生态补偿机制课题组报告
环境保护部 2010-07-21 10:28:11
生态补偿机制课题组报告中方组长：李文华
外方组长：井村秀文
1．中国建立生态补偿机制的重要性与必要性
随着中国经济的迅速发展，生态和环境问题已经成为阻碍经济社会发展的瓶颈。近年来党和政府提出了科学发展观，强调以人为本，全面、协调、可持续发展，对生态建设给予高度重视，并采取了一系列加强生态保护和建设的政策措施，有力地推进了生态状况的改善。但在实践过程中，也深刻地感受到在生态保护方面还存在着结构性的政策缺位，特别是有关生态建设的经济政策严重短缺。这种状况使得生态效益及相关的经济效益在保护者与受益者，破坏者与受害者之间的不公平分配，导致了受益者无偿占有生态效益，保护者得不到应有的经济激励；破坏者未能承担破坏生态的责任和成本，受害者得不到应有的经济赔偿。这种生态保护与经济利益关系的扭曲，不仅使中国的生态保护面临很大困难，而且也影响了地区之间以及利益相关者之间的和谐。要解决这类问题，必须建立生态补偿机制，以便调整相关利益各方生态及其经济利益的分配关系，促进生态和环境保护，促进城乡间、地区间和群体间的公平性和社会的协调发展。
当前，尽快建立生态补偿机制的要求已成为社会各界广泛关注的热点问题。全国人大代表和政协委员多次提案，呼吁尽快建立相关机制和政策。与此同时，学术界也开展了相关的研究工作，特别是关于生态系统服务功能的价值评估和生态系统综合评估等的研究，为生态补偿机制建立和政策设计提供了一定的理论依据。此外，中央政府和许多地方积极试验示范，探索开展生态补偿的途径和措施。20xx年12月颁布的《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》、20xx年颁布的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》等关系到中国未来环境与发展方向的纲领性文件都明确提出，要尽快建立生态补偿机制。为了建立促进生态保护和建设的长效机制，党中央、国务院又提出“按照谁开发谁保护、谁破坏谁治理、谁受益谁补偿的原则，加快建立生态补偿机制”。这些都充分表明，中国目前已经具备了建立生态补偿机制的科学研究基础、实践基础和政治意愿。
根据已有的研究基础和紧迫的决策需求，中国环境与发展国际合作委员会（简称国合会）于20xx年组建了中国生态补偿机制与政策课题组，旨在就建立生态补偿的国家战略和重要领域的补偿政策等问题向中国政府提出具体建议。课题组下设国家战略、理论方法、流域、矿产资源开发、森林和自然保护区等6个研究专题。通过中外专家的文献调研、与各级政府和机构的座谈访问以及实地调查，并召开过多次国际研讨会，经过认真分析和总结提出如下初步认识与建议。
2．生态补偿的概念与理论基础
2.1 生态补偿的概念与内涵尽管已有一些针对生态补偿的研究和实践探索，但尚没有关于生态补偿的较为公认的定义。综合国内外学者的研究并结合我国的实际情况，我们认
为：生态补偿（Eco-compensation）是以保护和可持续利用生态系统服务为目的，以经济手段为主调节相关者利益关系的制度安排。更详细地说，生态补偿机制是以保护生态环境，促进人与自然和谐发展为目的，根据生态系统服务价值、生态保护成本、发展机会成本，运用政府和市场手段，调节生态保护利益相关者之间利益关系的公共制度。对生态补偿的理解有广义和狭义之分。广义的生态补偿既包括对生态系统和自然资源保护所获得效益的奖励或破坏生态系统和自然资源所造成损失的赔偿，也包括对造成环境污染者的收费。狭义的生态补偿则主要是指前者。从目前我国的实际情况来看，由于在排污收费方面已经有了一套比较完善的法规，急需建立的是基于生态系统服务的生态补偿机制，所以在我们的研究中采用了狭义的概念。
生态补偿应包括以下几方面主要内容：一是对生态系统本身保护（恢复）或破坏的成本进行补偿；二是通过经济手段将经济效益的外部性内部化；三是对个人或区域保护生态系统和环境的投入或放弃发展机会的损失的经济补偿；四是对具有重大生态价值的区域或对象进行保护性投入。生态补偿机制的建立是以内化外部成本为原则，对保护行为的外部经济性的补偿依据是保护者为改善生态服务功能所付出的额外的保护与相关建设成本和为此而牺牲的发展机会成本；对破坏行为的外部不经济性的补偿依据是恢复生态服务功能的成本和因破坏行为造成的被补偿者发展机会成本的损失。
狭义的生态补偿的概念与目前国际上使用的生态服务付费（Payment for Ecosystem Services，PES）或生态效益付费（Payment for Ecological Benefit，PEB）有相似之处，在本文中我们把它们作为同意语对待。
2.2 生态补偿的理论基础生态经济学、环境经济学与资源经济学理论，特别是生态环境价值论、外部性理论和公共物品理论等为生态补偿机制研究提供了理论基础。
2.2.1生态环境价值论
长期以来，资源无限、环境无价的观念根深蒂固地存在于人们的思维中，也渗透在社会和经济活动的体制和政策中。随着生态环境破坏的加剧和生态系统服务功能的研究，使人们更为深入地认识到生态环境的价值，并成为反映生态系统市场价值、建立生态补偿机制的重要基础。Costanza等人和联合国千年生态系统评估（MA）的研究在这方面起到了划时代的作用。生态系统服务功能是指人类从生态系统获得的效益，生态系统除了为人类提供直接的产品以外，所提供的其他各种效益，包括供给功能、调节功能、文化功能以及支持功能等可能更为巨大。因此，人类在进行与生态系统管理有关的决策时，既要考虑人类福祉，同时也要考虑生态系统的内在价值。生态补偿是促进生态环境保护的一种经济手段，而对于生态环境特征与价值的科学界定，则是实施生态补偿的理论依据。
2.2.2外部性理论
