浅谈行政管理中的婚姻登记工作
内容摘要
婚姻是家庭的纽带，家庭是社会的细胞。婚姻表面上看是个人行为，实质上它具有很强的社会性。旧时婚姻关系的确定，重视的是明媒正娶。随着人类社会的进步，婚姻关系的建立要由法定程序确认，这就使得婚姻关系这一人类最基本的社会关系进入依法登记的阶段。目前，我国每年有两千万人办理婚姻登记，组成近一千万个新的家庭。婚姻登记的建设也随着社会的进步和广大居民群众的要求加快了发展的进程。
婚姻登记是保护婚姻当事人合法权益，保障社会主义婚姻家庭制度实施的需要；是建设服务型政府，履行好政府社会管理和公共服务职能的需要；促进家庭和睦、社会稳定，建设和谐社会的需要。自新修订的《中华人民共和国婚姻法》实施以来，婚姻登记问题 已经成为一个引人关注的社会问题。各级婚姻登记机关围绕依法登记这一婚姻登记工作的生命线，优化管理环境，提高管理效能。结合本地实际开展婚姻登记机关管理制度化、规范化、标准化建设，普遍建立了婚姻登记岗位责任制、业务学习制度、工作目标考核制以及婚姻档案、婚姻证件、信息化管理等制度，实行政务公开制度和监督评议制度、培训上岗制、首问责任制、一次性告知制度、限时办结制度等，取得了显著效果，婚姻登记行政执法水平明显提升，但是依然存在不少问题，针对当前婚姻登记中存在的问题，提出改进婚姻登记工作的一点建议。
关键词： 婚姻登记 婚姻关系 行政执法 合法权益
引言
20xx年x月x日，是我国婚姻管理工作史上具有重要意义的一天。这一天，国务院颁布的《婚姻登记条例》正式实施。伴随着条例的实施，民政部门直接办理婚姻登记的形式通过国务院行政法规的方式明确下来。婚姻登记是国家对婚姻关系的建立和解除进行监督和管理，它是一项重要的社会行政事务管理工作。现行的婚姻登记条例从行政程序法层面上，给公民的婚姻自由提供了极大的保障和便利，在思想上树立婚姻自由的理念，在实践中坚持婚姻自由的原则，切实把保障公民婚姻自由。研究婚姻登记中存在的问题及其改进的对策与措施，是一个必不可少的方面。本人针对当前婚姻登记中存在的问题做初步探讨。
一、婚姻登记中存在的主要问题
婚姻登记工作一直是民政工作的重要领域，是民政部门依法行政的重要工作。新《婚姻登记条例》（《条例》）要求，内地居民办理婚姻登记，必须具备：（一）男女双方的户口薄，身份证。（二）双方同时到一方当事人常住户口所在地办理登记手续等条件。《条例》淡化了行政色彩，体现了以人为本、符合时代的发展，充分尊重申请结婚当事人的意愿，从内容上来看有了很大的进步。其证件要求非常明确，登记程序非常明了，登记手续非常简化。但是，简化婚姻登记程序在实际操作中，同样存在着一些不容忽视的问题：
（一） 新条例某些规定不够完善或难以操作
1、法规规定与当事人需求存在差异
《婚姻登记条例》第四条第一款明确规定：内地居民结婚，男女双方应当共同到一方当事人常住户口所在地的婚姻登记机关办理结婚登记。然而在实际工作中，一些当事人因各种各样的原因不能亲自到登记机关办理登记手续。最典型的莫过于一方当事人身患重病，生命垂危，另一方当事人以满足对方生前最后一个愿望为由，强烈要求登记机关到家中或医院为他们办理结婚登记。登记机关面对这种情况常常左右为难。
2、当事人申请结婚登记声明书真实性难以把握
新条例取消了由单位人事部为当事人出具婚姻状况证明的规定，代之以结婚登记当事人在申请结婚登记时，需填写《申请结婚登记申请表》及个人声明等，其中会写明“如有虚假，本人愿承担一切法律责任”。但事实上《婚姻法》和《婚姻登记条例》中并没有明确指出，如果有当事人做出欺瞒婚姻登记工作人员的虚假声明，应当承担何种法律责任，这就导致了责任不明确，使本应由当事人承担的责任，实际上却要婚姻登记机关承担。
