一、纳税服务体系的形成与发展

　　长期以来，由于受传统治税思想的影响，税务机关基本上没有纳税服务的概念。1993年税制改革，为了让纳税人更加深入地了解新税制，我国第一次提出了“为纳税人服务”的理念。1996年，在全国税务征管工作会议上，纳税服务的概念正式提出。1997年“以申报纳税和优化服务为基础，以计算机网络为依托，集中征收，重点稽查”的新税收征管模式的确立，首次明确了纳税服务在税收征管中的基础地位。20__年4月28日颁布的新《税收征管法》，第一次以法律形式规定了纳税服务的内容，实现了质的飞跃。20__年8月，国家税务总局批准成立了纳税服务处，这是我国税收史上第一个纳税服务的行政管理机构，预示我国开始着手建立纳税服务体系和相关规章。随后，国家税务总局发出《关于加强纳税服务工作的通知》，“一户式”、“一站式”、“一窗式”服务模式在各地税务机关逐渐得到推广，纳税服务在我国形成了全面发展的格局。20__年10月，国家税务总局又下发了《纳税服务工作规范（试行）》，该文件是我国纳税服务领域的纲领性文件，对纳税服务的内容进行了全面的规范，使我国纳税服务逐步由零散、随意走向规范、统一。

　　经过多年的建设，我国纳税服务体系已初步形成，并得到较快的发展。一是建立了统一的办税服务场所。全国自上而下建立了1.9万多个办税服务厅，这些大厅集税务登记、发售发票、申报受理、税款征收等功能为一体，推出了首问责任制、限时服务、预约服务、延时服务、“一窗式”服务等措施，实行税前、税中、税后的多方面服务，纳税服务水平比以前有了较大幅度的提高。二是构建了网络化的信息技术服务平台。20__年9月，国家税务总局推出了“12366”纳税服务热线，为纳税人提供纳税咨询、综合查询、投诉举报、纳税申报等服务内容。同时，利用网络资源共享、信息互通、随时在线的特点，建立了专门的税务网站，接受纳税人网上申报，宣传税收政策法规，解答纳税人相关问题等等，初步建立了网络化的信息技术服务平台。三是形成了多元化的纳税申报方式。逐步推行多元化的申报缴税方式，主要有直接申报、邮寄申报、电话申报、网上申报、代理申报等申报方式；在税收缴款方面，采用了现金、支票、银行卡、电子结算、委托银行代收等多种方法，为纳税人办税提供了极大的方便。四是开展了多渠道的税收宣传服务。以税收宣传月载体，一年一个宣传主题，通过组织开展形式多样、丰富多彩的税收宣传活动，向全社会普及税法知识。利用电视、广播、报纸等各种媒介向纳税人开展经常性、多形式的税收宣传，公布税法变动、税率调整等情况。建立了税法公告制度，在办税场所设立了触摸式查询服务设备、电子显示屏等，供纳税人使用和阅读。

　　二、纳税服务体系存在的主要问题

　　近年来,我国纳税服务体系建设取得长足的发展，但在纳税服务实践中，其缺乏全局性、系统性、持续性和保障性的特征十分明显，主要表现为以下几个方面：

　　（一）纳税服务理念的缺失与滞后。在传统的税法理论中，征纳双方的权利义务不对等，往往是过分强调征税人的权利而忽视其义务，或过分强调纳税人的义务而忽视其权利，使征税机关处于一种较纳税人“优越”的地位，存在官本位思想，纳税人是管制对象和管制客体，服务职能被严重淡化。其次，税务机关管理理念中存在过错推定的惯性思维，税务人员预先设定所有纳税人为偷税嫌疑对象，基本上不相信他们能够依法自觉纳税，在潜意识中自觉或不自觉地把“纳税人”与“偷税人”、“逃税人”混淆起来甚至等同起来，并且制订各种措施来加以防范，以堵住税收征管的漏洞。这种偷税假设的思维定势，导致了部分税务干部重管理轻服务，纳税服务观念淡薄，自身定位不准，对纳税服务的意义缺乏深刻认识，严重制约了纳税服务的开展。

