认 清 形 势 把 握 机 遇

开创社会组织参与社会管理和公共服务新局面

——第三届社会组织创新与发展论坛主题报告

中国社会组织促进会秘书长 杨 岳

20xx年8月26日

各位来宾，各位专家，各位同仁，大家早上好！

八月的银川，稻熟谷香，社会组织创新与发展论坛也迎来了第三个收获季。

欢迎大家来到宁夏回族自治区首府银川！感谢大家对社会组织创新与发展论坛的关注和支持！

三年来，从滨城青岛，到边城黑河，再到塞上银川，我们一路走来。我们是研讨者，是实践者，是创新者，与蓬勃发展的中国社会组织一起，风雨兼程，执着前行！

今天，我们相聚在富饶美丽的塞上明珠——银川，共同探讨社会组织参与社会管理和公共服务这一议题。我想，议题本身就预示着今日中国社会体制的一种创新和进步，预示着中国社会组织的一种进取和追求。

我们刚刚经历过几个重要的历史时刻，改革开放三十周年，新中国成立六十周年，而此刻，我们正站在新的起点上，改革开放的中国发生了深刻的变化，中国的社会组织也正在实现质的跨越。

当前，我国已进入全面改革的攻坚阶段，社会组织发展的社会背景和社会基础发生了深刻变化，创新社会管理体制，整合社会各方资源，完善公共服务体系，保持社会安定有序，促进社会和谐发展，这些都需要发挥社会组织在社会管理和公共服务方面的积极作用。这是新时期和新形势下社会组织的一个新任务和新要求，也是社会组织的一个新机遇和新挑战。 如何科学判断我国社会组织发展的外部环境，如何准确把握我国社会组织发展的体制特征，如何提高社会组织参与社会管理和公共服务的能力和水平，这些问题都亟待破解。下面我就这些问题谈一些想法和思考，与大家探讨交流。

一、对社会组织外部发展环境的几个基本判断

在当前社会组织的外部发展环境中，社会组织发展的体制环境、政策环境、创新实践正在发生积极而深刻的变化。从某种程度上，已经或正在形成强大的外部推力，一种是来自社会转型变革的改革推动力，一种是来自中央政府决策的政策推动力，一种是来自基层探索创新的实践推动力，这三种力量上下互动、内外相应，正在形成一股合力。对社会组织来说，一个前所未有的历史性、转折性发展机遇正在呈现，我国的社会组织进入了一个新的黄金发展期。

判断一：社会转型变革中的社会改革推力

当前，我国正处于社会大转型的进程中，在经济体制、社会结构、利益格局和思想观念深刻变化的背景下，整个社会的经济成分、组织形式、就业方式、生活方式、利益关系和分配方式日益多样化，各类社会矛盾和社会问题变得更加复杂、更加集中、更加突出，新的社会群体不断增多，新的社会组织不断产生，新的社会问题大量增加，新的社会事务大量累积，整个社会正经历着前所未有的大变革。

社会管理重心下移、社会服务重心前移，社会治理主体多元，我国的社会管理和公共需求正在发生深刻变化，以适应社会转型为主线的社会体制改革正在全面展开。由于诸多原因，我国近年来正面临着社会改革滞后所带来的一系列问题和挑战，各种社会问题和社会矛

盾持续累积，潜在的社会风险和社会安全问题逐步显现，整个社会对加强社会管理的期待越来越高，对改善公共服务的需求更加迫切。如何协调社会各方利益、发展公益慈善事业、关注弱势群体和新底层公众、缓解社会就业压力、排除社会心理障碍、化解社会各类风险、维护社会和谐稳定，满足这些刚性的社会功能性服务需求，让社会更富有和谐性、包容性、多样性和承受力，成为亟待破解的社会管理和公共服务难题。显然，以政府主导、全面包揽的社会管理和公共服务体系，无法适应社会需求的发展趋势。创新社会管理模式，培育发展社会组织，发挥社会组织作用功能，提高社会社会管理和公共服务水平，满足社会多元发展需求，正在成为社会的广泛共识。

