中央广播电视大学人才培养
模式改革与开放教育试点
中央广播电视大学
专业本科毕业论文
题 目：我国农村合作金融组织存在的问题及建议
学 号： 1143001256840
姓 名：学 校： 衡阳电大 指导教师： 答辩日期：
湖南广播电视大学印制
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毕业论文（设计）写作过程
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摘 要
我国农村合作金融经过了从20世纪80年代一直到如今三十多年的多样化蓬勃发展，从起步、发展到初步完善，从理论不成熟甚至偏差到逐步成熟的过程。经过近些年的发展，我国农村合作金融取得了很大的成就，同时也存在一些不足，充分认识这些成就和不足，对于农村合作金融今后的发展，大有裨益。因此，借鉴国际上合作金融经验，对我国农村合作金融的发展提出切实可行的建议，更好的促进我国农村合作金融健康、快速发展。
关键词：合作金融，存在问题，经验借鉴，政策建议
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ABSTRACT
From the 1980' of the 20th century to now ,more than 30 years,the rural cooperative finance in China has a diversified development, from the start, to the development of initial perfection, not mature or deviation from the theory to the process of becoming mature.After recent years of development, rural cooperative financial made great achievements, but also some disadvantages, fully aware of these achievements and shortcomings, for the future development of rural cooperative finance of great benefit. Therefore, drawing on international cooperation on financial experience, the development of rural cooperative financial propose practical recommendations to better promote rural cooperative financial healthy and rapid development.
KEY WORDS: Cooperative finance, Existing problems, Experience learning, Policy recommendations
目 录
一．我国农村合作金融组织存在问题
1农村合作金融尚未纳入我国基本法律
2 农村合作金融地方性法规和规章的数量少 3 农村合作金融组织产权不清
4 农村合作金融组织法人治理结构不健全 5农村合作金融组织监督体系不完善 6 行业自律组织缺位
二． 农村合作金融的国际经验借鉴
1.国外农村合作金融的基本情况 （1）国外农村合作金融的发展状况 （2）国外农村合作金融的发展模式 （3）国外农村合作金融的发展趋势
2．国外农村合作金融的有益经验 （1）合作金融具有完善的法人治理结构 （2）合作金融是农村合作金融的主体 （3）合作金融得到政府的大力支持
三． 发展我国农村合作金融的政策建议
1．完善政策扶持体系
2．健全金融法制体系
3．强化风险监管体系
4．构建农村信用体系
5．建立沟通协调体系
6．创新宣传教育体系
农村合作金融是指农村领域内的货币、资金融通活动。具体地说，是指在县、区以下乡村，国家各专业银行和农村信用合作社以及农村其他信用机构或组织，运用信用手段组织、调剂和管理农村货币资金以及与之有关联的各种金融活动的总称。它包括各专业银行存款的吸收、贷款的发放、转帐结算、现金管理，以及农村保险、信托、租赁，证券买卖等全部金融活动，及其己经渗透到大中城市的信用业务。农村合作金融是在农村地域范围内弱小的中小企业或农户依法联合组建的以自我服务为根本目标的金融组织，它是农村信用合作社、农村合作银行、农村合作保险及农村制度外合作金融等具有合作性质的金融组织的总称，其实质是交易的联合。典型的、原本意义上的农村合作金融至少发挥着以下三大功能：
