浅析创新社会组织建设发展的未来之路

引 言：随着大部门体制下“小政府、大社会”格局的出现，随着经济建设、政治建设、文化建设、社会建设“四位一体”的协调发展，社会组织的地位越来越重要，作用越来越突出。为了确保社会组织更好地发挥作用，必须进一步优化社会组织发展的政策环境，加快社会组织的法制建设，理顺政府与社会组织的关系，创新对社会组织的管理，加强社会组织的自身建设。为进一步做好社会组织的建设和发展工作，充分发挥政府和企业不可替代的重要作用，创新社会组织建设的健康发展，笔者提出以下六点思考。

一、优化有利于促进社会组织规范发展的政策环境

要从推进社会管理体制创新和构建社会主义和谐社会的高度，充分认识社会组织的地位和作用，把社会组织发展和管理工作列入党和政府的议事日程，纳入经济社会发展总体规划，为各类社会组织的成长和功能的发挥创造宽松的制度环境和运行空间。

（一）、放宽社会组织的准入政策。

对行业协会，允许适度竞争；对非公募基金会等公益慈善类社会组织，找不到业务主管单位的，由民政部门承担业务主管职责；对农村专业经济协会、社区社会组织，降低门槛，减化程序，方便其成立；对异地商会，可放宽登记到地市级。

（二）、加大政府对社会组织的扶持力度。

探索建立社会组织扶持发展专项基金，推动建立公共财政对社会组织的资助和奖励机制，重点扶持行业协会、公益服务性社会组织的发展。

（三）、推动和落实非营利组织尤其是公益慈善类组织的税收优惠政策。 目前，我国对社会组织的税收优惠还没有形成统一的政策体系。全国仅有72 个基金会和社会团体获得捐赠人税前扣除资格，优惠税种有限，仅限于所得税优惠。要对公益慈善组织的捐赠税收优惠实行普惠制；扩大社会组织税收优惠种类和范围，简化税收减免程序，鼓励个人对公益组织的捐赠。

（四）、研究出台社会组织专职工作人员权益保障政策。

制定适合社会组织特点的人员流动、入户、工资福利、职称评定、档案管理、

1

社会保障等具体政策措施，促进社会组织人才队伍的职业化、专业化。

二、适时制定《社会组织法》等法律、法规。

目前，我国仍没有专门的、全面的、严谨的关于社会组织管理方面的法律，在十一届人大会前推出的《中国法制建设白皮书》中，列举了我国现行229部法律，找不到有关社会组织的基础性法律，如“社会组织法”。只有国务院出台的社团、民非单位、基金会登记管理条例，还有民政部出台的几个规范性文件等。现有法规偏重程序法，缺少实体法，对社会组织的权利和义务规范和保护均显不足；面对不断涌现的新社会组织，缺乏针对性强、可操作的法规制度；还有一些法规细则难以适应社会组织发展的需要，如现行登记管理条例，对境外非营利机构在我国境内管理及活动，对境外人员在境内成立社团和举办民办非企业单位，对基层民间组织登记管理，对社会团体内部治理结构缺乏具体的或可操作的规定。《民办非企业单位登记管理暂行条例》与《民办教育促进法》在许多问题上存在不衔接、不统一问题。

为此，一要尽快制定出台《社会组织法》，对民间组织的管理提供实体性母法。二要本着“急用先立”的原则，加快对新兴社会组织的管理立法、对备案制度立法、对社会组织涉外活动和境外非政府组织在华活动立法。与《社会组织法》相适应的行业协会法、公共服务组织法等规范社会组织的行为、机构、治理和管理体制方面的法律也应着手制定。抓紧修订出台社会团体、民办非企业单位两个条例。通过法制建设，进一步明确和规范社会组织的性质、地位、组织形式、管理体制、经费来源、财产关系、内部制度、人员保障、权利义务以及与政府、企业的关系等。