判断二：政府决策导向中的社会创新推力

近年来，党中央、国务院对社会组织工作高度重视，社会组织的受关注程度不断提高，社会组织的外围空间不断扩大，社会组织的政治地位不断提高，社会组织的社会影响力不断提升。在中央对社会改革和社会创新的整体布局谋篇中，从理念到体制，从政策到措施，发挥社会组织作用，推动社会管理创新，正在成为宏观社会政策的重要导向。

党的十六届三中、四中、五中、六中全会都对社会组织工作提出要求。党的十七大提出要重视社会组织建设和管理。十七届二中全会提出要更好地发挥公民和社会组织在社会公共事务管理中的作用，更加有效地提供公共产品。十七届四中全会提出要加强社会组织党的建设。20xx年中央全面开展了新社会组织深入学习实践科学发展观活动，进而又开展了社会组织创先争优活动。20xx年中央政府又强调要加快推进社会管理创新，并把社会组织作为社会管理创新的一个重要方面，党中央、国务院的多个研究机构及有关部委开展了多种形式针对社会组织的专题调研活动。这些宏观政策导向和推进社会创新实践，层次之高，范围之广，影响之深，是前所未有的；对培育发展社会组织的决心和力度之大，也是前所未有的，这对社会组织的长远发展具有里程碑意义。

从中央的政策导向看，一个鲜明而又强烈的信号呼之欲出。发挥社会组织功能作用，需要建立完善一个布局合理、结构优化、功能到位的社会组织发展体系；需要建立完善一个党委领导、社会监督、组织自律的社会组织管理格局；需要建立完善一个充满活力、富有效率、和谐有序的社会组织参与机制。这是我国社会改革和社会建设中社会组织发展的大方向、大趋势。

判断三：各地探索创新中的社会实践推力

近年来，在政府引导和民间推动下，各地围绕社会组织所进行的改革创新实践，如雨后春笋，方兴未艾，呈现星火燎原之势，其力度之大，范围之广，形式之多，前所未有。

在培育发展与监督管理方面，以北京、广东为代表的“打破双重管理体制”的改革举措已取得重大进展，以上海为代表的“社会组织孵化基地”建设已产生示范效应，以深圳为代表的“政府购买社会组织服务模式”已进入推广阶段，以南京、杭州、青岛为代表的“社区社会组织备案模式”已被广为接受，以湖北为代表的“民办事业单位转制模式”已进入政府决策层面。

在社会管理和公共服务方面，社会公众自由、自主、自治和志愿服务意识逐步提升；公众参与社会公共事务的责任感和意识、意愿逐步增强；越来越多的具有公民意识、公益精神、公共责任的社会公众加入到社会组织中。具有非营利、非政府和志愿特征的社会组织参与社会管理和公共服务，正在成为我国社会改革和社会建设的一个重要突破口。

从近年来全国各地的实践需求态势看，在生态环保、社会养老、劳动就业、教育医疗、福利保障等民生领域，公众需求迫切，改善愿望强烈，政府压力较大。各地的实践探索表明，社会组织在整合社会力量、维护市场秩序、促进社会沟通、发展社会公益、提高慈善意识、弘扬志愿精神、保障公民权益、提供社会援助、增进社会福利、降低社会成本、重塑社会价值、扩大社会民主、增加社会认同、增强社会责任、维护社会稳定等方面，初步显现了强大

的社会作用和功能，更大程度地体现了社会价值和公共利益，协助政府解决了社会管理和公共服务中的诸多薄弱环节，极大地增强了社会的活力和创造力，获得了政府和社会的高度认同，这种不可逆转的潮流和趋势产生了强大的社会实践推动效应。

二、对社会组织发展趋势及参与机制的几个基本认识

今天的中国，随着市场经济的发育成熟、改革开放的逐步深入和社会转型的全面展开，选择符合国情的社会发展模式，确立共建共享的社会治理架构，发展良性互动的政社合作关系，是党和政府在社会改革和社会建设上所做出的方向性选择。近年来的社会实践表明，我国在社会管理、社会创新和社会建设上的理念、架构、模式正在日趋明朗，日渐成熟，并在制度、意识和操作层面取得了较大的进展和突破。这些进展和变化对我国社会组织的发展趋势及社会参与机制产生了重大而深远的影响。以下我就这三方面内容谈一些看法和认识。