在实际操作中，婚姻登记机关没有核实当事人准确信息的必要手段，例如当事人双方做出本人无配偶以及对方当事人没有直系和三代以内旁系血亲关系的个人声明。还有一些曾经办理过涉外婚姻登记的当事人，隐瞒自己的婚史，欺骗婚姻登记机关工作人员。以上种种现象，至今婚姻登记机关都无法完全避免，致使当事人做出不负责任的虚假声明。这一责任与手段相脱节的现状，导致了结婚登记管理出现漏洞。
3、当事人的身体健康状况难以查证
新条例取消了强制婚检。由于我国现有的国民素质参差不齐，很多人怕麻烦，或是嫌婚检价钱高、项目设置不合理，或是出于对自己以及对对方身体状况的自信，而选择不进行婚检直接办理结婚登记。《婚姻登记条例》第六条规定：患有医学上认为不应当结婚的疾病的，婚姻登记机关不予办理登记。在当事人不进行婚检，不提供婚检证明的情况下，此项规定所能依靠的只能是当事人的个人声明，婚姻登记员无法判断当事人是否患有何种疾病。由此引发的行政或民事诉讼，登记处却难免承受撤销婚姻登记的后果。
新条例在未把呈交婚前医学检查证明列为结婚登记当事人必须提供的材料的前提下，却将为“医学上认为不应当结婚的疾病”的人办理结婚登记，作为“为不符合婚姻登记条件的当事人办理婚姻登记”的情形之一，那么根据新条例第十八条第一项的规定，就要对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分。可是在当事人故意隐瞒的情况下，如果对没有主观故意的登记人员实行行政处分，就显然欠妥和不公。
4、当事人有无民事行为登记无法断定
结婚登记涉及当事人重大人身关系变化，无民事行为能力或者限制民事行为能力的当事人是不能履行结婚登记手续的。然而，如果界定当事人不具有完全民事行为能力或者是限制民事行为能力人却不是一个简单的问题。作为不具备专业医学知识的婚姻登记员，没有能力对此做出有效的判断。如：一些患有间歇性精神病的当事人在未发病期间到婚姻登记机关办理结婚登记，隐瞒其患有医学上认为不应当结婚的疾病；如果当事人登记时无异常表现，能够正确履行登记手续，登记员必须按规定为当事人办理婚姻登记手续。假使当事人能够拿出权威机构的鉴定，证明当事人在办理登记时属于无民事行为能力或者限制民事行为能力人，这起结婚登记只能通过法院判决撤销。
5、婚姻登记审查和认证工作缺乏相应的技术支持
婚姻登记条件的认定是登记机关最重要的一项工作，同时又是随意性比较大的环节。以办理结婚登记为例，登记机关要审查当事人提交的户口本、身份证、合影照片等证件、证明材料以及双方当事人本人是否到场。在婚姻登记工作中，对于当事人提供的有效的证件及相关证明，工作人员在予以核实的时候，认证的手段还是比较落后的，缺乏科学依据和科技含量。实际工作中常见的现象有：1.我国居民身份证有效期最短为五年，以当事人16周岁办理身份证起，申请办理结婚登记时，部分人相貌发生了很大的变化，甚至有一些人经过整容手术后，与身份证上提供的照片差距很大，致使工作人员无法辨认。2.当下有不少违法分子，制作假身份证，假户口，甚至私自刻假公章以谋取暴利，这些违法分子技术手段高明，使婚姻登记机关工作人员无法辨认当事人提供的相关证件是否真实有效。3.一些当事人有同胞兄弟姐妹，长相十分相似，工作人员无法辨识当事人提供的资料是否为当事人自己所有。以上种种现象登记员无法凭借着工作的经验和目测肉眼准确认定，给登记工作带来极大的不便和困扰，在婚姻登记工作中出现差错和失误都是难免的。这也是无法杜绝重婚、冒名顶替、弄虚作假违法登记的根本原因。
（二）行政执法环境和行政执法条件存在欠缺
1、苛求行政机关尽责与片面强调当事人权利现象并存