　　（二）纳税服务法律体系不够完善。新修订的《税收征管法》充实了保护纳税人权利方面的法律内容，但与一些发达国家相比，我国纳税服务的立法层次仍然较低，至今还没有一部完整反映纳税服务的法律法规。《纳税服务工作规范（试行）》虽然在一定程度上明确了纳税服务的内容和标准，对税务机关向纳税人提供的服务行为和措施提出了具体要求，但这只是系统内部的工作规范，并不具有法律约束力。

　　（三）纳税服务运行机制不够健全。从机构设置上看，我国长期以来坚持的是以加强对纳税人监控管理为重点的改革，侧重对纳税人的监控与管理，纳税服务只是属于征管的一个侧面，不系统、不全面，没有明确的职能机构专施纳税服务。从岗责体系看，岗责体系设置注重了管理和执法，却没有明确的纳税服务职责，更没有专职的纳税服务岗，与纳税服务相应的工作流程、工作标准、责任追究、质量管理、监督控制制度等也未形成。从运行机制上看，由于征、管、查各环节之间衔接不到位，不同地域税务机关的信息联系不畅，纳税服务经常出现缺失和漏洞，没有形成良好协调的纳税服务运行机制。

　　（四）纳税服务考评机制缺位。目前，评价纳税服务工作好与坏的方法，税务系统外部主要是地方政府组织的行风评议、基层评议机关和第三方评估，内部主要是各地税务部门组织的最佳办税服务厅、服务明星评选等。其评价的特点均具有主观性和事后性，缺乏科学性、规范性和严谨性，纳税服务质量的评价工作基本还处在事后总结性的主观性评价阶段。即使是行风评比、第三方评估，也是社会各界参与的多，真正的服务对象—纳税人参与的少，使纳税服务的成效缺乏检验和保障，很大程度上依赖于税务工作者自身的觉悟与管理水平，影响了纳税服务的质量和效果。

　　（五）纳税服务能力不足。同纳税人的需求相比，现行纳税服务体系在能力上也存在明显的不足。在纳税服务的技术手段上，信息化程度仍然较低，集纳税申报、催报催缴、信息查询等为一体的纳税服务信息网络平台尚未完全建立。税务机关与

　　企业及银行、工商、审计、财政、海关等部门的联网进度迟缓，共享程度低。在服务的内容和形式上，更多地侧重于表象化服务和浅层次服务。在税务人员的素质上，税务干部的个人素质、业务素质参差不齐，少数税务干部主动意识、配合意识、责任意识较差，对纳税服务工作的推进缺乏积极性，不能满足纳税人多元化、深层次的服务需求。

　　三、完善纳税服务体系的基本目标和原则

　　完善纳税服务体系，必须明确我国纳税服务体系的基本目标和原则，围绕目标和原则进行构建和完善。

　　（一）基本目标。建立和完善纳税服务体系，应实现以下基本目标：

　　一是提高纳税人满意度。一切以纳税人为中心，把纳税人对涉税事项合法合理期望的满意度作为开展工作、评价工作的标准，要尊重纳税人的选择，强化纳税人的参与，注重纳税人的评价，形成税务机关的服务工作与服务对象之间的良性互动，提高纳税人对税收工作的满意度。

　　二是提高税法遵从度。税务机关通过提供全面优质的纳税服务，为纳税人依法、自觉、主动、及时足额缴纳税款创造条件，无论在思想上还是实际纳税过程中，都将减少纳税人的对抗，减少涉税违法现象的发生，从而达到引导纳税遵从，维护税收法制，促进公平公正的目的。

　　三是提升税收征管质效。以创新纳税服务为切入点，充分依托现代信息技术，进一步强化科学化、精细化管理，力求管理的手段更优、效率更快、质量更高、成本更低，达到管理机制更加先进、征管秩序更加规范、收入结构更加合理的目标。

　　四是提高征纳关系和谐度。通过文明高效的纳税服务，降低税收成本、减少征纳阻力，树立起税务部门公正执法、热情服务的全新形象，有效缓解征纳关系和社会矛盾，实现双方共赢，提高征纳关系和谐度。