认识一：符合国情的社会发展模式

在社会发展模式上，历史和现实决定了中国必须走具有自身特色的发展之路，社会主义初级阶段的基本国情决定了我国社会组织建设与管理将是一项长期的系统的社会工程。值得关注的是，由于受政治制度、历史传统、文化观念等诸多因素的影响，我国的社会组织具有明显的“政府主导、民间协同”的体制特征。改革开放后“行政吸纳社会”的社会组织发展模式正是基于现实国情的客观选择，在总体思路上具有前瞻性，其体现的时代性和科学性正在实践的探索和检验中逐步显现。

从近年抗击南方雨雪冰冻灾害、汶川及玉树救灾与重建、北京奥运志愿服务、应对国际金融危机，到刚刚发生的舟曲救灾等活动中，我国社会组织在政府主导下“服务大局、服务政府、服务社会”的作用功能得以充分彰显，社会组织的这种体制优势较为突出，其强大社会感召力、组织力和凝聚力，构成了中国特色的的社会组织软实力。

需要提醒的是，总体而言，目前我国社会组织还处于发展的初期阶段，长期形成的外部的体制机制障碍还比较突出，整体发展空间环境还不够宽松，社会组织的数量、质量及功能作用，总体上还不能满足我国四位一体建设的需要，客观现实决定了其发展进程也将是一个渐进的改革、创新和提高过程。当前，对困难和压力应保持清醒认识，对未来愿景则应充满信心。我国社会组织发展趋势长期向好，尤其是随着社会事业领域改革的不断深入，一些体制机制性制约因素将不断得到化解，各类社会组织在社会建设总体蓝图下将拥有广阔的发展和活动空间，潜力无比巨大，作用无可替代。

认识二：共建共享的社会治理架构

在社会治理架构上，中央根据世情、国情和党情的深刻变化，适时提出了“共建共享”的社会治理理念，这预示着一种新的社会治理架构正在酝酿生成，这也为社会组织指明了参与社会管理和公共服务的路径和方向。

从理想和现实着眼，这种共建共享的社会治理架构，是在政府主导下，使政府、市场、社会组织三者之间各就其位，各司其职，相互配合，协同一致。其中，政府起着至关重要的决定作用。政府着重完善法律法规和政策，努力创造一个公平环境。社会组织协助政府推进社会管理和社会事业建设。政府通过建立和完善政府购买公共服务的机制，对社会组织加强培育扶持和进行能力建设。同时，发挥市场在配置社会资源中的积极作用，提高社会资源的利用效率。政府、市场、社会组织各自运行的领域和方式，既各有侧重，又相互协调。可以说，共建共享的社会治理架构是社会走向善治的前提和基础。

在这种社会治理架构下，社会组织作为社会管理主体之一，对社会公共生活和社会事务进行参与式管理，必将提高社会管理的效率，扩大公共产品的供给，改善公共服务的质量。

认识三：良性互动的政社合作关系

在社会管理格局上，中央提出建立“党委领导，政府负责，社会协同，公众参与”的思路构想。这种格局既符合现代社会的治理与善治理念，也符合我国现阶段社会建设和社会管理的客观实际。在某种程度上，这既是一个重大的理念创新，也是一次重大的制度创新。这种新的社会管理格局为建立良性互动的政社合作关系奠定了坚实的理论基础和制度保证。

当前，构建多元主体的社会管理格局为政社合作提供了难得的机遇。政府和社会组织双方建立良性互动的合作关系，一个核心问题就是要解决好政府在社会管理与公共服务需求上的缺位和不足。对政府而言，首先要在法律和制度层面明确社会组织在社会管理和公共服务体制中的地位和功能，确保社会组织不会被排斥在体制之外。同时，在法律和制度框架下，政府把适于社会组织承担的公共服务和社会管理职能，从政府职能中分离出来，转移给社会组织，并引导和支持社会组织参与公共事务管理。对社会组织来说，则要通过找准角色定位，完善内部治理机制，确立自身的自主性和提高执行力，确保非营利性和社会公信力，真正成为政府可以信赖和托付的伙伴，与政府建立起一种长期的良性互动的合作关系，为整个社会步入善治状态奠定坚实的社会基础。