三、赋予社会组织一定的社会职能

在传统的政府管理模式下，政府对社会公共事务大包大揽，结果不仅政府的愿望难以实现，而且削弱了社会的自治能力，抑制了社会的创造活力。随着政府管理体制从全能政府向“小政府、大社会”的管理格局转变，政府和社会的分工合作与共同治理是社会发展的客观趋势。经验证明，社会组织在提供公共服务中有自己的特殊作用，能够在很大程度上克服寻租行为、效率低下的弊端。面对我国全面增长和深刻变化的公共需求，政府不可能、也没有必要对社会性公共服务

2

和社会事务实行全方位的直接管理，相当部分社会性和公益性的社会公共服务职能，应该也可以从政府的职能中分离出来，以形成多元社会主体参与提供公共服务的格局。

一、建立政府向社会组织转移职能制度。

将政府不该管、管不好、管不了的职能，转移给社会组织。将更多的公共事务交给社会组织承担，如将微观层面的事务性服务职能、部分行业管理职能、城市社区公共服务职能、农村生产技术服务职能、社会慈善和社会公益等职能转移给社会组织，从而扩大了公共服务供给，降低了社会管理的行政成本，使社会多样化需求得到进一步满足。

二、确定转移的职能范围。

如在行业管理领域，应该将决策咨询、标准制定、行业统计与调查、资质资格的考核、展览展销、行业自律、公信证明、价格协调和行业性集体谈判、反倾销中的应诉和调查等职能移交给行业协会、商会。在学术研究领域，应将技术标准制定、成果鉴定、咨询服务、项目评审、研究规划、课题设置、研究经费发放、专业人员培训、学术评价等职能移交给学术性组织；在人力资源领域, 应将职业道德规范、职业培训和继续教育、制定从业标准、组织从业资格考试、专业技术职务职称评审、惩戒不良从业者等职能转移给职业及从业者组织等。

三、建立政府向社会组织购买公共服务制度。

制定出台具体实施办法，用购买服务的方式将一些公益、慈善职能交给那些具有资质和有良好公信力的社会团体。

四、创新对社会组织的管理

协会、民间组织过去都是到民政部门进行社团登记，而且，登记还有个条件，就是要有上级主管单位，也就是说必须找个挂靠单位、找个“婆家”才能登记。政社不分，政府和社会组织的职能不明晰，这样就导致社会组织很难发育正常。社会组织必须管办分离，政府提供政策法律依据，社会组织依法办事，而不是依附于政府。建议在中央和地方党委设立社会工作部(委)，统筹党领导社会建设的工作。要制定相关政策，社会组织登记无须挂靠政府部门，但必须进行分级分类管理，社工部(委)负责登记、审批和管理。要针对社会组织类别庞杂，逐步实行不同的管理体制，根据不同特点制订不同的引导和促进政策，进一步规范社会组

3

织的发展。要积极推进社会组织民间化，实现政府和社会组织的职能归位，使社会组织真正融入社会。

五、加强社会组织的自身建设

努力克服依赖性，增强自主意识、责任意识和法制观念，加强自律机制和诚信机制的建设，通过建立以章程自律为主要内容的内部管理机制，不断提高社会组织的自律水平和整体素质，坚守公益使命，以扩展公共空间为导向，开展组织创新，增强自我管理和自我发展能力。

六、促进社会组织依法参与政治和社会事务活动

社会组织最了解民生、民情、民意，提高社会组织应有的政治地位和社会地位势在必行。

一、探索建立社会组织界别。

建议在各级党代会、人代会和政协会议中增加“社会组织界别”，分配一定比例的党代表、人大代表、政协委员名额给社会组织。

二、建立重大行业决策征询社会组织意见的制度。

政府及相关部门在制定出台涉及公共管理和公共服务等领域的政府规章、公共政策、行政管理措施和行业发展规划之前，应当通过一定的方式征求和听取相关社会组织的意见和建议。

结语：社会组织是党和政府联系不同方面、不同利益的人民群众的桥梁和纽带。改革开放以来，我国社会组织的建设和管理取得了很大进展，社会组织的大环境也正在发生重大变化。但必须清醒地看到，我国社会组织总体上仍处在发展的初级阶段，同经济社会发展的客观需求不相适应，尤其是提供公共服务的作用十分有限，远远未能发挥应有的作用。面对社会阶层的变化、不同利益群体的出现和社会经济成分、组织形式、就业方式、利益关系和分配方式的日益多样化，必须大力培育发展社会组织，转变政府职能，充分利用社会组织的资源来帮助政府满足不同利益群体的需要，积极落实创新社会组织建设的健康发展，实现人民群众与社会组织之间的良性互动。

