律依据,大部分省市同时缺乏稳定的经费保障来源,很难达到预期效果。

三、国外社区矫正管理借鉴

社区矫正是一种不使罪犯与社会隔离并利用社区资源教育改造罪犯的方法,是所有在社区环境中管理教育罪犯方式的总称。社区矫正起源于美国,迄今已有160多年的历史。如今,社区矫正已在美国、加拿大、澳大利亚、新西兰、法国、英国、日本、韩国、俄罗斯等国和我国台湾地区广泛采用。综观国外社区矫正实践,具有以下特点:

1、         通过立法规范社区矫正管理,彰显了非监禁刑的严肃性、强制性和可操作性

国际上关于社区矫正的法律法规大概有四类:第一类是国际性的社区矫正法规,除联合国曾经通过的一些规则外,还有《欧洲社区治裁与措施规则》等;第二类是专门针对社区矫正的法律,美国明尼苏达州于1973年通过了世界上第一个《社区矫正法》,美国迄今已有约30个州通过了社区矫正或类似于社区矫正的地方性法规;第三类是专门的刑事执行的法律,如加拿大的《矫正与有条件释放法》、德国的《刑罚执行法》等;第四类是单行的与社区矫正相关的法规和条例,如我国香港地区的《社会服务令》、《感化(缓刑)令》,我国台湾的《更生保护法》、《少年事件实施细则》,新西兰的《假释法》,芬兰的《社区服务法》等。

这些法律法规对社区矫正的指导思想、性质、任务、目的、原则,社区矫正的机构设置、人员配备、职权范围、工作制度,社区矫正适用的主体,社区矫正所采取的措施和管理方法等均作出了明确规定。在社区矫正形式的多样化、社区矫正措施的强制性、社区矫正法规的翔实性、兼容性和对不同社区服刑人员管理的差别性等方面对于我们的社区矫正法制建设均具有非常重要的借鉴意义。

2、         社区矫正的适用范围较广

为了促进国际社会在刑罚制度中更多地适用社区矫正,联合国先后讨论通过了一系列规则,如《减少监禁人数、监外教养办法和罪犯的社会改造》,《联合国非监禁措施最低限度标准规则》(即《东京规则》),《联合国少年司法最低限度标准规则》,《开展国际合作,以求减少监狱人满为患和促进替代性刑法》的决议等,明确倡导尽可能避免监禁,将监禁作为最后一种迫不得已的手段使用。

在国外,社区矫正制度除了包括缓刑、假释、特殊情况下的监外执行等刑罚变更执行方法外,还包括社会服务令、保护观察、半监禁(宵禁)、周末监禁、家内服刑、辅导处分、中途之家、暂时释放、工作释放、学习释放等作为短期自由刑替代措施的刑罚种类。目前在许多国家,适用社区矫正的罪犯已经大大超过了监禁人数。但并不是所有罪犯都可以适用社区矫正,而且,参加社区矫正必须是犯人自愿的。根据有关资料,西方主要发达国家对罪犯适用缓刑和假释的比例达到全部被判处刑罚者的70%以上,即便是比例较低的韩国,也达到将近一半。

3、         宽严相济:适应刑罚执行社区化发展趋势,利用科学技术强化监管

社区服刑人员是在社区中执行非监禁刑的罪犯。这是社区服刑人员的法律身份。从本质上说来,社区矫正集中体现了刑罚的人道主义精神。尽管他们执行的是非监禁刑,没有被剥夺人身自由,但是,他们的行为要受到一定限制,他们的活动要受到管束,这些就是法律规定的惩罚手段,是他们对自己的犯罪行为承担刑事责任的重要体现。

伴随着社区矫正适用范围的扩大,为了实现对社区服刑人员的有效监管,保障守法公民的人生与财产安全,各国先后针对社区服刑人员管理问题开发应用了罪犯监管系统,构建了一道无形的“电子围墙”,取得了良好的经验和效果。