三、对参与社会管理和公共服务的几点建议

在我国现阶段，社会组织在参与社会管理和公共服务上的广度、深度、范围上都远远不够，基本上还处在探索和尝试阶段。基于以上的几个判断和认识，现提出以下几点意见和建议，供大家参考。

建议一：基础前提在于加强能力建设。

工欲善其事，必先利其器。社会组织要协同政府从事社会管理和承担公共服务工作，提高整体素质和加强能力建设是基础和前提。主要体现在两个方面：

一是政府推动促进。政府加快制定向社会组织转移职能和购买服务的政策体系，在更广泛领域与社会组织开展深层次合作。要加快制定社会组织财税扶持减免政策，建立税收减免和优惠机制。要加快制定社会组织人才保障政策，促进社会组织人才队伍的专业化建设。要健全信息披露制度和诚信奖罚机制，引导社会组织增强社会责任和公益意识，提高社会公信力。要健全社会组织评估体系，加快推进社会组织评估，促进社会组织能力建设和诚信建设。

二是组织自立自强。社会组织要增强自我管理和自我发展能力，要健全完善以章程为核心的法人治理结构和治理机制，建立民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的运行机制。要完善保障和激励机制，调动从业人员的工作积极性和创造性。要着力培养、吸引和用好社会组织人才。要在内部制度、组织文化、人员素质、经费筹措、活动开展等方面加强自身建设，着力提高筹措资金、项目运作、技术交流等方面的能力，加强与政府、企业、事业单位和其他组织的合作，向社会提供更多、更新的公共服务和公益支持。

建议二：重点难点在于服务民生建设。

改善民生是社会建设的出发点和归宿点，是当前社会组织参与社会管理和公共服务的重点难点所在。当前的着力点在三个方面：

一是要完善基层管理和服务网络。要建立健全城乡基层的自治组织、人民团体、社会团体、行业组织、中介组织的组织体系，形成完善的社会管理和社会服务的组织网络。

二是要明确基层管理和服务重点。要充分运用基层社会组织的社会协调机制、社会自治功能和社会调节的力量，把各种社会矛盾和问题化解在基层。要在慈善、环保、教育、妇女、儿童等方面扩大公共服务和产品供给。

三是要提高基层管理和服务水平。要最大限度地发挥城乡居民参与经济、政治、文化、社会事务管理的积极性和创造性。

建议三：创新突破在于加快法治建设。

法治建设是社会组织参与社会管理和公共服务的基础和保证。现行的社会组织有关政策和法律框架已经滞后于社会发展和社会改革实践，修订完善相关政策法规已成当务之急。当前主要体现在两个方面：

一是加快修订社会组织法律法规。加快社会组织相关条例的修订工作，深入开展社会组织基础立法研究，提升社会组织法律地位，力争在制定有关社会组织的统一法律上取得突破，明确规定社会组织的法律地位、主体资格、登记成立、活动原则、经费来源、税收待遇、监督管理、部门自律等内容，为制定相关的管理法规和政策提供基本的法律依据。

二是加快制订社会管理和公共服务标准。按照政府转变职能和事业单位改革的要求，以法规政策的形式，对政府分离出的或新增的社会管理和公共服务事项，明确社会参与的组织架构、程序、监督机制、服务标准等，并做出相应的政策安排。

同志们，朋友们：

千里之行，始于足下。九层之台，起于垒土。一个开放、包容、自信、平等的中国，预示着社会组织发展的光明前景；一个自由、民主、人权、法治的社会，记录着社会组织成长的艰辛历程。让我们一起努力，共同开创社会组织参与社会管理和公共服务的新局面，为构建一个更加和谐、更加繁荣、更加富强的现代中国，做出新的更大的贡献！