申请结婚登记声明书，明确写明当事人做出的声明应完全真实，如有虚假，由自己承担法律责任。然而，实际工作中，当事人往往出于各种目的做出虚假声明。他们需要承担何种责任，哪个部门来负责具体执行等，法律都没有相关规定。由虚假声明而导致行政诉讼案件发生，行政机关则难免会受到行政败诉结果的牵连。虽然登机机关毫无过错可言。但因目前我国尚未建立起无过错责任败诉制度，行政机关一旦发生行政败诉，又可能引发行政赔偿等一系列法律后果，行政机关难以承担。这种片面苛求行政机关依法行政与过分强调当事人权利并存的局面，都将严重影响依法行政的贯彻实行。
2、执法机关权威性得不到当事人的认可和尊重
许多婚姻当事人对婚姻登记没有一个正确的认识，没有将婚姻登记工作作为一种法律行为来对待。新条例增加的罚责全部是针对登记机关和登记员，而作为婚姻主体的当事人却没有任何惩罚措施。登记员按照正常的法规履行职责时，得不到当事人的理解。甚至因提供证件有误等自身原因导致登记行为受阻时，认为只要办理不成婚姻登记，婚姻登记机关就应当负全部责任，继而不分青空皂白地在婚姻登记机关对婚姻登记机关的工作人员口出不逊，无理取闹，甚至大打出手，干扰正常办公秩序，使婚姻登记工作无法正常开展。婚姻登记员有时连人身安全都不能得到保障，严重影响了执法环境和工作人员的情绪，造成了婚姻登记员队伍的不稳定性。
3、地区管理差异因素导致当事人办事难
按现行法律规定，婚姻登记机关的管辖权为双方当事人一方户口所在地。北京地区的管理就全国而言比较规范和先进。而外地户口的当事人，登记时遇到证件出现问题解决起来就非常困难。例如，从19xx年起，全国开始使用新版户口簿。试过十年有余，有些外地特别是农村地区，或是因为当事人自己没有到派出所更换户口簿，或是当地此项工作进展不顺，种种原因倒是当事人手持的还是老式户口簿。严格按规定说，这种老式户口簿应该作废了，但是经我们与当地公安部门联系，得到答复是当地确实没有进行户口簿更换，此证件仍然有效使用。还有一些身份证出现问题时，当地公安部门按职责及时进行更换，但有时当事人办起事来却非常困难，有些部门甚至以必须迁走户口才给办事等理由为难当事人，这些矛盾因办理婚姻登记集中到登记处来，导致当事人与登记处之间关系紧张。
4、有关部门不能积极配合
婚姻登记是一项综合性的工作，涉及到公安、计生、司法公正等多个部门。但是，由于协调力度不够等多种原因，有关部门与婚姻登记机关的配合不够默契，给婚姻登记工作带来了一定阻力。例如，有些当事人在办理结婚登记后更改了姓名，现在办理贷款、出国等事项，出示结婚证时，姓名一项与现有证件不符，要求到婚姻登记机关进行更改。婚姻登记机关规定实际情况，需要当事人户籍所在地派出所出具相关证明，但经常遇到困难，妨碍换证工作的进行。
（三）婚姻登记工作中具体问题的行政表现
1、对婚姻法律法规宣传力度不够
婚姻登记机关赋有宣传婚姻法律法规倡导文明婚俗的基本职责。应加强群众对《婚姻法》的认知。绝大多数群众对结婚登记缺乏应有的认识，近年来仍然存在结婚不登记；不到法定年龄结婚，部分人认为，举办了婚宴就表示男女双方就已经成为夫妻；还有很多先“结婚”后登记。一些结婚当事人为了小孩子入户、征地拆迁、外出务工、城镇落户、购房购车等应急应需事务时，才补办结婚证。这些都严重的破坏了法律的权威，影响了结婚制度的贯彻执行。
2、婚姻登记工作人员身兼数职、更换频繁、素质参差不齐
《婚姻登记暂行规范》第十八条规定，婚姻登记员婚姻登记员应当由地（市）级以上人民政府民政部门进行业务培训，经考试合格，取得婚姻登记员资格证书，方可办理婚姻登记。这表明对工作人员素质规范执法是有严格要求的。可是由于人员更换频繁，婚姻登记员经常存在无婚姻登记资格证书匆忙上岗的现象，在不同程度上影响婚姻登记工作。同时存在婚姻登记员年龄偏大，知识结构老化，无法适应新形势婚姻登记工作的需要。据调查，现在从事婚姻登记工作的登记员有50岁以上的人，占总人数的15%，他们由于知识结构老化，操作电脑存在较大难度，婚姻登记信息录入工作靠别人代劳，达不到婚姻登记信息化
