深化农村改革统筹城乡发展调研报告
2009-1-16
市委、市政府安排部署专题调研后，市委、市政府高度重视，市委书记、市人大常委会主任，市委副书记先后作出重要批示，市委常委、市委组织部部长立即召开由市直主要部门负责人参加的专题会议，就分专题调研工作提出了具体要求。市直有关部门各自组成调研组，并形成了有深度、有新意、有见地的调研报告。市委办、市府办及市委农工办也组成调研组开展调研，就重点课题进行了深入探讨和汇总。现将我市有关情况汇报如下：
一、主要做法
是故都、故里，国务院首批公布的历史文化名城。总面积896平方公里，耕地面积65万亩，辖4乡、6镇、2个街道，392个村居，总人口64万（其中农村人口46万）。近年来，市委、市政府始终把统筹城乡发展，加快城乡一体化进程摆上重要议事日程，按照“工业反哺农业、城市支持农村”的要求，坚持以科学发展观为指导，坚持统筹城乡经济社会发展，坚持以人的全面发展为根本，强力实施“四动战略”，多渠道、多层次、全方位推进农村工业化、城镇化、农业产业化、城乡一体化进程，城乡面貌发生了深刻变化，城乡融合发展的趋势日益明显。20xx年全市实现地区生产总值175.5亿元，增长16.6％，其中农业增加值达15.11亿元，增长13.9％。农民人均纯收入达5477元，增长14.1％。先后荣获“世界特色魅力城市200强”、“感动世界的中国品牌城市”、“县域经济基本竞争力全国百强县”、全国首批“社会主义新农村新家庭示范工程试点市”、“全国创建文明村镇工作先进市”、“全国民政工作先进市”等荣誉称号。
（一）以工业化为引领，城乡集体经济实力明显增强。近年来，全市的工业化进程不断加快，乡镇经济得到强势发展，对农村发展的辐射带动作用持续增强，现全市财政收入过1000万元的乡镇已达5个。各村居充分利用自身优势，调整优化产业结构，整合土地资源，与园区形成错位发展、产业配套的新格局，有效拉动了村级集体经济快速增长和农民持续增收。在加快新型工业化进程的同时，大力发展现代农业、生态农业，加大农业基础设施建设投入，改善农业生态环境。目前，全市拥有市级无公害农产品生产基地17个，市级以上重点农业龙头企业20家。
（二）以科学规划为指导，城乡一体化格局初步显现。坚持“政府组织、专家领衔、部门合作、公众参与、科学决策”的原则，聘请国内知名专家编修城市总体规划、控制性详细规划。投入财政资金100万元，编制统筹城乡一体化规划和5个乡镇小城镇建设规划，现已签订合同并进入实质性考察阶段。结合新区职能调整，编制了新区40平方公里控制性规划、区、迎宾大道路带规划等重要地段、重点片区修建性详细规划，形成了完善的规划体系，充分发挥了规划的龙头作用。坚持以城带乡、以乡促城、城乡一体、联动发展，大力实施南跨沂河发展战略，深入推进“中华文化标志城”绿化工程和“三孔、两城、四山”文化旅游开发工程，呈南展、北控、东进、西扩态势，以中心城区为龙头，以经济开发区、镇（原工业园）、新区、区四大板块经济为支撑，以新型乡镇、省级中心镇为依托，以城乡路带经济为骨架，以60个示范村为基础，着力构筑布局合理、功能明确、特色鲜明、设施共享、服务一体的城镇化新格局。全市各村镇坚持规划一张图、审批一支笔，实现了城乡布局规划、产业发展、基础设施建设、社会事业、就业和劳动保障、政策措施等六个方面的协调统一，探索出了一条符合实际的统筹城乡发展道路。启动了旧村改造工程，推动“城中村”改造和“村改居”进程。目前，镇村已新建楼房2幢，80户村民入住，另外2幢已动工建设，两年内全村村民都将住上新楼房。随着高速铁路开工建设，高铁片区3个居民小区和小区、小区也将全面启动，有力地改善了农村人居生活质量。积极探索农村社区化建设新路子，出台了《农村社
区建设试点工作的意见》，确定了11个农村社区建设试点村，等村正加快建设社区服务中心。按照“一年起好步、二年见成效、三年大变样”的要求，突出抓好新农村“样板村”建设，首批培植新农村建设示范村60个，其中样板村36个，济宁市级示范村12个。