（1）信用中介功能；（2）不可替代功能；（3）服务功能。
我国农村合作金融经过了从20世纪80年代一直到如今三十多年的多样化蓬勃发展，从起步、发展到初步完善，从理论不成熟甚至偏差到逐步成熟的过程。面向农村的合作金融在世界各国具有悠久的发展历史，我国自90年代以来也取得了快速增长的突出成就，同时也存在一些不足，充分认识这些成就和不足，对于农村合作金融今后的发展，大有裨益。本文借鉴国际上合作金融经验，对我国农村合作金融的发展提出切实可行的建议，以更好的促进我国农村合作金融健康、快速发展。
一．我国农村合作金融组织存在问题
对于我国现在主要两大农村合作金融组织形式，其存在的问题是不同的。农村信用合作社主要存在以下问题：（1）绝大多数信用社是在原信用社的基础上进行改革，历年来的积累与亏损由谁享有与承担，很难界定清楚。（2）合作社缺乏合作性质。农民也很少是信用社的社员，信用社的民主管理更是形同虚设。（3）信用社为农村社员服务的范围非常有限，经营的自负盈亏，追求自身利益的最大化的商业倾向，使得资金向收益相对高的城镇或非农部门流动，真正需要资金贷款的农户难以得到金融支持，造成农业、农村的发展和农民福利改善的严重滞后。农村合作银行存在的问题是：（1）具体的经营中表现为制度不健全，运行不规范。
（2）资本不足及所涉业务的自然脆弱性，使其经营发展天生具有局限性。
1．农村合作金融尚未纳入我国基本法律
2006 年 11 月，我国关于农民合作社的第一部法律《中华人民共和国农民专业合作社法》出台。该法规定，农民专业合作社是在农村家庭承包经营基础上，同类农产品的生产经营者、农业生产经营服务的提供者和利用者，自愿联合、民主管理的互助性经济组织。该部关于农村合作行为的基本法律将农村合作金融组织和农民金融合作的权利排除在外。所以至今为止我国有关农村合作金融的法律规定散见于《中华人民共和国中国人民银行法》、《中华人民共和国银行业监督管理法》等金融法律．
2 ．农村合作金融地方性法规和规章的数量少
我国省级地方权力机关结合本地区合作金融发展的实际情况制定了一定数量的合作金融地方性法规。但是在上述论文列举出的我国农村合作金融地方性法规和规章来看，多数是用来规制农村信用合作社的，有关农村合作银行规章只有中国银监会颁发的《农村合作银行管理暂行规定》、《农村合作银行监管法规手册》。另外银监会针对各地区农村合作银行请示做出批复，如《中国银行业监督管理委员会关于山东张店农村合作银行开业的批复》、《中国银行业监督管理委员会关于长沙岳麓农村合作银行开业的批复》等，同意各农村合作银行开业，并核准各农村合作银行的章程，但对各个农村合作银行具体的资本制度、法人制度没有做出统一的具体规制。
3． 农村合作金融组织产权不清
由于当前我国成立的农村合作银行大多数都是在县级以下的农村信用合作社的基础上产生的，绝大多数信用社的财产包括社员的分红部分，这样就造成了新成立的农村合作银行的所有者权益结构中，资产的历年积累部分产权不清，形
成里历史资产的产权模糊。
4． 农村合作金融组织法人治理结构不健全
我国农村合作金融组织在管理制度方面，主要表现为股东代表大会没有定期召开；政府的过多的行政介入使领导干部会议往往代替了理事会而行使决策权；监事会的监事长也一般由当地政府领导兼任。虽然经营管理者受监事会的监督，委托人理论上也保持着对代理人的最终控制，但委托人与代理人的利益冲突却也不可避免。另外，我国农村地区的范围广泛、农民本身的文化素质不高，作为合作银行的股东，积极参与合作银行的治理并提出科学、合理性建议的可能性不大，民主管理的原则实现的可能性也就降低，最终导致内部组织管理效率的低下。
5．农村合作金融组织监督体系不完善
我国农村合作金融组织的监督体系一直处于不合理、不健全的发展困境当中。一方面，人民银行与农村合作金融组织的业务性质不一样，监督管理中信息传导容易失真，造成管理成本的增大；另一方面，人民银行也有自身的利益，其利益目标难以与农村合作金融组织保持一致，不可能完全代表广大社员的根本利益。
6． 行业自律组织缺位
目前，农村合作金融组织自身的行业自律组织严重缺位。现有的农村合作金融组织往往表现为政府行政干预的一种手段，其提供的更多是管理和规范而不是服务，而这有背行业自律组织的职能目标。在新的条件下，应该进一步创新农村合作金融的管理组织体系，建立以服务为主，管理规范为辅的行业自律组织。
