关于广东省促进县域经济发展情况的调研报告
受全国人大常委会委托，广东省人大常委会组织在粤的全国人大代表进行了“促进县域经济发展”专题调研。10月10日至19日，以全国人大常委会华侨委副主任委员张帼英为组长，原广东省人大常委会副主任王骏为副组长，部分在粤的全国人大代表组成的调研组，分别到广东省云浮、肇庆市进行了调研。调研组先后与云浮、肇庆市人大、政府及其有关部门进行座谈，并深入两市辖的云安、罗定、新兴、高要、广宁等5个县（市）和22个企业、基地、村镇实地考察。现将调研情况报告如下。
一、广东省县域经济发展的现状
“郡县治，天下安”，强省之基在于强县。县域经济是经济发展和社会稳定的重要基础，是构建和谐广东的必备要素。改革开放以来，广东省经济社会发展取得了举世瞩目的成就，但也暴露出区域发展不协调的问题，其中县域经济成为一条突出的“短线”，东西两翼与粤北山区67个县（含县级市）与珠三角地区城市经济差距越拉越大。近年来广东省委、省政府审时度势，敏锐地发现了县域经济严重滞后的问题，把大力发展县域经济作为推动东西两翼和山区跨跃式发展的一项重要举措。去年初，省委、省政府召开了全省县域经济工作会议，出台了关于加快县域经济发展的决定，实行扩大县级管理权限和激励性财政措施，有力地推动了县域经济的发
展。各级政府及其有关部门都能从全局和战略的高度，充分认识加快县域经济发展的重要性，增强紧迫感、责任感和使命感，明确发展方向，理清发展思路，紧紧抓住当前发展县域经济的有利时机，结合本地实际，提出发展县域经济的战略和措施，形成了抢抓机遇、齐心实干的良好局面。
各地认真贯彻落实省的政策措施，扎扎实实地推进各项工作，县域经济取得了明显效果。目前，我省县域工业发展提速，招商引资有新的突破，基础设施建设加快，农业产业化稳步发展，城镇化水平有所提高，财政和农民收入增加，初步呈现速度加快、质量改善、效益提高的好势头。据统计，到20xx年，我省67个县全年实现地区生产总值4098亿元，增长11.7%，同比提高1.6个百分点，占全省GDP的25.55％。其中：农业增加值占全省的88.3%;地方财政一般预算收入92.83亿元，增长15.73%；全省67个享受一般性转移支付补助的县中，有47个县综合增长率超过18%。在激励型财政机制影响下，县域财政收入增长，质量有所提高，作为地方主体税种的省、市共享“四税”收入增长20.7%，快于一般预算收入增长。其中粤东、粤西和粤北地区平均增长率达25.5%，有47个县超过全省平均增长率，占这些地区县数的71.2%，县域财政调控能力有所增强。
二、加快县域经济发展的主要措施
去年，广东省委、省政府召开了全省加快县域经济发展工作会议，作出了《关于加快县域经济发展的决定》。此后，提出《关于 2
促进县域经济发展财政性措施的意见》，出台了《广东省第一批扩大县级政府管理权限事项目录》、《关于统筹城乡发展加快农村“三化”建设的决定》、《关于帮助县（市）解决镇（乡）财政困难的意见》等一系列政策措施，调动了县级政府发展县域经济的积极性、主动性，扶持、推动了本省县域经济发展。市、县级政府认真落实省委、省政府有关政策措施，发展县域经济热情高、干劲足、氛围好，纷纷制定符合本地实际、发挥比较优势的区域发展战略，为实现欠发达地区的跨越式发展创造了良好条件。