外部性（externality）理论是生态经济学和环境经济学的基础理论之一，也是生态环境经济政策的重要理论依据。环境资源的生产和消费过程中产生的外部性，主要反映在两个方面，一是资源开发造成生态环境破坏所形成的外部成本，二是生态环境保护所产生的外部效益。由于这些成本或效益没有在生产或经营活动中得到很好的体现，从而导致了破坏生态环境没有得到应有的惩罚，保护生态环境产生的生态效益被他人无偿享用，使得生态环境保护领域难以达到帕累托最优。
庇古认为，当社会边际成本收益与私人边际成本收益相背离时，不能靠在合约中规定补偿的办法予以解决。这时市场机制无法发挥作用，即出现市场失灵，而必须依靠外部力量，即政府干预加以解决。当它们不相等时，政府可以通过税收与补贴等经济干预手段使边际税率（边际补贴）等于外部边际成本（边际外部收益），使外部性“内部化”。构建这种外部性内部化的制度，就是生态补偿政策制定的核心目标。
2.2.3公共物品理论
人们普遍认为，自然生态系统及其所提供的生态服务具有公共物品属性。纯粹的公共物品具有非排他性（non-excludability）和消费上的非竞争性（non-rivalrousness）两个本质特征。这两个特性意味着公共物品如果由市场提供，每个消费者都不会自愿掏钱去购买，而是等着他人去购买而自己顺便享用它所带来的利益，这就是“搭便车”问题。如果所有社会成员都意图免费搭车，那么最终结果是没人能够享受到公共物品，因为“搭便车”问题会导致公共物品的供给不足。
但是，公共物品并不等同于公共所有的资源。共有资源（common resources）是有竞争性但无排他性的物品。在消费上具有竞争性，但是却无法有效地排他，如公共渔场、牧场等，则容易产生“公地悲剧”问题（tragedy of the commons）。即如果一种资源无法有效地排他，那么就会导致这种资源的过度使用，最终导致全体成员的利益受损。
生态环境由于其整体性、区域性和外部性等特征，很难改变公共物品的基本属性，需要从公共服务的角度，进行有效的管理，重要的是强调主体责任、公平的管理原则和公共支出的支持。从生态环境保护方面，基于公平性的原则，区域之间、人与人之间应该享有平等的公共服务，享有平等的生态环境福利，这是制定区域生态补偿政策必须考虑的问题。
3. 国内外研究与实践现状
3.1 国外生态补偿的研究与实践国际上“生态补偿”比较通用的是“生态服务付费”（PES）或生态效益付费（PEB），主要由四个类型（Sara J. Scherr et al. 2006, Developing future ecosystem service payment in China: Lessons learned from international experience）：
一是直接公共补偿（类似中国的天然林保护工程、退耕还林还草工程和生态公益林保护等）：政府直接向提供生态系统服务的农村土地所有者及其它提供者进行补偿，这也是最普通的生态补偿方式。这一类补偿还包括地役权保护，即对出于保护目的而划出自己全部或部分土地的所有者进行补偿。
二是限额交易计划（如欧盟的排放权交易计划）：政府或管理机构首先为生态系统退化或一定范围内允许的破坏量设定一个界限（“限额”或“基数”），处于这些规定管理之下的机构或个人可以直接选择通过遵守这些规定来履行自己的义务，也可以通过资助其它土地所有者进行保护活动来平衡损失所造成的影响。可以通过对这种抵消措施的“信用额度”进行交易，获得市场价格，达到补偿目的。
三是私人直接补偿：除了非盈利性组织和盈利性组织取代政府作为生态系统服务的购买者之外，私人直接补偿与上面所说的直接公共补偿十分相似。这些补偿通常被称为“自愿补偿”或“自愿市场”，因为购买者是在没有任何管理动机的情况下进行交易的。各商业团体和/或个人消费者可以出于慈善、风险管理和/或准备参加管理市场的目的，而参加
这类补偿工作（霍恩，20xx年研究报告）。
四是生态产品认证计划：通过这个计划，消费者可以通过选择，为经独立的第三方根据标准认证的生态友好性产品提供补偿。
从各国实施PES的具体情况来看，许多案例是围绕森林生态系统的生态服务展开的。国外森林生态补偿除政府支付外，很多情况下是通过市场机制实现的。20xx年出版的“Silver Bullet or Fools Gold”对当时287例森林生态服务交易进行了分析，发现这些交易可分为4种生态服务类型，其中75例碳储存交易，72例生物多样性保护交易，61例流域保护交易，51例景观美化交易。另外还有28例属于“综合服务”交易。目前的实际交易案例已多达300个以上，遍布美洲、加勒比海、欧洲、非洲、亚洲以及大洋洲的许多国家和地区。
在与农业生产活动相关的生态补偿方面，瑞士、美国通过立法手段，以补偿退耕休耕等措施来保护农业生态环境。欧盟也有类似的政策和做法。上世纪50年代，美国政府实施了保护性退耕计划；80年代实施了相当于荒漠化防治计划的“保护性储备计划”；纽约州曾颁布了《休依特法案》，恢复森林植被。在这些计划和法案的实施过程中，政府为计划实施（成本）和由此对当地居民造成的损失提供补贴（偿）是重要内容。
流域保护服务可以分为水质与水量保持和洪水控制等三个方面。尽管这三种服务相互关联，但通常具有不同的受益人。对这三种流域服务的公共补偿，以及对水质与水量的私人补偿，都有利于上游保护者，特别是当地的一些穷人（Sara J. Scherr et al. 2006, Developing future ecosystem service payment in China: Lessons learned from international experience）。在流域生态补偿方面，比较成功的例子包括：澳大利亚通过联邦政府的经济补贴，来推进各省的流域综合管理工作；南非则将流域生态保护与恢复行动与扶贫有机地结合起来，每年投入约1.7亿美元雇用弱势群体来进行流域生态保护，改善水质，增加水资源供给；纽约水务局通过协商确定流域上下游水资源与水环境保护的责任与补偿标准等。