管理的素质要求。
3、婚姻登记或多或少存在违规、违纪现象
（1）、婚姻登记中的轻程序现象普遍
受几千年封建传统理念影响重实体轻程序、重特别程序轻一般程序、重事后程序轻事前程序与事中程序的现象还比较普遍，再加上没有真正建立起保障行政权规范运作的有效方式，权力的行使与权力的监督不力，致使一些婚姻登记人员在办理婚姻登记时无视办事程序现象发生，随意性较大，对执法步骤进行的顺序随意颠倒，自行减少或增加。
（2）、违规、违法办理婚姻登记时有发生
为不到法定年龄和双方户口均不在本辖区内的当事人办理婚姻登记的现象。如：某镇婚姻登记员给未在本辖区内的当事人办理结婚登记，以便当事人骗取土地补偿。某登记员给未到法定婚龄的当事人办理结婚证，以便小孩入户。为当事人按揭购房或向金融部门贷款提供方便。更为严重的还有代领、冒领的情况。如某婚姻登记员违法为已死去一年的男方当事人办理了结婚证，其目的是帮助女方当事人骗取遗属补助。
4、婚姻登记档案管理不规范
由于婚姻登记员思想、政治、业务素质参差不齐，婚姻登记立档资料不齐或缺失，未按档案管理要求归档或编号和装卷，结婚证字号错漏，补领和新办登记时间混淆，缺少照片或照片不符合要求等现象较为普遍。特别是20xx年x月新的婚姻登记条例颁布前，由于区划调整，登记处撤并，人员变动等因素造成婚姻登记档案缺失严重，婚姻档案保存率较低。由于婚姻档案管理不规范，给婚姻当事人或有关部门查阅档案造成极大的不便和无法弥补的损失。
二、改进婚姻登记工作的建议
（一）根据实际需要，增加法规的可操作性
细化法律法规规定，根据实际工作中发生的普遍问题，与时俱进修改规定，增强法规的可操作性。一些条文的制定应留有余地。对有些当事人确有正当理由无法亲自到场办理结婚登记手续，法律应给基层婚姻登记机关一定的自由裁量权，允许登记处酌情处理。让登记处和登记员履行职责时有法可依，权责明确。在全社会形成一个执法和守法的强烈氛围。让守法者得到尊重，让违法者得到惩罚，让想侥幸蒙蔽过关的人知道承担违法后果的严重性。
(二) 建议民政部，增加书面告知程序
使婚姻登记机关可依法采取行政指导的手段，在结婚登记程序中加入含有提示、鼓励当事人进行婚前医学检查内容的书面告知(如：结婚登记须知)程序，并把这项程序排在结婚登记程序第一步位置。当事人阅读书面告知(不识字由婚姻登记员讲解)完毕之后须在上签字或按指纹存入婚姻登记档案(以示婚姻登记机关向婚姻登记当事人履行了必要的告知义务)。通过书面告知的方式来教育、劝告、说服申请结婚登记的当事人认识到婚前医学检查的重要意义，认识到婚前医学检查是母婴保健法规定的每一个申请结婚登记的男女公民应当自觉履行的法律义务，认识到进行婚前医学检查是配偶知情权和健康权的保障，认识到患有医学上认为不应当结婚的疾病而结婚会被宣告为无效婚姻的法律后果。通过书面告知使当事人思想发生变化，从而促进其婚前自觉进行体检的行为的产生。另外还可以修改暂行规范中所设定的《申请结婚登记声明书》表中内容：第一、在双方所填内容中增加“婚前医学检查：______(有/无)”这一项；第二、将表中下半部“了解对方的身体健康状况”修改为：“知道对方是否进行了婚前医学检查情况，并保证不会违反患有医学上认为不应当结婚的疾病禁止结婚的法律规定，且知道违反前述规定的法律后果。”这样通过书面提示来促进结婚登记当事人自觉履行婚前医学检查的义务，使申请结婚登记当事人自己承担因为不进行婚前医学检查而可能造成婚姻无效的不利法律后果，同时也尽量避免了婚姻登记机关对此要承担的责任。婚姻登记机关在不违反现行新条例和暂行规范的情况下，通过运用前述书面告知的行政指导方法在一定程度上会提高目前的婚检率，同时又执行了母婴保健法及实施办法所要求的民政部门在自己的职责范围内配合卫生行政部门做好母婴保健工作的要求。