（三）以深化改革为动力，城乡经济社会活力明显增强。全市成立了由5位市级领导组成的新农村建设推进委员会，实行包保责任制，建立重点工作记实制和奖励惩处制，对当年或一个工作周期内完不成新农村建设任务的，进行通报批评，分别扣除委员会负责人、责任单位主要责任人和分管负责人1万元、5000元、3000元的重点工作保证金。将市委农工办、市政府农办、市产业办、市帮扶办“四办”合一，具体负责新农村建设的指导、管理和考核等工作。推行了新农村示范村居定期现场观摩点评制度，每年8月初，由市级领导、市新农村建设领导小组成员单位主要负责人和各乡镇党委书记参加，对各乡镇示范村居开展现场观摩，并立即排出名次，极大地调动了各乡村建设新农村的积极性、创造性。定期召开新农村建设推进会议，加大了对有关责任单位的督导力度，将新农村建设纳入各单位和各级领导干部考核的重要内容。实施区镇合一，深入开展新型乡镇试点工作。将经济开发区与时庄镇进行合并，实行领导班子和领导干部交叉任职，发挥和放大开发区经济发展的优势，推进优势特色产业集聚集约发展，使开发区和乡镇成为招商引资的主导地、主导产业的隆起带。建立“精简、统一、高效”的行政体制，设立一办三局，真正实现了“小机构、大服务”，有效减少了行政管理越位、缺位、错位现象，进一步降低了行政运行成本，提高工作效率。按照分类帮扶的方式，实施了“十百千”包村帮扶联户工程（十个强村帮扶南辛镇十个经济软弱村、百个单位包百村、每个单位包村工作组联系10个农户共计扶持1000户），推动示范村和后进村建设。积极探索合作社、土地流转、股份合作等多种形式，建立政府、村集体和农民的利益协调联结机制，较好地解决了土地开发利用中的矛盾，推动了农村经济的集约发展。实践中，切实发挥农民专业合作社的作用，按照“自愿、依法、有序、有偿”的原则，通过积极探索土地流转的多种形式，解决了一家一户土地难调整的问题，取得良好成效。村民解决了有土地没有启动资金，土地开发进度慢和利用水平低的问题；村集体解决了缺乏经济发展载体和投入来源等问题；乡镇则实现了对土地的整合开发利用和科学有效管理，提高了土地使用价值。农民专业合作组织上合政策法规，下合人民群众的需求，是农村经济的重要助推器，农民增收致富的重要平台。
（四）以农业产业化为重点，农村经济互动承接能力进一步提高。近年来,全市通过大力调整农业产业结构培育规模化生产基地，主攻招商引资兴办加工流通企业，设立500万元农业产业化专项基金激励产业新亮点等多种方式，加快推进农业产业化进程。重点培植了瓜菜、林果、畜牧、桑蚕四大主导产业和大蒜、大枣、樱桃、板栗、牛蒡、草莓、食用菌七大优势特色农产品，加快建设山区旅游观光农业、平原特色经济作物、城郊花卉苗木和重要交通干线两侧高效农林经济作物四大产业带。深入推进科技入户工程和新型农民培训示范工程，实行农业产业化重大项目立项制，大力推行农业标准化生产，扶持鼓励农产品“三品”认证。52个农产品通过无公害认证，其中村草莓和马铃薯通过了国家绿色证书认证，实现了我市国家级绿色认证零的突破。油脂有限公司列入了市“333”重点龙头企业扶持工程。通过党政组织领建、技术服务组织带建、龙头企业组建、群众自发成立等方式，规范发展农民专业合作组织50多家，涉及种养加、农机和流通等多个领域。截止目前，全市新发展200头以上牛场6处，其中500头以上牛场2处，5万只以上鸡场4处。涌现出村百个草莓大棚、最大的红叶石楠基地、西贝牧业、中村8个以色列彩椒大棚等产业基地新亮点，促进了农业增效、农民增收。
（五）以发展社会事业为中心，城乡社会融合度进一步提高。从教育、卫生、文化等方面入手，扩大公共事业在农村的覆盖面，不断提高农民群众享受公共服务的水平。一是进一步优化配置农村教育资源。建立健全农村义务教育经费保障机制，实现了义务教育阶段学生入学
率100％。全部免除农村义务教育阶段学生杂费，对贫困家庭学生实行“两免一补”。筹资178万元改造中小学危房29处。人口和计划生育工作得到加强，人口自然增长率控制在
3.45‰以内。二是加快农村医疗卫生事业发展。加强公共卫生服务体系和医疗救助体系建设，改建规范卫生室120处，全市农民合作医疗参合率达98.5%。农村低保制度全面建立，低保资金和五保供养经费纳入财政预算。三是加大对农村文化事业的投入力度。完成了所有乡镇的文化站规范化建设，建成了76个村级示范文化大院、60个体育广场、40个农家书屋。整合市直部门的资源，在全市农村建设集实用技术培训、致富信息服务、先进文化传播于一体的村级信息文化中心，建设信息网点410个、大型科技信息数据库10个。加快推进青年农民和农村劳动力转移培训工程，年内新转移农村劳动力2.4万人，培训新型农民2万人。深入开展了城乡环境综合整治活动，农村脏乱差的面貌得到初步改善。以创建文明小康村、文明生态村为切入点，深入开展“好媳妇、好婆婆”、“十星级文明户”等群众性精神文明创建活动，发展文明生态村80个。