在矿产资源开发的生态补偿方面，德国和美国的做法相似。对于立法前的历史遗留的生态破坏问题，由政府负责治理。美国以基金的方式筹集资金，德国是由中央政府（75%）和地方政府(25%)共同出资并成立专门的矿山复垦公司负责生态恢复工作；对于立法后的生态破坏问题，则由开发者负责治理和恢复。
森林生态系统的补偿，主要通过生物多样性保护、碳蓄积与储存、景观娱乐文化价值实现等途径进行。欧洲排放交易计划（EU-ETS）与京都清洁发展机制是目前两个最大的、最为人们所了解的碳限额交易计划，20xx年分别完成了3.62亿吨和4亿吨的二氧化碳交易。根据碳交易公司的统计，这个数字比20xx年增长了7亿吨，总价值达到了94亿美元（碳交易咨询公司，20xx年）。
景观与娱乐文化服务，经常与生物多样性服务相重叠。从本质上说，旅游者购买的商品是欣赏景观的权利，而不是生物多样性，一般都是在案例研究的基础上来决定付给土地管理者的费用。而且对国家公园来说，是要求当地社区减少在公园内的活动，使他们可以获得一部分的公园收入，作为对此的补偿。根据调查，最经常用来体现这些服务价值的、以市场为基础的是参观权/进入补偿，如参观费（50%）、旅游服务费（25%）和管理项目（25%）
（兰黛尔-米尔斯等，20xx年研究报告）。
对于生物多样性保护的补偿，类型包括：购买具有较高生态价值的栖息地（私人土地购买，公共土地购买）；使用物种或栖息地的补偿（生物考察权，调查许可，对野生物种进行狩猎、垂钓或集中的许可，生态旅游）；生物多样性保护管理补偿（保护地役权，保护土地契约，保护区特许租地经营权，公共保护区的社团特许权，私人农场、森林、牧场栖息地或物种保护的管理合同）；限额交易规定下可交易的权利（可交易的湿地平衡资金信用额度，可交易的开发权，可交易的生物多样性信用额度）；支持生物多样性保护交易（企业内对生物多样性保护进行管理的交易份额，生物多样性友好产品）（斯基尔等，20xx年的研究报告）。总体而言，国外生物多样性等自然保护的生态补偿基本上是通过政府和基金会的渠道进行的，有时则与农业、流域和森林等的补偿相结合。
国际上关于生态补偿的理论与实践对我国生态补偿研究与实践均具有借鉴意义。国外的生态服务付费有比较坚实的理论基础和法律依据，且执法严格；充分利用了市场机制和多渠道的融资体系；初步建立了生态服务付费的政策与制度框架，形成了直接的一对一交易、公共补偿、限额交易市场、慈善补偿和产品生态认证等较为完整的生态补偿框架体系；积极鼓励群众参与，努力开拓国际市场等等。同时，在流域管理、生态系统恢复和生物多样性保护、碳蓄积与储存等生态补偿方面，许多经验都可资借鉴，并有助于将中国的生态保护与建设事业融入到国际背景之中，以尽可能获得国际社会的支持。然而，即使是在发达国家，生态系统服务的付费问题也还仍然处在探索阶段。特别是在由于国际和国内在文化、历史、社会、经济以及观念等方面的差异，使得我们不能照搬国外的做法。正如美国森林趋势组织的报告中所指出的那样，“人们都承认开发成功的PES计划是一个学习的过程??没有一套单独的政策工具与目标能够为中国面临的环境问题提供确定性的解决方案”。因此，我们必须在吸收国际经验的基础上，探索适于我国特点的生态补偿的途径。
3.2 国内生态补偿的研究与实践我国关于生态补偿的研究和实践开始于上世纪90年代初期。一些科学研究人员借鉴国际生态系统服务功能研究的思路与方法，对不同尺度上的各种生态系统的服务功能进行定量估算。虽然由于采用的指标和方法的不同使所得到的结果有很大差异，但是研究结果仍然揭示了生态系统在生态与环境服务方面的巨大价值，证明了单纯以GDP为核算标准的现行经济核算体系的缺陷和环境生态效应的外部性造成的市场失灵，从而从理论上阐明了进行生态补偿的重要意义，同时也为生态补偿标准的制定提供了理论依据。
在生态补偿的实践方面所开展的工作可以概括为几个方面，一是由中央相关部委推动，以国家政策形式实施的生态补偿；二是地方自主性的探索实践；三是近几年来初步开始的国际生态补偿市场交易的参与。总体而言，目前的实践工作主要集中在森林与自然保护区、流域和矿产资源开发的生态补偿等方面。
3.2.1森林与自然保护区的生态补偿
森林与自然保护区的生态补偿工作起步较早，国家投入较多，取得了较明显的成效，除了森林生态效益补偿基金制度之外，天然林保护、退耕还林等六大生态工程也是对长期破坏造成生态系统退化的补偿。一些相关的政府与措施有：19xx年国务院批转国家体改委《关于一九九二年经济体制改革要点的通知》（国发[1992]12号），明确提出“要建立林价制度和森林生态效益补偿制度，实行森林资源有偿使用”；19xx年国务院《关于进一步加强造林绿化工作的通知》（国发[1993]15号），指出“要改革造林绿化资金投入机制，
逐步实行征收生态效益补偿费制度”；19xx年国家环保局发布的《关于确定国家环保局生态环境补偿费试点的通知》（20xx年废止）；19xx年修订的《森林法》第六条明确表明“国家设立森林生态效益补偿基金，用于提供生态效益的防护林和特种用途林的森林资源、林木的营造、抚育、保护和管理。”2001～20xx年为森林生态效益补助资金试点阶段；20xx年正式建立中央森林生态效益补偿基金，并由财政部和国家林业局出台了《中央森林生态效益补偿基金管理办法》。中央森林生态效益补偿基金的建立，标志着我国森林生态效益补偿基金制度从实质上建立起来了。
3.2.2流域的生态补偿