来源：《社团管理研究》20xx年第9期

第二篇：周玉萍_社会组织组织发展与社会管理创新__文档

社会组织发展与社会管理创新思考①

周玉萍②

（太原科技大学 山西 太原 030024）

摘 要：社会组织的创办、发展、管理、服务与评估都与社会管理创新有着直接的关系。放宽进口，政府购买服务，简化管理程序，评估结果引导都成为社会组织发展中的关键环节，只有从这些环节着手，才能真正创新社会管理，促进社会组织的发展。

关键词：社会管理；发展；服务；社会组织

随着行政管理体制改革的深入，政府向“有限政府”、“责任政府”、“法治政府”的转变，大量群众性、社会性、公益性、服务性的社会管理职能和社会公共服务职能将从政府职能中分离出来，由社会组织来承担。因此，社会组织的数量和质量是完成政府改革的重要条件。观察当前中国的情况，在创办、管理、服务、评估社会组织方面还存在着一系列问题。因此，要真正实现行政管理改革推进社会管理创新，必须推进社会组织的发展。

一、社会组织的创办与社会管理创新

据调研，现在在中国创办一个社会组织需要经过如下程序：

第一步，到当地政务大厅民政部门递交申请表，由民政部门审核。

第二步，在准许开办的情况下，联系业务主管单位由业务主管单位出具同意为该组织业务主管单位的正式文件。比如教育方面的社会组织需要联系当地教育部门，环境保护方面的方面的社会组织，需要联系环保部门。业务主管单位是在没有利益的情况下承担管理责任的，所以十分不情愿。这就成为登记中最难走的一步，不少社会组织就此沦为草根组织，不去办注册登记。

第三步，会计事务所验资，拿到验资报告。并且拿到办公地点的用房证明。 第四步，填写相应表格。包括民办非企业单位登记申请表、民非业务主管单①

② 本文为山西省社会科学界联合会2011-20xx年度重点课题结题成果。 周玉萍（1964——），女，山西太原人，太原科技大学人文社科系教授，.030024.

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位批文、民非法人章程、社会组织办公用房证明、办公用房勘察表、社会组织从业人员名单，社会组织董事会监事会人员名单等。

第五步，备齐所有手续，到民政部门办理登记。

手续繁琐，有些环节甚至需要有人帮忙。一些热心公益人士看到这种情况，就此打消念头。对比国外的社会组织成立过程，以美国为例，需要以下几个步骤： 第一步，向所在州递交成立申请。申请中应包括三个备用名称，有效的身份证明，董事会的组成（许多州要求至少要有三个董事，也有的州仅要求一个董事组织者）；组织的章程（最好要有符合免税的条文）等。

第二步，缴纳年费，并成立公司。需要说明的是成立一个社会组织（国外称为非营利组织）和成立一个营利公司过程很相似，提交需要的材料后，只需要一个下午的时间就可以取回相应的登记注册证明，不需要验资，也不需要业务主管单位。

另外，美国有些州还有更加优惠的政策，比如特拉华州：第一，登记费用便宜，小规模的NGO注册费为89美元，年费75美元；第二，允许董事会成员只有1个人，可以注册个人NGO。因此许多社会组织都选择在特拉华州注册。 两相对比，我们可以发现国外社会组织的创办不仅手续简单，费用低廉，而且几乎没有什么障碍：既不需要50个会员单位，也不需要一笔注册资金，更不需要业务主管单位。任何人只要愿意从事社会福利事业，就可以办公司，一个人也可以。而在中国，不仅手续复杂，注册费用高，而且业务主管单位的规定“就像一堵“高墙”，导致“事实上已经成立的社会组织，要么到工商部门注册为经济组织，要么以‘黑组织’的状态勉强维持。”[1]。面对这个困难，20xx年初，北京已经率先规定工商经济类、公益慈善类、社会福利类和社会服务类四大类社会组织可向民政部门直接申请登记，广东省也明确规定，从20xx年7月1日起，除特别规定、特殊领域外，将社会组织的业务主管单位改为业务指导单位，无须业务主管单位前置审批后再向登记管理机关申请登记。 这就闯开了一个突破口，意味着社会组织的成立相对比较容易了。但是多数地方在业务主管单位方面尚且没有放开，所以，政策方面的调整，包括会员单位的减少，注册费用的降低，就成为促进社会组织成立过程中的一个重要问题。只有放开限制，简化登记手续。才能促使人们快速地成立社会组织，凝聚力量，为社会服务。