　　（二）基本原则。结合纳税人的期望和现代纳税服务的特点，完善我国纳税服务体系应当遵守以下几个原则：

　　一是依法服务原则。依法治税是税收工作的灵魂。在纳税服务工作中，要依法行政、依法治税、依法服务，一切措施、手段、内容都应当乎合税收法律法规的要求，使服务成为法定的、规范的行为，而不是随意性的行为。

　　二是公平效率原则。纳税服务应当在法律框架下，坚持公平、公正的治税思想，让每一个纳税人都具有同等的权利和机会来享受税务机关提供的各项服务，不能因为经济或其他条件的约束而产生排斥性。同时，还要利用多种手段，最大限度地减少办税障碍，降低征纳成本，提升服务效率，有效满足纳税人合理合法的需求与期望。

　　三是需求导向原则。纳税人对服务的需求是税务机关开展纳税服务的依据。要认真研究不同性质、不同情况纳税人的实际需求，按照共性与个性相结合的要求，使纳税服务在普遍化的基础上兼顾个性化，增强服务的针对性、可行性和有效性。

　　四是统筹兼顾原则。税务机关是国家行政执法机关，不是一般的社会服务中介组织，它的社会与政治属性决定了其提供的纳税服务必须以确保履行政府职能和满足社会管理需要为前提，不能以服务代替一切。因此，纳税服务体系的构建，必须处理好依法服务、加强征管和促进经济社会发展之间的关系，统筹兼顾。既要优化服务，又要确保税收法律、法规在税收执法活动中得以贯彻落实，确保税收服从服务于经济和社会改革发展大局。

　　四、完善我国纳税服务体系的途径

　　要把我国纳税服务体系逐步完善，形成组织结构完备、流程设置严密、要素配置合理、考核机制健全的新型现代纳税服务体系，可从以下几个方面入手：

　　（一）转变理念，树立正确的纳税服务观。要充分认识纳税服务在整个税收工作中的地位和作用，必须用开放的、多层次的、发展的和联系的观点去认识和对待，使全体税务干部在进一步解放思想，树立全新的纳税服务理念的基础上实现角色转变。要牢固树立“服务型税务”的理念，把“始于纳税人需求，终于纳税人满意”作为各级税务机关不懈追求的目标，在执法角色上实现由“执法＋管理”的强势角色向“平等＋服务”的平等角色转变。把尊重纳税人、相信纳税人、理解和关心纳税人贯穿于税收征管活动的始终。牢固树立纳税服务是法定义务和基本职责的理念，明确纳税服务是法律赋予税务部门的法定职责，是一项必须完成好的“硬任务”，而不仅仅是税务机关倡导的一种工作要求。

　　（二）完善立法，制定综合性纳税服务法规。纳税服务的法制化是我国纳税服务健康、良性发展的必然途径。我们可借鉴西方发达国家的经验对我国纳税服务法律体系予以完善。一是在《税收基本法》中确立纳税服务的法定地位。在将来出台《税收基本法》时，单设纳税服务章节，明确纳税服务的法定地位、基本目标、基本方式等，将纳税服务从精神文明建设和职业道德的范畴转到法定义务的范畴，成为税务机关每个部门、每个岗位乃至每个税务人员必须履行的责任和义务。二是应制定和出台《纳税人权益保护法》。把《税收征管法》赋予纳税人的权利以法律法规形式颁布实施，明确纳税人权利的具体内容、程序等，约束税务机关的权力，保障纳税人的合法权益。三是出台综合性的《纳税服务工作规范》。在认真总结各地贯彻落实《纳税服务工作规范（试行）》的基础上，尽快修订完善并正式出台《纳税服务工作规范》，明确税务机关提供纳税服务的基本原则、组织机构、服务制度、服务范围、服务措施、服务标准、服务监督及法律责任等内容，形成具有中国特色的纳税服务法律体系，使我国的纳税服务工作有法可依，有章可循。