二． 农村合作金融的国际经验借鉴
1、国外农村合作金融的基本情况
（1）国外农村合作金融的发展状况
自1849年德国人创建第一个农村信用合作社至今，欧美各国纷纷成立了各种形式的信用合作社，信用合作社遍及发达的资本主义国家，信用合作事业已发展成为合作银行体系，并且成为金融体系的一个重要组成部分。在国外，合作金融一般都有健全的组织管理体系和广泛的业务范围，尤其是在西方发达国家，合作金融在其国民经济中占有重要的地位，有些国家的合作金融机构已发展成为重要的国际性金融机构。
（2）国外农村合作金融的发展模式
从组织机构、管理体制、运行机制三个方面，分别考察主要发达国家农村合作金融的发展模式有，以美国为代表的多元复合式合作金融体制、以德国为代表的多级法人体制，以及国外普遍存在的合作金融行业协会等。
①德国的农村合作金融发展模式。德国是世界合作金融组织的发源地，其组织形式表现为合作银行。(l)基本构成。德国的合作银行体系分为3个层次。第一层，即最底层是地方性基层信用合作社，这一层次又分为2类，一类是手工业信用合作社，另一类是农业信用合作社。第二层是3家地区性的合作银行，即GZB银行、SGZ银行和WSZ银行。第三层是全国性的中央管理机构，即德意志中央合作银行(属于信贷合作联合会)。各级信用合作组织和各级合作银行都是依法注册、独立核算、自主经营的经济实体，都是具有独立法人资格的金融机构，无隶属关系。(2)资金构成。基层信用合作社由农民、城市居民、个体私营企业、合作社企业和其他中小企业入股组成，由入股股东所有；3家地区性的合作银行由基层信用合作社入股组成(也有一部分吸收外来股份)，由基层信用合作社拥有；中央合作银行的大部分资金由地区性合作银行提供，但政府为了表示对合作银行的支持，也参有一定的股份。(3)经营业务。基层信用社的业务主要是传统的存贷款业务。中央合作银行的主要业务是为合作银行系统提供全国性的支付和结算业务以及短期再融资，提供各类金融产品，提供证券、保险、租赁、国际业务等金融服务。(4)监督管理。德国对合作银行的管理依据《德国合作银行法》，实行民主管理。监管机构主要是由联邦金融监察局和联邦中央银行负责。但由于联邦金融监察局未设分支机构，所以只能对合作银行进行非现场监督。具体的监管任务则由合作审计协会完成。合作社必须加入一个合作审计协会，由该协会对合作社的机构、资产及业务活动定期进行审计监督。此外，德国全国信用社合作
联盟(BvR)是合作银行的行业自律组织。
②美国农村合作金融的发展模式。 (1)基本构成。美国农村合作金融组织结构相对来说要复杂一些，它由几类合作金融机构组成，分别是联邦土地银行，联邦中期信用银行及其生产信用合作社、合作银行。其中，联邦土地银行设有统一的中央机构，分为12个各自独立的农业信用区的联邦土地银行，各信用区的联邦土地银行再下设基层信用合作组织。联邦中期信用银行没有统一的中央机构，也分为与联邦土地银行平行的12个中期信用银行，下属40多家生产信用合作社。合作银行系统由一个中央合作银行和12个区域性合作银行构成。因此美国的农村合作金融系统也被称做多元复合模式。(2)资金构成。美国3类合作金融机构的各基层信用合作社的资金全部来源于农民、农场主，区域性的各信用合作银行的资本在19xx年以前由政府提供，在19xx年政府资金全部被还清以后，归各基层信用合作社及借款人入股所有。联邦土地银行系统和合作银行系统的中央机构的资金则分别由12家区域性的联邦土地银行和合作银行提供。(3)经营业务。联邦土地银行的主要业务是向农场主及为农服务的商人提供用于购买土地和修建建筑物等不动产的长期抵押贷款，贷款的期限一般为3一50年。合作银行及其下属分支机构则专门向农场主合作社提供用于合作社基础设施建设及支持农产品出口等方面的贷款。(4)监督管理。美国农村合作金融的监管机构由全美信用社管理局和各州政府设立的信用社监管机构组成。
综上所述，国外农村合作金融发展模式的主要特点有：(l)各国的农村合作金融组织基本上都采用中央、地区、基层三级机构体系。(2)各国的农村合作金融组织基本上都是采用多级法人制，各级合作组织都是独立的法人实体，拥有独立的经营自主权。(3)各国的农村合作金融组织基本上坚持合作制的组织结构和为社员服务的宗旨，都有比较健全的民主管理制度。 (4)各国政府在实践中加强立法保障，设置专门管理机构，予以财税方面支持，甚至直接参股等形式的政策措施，从而保证农村合作金融体系的有效运行。
（3）国外农村合作金融的发展趋势