在流域的生态补偿方面，地方的实践主要集中在城市饮用水源地保护和行政辖区内中小流域上下游间的生态补偿问题，如北京市与河北省境内水源地之间的水资源保护协作、广东省对境内东江等流域上游的生态补偿、浙江省对境内新安江流域的生态补偿等。应用的主要政策手段是上级政府对被补偿地方政府的财政转移支付，或整合相关资金渠道集中用于被补偿地区，或同级政府间的横向转移支付。同时，有的地方也探索了一些基于市场机制的生态补偿手段，如水资源交易模式。浙江省东阳市与义乌市成功地开展了水资源使用权交易，经过协商，东阳市将横锦水库5000万m3水资源的永久使用权通过交易转让给下游义乌市。在宁夏回族自治区、内蒙古自治区也有类似的水资源交易的案例，上游灌溉区通过节水改造，将多余的水卖给下游的水电站使用。
在浙江、广东等地的实践中，还探索出了“异地开发”的生态补偿模式。为了避免流域上游地区发展工业造成严重的污染问题，并弥补上游经济发展的损失，浙江省金华市建立了“金磐扶贫经济开发区”，作为该市水源涵养区磐安县的生产用地，并在政策与基础设施方面给予支持。20xx年，该区工业产值5亿元，实现利税5000万元，占磐安县财政收入的40%。浙江还有另外5个市、县也开展了或将要开展类似的做法。
3.2.3矿产资源开发的生态补偿
中国从上世纪80年代中期开始实施、90年代中期进一步进行改进，对矿产资源开发征收了矿产资源税，用以调节资源开发中的级差收入，促进资源合理开发利用。从19xx年又开征了矿产资源补偿费，目的是保障和促进矿产资源的勘察、保护与合理开发，维护国家对矿产资源的财产权益。尽管国家和地方有将补偿费用于治理和恢复矿产资源开发过程中的生态环境破坏的情况，但在政策设计上却没有考虑矿产资源开发的生态补偿问题。19xx年实施的《中华人民共和国矿产资源法实施细则》对矿山开发中的水土保持、土地复垦和环境保护做出了具体规定，要求不能履行水土保持、土地复垦和环境保护责任的采矿人，应向有关部门交纳履行上述责任所需的费用，即矿山开发的押金制度。这一政策理念，符合矿产资源开发生态补偿机制的内涵。也有些地方如广西，采用征收保证金的办法，激励企业治理和恢复生态环境，若企业不采取措施，政府将用保证金雇佣专业化公司完成治理和恢复任务。
在各地的实际操作过程中，多是按照矿产资源销售量或销售额的一定比例征收生态补偿费，用于治理开发造成的生态环境问题。浙江省对于新开矿山，通过地方相关立法，建立矿山生态环境备用金制度，按单位采矿破坏面积确定收费标准，同时，按照“谁开发、谁保护；谁破坏、谁治理”的原则解决新矿山的生态破坏问题，做到不欠新帐。对于废弃矿山，采用两种办法治理和恢复：若受益者明确的废弃矿山，按照“谁受益、谁治理”的
机制实施；若废弃矿山已没有或无法确定受益人的，则由政府出资并组织实施。
3.2.4区域生态补偿
另外，从上世纪80年代以来，中国开始了大规模的生态建设工程，包括防护林体系建设、水土流失治理、荒漠化防治、退耕还林还草、天然林保护、退牧还草、“三江源”生态保护等一系列生态工程均具有明显的生态补偿意义，投入资金有数千亿之多。
2000-20xx年，中央政府用于西部基本建设的国债资金达到2200亿元，占同期国债发行总量的37%；中央财政转移支付额从20xx年的53亿元，迅速增加到20xx年的170亿元，4年达到450亿元。在中央的基本建设基金中，用于西部的资金从20xx年的170亿元，增加到20xx年的240亿元。2000-20xx年，中央用于西部扶贫资金是175亿元。从区域补偿的角度看，尽管这些财政转移支付和发展援助政策没有考虑生态补偿的因素，也极少用于生态建设和保护方面，但其对西部地区因保护生态环境而牺牲的发展机会成本，或承受历史遗留的生态环境问题的成本变相给予了一定的补偿。天然林保护、退耕还林等六大生态工程也是对长期破坏造成生态系统退化的补偿。
3.2.5生态补偿机制的地方探索
浙江省是第一个以较系统的方式全面推进生态补偿实践的省份。20xx年8月浙江省政府颁布了《关于进一步完善生态补偿机制的若干意见》，确立了建立生态补偿机制的基本原则，即“受益补偿、损害赔偿”、“统筹协调、共同发展”、“循序渐进、先易后难”、“多方并举、合理推进”原则。具体政策途径和措施包括：健全公共财政体制、调整优化财政支出结构，加大财政转移支付中生态补偿的力度；加强资源费征收的管理工作，增强其生态补偿功能；积极探索区域间生态补偿方式，支持欠发达地区加快发展；加强环境污染整治，逐步健全生态环境破坏责任者经济赔偿制度；积极探索市场化生态补偿模式，引导社会各方面参与环境保护与生态建设。在具体实施中，采取了分级实施的工作思路，即省级政府主要负责实施跨区域的八大流域的生态补偿问题，市、县（市）等分别对区域内部生态补偿问题开展工作。目前，杭州等6市已经制定或正在制订本地区建立生态补偿机制的政策，推进相关实践。
尽管我国在生态补偿方面开展了不少工作，但在研究和实践上还存在一些问题，突出的表现在下面几个方面：对生态补偿的概念和内涵没有形成统一的认识；理论研究与实践脱节，理论研究落后于实践探索；生态补偿的范畴和总体框架没有建立起来；补偿标准的确定缺乏科学依据；补偿资金来源单一，补偿数量不足；生态补偿机制建立过程中，利益相关者的参与度不够；由于缺乏统一的归口管理，造成管理上的混乱；政策和法令不够健全，原来的一些资源、环境方面的法规与条例不能适应形势发展的要求。
4．生态补偿的总体框架及重点领域
4.1 生态补偿的总体框架与重点领域生态补偿问题牵扯到许多部门和地区，具有不同的补偿类型、补偿主体、补偿内容和补偿方式。为此国家应建立一个具有战略性、全局性和前瞻性的总体框架，从宏观尺度来看，生态补偿问题可分为国际范围的生态补偿问题和国内生态补偿问题。国际生态补偿问题包括诸如全球森林和生物多样性保护、污染转移（产业、产品和污染物）和跨国界水资源等引发的生态补偿问题；国内补偿则包括流域补偿、生态系统服务功能的补偿、资源开发补偿和重要生态功能区补偿等几个方面。