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二、社会组织的发展与社会管理创新

近年来，由于国家的强调和重视，社会组织迅速发展。20xx年末，社会组织的总数为431069个，其中社会团体238747，基金会1843，民办非企业190479。而20xx年全国的总数是38，6916个。在数量上有所增加，活动上影响力在增大。比如，母亲水窖项目，关爱西部孩子爱心公益活动，雅诗兰黛粉红丝带乳腺癌防治运动，永业慈孝基金，美克美家“新通道”设计与社会创新夏令营影响都很大。 值得注意的是这几年的社会组织发展过程中，许多社会组织都有政府背景。比如，有一些社会组织的领导职务由政府部门的退休领导担任，例如，在我国行业协会较多的上海市，由政府任命的协会领导就占全市协会领导数的60%[2]。有一些社会组织，如各地的社工服务社，热线、志愿者协会等，看似学校或者个人兴办的，其实是有政府项目支持的。这些社会组织虽然没有实现完全独立自治，但他们活跃在各个领域，正在成为完全独立自治的社会组织。它们可以说是在政府创新社会管理的号召下，培育出来的社会组织。

社会组织的发展中也存在着必须克服的问题，首先，有一些社会组织是在民政系统内部诞生的，如救助站的社会工作室，福利院的社会工作室，某社区的社会工作室等，这些组织办公地点就在相应的单位内部，董事长也由内部职工出任，政府购买服务的钱打入这些社会组织账户内，实际上是打入了原有的民政部门下属单位内，只不过博取了促进社会组织发展的政绩。这些组织尽管也是个人注册的非营利组织，但基本上是原有政府部门的下属，没有任何开展活动的动力。即使开展社会服务活动，也是重名声而轻实际。这类社会组织的存在实际上挤压了真正的社会组织的活动空间，占据了大量资源，效率又不高。应该严格禁止这类组织的诞生。其次，社会组织的发展中，我们发现面向社区进行服务的社会组织数量相对较少，说明社区的社会服务职能还不完善，政府购买服务的重心还没有下移到社区。面对这种状况，政府需要出台相应政策，将社会服务的责任放在社区里面，同时，建立健全政府购买公共服务的机制，由政府各部门提出年度购买服务的事项及要求，纳入部门预算，由同级财政支付。这样才可以使已经发展起来的社会组织成长壮大起来，将大量停留在企业、或者行政单位内部的社会服务职能从单位剥离出来，纳入社区。

社会组织的发展本身就需要政府社会管理思维的创新，怎样既扶持社会组织的 3

发展，既是一种智慧，又是一种责任，既要懂得扶持，又要懂得适时放手，这确实是社会组织发展过程中政府必须考虑清楚的问题。

三、社会组织的管理与社会管理创新

社会组织成立后，由三个管理部门来管理，一个是当地民政部的社团管理局，负责社会组织的年检，信息汇总和检查；一个是税务局，负责社会组织的纳税；一个是业务主管单位，负责业务指导。三个部门各有各的事情。以某心理咨询室为例，既有社团管理局的登记任务，又有逐月缴纳的税费8-9项，还有业务主管单位派下来的公益活动，所有管理部门的重点都在“管”上，而不在服务上。 从国外的管理来看，美国非营利组织的管理部门是财政部国税局（IRS）和联邦选举委员会。国税局的管理分两个方面，一个是负责非营利组织的税收或免税。凡年收入超过25000美元的组织都要做税表，国税局会公开这些税表，一般人也可以在国税局网站上查到；年收入超过5000元而不足25000元的组织则需要提交免税申请，国税局印出免税机构名单，予以公示；年收入少于5000元以下的教会、寺庙和慈善组织不需要填写免税申请。一个是调查非营利组织高管的“过高薪酬”。调查过程中，会与其它类似组织领导者的薪水比较，排除有人利用NGO作弊或利用慈善机构的名义逃税。联邦选举委员会负责管理非营利组织的政治活动，如果慈善机构直接向恐怖组织提供资金帮助，则为非法。