自20世纪下半叶以来，随着世界各国经济环境的变化及金融业的高度发展，特别是经济全球化、经济金融一体化、信息化的迅速发展，国际农村合作金融在诸多方面显现出了一些新的趋势和特点。
①经营目标发生变化
合作金融组织的最初形式是信用合作社，参加者大多是小生产者、小经营者和农民。信用社经营目标是不以追求利润为目标，而以为社员提供服务和帮助为目标。但随着经济环境的变化，特别是在市场经济条件下，各种经营活动都要追求利润，讲究自身效益，农村合作金融组织出现了向盈利性合作金融企业发展的商业化倾向。
②股份构成发生变化
合作金融组织的初级形式信用合作社，入股实行的是“入股自愿、退股自由”， 且数额有限。但现在不少国家已改变了这种股权构成及入股方式，引进了股份制、合作控股原则。不仅扩大股东范围，增加股金种类，而且扩大股金数额。
③资金来源发生变化
从合作金融机构的资金来源看，最早的合作社主要以股本金和存款为其资金来源。现在，西方国家多数合作金融组织，在资金来源上也己经是多渠道供给，除股本金和存款外，还有两个重要来源：一是向中央银行借款，二是发行债券，并且在有些国家发行债券所筹措资金占合作金融机构资金来源的相当大比重。同时，存款的种类也是多样化，不仅有社员的活期存款、定期存款，而且有非社员的大众存款和住房信贷存款等。
④机构性质发生变化
合作金融组织机构最初都是自发组建起来的小规模的互助信用合作组织。以后规模不断扩大，吸收资金超过了社员需要，不得不涉足商业化经营。现在，许多国家的信用合作社已规模巨大，有些已成为国际性大银行，合作金融机构正逐步由互助合作制性质向现代股份合作性质转变，相当部分的合作金融组织已成为商业化、股份制的金融机构。
⑤资金运用发生变化
从资金运用看，主要变化是：在贷款对象上，在贷款数额上，在贷款期限上，在贷款用途上，在贷款利率上。
⑥业务经营发生变化
从合作金融组织的业务经营来看，最根本的变化是逐步摆脱信用合作模式束缚，按照市场导向原则，实行企业化经营管理，业务经营发生变化。一是服务对象开放化。二是业务种类多样化。三是经营手段现代化。四是服务追求优质化。
⑦经营管理发生变化
信用互助合作社最初实行的是民主管理，决策表决实行的是“一人一票制”。但随着农村合作金融组织规模的不断扩大，西方国家逐步引进现代股份制的做法，实行民主化和专业化管理。从内部管理制度看，各国的农村合作金融组织基本上采取多级法人制度，各级都具有自主经营权和独立的法人资格，形成了一套独立的经营管理制度。从行业管理看，各国农村合作金融组织一般都有较为完备的行业自律管理制度，合作金融行业协会比较普遍，经营管理比较制度化、规范化。
2、国外农村合作金融的有益经验
（1）合作金融具有完善的法人治理结构
纵观国际上运作成功的农村合作金融机构，并没有一个统一的模式。欧美国家发展农村合作金融的基本经验是，形成民主决策和法人治理结构机制。
（2）合作金融是农村合作金融的主体
经济发展水平的非均衡、城乡差异的存在及农业生产自身特点等诸多原因，都使合作金融成为农村合作金融必不可少的形式，甚至在市场经济发达的西方国家，合作金融在农村仍扮演着重要的角色。
（3）合作金融得到政府的大力支持
西方一些国家合作金融为什么仍能获得生存与发展，在这些国家均存在发展合作金融和合作经济的基础，还与政府的大力扶持是分不开的。一是制定合作金融法律保护促进了合作金融的稳定健康发展，西方各国的银行法对合作金融机构的设立、法律地位、职能、经营管理都做出了规定。二是对合作金融机构采取免税等扶持政策。三是对合作金融采取各种支持制度。如美国由政府直接创办、协办合作金融，为信用合作社提供资金融通。四是有健全的行业服务体系。美国信用社的行业协会最为健全，在各州1万多个基层信用社的基础上，在50个州都设立了州信用社协会。五是设立专门的监管机构和建立存款保险基金制。
三、发展我国农村合作金融的政策建议
1、完善政策扶持体系
第一，放松农村合作金融管制。这是完善农村合作金融体系的关键。在市场准入方面，除了央行、银监局应放低门槛之外，政府也必须适当降低相关标准并简化一些手续程序。同时政府还应以出资参股等形式加以扶持，积极为农村合作金融的发展创造各方面条件。第二，实行财政支持和税收优惠政策。借鉴国外经验，可实行区别对待的政策，对于一些处于贫困地区、经营困难的农村合作金融组织应免征一切税收；对于略有盈余的机构，应免征所得税；对于处于发达地区、业务量大、盈余颇丰的机构，可征收所得税和营业税，但其税率也应低于商业银行的税率。第三，引导资金回流农村。第四，加强对农村合作金融组织的业务发展支持力度。一方面帮助其提高低成本存款的比例，可将部分机关事业单位存款转存合作金融机构。另一方面，对于农村合作金融组织发放的支农贷款、扶贫贷款，政府应给予一定的贴息政策。