生态补偿重点领域的确定，应当本着国家和地区的需要，结合现有的工作基础进行综合考虑。补偿主体，可以按照责任范围进行划分。一般来说，对大面积的森林、湿地、草地等重要生态功能区和国家级自然保护区等生态系统服务的补偿主要由中央政府重点解决；对矿产资源开发和跨界中型流域的生态补偿机制应由政府和利益相关者共同解决；地方政府重点是建立好城市水源地和本辖区内小流域的生态补偿机制，并配合中央政府建立跨界中型流域的补偿问题。对于区域间以及重要生态功能区的生态补偿问题，应当是在流域和生态系统服务诸要素的生态补偿的基础上进行整合，并结合不同区域的特点和生态系统服务的贡献等进行综合考虑。
4.2 生态补偿的主体和补偿原则生态补偿主体应根据利益相关者在特定生态保护/破坏事件中的责任和地位加以确定；生态补偿的付费和补偿可根据下面三个原则确定。
4.2.1破坏者付费原则
破坏者付费原则（简称DPP），主要针对行为主体对公益性的生态环境产生不良影响从而导致生态系统服务功能的退化的行为进行的补偿。这一原则适用于区域性的生态问题责任的确定。
4.2.2使用者付费原则
生态资源属于公共资源，具有稀缺性应该按照使用者付费原则，由生态环境资源占用者向国家或公众利益代表提供补偿。该原则可应用在资源和生态要素管理方面，如占用耕地、采伐利用木材和非木质资源、矿产资源开发，企业在取得资源开发权时，需要向国家交纳资源占用费。
4.2.3受益者付费原则
在区域之间或者流域上下游间，应该遵循受益者付费原则，即受益者应该对生态环境服务功能提供者支付相应的费用。如对国家生态安全具有重要意义的大江大河源头区、防风固沙区、洪水调蓄区等区域的保护与建设，国家级自然保护区与国家级地质遗迹或自然与文化遗产的保护，受益范围是整个国家乃至世界，国家应当承担其保护与建设的主要责任。同时，国际社会亦应承担相应责任。区域或流域内的公共资源，由公共资源的全部受益者按照一定的分担机制承担补偿的责任。
4.2.4保护者得到补偿原则
对生态建设的保护做出贡献的集体和个人，对其投入的直接成本和丧失的机会成本应给予补偿和奖励。
4.3 补偿标准确定的方法与依据生态补偿标准的确定一般参照以下4方面的价值进行初步核算：生态保护者的投入和机会成本的损失；生态受益者的获利；生态破坏的恢复成本；生态系统服务的价值。
4.3.1按生态保护者的直接投入和机会成本计算
生态保护者为了保护生态环境，投入的人力、物力和财力应纳入补偿标准的计算之中。同时，由于生态保护者要保护生态环境，牺牲了部分的发展权，这一部分机会成本也应纳
入补偿标准的计算之中。从理论上讲，直接投入与机会成本之和应该是生态补偿的最低标准。
4.3.2按生态受益者的获利计算
生态受益者没有为自身所享有的产品和服务付费，使得生态保护者的保护行为没有得到应有的回报，产生了正外部性。为使生态保护的这部分正外部性内部化，需要生态受益者向生态保护者支付这部分费用。因此，可通过产品或服务的市场交易价格和交易量来计算补偿的标准。
通过市场交易来确定补偿标准简单易行，同时有利于激励生态保护者采用新的技术来降低生态保护的成本，促使生态保护的不断发展。
4.3.3按生态破坏的恢复成本计算
资源开发活动会造成一定范围内的植被破坏、水土流失、水资源破坏、生物多样性减少等，直接影响到区域的水源涵养、水土保持、景观美化、气候调节、生物供养等生态服务功能，减少了社会福利。因此，按照谁破坏谁恢复的原则，需要通过环境治理与生态恢复的成本核算作为生态补偿标准的参考。
4.3.4按生态系统服务的价值计算
生态服务功能价值评估主要是针对生态保护或者环境友好型的生产经营方式所产生的水土保持、水源涵养、气候调节、生物多样性保护、景观美化等生态服务功能价值进行综合评估与核算。国内外已经对相关的评估方法进行了大量的研究。就目前的实际情况，由于在采用的指标、价值的估算等方面尚缺乏统一的标准，且在生态系统服务功能与现实的补偿能力方面有较大的差距，因此，一般按照生态服务功能计算出的补偿标准只能作为补偿的的参考和理论上限值。
参照上述计算，综合考虑国家和地区的实际情况，特别是经济发展水平和生态破坏，通过协商和博弈确定当前的补偿标准；最后根据生态保护和经济社会发展的阶段性特征，与时俱进，进行适当的动态调整。
4.4 生态补偿的途径与方式生态补偿的方法和途径很多，按照不同的准则有不同的分类体系。按照补偿方式可以分为资金补偿、实物补偿、政策补偿和智力补偿等；按照补偿条块可以分为纵向补偿和横向补偿；从空间尺度大小可以分为生态环境要素补偿、流域补偿、区域补偿和国际补偿等；而补偿实施主体和运作机制是决定生态补偿方式本质特征的核心内容，按照实施主体和运作机制的差异，大致可以分为政府补偿和市场补偿两大类型。
4.4.1政府补偿方式
根据中国的实际情况，政府补偿机制是目前开展生态补偿最重要的形式，也是目前比较容易启动的补偿方式。政府补偿机制是以国家或上级政府为实施和补偿主体，以区域、下级政府或农牧民为补偿对象，以国家生态安全、社会稳定、区域协调发展等为目标，以财政补贴、政策倾斜、项目实施、税费改革和人才技术投入等为手段的补偿方式。政府补偿方式中包括下面几种：财政转移支付，差异性的区域政策，生态保护项目实施，环境税
费制度等。
4.4.2市场补偿机制
交易的对象可以是生态环境要素的权属，也可以是生态环境服务功能，或者是环境污染治理的绩效或配额。通过市场交易或支付，兑现生态（环境）服务功能的价值。典型的市场补偿机制包括下面几个方面：公共支付，一对一交易，市场贸易，生态（环境）标记等。
5．几个重点领域的生态补偿机制
5.1 流域的生态补偿多年来，为保障各流域的生态安全、保证流域水资源的可持续利用，大多数河流上游地区都投入了大量的人力、物力和财力进行生态建设和环境保护。而我国大多数河流的上游地区又往往是经济相对贫困、生态相对脆弱的区域，很难独自承担建设和保护流域生态环境的重任，同时这些地区摆脱贫困的需求又十分强烈，导致流域上游区发展经济与保护流域生态环境的矛盾十分突出，如何协调好这种关系，就需要下游受益区和中央政府来帮助流域上游区分担生态建设的重任。因此，建立流域生态补偿机制，实施中央及下游受益区对流域上游地区的补偿机制，可以理顺流域上下游间的生态关系和利益关系，加快上游地区经济社会发展并有效保护流域上游的生态环境，从而促进全流域的社会经济可持续发展。