美国新墨西哥州于1983年率先将电子脚镣用于犯人。欧洲各国于90年代初开始陆续采用。先是在英国、瑞典、荷兰等国家以电子脚镣来监控家庭监禁的执行,此后,德国、法国、意大利、葡萄牙、瑞士和西班牙等国也相继在刑罚执行中推广应用电子脚镣。英国1991 年的刑事审判法对电子脚镣作出了明确规定,瑞典将电子脚镣作为刑罚的种类之一永久地载入1999 年的刑法典。在韩国,自20##年9月1日开始,只要检察在法庭量刑时申请给社区服刑罪犯定位,一般情况下,法院都会作出佩戴电子手铐的决定。另外,提前获释的强奸犯,则由法务部直接决定是否进行定位。20##年10月,韩国法务部宣布,依据《关于特定犯罪者定位电子装置佩戴法律》修订案,目前的重案犯(因杀人、抢劫或强奸而坐牢的犯人)在出狱后佩戴电子脚镣的时间将由最长的10年延长至30年。根据韩国法务部资料,自20##年起实施佩戴电子脚镣制度后,性犯罪者在出狱后的再犯罪率只有0.21%,明显低于此前的5.2%。我国的台湾省于20##年开始为性侵害假释犯佩带新型监控器。

附表4 :电子监控应用国家和地区示意图(部分)

   

4、         专业化的社区矫正管理队伍

各国的社区矫正管理队伍构成各不相同,但一般都由专业人员和非专业人员两部分组成。对于专业的社区矫正工作人员,都有很高的准入门槛。如美国的社区矫正工作者的教育程度一般是学士学位,选拔时,对其文化、心理、身体、个性测试都比较严格,选用后,还要接受技能训练。以缓刑官为例,要求在大学研修社会学、刑事犯罪学等学科不少于2年,心理学、犯罪学等不少于1年;除学业外,对素质也有严格要求,个人品格方面,应具备成熟的情感,诚实、建设性地创建人际关系的能力,对个人尊严和价值有正确的认识等等。在加拿大,社区矫正工作者一般也需具有本科学历,还须具有犯罪学、刑事执法、心理学、社会学等专业的教育背景。在英国,缓刑官不仅要求有较高学历,并且需要通过两年大学学习获得缓刑研究资格证书;社区服务官是缓刑官的工作助手,必须接受过严格的专业训练。

四、关于推进中国特色社区矫正工作的建议

我国社区矫正管理中所遭遇到的最大难点问题是法律问题,主要表现在两个方面:一是我国现行法律没有关于社区矫正的明文规定。直到20##年8月提交初审的刑法修正案(八)草案,根据一些人大代表和地方的意见,才出现相关内容,规定对管制、缓刑、假释等犯罪分子实行社区矫正。但对于社区矫正的执法主体问题仍然没有明确界定。二是随着社会的进步,社会各界的法律意识不断增强。但是,在社区矫正管理中,普遍存在一种矫枉过正的倾向,由于缺乏法律依据,监管人员在对社区服刑人员“宽严相济”的处遇中往往宁宽不敢严,唯恐触犯了社区服刑人员的人权,而社区服刑人员也动辄就以侵犯了其人权来抵触监管。因此,关于如何推进我国社区矫正工作,实现社区矫正工作的持续发展,我们建议从统一认识、加速立法开始。

1、             统一社区矫正管理科学化、现代化认识

所谓管理的科学化、现代化,一般会涉及到管理思想、管理组织、管理方法和管理手段等多个范畴。关于社区矫正管理的科学化、现代化,我们认为,应包括以下几重涵义:

第一,              观念上符合时代特点、符合当代价值观。社区服刑人员首先是现代人,管理上要以人为本,保护其合法权益。

第二,              现代社会是一个法制社会,法律面前人人平等。要尊重法律、依法管理,要强化每一个人的守法意识,倡导守法行为,保障守法公民权益。社区矫正本身就是人性化的刑罚执行措施,已经是对罪犯人权的有效保护。因此,守法公民的知情权、人生财产的安全保障等必须大于罪犯的隐私权。

第三,              与监狱限制罪犯人身自由不同,社区矫正监管的是罪犯的人心,管理难度更大。因此,对社区矫正监管部门和监管人员的考核不应该政治化,在脱管、漏管等考核指标体系的制定上要讲究科学性。管理人员也是人,对监管机构和监管人员的管理和考核也应以人为本,实事求是。

第四,              必要的创新精神。把握科学发展观,通过调查研究、结合实际、总结经验,不墨守成规,在社区矫正管理的组织设计、矫正管理的方法和技术手段上不断探索创新。