由美国对非营利组织的管理可见是否符合免税资格是管理的重点，符合就需要纳税，不符合则给予免税待遇，促进其成长，同时严格控制利用非营利组织营利行为。如果一个非营利组织从事商业活动，而这个活动与其宗旨无直接联系，那么商业活动中的获利就要纳税。假如一个非营利组织获得超过25000元的营利收入，那么它就失去了免税资格。国外的社会组织在这种既严格又周到的管理之下，只有更好地吸纳捐款，以自己组织的宗旨为旗帜，开展慈善活动才能生存下去。

中国的社团管理机构很多，表面上看，社会组织管理体制很严密，实际上存在着空挡。首先，管理者的高薪不在任何部门管理范围之内，这样就有一些社会组织打着非营利的旗号，做着营利的事情。“郭美美事件”中的“商业系统红十字会”就是这样一个机构，还有一些行业协会，以征收会费发财，社会组织乱象 4

迭出。其次，小微型社会组织没有免税的优惠，难以得到扶持而衰亡。第三，缺；乏服务性管理。管理部门仅仅在收费或者派活，很少给予帮助。这是十分不利于社会组织发展的。解决这些问题的办法，就是学习国外管理经验，税务部门既管纳税也管免税；社团管理局能够配合税务部门工作，防止不良社会现象的出现；逐步取消业务主管单位的限制，这样才能够保障社会组织正常活动，并得到社会力量的扶持。

四、社会组织的服务与社会管理创新

社会组织竞买政府出资的社会服务项目，依靠优质的服务生存，本是主要的生存方式，但现在政府招标的社会服务项目不多，社会组织的服务仍旧是基于自身宗旨在各自服务领域开展的。如中国青少年发展基金会开展对失学儿童的救济；中华慈善总会开展对孤寡残疾等弱势群体的救助；中国扶贫基金会开展对贫困地区群众的帮助等。所有这些项目均来自于募集的资金，而不是政府出资。政府出资购买服务项目始于20xx年上海市卢湾区民政局率先向“金色港湾老年公寓”购买价值30万元的养老服务[3]。此后，各地市纷纷开始探索，出台了购买服务项目，比如北京的社区老人服务卡，深圳的NGO孵化等，目前购买的项目已经涉及慈善救助、农民工子女教育、等领域。

20xx年，北京市财政拨款上亿元，购买扶贫救助、扶老助残、医疗卫生、促进就业等十大领域的300多个公益服务项目。20xx年开始，上海每年从福彩公益金提取7000万元资助社会组织发展，仅浦东新区近三年来投入的扶持资金高达

1.2亿元。深圳建立公益福彩金购买服务“种子基金”3500万元，目前已资助75个公益项目。深圳市20xx年机构改革中从17个委办局削减出政府工作事项87项，其中69项委托转移给社会组织承接，并规定，今后凡是可由社会组织承接的社会服务项目，就不再设立事业单位。为扩大社会组织参与管理服务的渠道，深圳去年从社会组织专职工作人员中新增党代表4位、人大代表中的人大代表、政协委员已达221人，占人大代表和政协委员总数的24％。[4]

总的来说，政府向社会组织购买服务，促进服务社会化这个问题已经形成了共识。20xx年以来，政府在逐渐加大购买服务的力度。20xx年3月9日，民政部民间组织管理局即公布了《中央财政支持社会组织参与社会服务项目实施方 5

案》，明确：拟资助150 个左右西部地区社会组织改善服务条件，拟资助50 个左右规模较大、职能重要的全国性社会组织和具有较强区域辐射功能的社会组织承接政府委托的社会服务；拟资助50 个左右符合条件的社会组织针对特殊群体开展困难救助、心理辅导、综合性社会支持网络构建等社会服务，拟资助50 个左右符合条件的社会组织针对特殊群体开展困难救助、心理辅导、综合性社会支持网络构建等社会服务，拟培训10000 名左右的社会组织负责人、业务工作人员。[5]可以说这是政府大规模的购买社会服务的一项尝试。伴随着这些项目的实施，一批社会组织将成长起来，成为社会服务的主要力量。