建立流域生态补偿机制的关键在于理顺各责任主体的关系，而责任主体的关系因流域尺度不同会有差异。流域生态补偿机制设计的总体思路主要包括：一是确定流域尺度；二是确定流域生态补偿的各利益相关方即责任主体，在上一级环保部门的协调下，按照各流域水环境功能区划的要求，建立流域环境协议，明确流域在各行政交界断面的水质要求，按水质情况确定补偿或赔偿的额度；三是按上游生态保护投入和发展机制损失来测算流域生态补偿标准；四是选择适宜的生态补偿方式；五是给出不同流域生态补偿政策。
流域生态补偿的主体包括两个方面：一是一切从利用流域水资源中受益的群体；二是一切生活或生产过程中向外界排放污染物，影响流域水量和流域水质的个人、企业或单位。补偿客体是执行水生态保护工作等保障水资源可持续利用做出贡献的地区，一般是流域上游区域(包括流域上游周边地区)。
流域生态补偿方式包括：资金补偿、实物补偿、政策补偿等。
流域生态补偿途径包括：征收流域生态补偿税、建立流域生态补偿基金、实行信贷优惠、引进国外资金和项目等。从中国流域生态补偿的实践也可以看出，中国流域生态补偿仍然以政府投资或政府主导的财政转移支付体系为主，私有资金投入较少，基于市场的流域生态补偿仅仅零星、分散的存在局部地区，处于准市场或半市场化阶段，自由贸易市场仍然没有形成。未来随着中国流域生态补偿的广泛开展，市场化途径应该是中国流域生态补偿的有效手段。
补偿标准测算包括三个方面：一是以上游地区为水质水量达标所付出的努力即直接投入为依据，主要包括上游地区涵养水源、环境污染综合整治、农业非点源污染治理、城镇污水处理设施建设、修建水利设施等项目的投资；二是以上游地区为水质水量达标所丧失的发展机会的损失即间接投入为依据，主要包括节水的投入、移民安置的投入以及限制产业发展的损失等；三是今后上游地区为进一步改善流域水质和水量而新建流域水环境保护
设施、水利设施、新上环境污染综合整治项目等方面的延伸投入，也应由下游地区按水量和上下游经济发展水平的差距给予进一步的补偿。
5.2 矿产资源的生态补偿矿产资源是工农业生产和社会经济发展必不可少的物质基础，是社会财富的重要源泉。矿产资源的开发和利用，既对经济的发展起了巨大的推动作用，同时也对生态环境产生了重大的负面影响。矿产资源的开发对生态环境的损害量大面广，如何调整生态损害与保护的关系和加速矿区生态环境的修复已成为我国当前一项十分重要的任务。
矿山资源开发生态补偿的总体思路和方法是：借鉴国外经验，立足我国实际，明确矿区生态环境恢复治理的主体、责任和界限，将矿区生态环境恢复治理的责任区分为旧帐（历史已造成的破坏或称之为废弃矿山生态环境破坏）和新帐（新造成的破坏）两种情况区别对待。
对于废弃矿区和老矿区已造成的生态环境污染通过建立废弃矿山生态环境恢复治理基金的方法由国家治理，矿山生态环境恢复治理基金的主要来源是政府财政拨款以及向正在生产的矿山征收的“废弃矿山生态环境补偿费”；新矿区造成的破坏由企业负担100%的治理责任。
企业对破坏的生态有两种补偿形式：现金补偿和修复治理。现金补偿是煤炭开采造成的直接损害如：地上附着物损害、人员安置、耕地占用等容易明确受害人的，直接给予现金补偿；修复补偿主要指开采企业有责任和义务将开采破坏环境恢复治理到原有生态系统的目标，其中又包括企业直接修复补偿和政府组织大型工程治理两种补偿方式。
因此，矿山生态环境补偿涉及到两部分内容：“废弃矿山生态环境补偿费”和“生态环境恢复治理保证金（或称备用金）”。“废弃矿山生态环境补偿费” 由地方环境或国土部门征收后上交国家，建立专门帐户，专款专用；生态环境恢复治理保证金由企业上交国家或在银行建立企业生态修复帐户、政府监管使用。
废弃矿山生态环境补偿由政府通过建立“废弃矿山生态环境恢复治理基金”(简称“恢复基金”)来实现。“恢复基金”的主要来源是政府财政支出、向正在生产矿山企业征收废弃矿山生态环境补偿费、捐赠、捐款项等。
新建和正在开采矿山生态补偿通过征收生态环境修复保证金实现。为了防止企业不履行生态修复补偿的义务，需要通过交纳一定保证金的方式确保生态环境的保护与修复，强调开矿许可与生态补偿相结合。保证金的交纳可以通过地方环境或国土资源行政主管部门征收上缴国家，也可以在银行建立企业生态修复帐户、政府监管使用的方式交纳。交纳往往采取分期付款的方式，减轻企业负担，主要是根据每年生态损害需要治理的成本加以征收，要能满足治理所需全部费用。保证金将依据每年矿山修复治理的数量和质量进行返还。
矿产资源生态补偿标准应以生态环境修复的成本为依据确定。在目前条件下，生态补偿依据矿产资源开发生态环境损失的修复治理成本作为标准是合理的，它不仅可以达到保护和恢复生态环境的目的，也可以保护受损者的基本利益和符合补偿者的承受能力，具有可操作性。
5.3 森林的生态补偿森林是地球上主要的陆地生态系统之一，不仅能提供木材、纤维、燃料、药物等多种产品，而且为人类提供重要的生态系统服务。然而后者的价值很大一部
分都未能进入市场而得到实现，只有通过适当的措施将森林生态效益的外部经济性内部化，部分或全部地实现森林生态效益的价值，才能更好地加强森林可持续经营能力。由于历史的原因，过去对森林生态服务功能的认识不足，过多地强调了木材的生产，导致森林质量下降、森林生态系统退化，特别是成过熟林面积缩小。
在我国生态补偿的研究和实践中，森林生态补偿开始的最早，所取得的经验对于其他领域的生态补偿工作也有着重要的借鉴意义。但是，从目前实践的情况来看还存在着一些问题，突出地表现在生态补偿的概念不清、覆盖面不全、补助标准偏低、资金来源单一以及缺乏长效的补偿机制等。