2、             进一步推动司法改革,加速立法进程,依法推进非监禁刑罚执行的可持续发展

鉴于全国的社区矫正工作已经试行7年,中央有关部门和一些地方发布、制定和颁布了一些文件、规章和地方法规等,总结经验、综合问题的时机已经成熟,建议全国人大加快社区矫正的立法进程。我国社区矫正法及其实施细则必须首要解决如下问题:

第一,              改革机构建制,明确执法主体。建议成立与监狱管理局并列的社区矫正管理局,或根据司法分工与制衡原则设立独立的刑罚执行机构,如刑事执行局,统一管理监禁刑、非监禁刑和附加刑的执行。国际社会刑罚实践证明,社区矫正作为非监禁刑,与监狱的监禁刑共同构成了对罪犯改造的刑罚执行手段。而且,社区矫正较之于监狱服刑具有更好的社会效果和经济价值,已被国际社会所广泛接受,进一步在我国推进已成必然趋势。与此同时,社区矫正是一项专业性很强、涉及部门较广的刑罚执行工作。因此,改革社区矫正机构建制,明确社区矫正官员的执法身份,建立或重组矫正干警或司法警察队伍十分必要。根据有关报道,20##年6月,内蒙古自治区的阿鲁科尔沁旗司法局对全旗53名社区矫正工作者(司法行政机工作人员)全部落实了警衔待遇。警衔津贴标准参照监狱劳教人民警察标准执行,警衔制改革值得探索。为了保证新建制的严肃性和有效性,必须借鉴国外社区矫正队伍的建设经验,严格规定社区矫正干警或司法警察的任职条件、招聘程序、工作职权、工作职责、工作考评和培训要求,并完善其专业培训制度,建立科学的考核体系。

第二,              规范矫正对象。在适用对象方面,需要对既有的被判处管制、被宣告缓刑、被暂予监外执行、被裁定假释、被剥夺政治权利等五种罪犯重新考量归类。有必要在重新明确社区矫正的定性以及社区矫正的适用条件的基础上,将一些罪行轻微、主观恶性不大的未成年犯、老病残犯、过失犯等短期徒刑罪犯逐步转化纳入社区矫正的对象范畴。另外,劳教作为一种限制人身自由的行政处罚性手段,其合法性、合宪性一直受到社会各界质疑,可以考虑以法院刑事审判后作出的社会服务令或社区强制服务命令来替代,进而纳入社区矫正范畴。同时,鉴于剥夺政治权利作为附加刑属于历史产物,为了进一步规范刑罚执行的可操作性,法院在对罪犯量刑时应逐步取消剥夺政治权利附加刑的适用,可以参照国际惯例增设社区义务服务的轻刑判定。如果继续将社区矫正作为对剥夺政治权利人员的过渡管理措施,则必须在接管环节确认其义务和责任,如规定社区义务服务时间,并获取本人认定。

第三,              严格界定社区服刑人员的权利和法定义务,明确考核标准与奖惩手段。对社区服刑人员的社区义务服务——需与一般意义上的公益劳动区别开来——的内容、时间等必须做出明确规定,并明文规定重新收监的情形和流程,以保证非监禁刑罚的强制性,维护司法威严,杜绝社区服刑人员在接受矫正管理时蛮横强势、不服管教、无理取闹状况下,社区矫正工作人员因无法可依,不得不一味迁就的怪现象。需要特别说明的是,直接关系到人民群众生命财产安全,如校园安保,和具有执法或类执法性质的工作,如城管,不适宜纳入社区服刑人员的社区义务服务内容。对于社区服刑人员中流动性大的人员(如农村地区的外出务工者),应有约束和考核条款,并辅助采取技术监管手段。

第四,              明确各部门职责。在明确社区矫正管理机构的执法性质和工作职责的同时,必须规定对社区服刑人员重新收监的操作流程和责任部门,减少不必要的中间环节,确保社区矫正作为刑罚执行手段的有效性。同时,法律应将解决社区服刑人员的户口、社保、生活救济及其它非刑罚执行性质问题直接纳入公安、劳动人事、民政等有关部门的职权职责范围,并明确各部门之间的工作流程。

第五,              经费保障。为了保障社区矫正的严肃性、权威性、独立性,并科学合理地调动和管理社会资源参与社区矫正,社区矫正资金必须法律规定由财政核定标准后拨款解决。