（一）以园区经济和产业集群为载体，大力推进工业化进程。 各地坚持以工业化统揽县域经济全局，加快工业集聚基地建设，大力发展园区经济，加速产业集聚，全省已形成有一定规模的30多个专业产业区，在经济发达的珠江三角洲地区400多个建制镇中，以产业集群为特征的专业镇占了1/4。珠江东岸的深圳、东莞、惠州等市形成了著名的电子信息产业走廊，成为经济规模近4000亿元、全国规模最大的电子信息产业集群区；珠江西岸则形成涵盖佛山、中山、江门、珠海、广州等地，经济规模达1000多亿的电器机械产业集群。目前产业集群已经从珠三角地区向广东两翼及山区延伸，如中国竹子之乡的广宁县以鼎丰公司为龙头建设了纸业工业园，引进一批造纸、油墨、印刷等纸浆下游产业，初步形成林浆纸一体化产业链，20xx年两税已达3900万元。高要市今年9月被中国生产力促进中心协会和中国建筑装饰协会授予“中国建筑五金产业基地”称号。新兴县的日用不锈钢制品在国内具有一定 3
的知名度，年产值超38亿元，出口超1.9亿美元，成为全国最大的餐厨具生产和出口基地，获得了“中国不锈钢餐厨具之乡”称号。
（二）抓好中心镇规范建设，提高县域城镇化水平．
从城乡发展的格局看，经济腾飞的“龙头”在城镇、在集镇，加快城镇建设是县域经济发展的有效载体。各地坚持“高起点规划、高标准建设、高效能管理”的原则，积极推进县城建设和中心镇建设，突出把县城和中心镇作为县域经济的中心和副中心，进一步增强其聚集力和辐射力，从而提升了人气，提增了财气，成为剩余劳动力转移、农民离土不离乡的基本载体，有效地增强了县域经济的竞争力。云浮市组织有关部门和镇（街）主要负责人赴珠三角考察，以拓宽视野，强化“工业立镇”观念，实行镇域经济工作考核制度，对招商引资、税收和财政工作成绩突出的镇予以奖励，大大调动了镇（街）干部加快经济发展的积极性。今年上半年全市各镇（街）新上工业项目133个，总投资14多亿元。同时，积极发展专业镇，目前已有省级专业镇11个，如云城区河口石材专业镇、罗定市附城电子专业镇、新兴县新城不锈钢制品专业镇以及郁南县建城无核黄皮镇等。肇庆市出台了《关于加快推进城镇化的实施意见》，在全省地级市率先完成中心镇规划修编任务，并加大城镇建设步伐，将市、县在中心镇收取的城市维护建设税、耕地开垦费、土地有偿使用费全额返还或按比例返拨中心镇，使中心镇增加了自主支配财力，加快了道路、供水等基础设施建设。与此同时，大力打造特色产业强镇，如高要金利锁具及小五金专业镇、高要白土二手机械交 4
易镇、德庆悦城龙母历史文化旅游镇、广宁南街纸业专业镇、怀集桥头燕岩旅游镇等，已成为具有一定产业规模和较为完善产业链的专业特色镇。
（三）着力调整农业结构，提高农业产业化水平。
农业经济是县域经济的基础。各地从实际出发，以市场为导向，调整种养结构，发展优质、高产、高效、生态、安全的特色农业，加速农业结构的调整。肇庆市建设了现代化农业示范区、农业生态园、国家林木良种繁育中心等农业示范区，带动了农民自主调整农业结构；实施“一乡一品”战略，大力发展优质水果、高附加值养殖等高效特色农业，打造了四会华贡牌沙糖桔、德庆皇妃贡柑、高要碧绿牌无公害蔬菜等一批农业知名品牌。新兴县把发展农业的指导思想和工作重点转到产业化经营上来，把扶持农业的重点转到扶持农业龙头企业建设上来，在生产建设用地、用电、用水以及生产经营规费收取等给龙头企业提供优惠政策，培植扶持龙头骨干企业发展壮大，提高农业产业化水平，使全县农业龙头企业在数量、规模、整体素质上有了明显的提升。目前，全县拥有温氏集团等5家年产值超亿元和一大批年产值100万元以上的农业龙头企业。这些龙头企业通过“公司＋基地＋农户”的形式带动的农户约占全县农户的一半，达3.9万户，这些农户去年在与龙头企业的挂靠经营中户均获利1.8万元。
（四）发挥区位和资源优势，大力发展特色产业。
近年来，各地充分发挥自己的区位和资源优势，努力发展地方 5