统一森林生态补偿的认识，在此基础上明确森林生态补偿的范围和界限，以此来整合现有的各项林业工程，建立统一规范的森林生态补偿机制。根据国家林业局和财政部联合发布的《森林生态效益补偿基金管理办法》，主要对生态公益林进行补偿，分为防护林、特种用途林两类。目前我国划为国家重点生态公益林的面积为1.04亿hm2(其中非天然林保护工程为0.55亿hm2)，截至到20xx年仅补偿了0.26亿hm2，还存在着较大的差距。当前只把重点生态公益林建设作为森林生态补偿，然而，天然林保护工程和退耕还林工程在实践中确实起到了森林生态补偿的作用。这些工程结束以后就无法保障林农保护森林、进行生态建设的积极性，甚至一些林农可能为了生存破坏森林，使保护的成果付之流水。因此，我国森林生态补偿机制的建立，需要将这三项工程整合起来，一起纳入森林生态效益补偿基金制度中，统一资金和管理，建立长期的森林生态补偿机制。
森林生态补偿标准的确定，应考虑营造林的直接投入、为了保护森林生态功能而放弃经济发展的机会成本和森林生态系统服务功能的效益。同时考虑地域因素、林种、树种、造林方式、地方经济发展水平等，逐步实现森林生态补偿标准的科学化。现阶段我国森林生态公益林补偿标准仅为75元/hm2，主要是根据国家财政能力进行的“补助”。森林生态补偿标准的确定，应根据营造林的直接投入、为保护森林而放弃经济发展的机会成本和森林生态系统服务功能的效益。根据研究，森林生态系统服务功能的价值远远超过木材本身（一般是木材的5-25倍），即使以10倍来算，补偿的标准也需要19800元/hm2/年，这在实践中是难以达到的，只能作为潜在的补偿的上限。而依据造林成本和机会成本计算的标准，新造林和现有林分别为4300元/hm2/年和2350元/hm2/年，从理论上将这应是补偿的最低标准。今后，应根据国家及各地的财政能力分阶段逐步提高补偿标准，采取刚柔并济的原则，根据不同的地域特点、林木种类、造林方式、地方的经济发展水平等进行分类补偿。
对于森林生态效益的生态补偿的途径与方式问题，考虑到其生态服务的公益性和历史欠账较多的实际情况，应当通过加大财政转移支付力度、培育发展森林生态效益补偿多元化融资渠道和建立“生态税”制度进行。森林生态效益是一种公益效益，属于公共产品。森林生态效益补偿必须通过政府行为，用以补偿生产森林生态效益所耗费的成本，维持生态产品的再生产，以实现效益最大化。“生态税”的征收对象包括在我国境内受益于森林生态效益从事生产经营活动的单位和个人；征收范围包括有经营收入的大中型水库、大中型水力发电厂（站）、大中城市自来水厂（公司）、以森林景观为依托的风景旅游区的经营单位和个人，以及内河航运企业、淡水养殖、采集林区野生植物资源、林区附近的煤矿等单位和个人都应按规定缴纳森林生态效益税。
5.4 自然保护区的生态补偿中国是世界上生物多样性最丰富的国家之一，被国际上的
保护组织誉为“生物多样性大国”和“生物多样性全球热点地区”。由于面临着世界上最严重的人口压力和快速的经济发展带来的严重威胁，造成了植被破坏、生物入侵、野生生物资源过度利用、水资源耗竭、沙漠化等问题，使中国的濒危物种的数量不断上升。自然保护区是进行生物多样性保护和生态服务功能恢复的最重要的措施之一。但同时，自然保护区的建立，也对当地居民的传统生产活动和生活方式产生了一定的影响。如何通过经济手段与相应的政策措施，协调公益性的自然保护与私利性的地区发展之间的矛盾，是目前自然保护区管理所面临的基本问题。
保护区性质属公益事业，主要采取政府购买、国家财政支付转移、政策优惠、税收减免、发放补贴、设立自然保护区生态补偿专项基金、根据对生态资源的利用和破坏建立行业与区域补偿机制、以项目形式补偿、积极争取国际社会的支持。
自然保护区生态补偿标准的确定根据下面三个方面确定：基于生态系统服务价值评估的标准确定；基于保护成本的标准确定；基于保护损失的标准确定。
通过对海南森林自然保护区、江西鄱阳湖湿地自然保护区和内蒙古草地重要生态功能区等的调研和分析，特别是结合受偿意愿的调查和保护成本的分析等，得到海南保护区周围地区种植区计划进行退耕的农户实施生态补偿的标准为每亩550元；江西鄱阳湖湿地保护区退田还湖的居民实施生态补偿的标准为750元/亩/年或3300元/户/年；内蒙古典型草原地区生态休牧的牧民生态补偿标准为8000元/户（仅考虑生态建设成本，如果考虑朽木造成的机会成本和直接损失，补偿标准则为2.3万元/户）。
6．关于实施生态补偿的若干政策建议
6.1 逐步建立健全生态补偿立法研究表明，生态补偿的立法已成为当务之急，急需将补偿范围、对象、方式、标准等以法律形式确立下来。考虑到生态补偿工作的急需，建议分三步走：一是抓紧出台《国务院关于生态补偿若干政策措施的指导意见》；二是在修改完善的基础上，尽快出台《生态补偿条例》；三是在《条例》的基础上再进一步修改完善，力争出台《生态补偿法》。
出台法规的目的是建立权威、高效、规范的管理机制，促进生态补偿工作走上法制化、规范化、制度化、科学化的轨道。法规的制定要坚持五项原则：
一是坚持可持续发展原则。把经济发展与生态保护有机结合起来，使国家在经济社会快速发展的同时，强化生态保护与建设，促进经济社会与生态保护协调发展。
二是坚持因地制宜、分类补偿原则。根据不同地区的具体情况进行分类补偿，力求使生态补偿符合全国生态建设布局及我国国民经济和社会发展规划。
三是坚持因时制宜、分阶段推进原则。在生态补偿的时序安排上要循序渐进，规划目标充分体现生态补偿的阶段目标和总目标。可以考虑经过3个五年规划共15年的努力，到20xx年全面建成小康社会时，完成生态补偿的“三步走”（补偿基金完善阶段、补偿基金与生态税双轨并行阶段、生态税独立运行阶段）战略，建成完备的生态补偿制度。
四是坚持统一规划、分部门实施原则。在统筹协调、统一制定《生态补偿总体规划》的基础上，充分发挥各方面的优势、潜力与积极性，根据各部门生态补偿的特殊性和已有