3、             结合我国安防要求现实,强化应用现代科技手段的前瞻性

根据20##年颁布的《关于开展社区矫正试点工作的通知》,社区矫正的适用范围主要包括:被判处管制、被宣告缓刑、被暂予监外执行、被裁定假释以及被剥夺政治权利并在社会上服刑的五种罪犯。20##年颁布的《关于在全国试行社区矫正工作的意见》,进一步明确指出,在符合法定条件的情况下,对于罪行轻微、主观恶性不大的未成年犯、老病残犯,以及罪行较轻的初犯、过失犯等,应当作为重点对象,适用非监禁措施,实施社区矫正。最高人民法院副院长南英曾经指出:各地法院应当进一步转变观念,针对本地区社区矫正工作的实际条件和发展水平,依法、适当、稳妥、有序地扩大非监禁刑及假释的适用。

目前,我国有近700所监狱,加上看守所,合计将近200万犯人。扩大社区矫正的适用范围是刑罚改革的必然趋势。在刑罚种类上增加可以判处在社会上执行的刑种,既符合刑罚种类轻缓化、处罚的轻刑化和开放化的刑法发展趋势,也有助于避免短期自由刑的弊端、监狱烙印对罪犯人格及其正常社会生活的破坏,同时,可以大大节约国家的行刑成本——据统计,英国每年对保护观察者所投入的资金是520英镑/人,对于处以社区服务令的是490英镑/人,但对一个监禁犯的投入高达7000英镑;在我国上海,传统方法管理犯人,每人每年花费2.5-3万元,而社区矫正的费用为每人每年5000元,仅相当于监狱费用的1/5-1/6——而且,以社区的力量对罪犯进行改造,对广大公民也具有警示和预防作用。

为了适应社区矫正适用范围扩大、人数增加的必然趋势,应完善罪犯评估、分级管理体系,加快提高管理的信息化水平,逐步引进国外先进科技——罪犯电子监控管理系统和设备,在给予社会服刑人员人身自由的同时,确保我国的政治安全、公共安全和广大人民群众的生命财产安全。

目前,我国部分省市如江苏、浙江、山东等地,自20##年开始,陆续组建了社区矫正移动管理信息平台系统,尝试利用GPS和/或GPRS手机终端对部分社区服刑人员进行实时跟踪管理。但由于手机携带必须依靠自觉性,一旦人机分离,并不利于实时监管,而且携带者如果预谋犯罪,甚至有可能造成刑侦误导。因此,此种罪犯电子监控方式不宜在全国推广采用。

而电子手铐、电子脚镣,作为一种新型的罪犯电子监控方式,将定位跟踪技术、信息管理技术、系统整合技术融于一体,构建了一道无形的“电子围墙”,已被世界主要发达国家和地区普遍采用,取得了良好的经验和效果,应该成为我国罪犯电子监控方式的发展主流方向。

      综上,我国开展社区矫正试点工作已达7年,一方面已经具备实现科学化、现代化的基础条件;另一方面,社区矫正的实施效果表明,实现社区矫正的可持续发展是司法改革的必然趋势,是维护我国治安与安全的重要手段。因此,国家有必要多措并举、大胆创新,全面推进中国特色社区矫正工作,加快提高社区矫正管理的信息化水平,为建设和谐、稳定的法治社会而努力!*

调研课题组成员名单

顾  问:王公义

组  长:任学良

副组长:张树华

成  员:王士中 王  虹 周明刚 林桔红 张存友

报告执笔人:林桔红



* 本调研报告旨在推进中国社区矫正工作实践能够进一步健康持续进展,不同于专业性的学术研究。而且,数据信息由课题组成员分别搜集,资料来源既包括有关专著、论文,也有直接调研数据和互联网等。报告撰写过程中无法详细注明所引用的部分数据资料出处,我们为此深表歉意,敬请有关专家学者谅解。

*本课题调研过程中得到了北京市司法局、民建北京市委、北京市东城区司法局、北京市丰台区司法局、浙江省海宁市司法局、广西壮族自治区北海市司法局、江苏省姜堰市司法局蒋垛镇司法所等机构有关领导的直接指导和大力支持,在此,我们谨致衷心感谢!

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