　　（三）强化管理，建立统一规范的纳税服务组织管理机构。 纳税服务是一项涉及面广、内容十分复杂的系统工程，必须有专职的服务部门负责对其进行规划、管理、协调和控制，保证纳税服务各项工作的贯彻落实。鉴于目前我国征管模式和纳税服务的现状，应在省级局设立纳税服务处，专门负责纳税服务管理工作。并根据“统一领导、分级管理”的原则，自上而下延伸到税务基层部门。在地、市级税务局设立纳税服务中心，各基层分局设立纳税服务科(股)，专门负责各自职责范围内的纳税服务具体事宜。包括整体规划、制度建设、规范服务、考核评价、管理纳税服务热线等。

　　（四）优化流程，为纳税服务的协调运行提供支撑。保证纳税服务体系的协调运转，必须通过优化业务流程，围绕对内有利于提高效率，强化制约，对外有利于服务纳税人，加强税源监控的目标，坚持以流程为导向、提高纳税人满意度为原则，对业务流程进行梳理优化，使管理与服务互动共融，达到更加完美的结合。要尊重业务流程的自身规律和法律要求，科学地设计业务工作的环节和流向。精简繁琐事项，取消不必要的、不合理的流程，整合形式和内容相近的流程。同时，实行不同职能部门之间的资源共享，尽可能地避免因不同的职能分工而导致业务分割、工作交叉以及相互衔接不好的情况，确保服务工作规范操作，有效运行。

　　（五）健全机制，保障纳税服务的规范化运行。完善的纳税服务体系，必须要有健全的内在机制作为保障。一是建立纳税服务岗责体系。明确各职能部门的纳税服务职责，使纳税服务职责成为整体岗责体系的重要组成

　　部分。通过规范纳税服务的部门责任、岗位职责、服务内容、服务标准等，使服务工作的各个方面，各个环节在操作程序上都有章可循、有规可依。二是建立纳税服务决策机制。在纳税服务有关法律法规制定的过程中，增设纳税人的听证程序，建立纳税人参与决策机制。在推出新的服务措施时，提前征询纳税人、社会各界和广大基层税务人员的意见，及时了解纳税人的需求，尽量避免决策的失误以及推行负担和阻力。三是建立纳税服务考评监督机制。建立纳税服务质量指标体系，并以此为标准构建科学、实用的绩效考核指标和方法，以定量评价与定性评价相结合的办法，加强对纳税服务的考评。建立公开的、由社会各界共同参与的监督评估机制，通过设立举报电话、举报箱，采取公众投票、打分、问卷调查等方式考评，也可聘请专家、学者组成调查组，预先设计科学的评价模型考评，把服务行为置于有效的社会监督之下，保证测评结果的客观、真实和公正。四是建立纳税服务激励机制。建立全方位的纳税服务激励机制，将纳税服务水平作为评先评优、福利待遇、绩效工作考核、干部使用的重要内容，促进服务质量和效率的不断提高。五是建立纳税服务保障机制。在人员保障上，要配备政治素质高、业务能力强的税务人员到专门的纳税服务机构工作，并对其开展税收业务、服务礼仪、沟通技巧、心理调节等在内的各种技能的培训，提高纳税服务人员的专业素质。

　　（六）增强能力，提高纳税服务的质量和水平。要提高服务质量，增强整体服务能力，满足纳税人多元化的服务需求，必须不断地丰富服务内涵，完善服务载体和手段。一是拓展纳税服务的方式与内容。在税收信息服务上，树立起全局的、日常的宣传观念，将税收宣传贯穿于日常生活之中，纳入学校教育范畴之内，充分利用学校、电视、广播、报纸等媒介，采取多种形式开展税法宣传。在全国范围内开通12366纳税服务热线，实现税收征纳双方实时沟通。进一步完善办税服务厅建设，使之功能齐全、标准规范、服务便捷。广泛推行手机申报、同城通缴、异地申报等方式，不断丰富纳税服务内容。二是加强纳税服务的信息化建设。着力构建全方位面向纳税人的公共服务平台，包括网上申报与审批等内容，使纳税人足不出户即可办理相关纳税适宜。三是提高税务人员素质。大力开展岗位练兵，打造学习型机关，培养学习型干部，激励税务人员不断学习专业知识，提高服务技能，增强服务意识，促进服务能力和服务水平的提升。