的基础，分部门实施推进，确保生态补偿机制又快又好地落实。
五是坚持先行试点、逐步推开的原则。选择有条件的地方、类型先行试点，研究探索生态补偿的有关办法、标准、制度等，逐步做到规范运作，取得经验后再逐步推开，稳扎稳打，确保成功。
6.2 处理好生态补偿的几个重要关系一是中央与地方的关系。中央政府主要是为建立生态补偿机制提供政策导向、法规基础和一定的财力支持，同时引导建立全国性和一些区域性的生态补偿机制。地方政府是生态补偿机制的实施和责任主体，负责建立本辖区的生态补偿机制，并配合中央政府实施全国性和区域性的生态补偿。
二是政府与市场的关系。建立生态补偿机制，政府和市场都可以发挥重要作用。就目前我国生态保护和市场发育的实际情况而言，政府在建立生态补偿中的作用是主要的，政府不仅要制定生态补偿的政策、法规，引导市场的形成和发育，同时还需支付大尺度的生态补偿。只有在一些主客体十分明确的前提下，可以充分发挥市场的调节作用。
三是生态补偿与扶贫的关系。生态补偿不能混同于扶贫。生态补偿主要目的不是解决贫富差距问题，如果将生态补偿与扶贫混淆在一起，将可能产生生态破坏的负面效应。应当建立生态保护重点地区与受益地区之间的协作与联动机制，引导受益地区对保护地区经济和社会发展上的支持。
四是“造血”补偿与“输血”补偿的关系。努力创造“造血”补偿的条件，将补偿转化为地方生态保护或提升地方发展能力的项目，而“输血”型的补偿应尽量落实到基层农牧民手中。
五是新帐与旧账的关系。制定生态补偿政策的优先序应该是先解决新帐问题，只有控制住了新帐的增长，才能解决旧账的问题。新帐的责任主要在地方和企业，而旧账则需要国家给予更多的支持。
六是综合平台与部门平台的关系。从长远来看，应建立一个综合的、以政府主导的生态补偿平台，但是从目前实际操作的角度，首先应该鼓励各地和有关部门因地制宜地建立多种形式的平台，进行各类生态补偿机制的探索，特别是不断完善林业、矿产、水利、环保等部门的工作。在条件成熟的情况下，建立综合的生态补偿专项资金渠道，但项目运作依然可以采用部门运作的方式，即根据实施部门和补偿对象的不同，设立不同的账户分别进行管理，以便更好地发挥各部门的积极性。
6.3 加大生态补偿的财政转移支付力度，进行多渠道融资一是加大中央政府财政转移支付力度。财政转移支付是生态补偿最直接的手段，也是最容易实施的手段。建议在财政转移支付中增加生态环境影响因子权重，增加对生态脆弱和生态保护重点地区的支持力度，按照平等的公共服务原则，增加对中西部地区的财政转移支付，对重要的生态区域（如自然保护区）或生态要素（国家生态公益林）实施国家购买等，建立生态建设重点地区经济发展、农牧民生活水平提高和区域社会经济可持续发展的长效投入机制。
二是加强地方政府对生态补偿的支持与合作。地方政府除了负责辖区内生态补偿机制的建立之外，在一些主要依靠财政支持的生态补偿中，应根据自身财力情况给予支持和合作，以发挥中央和地方财政的双重作用。
三是完善生态补偿的财政政策体系，积极探索并建立多渠道的融资机制。政府手段仍是我国目前生态补偿的主要措施，同时应积极探索使用市场手段补偿生态效益的可能途径。生态补偿不能单靠政府补贴，要建立补偿制度，健全补偿途径。在这个制度下，应加大拉动人们对生态服务的需求，抓住公众的支付意愿；加大对私人企业的激励，采取积极鼓励政策；加强同财政金融部门的联系，寻求相关专家的帮助和技术支持；建立基金，寻求国外非政府组织的捐赠支持等，促使补偿主体多元化，补偿方式多样化。
6.4进一步完善生态补偿的管理体制从目前来看，应加强部门内部和行政地域内的生态补偿工作，整合有关生态补偿的内容；对于跨部门和跨行政地区的生态补偿工作，上级部门应给予协调和指导。
从长远来看，建议国务院设立生态补偿领导小组，负责国家生态补偿的协调管理，领导小组由发改委、财政部、环保总局、林业局、水利部、农业部等相关部委领导组成，行使生态补偿工作的协调、监督、仲裁、奖惩等相关职责。领导小组下设办公室，作为常设办事机构。同时建立一个由专家组成的技术咨询委员会，负责相关政策和技术咨询。
生态补偿工作量较大的省市，可参照设置相应机构。
6.5 加强宣传教育，增强利益相关者对生态补偿的认知与参与生态补偿必须得到全社会的关心和支持。建议进一步加强生态补偿的科普教育和大众宣传，增强群众的生态补偿意识，明确生态补偿的政策，使公众积极主动参与到生态补偿中去。社区是生态补偿机制落实的最终对象，社区公众的知识、认知和意愿直接影响生态补偿的效果。在制定生态补偿机制和规划时要充分鼓励社区公众的参与，采取“边学边做”的方法，通过项目实施提高其能力。尤其是在人、财两缺的贫困地区，应当通过相关国际国内项目，加强政府部门和社区组织的能力建设，包括决策者、规划者、管理人员、企业管理者等等。
6.6加强生态补偿科学研究与试点工作生态补偿是一个新的课题，生态补偿机制的建立是一项复杂而长期的系统工程，涉及生态保护和建设资金筹措和使用等各个方面。加上我国总体上经济发展水平还比较低，经济发展和生态保护之间的矛盾十分尖锐，生态补偿机制建立尚处于探索阶段，许多问题还不清楚，有待于深入研究。建议将生态补偿问题列入国家重点科研计划，进一步加强生态补偿关键问题的科学研究。对补偿标准体系等关键技术，如生态系统服务功能的物质量和价值的核算、生态系统服务与生态补偿的衔接、生态补偿的对象、标准、方式方法，以及资源开发和重大工程活动的生态影响评价等，都需要跨学科综合研究，需要组织进一步的科技攻关。还需要加强生态监测体系研究，为建立切实有效的生态补偿机制提供有力的技术支撑。
在开展理论研究的同时，还应积极做好生态补偿的试点工作。各部门在以前工作的基础上，应根据其工作的重点，选择具有一定基础的地区和类型进行试点示范，在加强理论研究和不断总结经验的基础上，积极推进生态补偿机制的建立和相关政策措施的完善。