特色经济，做大特色产业规模，增强竞争力，力争在县域经济中多拿“单打冠军”。云安县的水泥、石材、化工、电力等行业已成为推动地方经济全面发展的强力引擎，这几大行业上缴税收占全县税收的七成多。广宁县着力做强纸业、竹业两大特色产业，目前竹子企业已发展到300多家，产品达10多个系列500多个品种，去年竹业产值达6亿多元。肇庆市发挥县域山水和人文旅游资源丰富的优势，突出把旅游业作为发展县域经济的重点产业来抓，统筹规划，整合资源，加大投资，旅游业正成为拉动县域经济发展的新动力。
（五）打好“外资、民营”牌，培育新的经济增长点。
各地把招商引资作为加快发展县城经济的突破口，紧紧抓住经济全球化和我省珠三角地区产业转移的大好时机，加大招商引资、外引内联的力度，加快发展民营经济。云安县积极参与泛珠三角区域经济合作，分别与广西有关县结成友好县，实行“政府搭台、企业唱戏”，促成县域之间企业的合作；创新招商引资模式，分别在广州、佛山南海等珠三角发达地区设立招商引资联络处、办事处；建立项目台帐，建立和完善项目跟踪责任制。高要县在招商引资过程中，实施选择性发展战略、坚持“五个有利于”原则，即“引进项目必须有利于节约资源、能源，有利于培育支柱产业和形成规模经济，有利于增加收益尤其是财政税收，有利于环境保护，有利于就业”，从而促进了可持续发展。新兴县在发展县域经济过程中，树立“抓经济，就是要抓民营经济”的观念，努力做大做强民营经济，目前拥有广东温氏集团、广东凌丰集团两家省级优秀民营企业， 6
1-9月，全县民营工业企业产值达23.86亿元，占全县工业总产值的54.71%。
（六）加强领导，协调联动，形成加快县域经济发展合力。 加强领导和帮扶，是县域经济发展的保障。各地注重配强配好基层领导班子，加大组织协调力度，检查督促县域经济各项政策的落实，同时采取有效措施，简政放权，强化服务，切实帮助解决县域经济发展中遇到的问题。肇庆市组织开展了全市所有乡镇党政一把手全面轮训工作，提高了基层组织带动发展县域经济的战斗力；在确保省下放给县的各项经济管理权限落实到位的同时，还自行制定出台了《关于下放部分市级审批事项和管理权限的实施方案》，合计共有69项审批事项和12项管理权限下给县（市），进一步增强了县（市）发展经济的积极性和主动性。广宁县努力构建和谐行政，以良好的作风和高效的服务质量促进县域经济发展。
（七）切实改善农村生产生活条件，加决构建和谐社会。
农村、农业、农民是县域经济的主体。各地按照统筹城乡协调发展的要求，采取积极措施改善农村生产生活条件，、逐步缩小城乡差距和工农差距，使城市和农村相互促进、协调发展，加快构建和谐社会。肇庆市通过扎实推进“十项民心工程”、进一步落实农民减负增收工作、深入开展生态文明村创建活动、巩固提高农村义务教育、增加农村公共卫生投入、改造农村薄弱卫生院、建立和完善新型农村合作医疗制度、加大公益性文体阵地建设、完善农村社会治安综合治理工作机制等，使农村发展环境进一步优化，农村基 7
层组织建设得到加强，农村经济有新发展，农民收入不断增加，“三农”工作呈现新气象。云浮市为解决农民“看病难”问题，从去年7月起，在全省率先启动农民医疗大病统筹，即已参加新型农村合作医疗的农民，可自愿参加住院补充医疗保险（大病险）。今年全市农村合作医疗和住院补充医疗保险覆盖率已分别达82.9%和66.7%。大力开展生态文明村建设试点工作，目前已建成113条生态文明村，今年又规划建设300条，改善了农村的生态和农民人居环境。
二、县域经济发展中存在的主要问题
当前，广东经济欠发达的地方发展县域经济虽然出现了良好的态势，但因受经济基础薄弱，处于珠三角边缘，发展条件较差，比先发地区招商引资难等制约，县域经济在跨越式发展中仍然困难重重，尤其随着改革的深化和形势的变化，一些深层次问题也逐渐显现，主要有以下几方面：
（一）经济总量偏小，质量不高，整体竞争力不强。