　　财产保全制度是民事诉讼法中的重要内容之一,其目的在于通过限制被申请人对争议标的物或其财产的处分权,来保证人民法院将来作出的生效判决能够得到全面、顺利的执行,从而维护生效判决的权威,切实保护胜诉方当事人的合法权益。在当前建设社会主义市场经济的过程中,该制度的实施对于增进全社会的信用意识,防止争讼当事人变卖、转移、藏匿甚至毁损、挥霍在其占有、支配下的有关财产，逃避对生效判决的执行，发挥着不可替代的重要作用。然而,在司法实践中,我们仍感到该制度在许多方面存在简略、宽泛甚至缺失之处,亟需在立法上加以补充和完善。

　　一、现行财产保全制度在运行中存在的主要问题

　　（一）关于保全程序的启动及其相关规定方面存在的问题。

　　根据民事诉讼法第92条、93条的规定,财产保全分为诉中财产保全和诉前财产保全。对诉中财产保全一般由当事人一方提出申请,必要时也可由法院主动采取保全措施；而诉前保全只可由当事人提起,且必须提供相应的担保,否则其申请将被法院裁定驳回。而且根据最高人民法院制定的《关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》（以下简称《适用意见》）第31条的规定,诉前财产保全由当事人向财产所在地的法院申请。在保全措施采取之后,当事人可向财产所在地法院或其他有管辖权的法院提起诉讼。而根据该意见第32条的规定,当事人在诉前财产保全后没有在法定期间内起诉，从而给被申请人造成损失的,又由财产所在地原采取保全措施的人民法院管辖。

　　这些规定在司法实践中存在以下不足：

　　1诉中财产保全可由法院主动采取,与当前民事审判方式的改革方向不相适应,忽视了当事人在民事诉讼活动中的主体性地位,与法院超然于争诉之外担当第三者、裁判者的角色不符。

　　2关于诉前保全法院选择的硬性规定,侧重于采取保全措施的便利与及时,忽视了民事诉讼法的“两便”原则,不能保持保全与审判法院的同一性。

　　3对因保全申请人未在法定期间提起诉讼,而被申请人认为该保全不当给自己带来了财产损失并提起诉讼时,如何选择起诉法院的规定不合理。因为在有些情况下,财产既不在申请人所在地,也不在被申请人所在地,而是在其他同级法院管辖地。在此情况下,被申请人一旦提起诉讼,无论是原、被告的起诉、应诉,还是法院的审判、执行,都可能因这一规定而造成不必要的人力、物力的耗费。

　　4对申请人既提出了诉前财产保全,又在法定期间内提起了诉讼,但由于保全申请不当从而给被申请人造成了一定财产损失的应由哪一法院管辖并如何处理,缺乏明确的规定。

　　（二）关于保全对象方面存在的主要问题。

　　财产保全是围绕保全对象进行的一系列活动和措施,因此有关保全对象的内容在财产保全制度中占有重要的地位,而现行立法及司法解释在许多方面不适应司法实践的需要。

　　1、对保全标的的可更换性未作规定。根据民诉法第94条的规定,财产保全限于被请求的范围或者与本案有关的财物。而根据《适用意见》第104条、105条及《最高人民法院关于在经济审判工作中严格执行<民事诉讼法>若干规定》第14条的规定,财产保全的范围有了更大的扩展。例如,保全的标的可以是债务人到期应得的收益,也可以直接为被告人的财产。

　　但该规定仍有不完善之处：

　　1尽管申请人对保全标的的选择随着保全范围的扩大而更有主动性,但是法院一旦采取了保全措施,限制了保全标的,对当事人之间还是否可在被保全人所有的财产范围内协商变更未作规定。这一内容的缺失，会在保全标的的价值减损不可归责于被申请人的情况下无法采取补救措施，不利于保全申请人通过二次选择保全标的物的方式维护自己的合法权益。同时在被保全人由于某一特殊原因需要利用被保全的财物而愿意以其他相等同的价值物进行替换时于法无据，使财产流转的速率受到限制。