4

第二篇：周玉萍_社会组织组织发展与社会管理创新__文档

社会组织发展与社会管理创新思考①

周玉萍②

（太原科技大学 山西 太原 030024）

摘 要：社会组织的创办、发展、管理、服务与评估都与社会管理创新有着直接的关系。放宽进口，政府购买服务，简化管理程序，评估结果引导都成为社会组织发展中的关键环节，只有从这些环节着手，才能真正创新社会管理，促进社会组织的发展。

关键词：社会管理；发展；服务；社会组织

随着行政管理体制改革的深入，政府向“有限政府”、“责任政府”、“法治政府”的转变，大量群众性、社会性、公益性、服务性的社会管理职能和社会公共服务职能将从政府职能中分离出来，由社会组织来承担。因此，社会组织的数量和质量是完成政府改革的重要条件。观察当前中国的情况，在创办、管理、服务、评估社会组织方面还存在着一系列问题。因此，要真正实现行政管理改革推进社会管理创新，必须推进社会组织的发展。

一、社会组织的创办与社会管理创新

据调研，现在在中国创办一个社会组织需要经过如下程序：

第一步，到当地政务大厅民政部门递交申请表，由民政部门审核。

第二步，在准许开办的情况下，联系业务主管单位由业务主管单位出具同意为该组织业务主管单位的正式文件。比如教育方面的社会组织需要联系当地教育部门，环境保护方面的方面的社会组织，需要联系环保部门。业务主管单位是在没有利益的情况下承担管理责任的，所以十分不情愿。这就成为登记中最难走的一步，不少社会组织就此沦为草根组织，不去办注册登记。

第三步，会计事务所验资，拿到验资报告。并且拿到办公地点的用房证明。 第四步，填写相应表格。包括民办非企业单位登记申请表、民非业务主管单①

② 本文为山西省社会科学界联合会2011-20xx年度重点课题结题成果。 周玉萍（1964——），女，山西太原人，太原科技大学人文社科系教授，.030024.

1

位批文、民非法人章程、社会组织办公用房证明、办公用房勘察表、社会组织从业人员名单，社会组织董事会监事会人员名单等。

第五步，备齐所有手续，到民政部门办理登记。

手续繁琐，有些环节甚至需要有人帮忙。一些热心公益人士看到这种情况，就此打消念头。对比国外的社会组织成立过程，以美国为例，需要以下几个步骤： 第一步，向所在州递交成立申请。申请中应包括三个备用名称，有效的身份证明，董事会的组成（许多州要求至少要有三个董事，也有的州仅要求一个董事组织者）；组织的章程（最好要有符合免税的条文）等。

第二步，缴纳年费，并成立公司。需要说明的是成立一个社会组织（国外称为非营利组织）和成立一个营利公司过程很相似，提交需要的材料后，只需要一个下午的时间就可以取回相应的登记注册证明，不需要验资，也不需要业务主管单位。

另外，美国有些州还有更加优惠的政策，比如特拉华州：第一，登记费用便宜，小规模的NGO注册费为89美元，年费75美元；第二，允许董事会成员只有1个人，可以注册个人NGO。因此许多社会组织都选择在特拉华州注册。 两相对比，我们可以发现国外社会组织的创办不仅手续简单，费用低廉，而且几乎没有什么障碍：既不需要50个会员单位，也不需要一笔注册资金，更不需要业务主管单位。任何人只要愿意从事社会福利事业，就可以办公司，一个人也可以。而在中国，不仅手续复杂，注册费用高，而且业务主管单位的规定“就像一堵“高墙”，导致“事实上已经成立的社会组织，要么到工商部门注册为经济组织，要么以‘黑组织’的状态勉强维持。”[1]。面对这个困难，20xx年初，北京已经率先规定工商经济类、公益慈善类、社会福利类和社会服务类四大类社会组织可向民政部门直接申请登记，广东省也明确规定，从20xx年7月1日起，除特别规定、特殊领域外，将社会组织的业务主管单位改为业务指导单位，无须业务主管单位前置审批后再向登记管理机关申请登记。 这就闯开了一个突破口，意味着社会组织的成立相对比较容易了。但是多数地方在业务主管单位方面尚且没有放开，所以，政策方面的调整，包括会员单位的减少，注册费用的降低，就成为促进社会组织成立过程中的一个重要问题。只有放开限制，简化登记手续。才能促使人们快速地成立社会组织，凝聚力量，为社会服务。