与发达县（市）相比，县域经济在规模、速度、实力、机制、效益、科技含量等方面，仍存在不少差距。20xx年全省67个生产总值4192.83亿元，只占全省GDP的26.1%，县域人均GDP不到全省平均水平的一半，只相当于珠三角地区的1/5，与占81.9%的土地面积和占61.8%的人口相比极不相称。扩大经济总量，提高经济整体竞争力的任务仍然艰巨。
（二）财政普遍困难，自我发展能力差。
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县域财政拮据问题突出，20xx年县域财政一般预算收入低于1亿元的县（市）34个，占全省县（市）的50.75%,67个县的财政收入仅占全省的7%。县域经济财政赤字、财政空转现象依然严重。相当一部分县（市）是“吃饭”财政，有的甚至是“讨饭”财政，根本没有财力搞经济建设，自我发展能力差。一些县（市）搞工业园区，由于缺少启动资金，虽有规划，却是纸上谈兵。
（三）债务包袱沉重，影响发展经济。
在全省67个县（市）中，几乎都有沉重的债务，既有老债务又有新债务。其中，老债务主要是为了各项“达标”、“普九”而形成的，而新债务则是为了发展经济而背上的。截至20xx年年底，全省县政府债务余额433.3亿元，是县域一般预算收入的4.91倍。全省县平均负债6.37亿元，偿债率（当年应归还债务／可支配财力）高达215.5％。罗定市累计债务有20多亿元，云安县11.7亿元，新兴市5亿元，广宁县8.5亿元，高要市6亿元。在当前经济基础比较薄弱的情况下，各县（市）不仅每年要拿出大量资金还本目付息，而且要拿出一部分资金投入新一轮建设，压力相当大，影响了地方经济的进一步发展。
（四）农村税费改革后，镇级政权运作受到影响．
随着农村税费改革的深入推进，收费管理进一步规范，取消了“三提五统”，给各镇运作带来了比较大的困难，如新兴市，20xx年该县辖下镇级政府收入与20xx年比较减少了5437.27万元，省对县农村税费改革转移支付资金1517万元，全县镇级政府实际缺 9
口3920.27万元。收入锐减，直接导致镇级政府运作困难，原有“事权”失去财力保证，村民委员会经济尤为窘迫，无力支持和发展农村公共公益事业，严重制约了镇域经济发展，影响了农村基层的社会稳定。
（五）工业和建设用地紧张，制约了当地的招商引资。
由于国家实行了新的土地审批制度，一些经济欠发达的县（市）前几年对工业用地没有预征、预留，现在工业用地出现困难，即使是山地、坡地的征用也受到严格限制。同时现行的按投资项目申报用地指标政策，由于报批手续复杂，涉及环节多、耗时费日，客观上削弱了山区低成本的优势。还有现行的征地政策“一刀切”，缺乏灵活性，也影响了山区加快发展工业的步伐。如有些县即便已规划出了工业园区，大多都碰到了因宏观调控，有土地没有指标，或有项目但用地审批时间过程长（一般流程经过都要半年以上）且收费高（每亩平均向上级交费6-7万元），常常因此错失了招商机遇。
（六）金融机构功能弱化，中小企业融资难。
随着四大国有专业银行经营管理体制的改革，在县城的分支机构功能逐渐弱化，贷款审批权上收，除农业银行县支行有一定额度的信贷权外，其他三家国有商业银行的县（市）支行均没有信贷审批权，基本上是只吸储，不放贷，资金大量流向大项目、大城市，形成了欠发达地区资金支持发达地区发展的局面。目前，相当一部分市、县支行新增贷款逐年下降，如云浮市19xx年银行存款余额110亿元，当年放贷有101亿元，而至今年8月末，该市存款余额 10
达207.61亿元，放贷却只有97.98亿元。广宁县金融机构存款余额24亿元，但贷款不到2亿元，造成本县中小企业缺乏宝贵的资金支持，制约了企业的发展。
三、加快县域经济发展的建议