　　2法院在采取保全措施、确定保全标的之后,申请人与被申请人对保全标的的变卖、利用能否协商未作规定,从而不能从实质上对申请人的期待权益进行充分的保护。例如在以股票为保险标的的情况下,保全时体现的股票价格相当于争议的财产,但股票的价格会上下波动,法院又不可能直接进行操作,如果不允许当事人进行协商变卖标的物,就难于很好的保护申请人的合法权益。

　　2、对多个权力主体对同一保全标的如何查封、冻结的规定不明确。根据我国民诉法第94条的规定,财产已经被查封、冻结的,不得重复查封、冻结。这一规定便于法院之间、法院与其他单位之间的工作协调,对体现审判机关的权威,具有重要的作用。

　　但该规定在实践中存在以下问题：

　　1法院在对某一财产采取查封、冻结后,其他单位便不能再进行查封、冻结。但在法院解除查封、冻结时,其他单位很难获得法院即将解除保全措施的信息,因而不能及时的再采取查封、冻结的措施,致使财产流失,保护不了相应的合法权益。

　　2在法院裁定不合法的情况下,由于法院已经采取了保全措施,其他单位有时明知这种情况,但因没有法律的相关规定,很难协调这种关系。另外,法院相互之间在实践中也会同样遇到这样的情况。

　　3、对共有财产的保全存在的规定不具体。在实践中关于对被保全人在其共有财产中的保全标的如何采取措施的,现行法律没有作出具体的规定。法院在具体操作中往往是要么不采取保全措施,要么直接对该共同共有财产采取保全措施。不采取保全措施不利于保护申请人的合法权益,采取保全措施又可能侵犯被申请人以外的其他共有人的合法权益。具体如何处理,相关法律及司法解释缺少科学、合理、便于进一步具体操作的规定。

　　4、对特定财产的保全措施在规定上有冲突。对于房地产、汽车等不动产和特定动产的交易,我国法律法规多规定其为一种要式的民事法律行为,即买卖关系中标的物所有权的转移必须以相关部门的变更登记为有效要件。

　　但是目前由于部分公民法律知识欠缺和法律意识淡薄,对该类财产的买卖往往只以金钱交付和实际占有为要件,这就给法院在采取保全措施时带来了一定的困难：

　　（1）当法院对该财产采取扣押有关财产权证照并通知有关产权登记部门不予办理该项财产的转移手续的保全措施时,往往有损于善意占有人的权益。

　　（2）汽车、房地产等经常存在租赁关系,承租人为此类财产的使用权所支出的费用有时相当大,使用的期限相当长,这种财产的使用权有时直接体现为承租人的财产,而且占的比例很大。但在财产保全过程中由于所有权不属于被申请人（租赁关系中的承租人）,人民法院便不能对该类财产采取保全措施。

　　（3）根据《适用意见》第101条的规定,人民法院对不动产和特定动产进行财产保全一般是采取扣押有关

　　产权证照,并通知有关产权部门不予办理该项财产的转移手续这一措施；在必要时也可以直接查封或扣押该项财产。但在实践中两个法院对进行财产保全时有的扣押了财产权证照,有的直接查封了不动产和特定动产,出现这种矛盾后如何处理,相关法律对此没有作出进一步的规定。

　　（三）关于保全中权利义务的平衡性存在的问题。

　　设立财产保全制度的目的是为了解除申请人诉讼的顾虑,确保法院将来生效判决能够执行。就其性质而言,它是一种防范相对人在法院作出生效判决之前处分其财产的强制措施。而且,对当事人来说,无论是提起诉讼财产保全还是诉中财产保全,根据法律的规定都要提供相应的担保,而这种担保产生的根据应是申请人为获得确保胜诉判决利益实现而自愿承担的一种义务。与此相对应,在有其他人参与平等分配被申请人的财产时,为体现风险与利益的对等和一致,其理应获得对保全财产的优先受偿权。然而,到目前为止,我国的法律和司法解释并未设定申请人对依法申请保全的具体财产具有优先受偿的权利。这一重要内容的缺失,一方面会导致司法实践中一旦被申请人的总债务出现支付危机,超过申请执行的债务时,由于其他债权人的参与分配,必然使保全申请人的判决利益受到危害甚至无法实现；另一方面会从客观上鼓励少数人的投机思想,让不为实现自己的权利去采取积极行为的人来瓜分他人的应得利益,从而使财产保全制度在社会生活中的实际应用价值大大减损。