伴随政府购买服务的增加，我国的社会组织有了迅猛发展，活跃在各个领域，开展了大量形式多样、内容丰富的活动，取得了明显的社会影响和效益。但这些服务尚且处于试点的状态，只覆盖一些领域，面向社区的社会工作体系尚未建立，大量的社会问题处于无人管，无人问的状态。所以，建立长期连续的政府购买服务制度，使已经成长起来的社会组织，能够发展起来，是当前的主要任务。

五、社会组织评估与社会管理创新

对社会组织的评估可以促使社会组织健康发展。国际上很多国家建立了官方或民间的中介性或学术性评估机构，对社会组织进行评估，并形成了对社会组织公示的机制，为政府监督管理提供重要信息。

评估的组织者可以是被评估的社会组织自身或是相关社会组织联盟，也可以是政府管理部门，还可以是与被评估组织无关的独立的社会组织或者是营利的公司。评估的组织者不一定是评估的具体实施者，例如政府委托给第三方进行评估，社会组织自身也可以委托第三方进行评估。在评估实施过程中，一般都会组成评估小组，小组人员包括了社会组织管理者、政府官员、财务或法律专业人士等多方代表。评估程序一般包括社会组织材料申报和自我评估、评估小组现场评估、评估小组综合评估结果、反馈结果和讨论、对外公布结果等。评估内容根据评估目的不同，关注点会有所侧重，但通常会对财务信息比较关注。评估结果或者应用于政府购买服务时对社会组织的工作绩效的了解，或者应用于捐赠者选择社会组织时的信息参考。其结果是评估良好的组织能够得到奖励（物质上或精神上的），评估差的组织得到惩罚。通过评估引导社会组织发展，或者是给稍差一些 6

的社会组织提供学习的参考，从整体上促进社会组织的发展是其目的。

值得注意的是现在出现了社会组织的自我评估，也就是社会组织的自我监督。例如，慈善导航员网 （）就是专门对社会组织进行评估的网站，被很多人使用。如果想捐赠给慈善组织，但不知道慈善组织经营得怎么样，效果怎么样，就可以用慈善导航员来查。网站会给每个慈善组织做一个评估。每个慈善机构，都想受到这个网站4星级的评估，这表示慈善机构的成本很低，做项目的效率很高，管理很周全，而且领导者的薪水报酬也不高。如果只有1星级的评估，表示这个组织可能在财政方面有些问题，领导者的薪水有点高，捐款要小心谨慎。这是一个新现象，也是成本很低的社会组织评估方式，因为这样的网站也是NGO，是一个专门监督其它NGO的NGO。

社会组织评估将政府从繁琐的阶段性检查，年度检查，行政处罚中解脱出来，致力于提高依法行政水平。既要把好“进口关”，积极改进登记管理工作，规范登记审批程序，提高效率，方便群众。又要保持“出口”畅通，抓紧完善退出机制，及时淘汰徒有虚名、不起作用的社会组织，依法查处社会组织违法活动和非法社会组织活动。

[参考文献]

[1] 盛大林. 放开社会组织登记是个“突破口”[N].青年时报.2011-11-25

[2] 刘建平.上海：全国最大规模的NGO改革[N].，南方周末.2003-3-25(A4)。

[3] 李 慷.关于上海市探索政府购买服务的调查与思考[ J ] 1中国民政, 2001

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[4] 张志勤. 论社会组织在社会管理创新中的协同作用[J].中共青岛市委党校青岛行政学院学报 2011-06- 58

[5]中华人民共和国民政部. 中央财政支持社会组织参与社会服务项目手册.

[EB/OL][2012-03-13][2012-04-18].http://files2./mjj/201203/20xxxxxxxxxxxx15.pdf

发表于《社会福利》2012.09 P53-56

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