2、健全金融法制体系
政府要通过法制建设，建立、健全和完善各种法律和法规，保证合作金融的发展处在完善的法制环境中。为此，一要将农村合作金融组织的市场准入、退出和公平竞争纳入法制化轨道，将农村合作金融治理结构、合作金融性质、服务对象、服务宗旨等用法律的形式固定下来，为优化农村合作金融发展环境，推动农村合作金融转型与创新提供法律保障。
3、强化风险监管体系
我国在向社会主义市场经济转型的进程中，金融业经营风险日增。科学有效的金融监管体系就成为了我国农村合作金融业健康稳定发展的根本保证。在安全性方面要更加突出保证社员的利益，要保护农村合作金融组织整体的稳定，力争不出现地区性、系统性金融风险。当前中国银行业监管委员会及各地银监局作为我国农村合作金融机构的主要监管部门，应更好地监管与扶持农村合作金融组织，对农村合作金融组织在存款准备金、利率、结算、业务市场准入等方面实行特殊政策，为其发展创造一个宽松的环境：一是在市场准入监管方面应实行区别对待政策，应将其与商业银行和其他金融机构市场准入区别开来。二是降低存款准备金比例，可借鉴国外合作金融发展的相关经验，减少或免除各级农村合作金融组织上缴的存款准备金。三是风险控制监管方面，在制定相关的指标或标准时，可酌情适当降低条件。四是在存款保险制度的建立上，应尽快帮助建立全国性存
款保险公司，可采用官办、官银合办或由合作金融组织自办等多种形式，但都应在监管机构的有效监督与指导下尽快完成。同时，除了加强银监部门对农村合作金融的监管之外，还应设立独立的或委托相应的审计监督部门，定期或不定期对农村合作金融组织进行审计检查，从而进一步保证其运行的合法性、合规性及透明性。
建立农村合作金融的行业自律组织。行业自律管理和监管部门的监管是农村合作金融组织健康发展的两个重要因素，二者职能不同，但目标相同。可分别针对不同类型的合作金融组织设立相应的行业自律协会，或设立统一的合作金融组织协会，同时可根据农村合作金融发展的规模，设立镇级、县级、地市级、省级乃至全国的行业协会。
4、构建农村信用体系
如果说金融是现代经济的核心，那么信用就是社会活动的核心，市场经济说到底就是信用经济、契约经济。要加快构建农村信用体系，为农村合作金融发展奠定良好的市场基础，一要发挥政府部门主导作用，加强对创建信用工程的领导和协调，加强普法教育、开展诚信宣传、支持农村信用合作社维护债权。督促人民法院对逃废金融债务的企事业单位和个人集中专项清理，加大执行力度；公安机关要加大对涉及金融机构的诈骗、盗窃、抢劫、骗汇案件的打击追讨，以提高全社会的诚信意识，改善信用环境。二要建立诚信政府。在确保不干预农村信用合作社依法合规经营的前提下，对行政部门及干部职工在金融系统的借款要采取经常性清理，对长期不还的行政借款，查明原因，进行责任追究。三要完善中小企业贷款担保机制，成立担保机构，建立可靠的担保基金来源，担保机构协同农村信用合作社加强对企业生产、经营、财务、税收等方面的监督。
5、建立沟通协调体系
农村合作金融组织是区域性的合作制金融企业，为地方农村经济发展、农业和农户提供信贷服务。需要注意的是，农村合作金融组织为地方经济服务并不意味着它就是地方政府的银行。但是，农村合作金融组织与地方政府之间又存在着协作关系和扶持关系，因此，建立完善、通畅、便捷的农村合作金融组织与政府之间的沟通协调体系，就显得至关重要。因此，必须理顺政府与农村合作金融组织的关系。使其真正成为自主经营、自负盈亏的市场经济主体。
6、创新宣传教育体系
国外合作金融之所以取得成功，其中一个重要因素是拥有一套完善的宣传教育机制和一支较高素质的社员队伍。在合作金融的宣传与教育过程中，要深入开展合作金融的启蒙教育，向广大农民宣传合作理念以及合作金融的基本知识。同时，要培育农民的民主意识、参与意识，提升农民的民主管理素质，扩大农村合
作金融组织的群众基础。政府、人行、银监局要不定期深入基层，进行广泛的合作金融宣传，使广大农民真正了解合作金融并激发他们自愿参与合作社的热情。各类合作金融组织应将每年盈余中按一定比例提出教育基金，用于对广大社员、职工、管理者的教育和培训，并定期或不定期对职工和经营管理人员所掌握的合作金融理论与实践知识进行考试和检查，不断提高其理论水平和专业修养。如果不进行广泛的卓有成效的学习教育，合作金融体制的确立就没有基础。
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