2

二、社会组织的发展与社会管理创新

近年来，由于国家的强调和重视，社会组织迅速发展。20xx年末，社会组织的总数为431069个，其中社会团体238747，基金会1843，民办非企业190479。而20xx年全国的总数是38，6916个。在数量上有所增加，活动上影响力在增大。比如，母亲水窖项目，关爱西部孩子爱心公益活动，雅诗兰黛粉红丝带乳腺癌防治运动，永业慈孝基金，美克美家“新通道”设计与社会创新夏令营影响都很大。 值得注意的是这几年的社会组织发展过程中，许多社会组织都有政府背景。比如，有一些社会组织的领导职务由政府部门的退休领导担任，例如，在我国行业协会较多的上海市，由政府任命的协会领导就占全市协会领导数的60%[2]。有一些社会组织，如各地的社工服务社，热线、志愿者协会等，看似学校或者个人兴办的，其实是有政府项目支持的。这些社会组织虽然没有实现完全独立自治，但他们活跃在各个领域，正在成为完全独立自治的社会组织。它们可以说是在政府创新社会管理的号召下，培育出来的社会组织。

社会组织的发展中也存在着必须克服的问题，首先，有一些社会组织是在民政系统内部诞生的，如救助站的社会工作室，福利院的社会工作室，某社区的社会工作室等，这些组织办公地点就在相应的单位内部，董事长也由内部职工出任，政府购买服务的钱打入这些社会组织账户内，实际上是打入了原有的民政部门下属单位内，只不过博取了促进社会组织发展的政绩。这些组织尽管也是个人注册的非营利组织，但基本上是原有政府部门的下属，没有任何开展活动的动力。即使开展社会服务活动，也是重名声而轻实际。这类社会组织的存在实际上挤压了真正的社会组织的活动空间，占据了大量资源，效率又不高。应该严格禁止这类组织的诞生。其次，社会组织的发展中，我们发现面向社区进行服务的社会组织数量相对较少，说明社区的社会服务职能还不完善，政府购买服务的重心还没有下移到社区。面对这种状况，政府需要出台相应政策，将社会服务的责任放在社区里面，同时，建立健全政府购买公共服务的机制，由政府各部门提出年度购买服务的事项及要求，纳入部门预算，由同级财政支付。这样才可以使已经发展起来的社会组织成长壮大起来，将大量停留在企业、或者行政单位内部的社会服务职能从单位剥离出来，纳入社区。

社会组织的发展本身就需要政府社会管理思维的创新，怎样既扶持社会组织的 3

发展，既是一种智慧，又是一种责任，既要懂得扶持，又要懂得适时放手，这确实是社会组织发展过程中政府必须考虑清楚的问题。

三、社会组织的管理与社会管理创新

社会组织成立后，由三个管理部门来管理，一个是当地民政部的社团管理局，负责社会组织的年检，信息汇总和检查；一个是税务局，负责社会组织的纳税；一个是业务主管单位，负责业务指导。三个部门各有各的事情。以某心理咨询室为例，既有社团管理局的登记任务，又有逐月缴纳的税费8-9项，还有业务主管单位派下来的公益活动，所有管理部门的重点都在“管”上，而不在服务上。 从国外的管理来看，美国非营利组织的管理部门是财政部国税局（IRS）和联邦选举委员会。国税局的管理分两个方面，一个是负责非营利组织的税收或免税。凡年收入超过25000美元的组织都要做税表，国税局会公开这些税表，一般人也可以在国税局网站上查到；年收入超过5000元而不足25000元的组织则需要提交免税申请，国税局印出免税机构名单，予以公示；年收入少于5000元以下的教会、寺庙和慈善组织不需要填写免税申请。一个是调查非营利组织高管的“过高薪酬”。调查过程中，会与其它类似组织领导者的薪水比较，排除有人利用NGO作弊或利用慈善机构的名义逃税。联邦选举委员会负责管理非营利组织的政治活动，如果慈善机构直接向恐怖组织提供资金帮助，则为非法。