　　（四）关于财产保全的期限存在的问题。

　　我国民诉法规定的财产保全措施主要有查封、扣押、冻结等方式。保全的时间效力一直持续到执行完毕。但根据《最高人民法院、中国人民银行〈关于查封、冻结和扣押企事业单位、机关团体的银行存款〉的联合通知》的规定,人民法院冻结的期限最长不得超过六个月。有特殊原因需要延长的,人民法院应在到期以前向银行办理继续冻结的手续。逾期不办理手续的,视为自动撤销冻结。然而,其他方式都没有期限,也就是说查封、扣押及其他方式的保全措施的效力一直持续到执行完毕。

　　这一规定对法院判决的执行是有利的,但对于维护当事人的合法权益却存在一些问题：

　　（1）对申请人来说,根据我国民诉法的规定,当事人、负责保管的有关单位和个人及人民法院都不得使用被保全的财产。可是有些财产看管费用很大,保管起来非常不易,这无形中给申请人增加了负担。

　　（2）根据民事诉讼法的规定,只有在被申请人提供担保时才允许撤销财产保全。然而,在实践中财产保全的裁定原因消灭,或者保全的情势发生变化,法院不能及时裁定撤消,在不能归结为申请人责任的情况下,也难于保障被申请人的合法权益。

　　（3）在审限较长的情况下,由于申请执行的期限也相应延展,被申请人在这段时间内又不能合理的利用被保全的财产,这既会造成资源的闲置,也无疑会进一步弱化被申请人对债务的履行能力。

　　二、完善财产保全制度的设想

　　（一）在程序启动及保全法院的选择性上赋予当事人自主权。

　　从发展趋势看,我国民事审判方式的改革就是将原来以职权主义为主的民事诉讼模式转变为以当事人为主的民事诉讼模式。而当事人主义的核心之一就是处分主义。其具体体现为：

　　（1）,民事诉讼程序的启动和继续依赖于当事人,法院和法官不能依职权启动和推进民事诉讼程序；

　　（2）,法院裁判所依据的证据只能来源于当事人,法院和法官不能在当事人指明的范围之外主动收集证据。当事人主义是民事实体法中当事人意思自治原则在民事程序法上的体现和要求。即在民事活动中,要充分尊重当事人的意愿。保全程序制度设计的基本出发点应符合当事人主义。保全程序的启动和推进者,应该是当事人或利害关系人,法院只应保持一种相对超然的地位。在对保全法院的选择上,应由当事人根据地域管辖和级别管辖的相关规定,自主选择相应的保全法院。

　　具体来说,保全制度在程序启动方面,应从如下几方面着手：

　　（1〕财产保全只能依当事人或利害关系人的申请而启动,取消法院在必要时可裁定采取保全措施的规定。要把财产保全启动权完全交给当事人,让当事人在对案件事实进行权衡的基础上作出是否需要进行保全的选择。

　　（2）赋予当事人对保全法院有限的选择权,即当事人在地域管辖的法律规定范围内,根据对自己最便利的原则选择保全的法院,取消诉前保全由财产所在地法院管辖的规定,从而确实维护权利人的合法权益,发挥财产保全应有作用。

　　（二）在保全对象与保全措施的选择上,进一步丰富、细化相关的内容。

　　保全对象的选择、更换与保全措施的具体化,既能体现对申请人财产权利的有效保护,又有利于资源的合理配置,减少社会资源的流失和浪费,因而,要通过严密、合理的立法设计,保证执法严格有序的进行。具体说,