面对县域经济发展中遇到的困难和问题，各地能认真分析原因，采取有效措施加以解决。但由于制约县域经济发展的原因是多方面的，有来自体制上和现行一些政策因素，还有大部分山区县只有一些资源优势而没有区位优势等。所以基层干部强烈要求国家和省采取更加有力的政策措施，推动县域经济的发展。为此，建议：
（一）统筹协调县域经济发展。
明年，我省将进入“十一五”规划实施阶段，当前，应当以编制“十一五”规划为契机，以党的十六届五中全会提出的关于制定国民经济和社会发展第十一个五年计划的建议为指导，统筹考虑我省的县域经济发展问题。要根据我省不同区域的自然资源禀赋和现有状况，前瞻性、全方位地重构我省区域发展格局，按照优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发等功能区进行科学合理的产业布局，进一步调整优化产业结构。同时，针对我省地区之间发展条件差异很大，投资主体多元化的特点，实行差别化产业政策。一是区别对待不同地区。对一些限制发展的产业，应综合考虑不同地区的实际情况，在发达地区优先淘汰，而在欠发达地区可以适当给予宽限，采取逐步退出的办法。二是区别对待不同投资主体。对于政府和国有资本投资的项目，由政府审批；对于民营投资的项目，只要 11
不涉及环境污染和公共安全，宜由市场进行调节。
（二）以园区经济为依托大力推进县域工业化进程。
“无工不富”，促进区域协调发展，最根本的就是帮助欠发达地区把工业这个蛋糕做大做强。而发展工业离不开土地、园区这个载体。但是，目前一些地方由于用地指标不足严重限制了工业的发展。发达地区已经完成了工业化的原始积累，对土地的依赖程度相对低一些，而欠发达地区工业化的初始阶段对土地的依赖程度相对较高。政府可考虑放宽东西两翼和山区建立工业园区的条件，为这些地区承接发达地区产业转移创造条件。建议进一步完善土地相关政策，在建设用地指标上适当向欠发达地区倾斜；根据实际情况大力支持山区县（市）用荒坡、荒地办工业园；可考虑省里总量控制用地指标，对经济欠发达的县（市）给予适当放宽，各地根据省下达的用地指标在不违背土地政策原则的情况下掌握使用。
（三）加大对县域财政的转移支付力度．
大部分山区县，财政实力薄弱，财政供养人员经费等刚性支出占财政预算支出的大头，还有数额不少的需要长达十多年时间在税收还中抵扣的历史欠债，因此，财政存在着一定压力和风险。建议国家和省财政进一步增加对县域财政的转移支付资金，对财政困难县增设农村医疗和社会保障体制建设的专项转移支付补助，对财政困难县的政府债务采取豁免部分本金利息或延长还款时间等措施，使县（市）政府能够轻装上阵，积极培育财源，实现良性发展。同时，建议进一步规范完善分税制，增加欠发达地区县域税收留成比 12
例，使地方财政在税收增长时获得同步增长。继续落实好已经一出台的“强县新政”激励型财政机制配套政策，增强地级市对县域的帮扶责任，加大市对县的财政转移支付力度，加大对县域基础设施投入，帮助县域解决镇（乡）财政困难。建立健全监管机制，加强我省地方政府债务管理和债务风险的化解工作。尽快出台《加强我省地方政府债务管理的意见》，逐步消化旧债，防止发生新的不合理债务，防范政府债务危机。
（四）为区域之间的产业转移搭好平台．
20xx年3月，广东省政府出台了《关于广东省山区及东西两翼与珠江三角洲联手推进产业转移的意见（试行）》，这项政策的实施，将有力推动我省区域之间的产业转移。在实施政策过程中，政府要统筹协调，当好“红娘”，帮助地区结好“对子”，避免盲目“拉郎配”和“乱点鸳鸯谱”导致一些企业外嫁后“水土不服”。欠发达地区要有条件、有选择地承接产业转移，不能来者不拒、饥不择食，甚至把愿意来的都当宝贝。要避免引进效益、低、污染大的产业。对发达地区要提倡讲风格，把有些效益好的企业转业到欠发达地区，有条件的地方也要帮助他们上几个高起点的项目。