由美国对非营利组织的管理可见是否符合免税资格是管理的重点，符合就需要纳税，不符合则给予免税待遇，促进其成长，同时严格控制利用非营利组织营利行为。如果一个非营利组织从事商业活动，而这个活动与其宗旨无直接联系，那么商业活动中的获利就要纳税。假如一个非营利组织获得超过25000元的营利收入，那么它就失去了免税资格。国外的社会组织在这种既严格又周到的管理之下，只有更好地吸纳捐款，以自己组织的宗旨为旗帜，开展慈善活动才能生存下去。

中国的社团管理机构很多，表面上看，社会组织管理体制很严密，实际上存在着空挡。首先，管理者的高薪不在任何部门管理范围之内，这样就有一些社会组织打着非营利的旗号，做着营利的事情。“郭美美事件”中的“商业系统红十字会”就是这样一个机构，还有一些行业协会，以征收会费发财，社会组织乱象 4

迭出。其次，小微型社会组织没有免税的优惠，难以得到扶持而衰亡。第三，缺；乏服务性管理。管理部门仅仅在收费或者派活，很少给予帮助。这是十分不利于社会组织发展的。解决这些问题的办法，就是学习国外管理经验，税务部门既管纳税也管免税；社团管理局能够配合税务部门工作，防止不良社会现象的出现；逐步取消业务主管单位的限制，这样才能够保障社会组织正常活动，并得到社会力量的扶持。

四、社会组织的服务与社会管理创新

社会组织竞买政府出资的社会服务项目，依靠优质的服务生存，本是主要的生存方式，但现在政府招标的社会服务项目不多，社会组织的服务仍旧是基于自身宗旨在各自服务领域开展的。如中国青少年发展基金会开展对失学儿童的救济；中华慈善总会开展对孤寡残疾等弱势群体的救助；中国扶贫基金会开展对贫困地区群众的帮助等。所有这些项目均来自于募集的资金，而不是政府出资。政府出资购买服务项目始于20xx年上海市卢湾区民政局率先向“金色港湾老年公寓”购买价值30万元的养老服务[3]。此后，各地市纷纷开始探索，出台了购买服务项目，比如北京的社区老人服务卡，深圳的NGO孵化等，目前购买的项目已经涉及慈善救助、农民工子女教育、等领域。

20xx年，北京市财政拨款上亿元，购买扶贫救助、扶老助残、医疗卫生、促进就业等十大领域的300多个公益服务项目。20xx年开始，上海每年从福彩公益金提取7000万元资助社会组织发展，仅浦东新区近三年来投入的扶持资金高达

1.2亿元。深圳建立公益福彩金购买服务“种子基金”3500万元，目前已资助75个公益项目。深圳市20xx年机构改革中从17个委办局削减出政府工作事项87项，其中69项委托转移给社会组织承接，并规定，今后凡是可由社会组织承接的社会服务项目，就不再设立事业单位。为扩大社会组织参与管理服务的渠道，深圳去年从社会组织专职工作人员中新增党代表4位、人大代表中的人大代表、政协委员已达221人，占人大代表和政协委员总数的24％。[4]

总的来说，政府向社会组织购买服务，促进服务社会化这个问题已经形成了共识。20xx年以来，政府在逐渐加大购买服务的力度。20xx年3月9日，民政部民间组织管理局即公布了《中央财政支持社会组织参与社会服务项目实施方 5