　　（1）适应建立健全市场经济体制的需要,进一步丰富和细化相应的保全制度,使保全制度既能适应不断变化的形势需要,又具有合理科学的运作方式。

　　2）允许当事人之间通过协商变更保全标的,保证当事人为自己利益的实现能够采取合理而积极的措施。同时要在立法上完善对保全标的的协商变更方式、方法,真实有效的保护当事人的合法权益。

　　（3）建立保全通报制度。在对同一保全标的或被申请人先后出现两个以上保全主体的情况下,拟采取保全措施的单位要对告知已采取保全措施的法院,而已采取保全措施的法院在解除或执行该财产之前,要在合理的时间内及时将相关的处理结果告知其他单位,或相互协调具体的处理措施,以免因相互之间协调不到位而引起财产的流失。

　　（4）对不动产或特定动产进行直接查封扣押时,应当在采取该项措施后及时通知相关的产权登记部门,以避免可能出现的重复保全。对共有财产的保全,应通过保全其相应的份额的方法,同时通知其他共有人履行相应的协助义务,以保证将来生效判决的执行,由此可保证将来申请人无论胜诉或败诉都不会损害其他共有人的合法利益。

　　（三）在债权实现的方式上,赋予保全申请人对被保全财产的优先受偿权。

　　从体现公平正义的角度来看,赋予申请人对保全财产的优先权,既是对申请人合法行为、特殊劳动的鼓励和赞许,也是对平等竞争风尚的一种褒扬,有利于鞭策权利人积极通过合法途径和方式维护、争取自己的应得权益。为实现保全制度的设立宗旨,通过立法确立保全申请人对保全财产的优先权十分必要。

　　在具体内容上要以法律的形式明确、具体地规定对被保全财产负有义务的主体范围和不同情况下的责任形式,明确优先权实现的主要过程和具体方式。我们认为：

　　1,在地位上,申请人对财产保全的优先权应是一种特别优先权,它与民法通则中诸如职工对工资和劳保费用等债权享有的优先权不同,是在债务人特定动产或不动产上存有的优先权。

　　2,在范围上,应限于申请保全的具体财产的范围。依照法律的规定,实施财产保全要制作相应的民事裁定书,实践中同时还附有相关的被查封、扣押或冻结的财产清单,优先权的范围应等同于财产清单上所列的财产范围,不能将其扩大为被保全单位或个人的总括性的或全部的财产。

　　3,在与其他优先权发生冲突时,应区别情况不同对待。由于在保全措施采取之前可能已经发生了抵押、质押或留置行为,于是在某一财产上可能会发生保全财产优先权与其他担保物权如抵押、质押或留置权等的重叠或冲突,在此情况下,应根据民诉意见第102条规定处理,即“人民法院对抵押物、留置物、可以采取财产保全措施,但抵押权人、留置权人有优先受偿权”。在保全措施采取之后,由于为了不影响被申请人在诉讼期间的生产经营活动和生活的正常进行,同时为了将来生效判决的顺利进行,对特定动产往往采取的是扣押有关财产权证照的方法进行保全,因此,在此期间作为担保物权的留置权与保全财产的优先权发生冲突时,留置权仍然应优于保全财产的优先权。

　　（四）合理限定保全的期限,建立重大保全案件优先审理的制度。

　　在时间上,财产保全制度应当对被保全的标的作出适当的期限限制，以便减轻权利人不必要的人力与财力的支出,加快对资源的合理利用。对被保全人提不出可靠充分地担保的保全标的,如果因履行保全措施花费较大,或因标的物的自然属性不宜长期保存的,法院应依申请人的申请予以强制变卖。对于重大的财产保全案件,应当在诉讼文书的送达及排期审理上给予特殊的安排,尽力缩短开庭周期,尽可能快的依法对案件作出裁决，以便及时解除纠纷，保护胜诉方的合法权益，促进社会资源的正常流转。总之,面对丰富多彩的现实生活和不断深化的司法实践,我们需要在重新审视现行保全制度既存问题的基础上,对其展开科学的论证,进行严密、合理的充实和完善。唯其如此,才能加强生效裁判的执行力度,彻底而迅速地解决纠纷,促使保全制度在司法实践中发挥应有的作用。