（五）加大体制改革和下放管理权限力度。
尽管省委省政府依照“能放都放”的原则对县（市）进行扩权，但由于各县均有较多职能部门垂直管理，实际调控能力大大受限，县级“责权”不对等，严重挫伤了县域发展经济的积极性。建议加大改革力度，改革阻碍县域经济发展的各种体制性弊端，彻底放权， 13
理顺关系，为县域经济的发展提供宽松的外部环境。一些地方建议扩权强县，实行省直管县体制，赋予县一级更大的管理权，在行政区划不变的情况下，把部分管理权限下放给县。而“省直管县”则是对行政架构、行政区划的重大调整，事关各级政府职能的合理设定以及改革成本等重要问题，需谨慎行事，建议省里组织相应的调研、论证，进行试点。
（六）加大对产业发展和交通基础设施建设的支持力度。
对于欠发达的山区县，一、两个重大生产性项目就能带动、支撑当地的经济发展，使县域财政收入翻一番甚至几番，改变长期依靠省财政转移支付度日的现状。建议国家和省在规划大型产业投资和重点基础设施项目时，尽可能考虑在一些欠发达地区布点，并在政策和资金上给予更大的倾斜。在规划高速公路或高等级公路时，应充分考虑欠发达地区的实际需要，进行必要的衔接和合理的延伸。对于具有资源优势的地区，有计划、有重点地安排一些有利于开发当地资源和带动地区经济发展的项目，并在项目审批权、地方配套资金比例、贷款利率及偿还期限等方面给予优惠。对于直接用财政投资、政策性银行贷款新建及扩建的大中型建设项目，在同等条件下优先安排给欠发达地区。
（七）加大中小型企业融资的支持力度。
目前中小型企业贷款难、融资难问题已严重阻碍县域经济的发展，必须引起高度重视，切实加以解决。建议抓紧制定《中小企业发展基金管理办法》和《中小企业信用担保管理办法》，推动金融 14
机构组建中小企业发展基金，加快中小企业信用担保体系建设，并调整贷款利率管理办法，允许金融机构对中小企业信贷投放实行更大幅度的浮动区间，以调动金融机构增加对中小企业贷款的积极性。
（八）加强对欠发达地区县镇领导及农村人才的培训和培养。 加快发展县域经济，领导是关键。建议省里分期分批对欠发达地区的县镇领导进行培训，加强社会主义市场经济、现代科学技术、法律等方面知识的学习。通过综合培训，更新观念，增强法律意识，提高依法行政水平，提高发展经济和解决问题的能力。与此同时，建议制定和实施人才振兴欠发达地区和山区计划，鼓励科技人员利用原单位设备和条件，带项目、带资金到欠发达地区和山区，结合实际开展相应的科技攻关工作，帮助地方解决一些有带动意义的项目，为当地培养一批专门人才。对欠发达地区有突出贡献的人才，可由省人才开发专项资金给予奖励。针对实施高效农业人才需求，重点抓好普及科技知识和农村实用人才培训，鼓励农业科技服务人才向基层流动，促进农村人才知识更新和技术进步。
（九）进一步巩固和加强农村基层政权建设．
农村基层政权在农村社会建设和管理过程中承担着十分艰巨的任务，必须高度重视和切实加强农村基层政权建设问题。要建设一支高素质的农村基层干部队伍，不断改善农村基层干部的工作和生活条件，调动农村基层干部的工作积极性。要进一步改革乡镇财政管理体制，加大转移支付力度，保证乡镇公用经费及时足额到位， 15
促进工作高效运转，避免因工作经费不足而造成管理的缺位。要进一步理顺乡镇党委政府与村民委员会的关系，通过完善村规民约、健全民主管理制度等方式，规范村民自治，强化乡镇政府对村民自治组织的指导功能，确保乡镇政权对农村和谐社会建设的有效领导。
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