案》，明确：拟资助150 个左右西部地区社会组织改善服务条件，拟资助50 个左右规模较大、职能重要的全国性社会组织和具有较强区域辐射功能的社会组织承接政府委托的社会服务；拟资助50 个左右符合条件的社会组织针对特殊群体开展困难救助、心理辅导、综合性社会支持网络构建等社会服务，拟资助50 个左右符合条件的社会组织针对特殊群体开展困难救助、心理辅导、综合性社会支持网络构建等社会服务，拟培训10000 名左右的社会组织负责人、业务工作人员。[5]可以说这是政府大规模的购买社会服务的一项尝试。伴随着这些项目的实施，一批社会组织将成长起来，成为社会服务的主要力量。

伴随政府购买服务的增加，我国的社会组织有了迅猛发展，活跃在各个领域，开展了大量形式多样、内容丰富的活动，取得了明显的社会影响和效益。但这些服务尚且处于试点的状态，只覆盖一些领域，面向社区的社会工作体系尚未建立，大量的社会问题处于无人管，无人问的状态。所以，建立长期连续的政府购买服务制度，使已经成长起来的社会组织，能够发展起来，是当前的主要任务。

五、社会组织评估与社会管理创新

对社会组织的评估可以促使社会组织健康发展。国际上很多国家建立了官方或民间的中介性或学术性评估机构，对社会组织进行评估，并形成了对社会组织公示的机制，为政府监督管理提供重要信息。

评估的组织者可以是被评估的社会组织自身或是相关社会组织联盟，也可以是政府管理部门，还可以是与被评估组织无关的独立的社会组织或者是营利的公司。评估的组织者不一定是评估的具体实施者，例如政府委托给第三方进行评估，社会组织自身也可以委托第三方进行评估。在评估实施过程中，一般都会组成评估小组，小组人员包括了社会组织管理者、政府官员、财务或法律专业人士等多方代表。评估程序一般包括社会组织材料申报和自我评估、评估小组现场评估、评估小组综合评估结果、反馈结果和讨论、对外公布结果等。评估内容根据评估目的不同，关注点会有所侧重，但通常会对财务信息比较关注。评估结果或者应用于政府购买服务时对社会组织的工作绩效的了解，或者应用于捐赠者选择社会组织时的信息参考。其结果是评估良好的组织能够得到奖励（物质上或精神上的），评估差的组织得到惩罚。通过评估引导社会组织发展，或者是给稍差一些 6

的社会组织提供学习的参考，从整体上促进社会组织的发展是其目的。

值得注意的是现在出现了社会组织的自我评估，也就是社会组织的自我监督。例如，慈善导航员网 （）就是专门对社会组织进行评估的网站，被很多人使用。如果想捐赠给慈善组织，但不知道慈善组织经营得怎么样，效果怎么样，就可以用慈善导航员来查。网站会给每个慈善组织做一个评估。每个慈善机构，都想受到这个网站4星级的评估，这表示慈善机构的成本很低，做项目的效率很高，管理很周全，而且领导者的薪水报酬也不高。如果只有1星级的评估，表示这个组织可能在财政方面有些问题，领导者的薪水有点高，捐款要小心谨慎。这是一个新现象，也是成本很低的社会组织评估方式，因为这样的网站也是NGO，是一个专门监督其它NGO的NGO。

社会组织评估将政府从繁琐的阶段性检查，年度检查，行政处罚中解脱出来，致力于提高依法行政水平。既要把好“进口关”，积极改进登记管理工作，规范登记审批程序，提高效率，方便群众。又要保持“出口”畅通，抓紧完善退出机制，及时淘汰徒有虚名、不起作用的社会组织，依法查处社会组织违法活动和非法社会组织活动。

[参考文献]

[1] 盛大林. 放开社会组织登记是个“突破口”[N].青年时报.2011-11-25

[2] 刘建平.上海：全国最大规模的NGO改革[N].，南方周末.2003-3-25(A4)。

[3] 李 慷.关于上海市探索政府购买服务的调查与思考[ J ] 1中国民政, 2001

(6)23

[4] 张志勤. 论社会组织在社会管理创新中的协同作用[J].中共青岛市委党校青岛行政学院学报 2011-06- 58

[5]中华人民共和国民政部. 中央财政支持社会组织参与社会服务项目手册.

[EB/OL][2012-03-13][2012-04-18].http://files2./mjj/201203/20xxxxxxxxxxxx15.pdf

发表于《社会福利》2012.09 P53-56

7