（六）以改善基础设施为手段，城市化水平不断提升。今年以来，完成城市建设投资14亿元，投资7亿元的文化会展中心和新大成桥、游客服务（集散）中心等城市重点项目进展顺利。新建改造道路20多条，提升了城市光明工程档次，实现了主要街道管网下地，实施了护城河截污导流工程，建设休闲广场10余处，建成区面积扩大到20平方公里，城市化水平达到32.6%。在此基础上，下大力气抓好基础设施向农村延伸，努力改善农民群众的生产生活条件。20xx年争取并实施农业重点项目40余个，争取上级无偿资金6000余万元。全年落实种粮直补、良种补贴、农机具补贴和农资综合补贴资金2866万元，农民人均享受63.3元。开工各类水利工程320处，改善灌溉面积5.03万亩，治理水土流失面积12.6平方公里，改造农村公路53.2公里；有线电视村达到210个；“一池三改”达到3300户；有276个村、43.9万人吃上了安全卫生水，农村公共服务水平不断提高。
二、存在的问题
一是发展规划相对滞后。存在重城市总体规划，而忽视城乡统筹规划，尤其是专业规划与村居规划不配套。部门之间、乡镇之间协调性差，缺乏必要的规划控制手段。
二是政策体系不完善。支持小城镇建设和园区发展的政策不完善，基础设施建设筹资渠道窄；支持社会事业发展的政策不完善，各部门各自为战，整体支持合力还没有真正形成。
三是体制机制不健全。缺乏总体监督考核有效机制，协调难度大。公共财政体制、城乡户籍制度、社会保障制度、土地流转机制、农业产业化经营机制等方面的改革与创新不够，一定程度上制约了城乡经济社会的发展。
四是资金严重不足成为城乡一体化建设的瓶颈。虽中央、省投入“三农”资金越来越多，但县级财力有限，配套不够，造成对农村基础设施、社会事业投入严重不足。个别乡村多年来面貌没有大的改观，文化、教育、卫生等基础设施已多年没有大的投入，成为制约农村经济发展和农民增收“瓶颈”问题。
五是系列化服务滞后和乡村环境脏乱差的现象仍较为突出。村民在享受教育、卫生、计生、保健、文化、娱乐等方面与城市居民相比差距较大，村居规划无序、管理无方，尽快加强农村社区化服务中心建设，实施旧村改造势在必行。
三、几点建议：
同志在党的十七大报告中指出，要加强农业基础地位，走中国特色农业现代化道路，建立以工促农、以城带乡长效机制，形成城乡经济社会发展一体化新格局。这是对新时期我国城乡关系高屋建瓴的把握，是对十六大以来统筹城乡发展思想的深化和发展，是建设社会主义新农村、从根本上解决“三农”问题的理论创新，是首次对农村和城市的平等发展权、农民和市民的同等国民待遇权的确认。经过几年的努力，“两个反哺”在我国已初见成效，城乡之间的交流互动日益密切，统筹城乡发展进入了城乡一体化的历史新时期。8月26日，全国
政协召开会议，专题研究深化农村改革、统筹城乡发展问题。市委、市政府开展的这次调研活动，符合上级政策和人民群众的需求，正当其时，非常必要。
下步工作中，应坚持统筹城乡发展方略，突出抓好农业增效、农民增收两大任务，切实加强基础设施、农村公共事业两大建设，着力解决民生和生态环境两大突出问题，进一步完善政策支持和社会化服务两大体系，扎实推进现代农业和社会主义新农村建设，加快城乡一体化统筹和谐发展。
（一）抓机制，切实加强组织领导。一要成立领导机构。市、县、乡三级成立统筹城乡一体化发展领导小组，下设办公室，指导和协调统筹城乡一体化发展的相关事宜。领导小组成员单位要明确任务、落实责任，服从大局、协调配合，形成统筹城乡一体化发展的强大合力。二要实行分类指导。坚持从实际出发，试点先行，重点突破；鼓励大胆创新，靠改革破解发展难题；坚持求真务实、循序渐进，不搞形式主义，不搞形象工程。三要建立科学的考评体系和激励约束机制。把推进统筹城乡发展作为考评考核各单位和领导干部的重要内容，以群众满意为最高标准，以群众得实惠为根本目标，充分调动党员群众的积极性、主动性和创造性，既维护好群众的长远利益，又维护好群众的现实利益。注重在统筹城乡发展的改革试点中考察干部、识别干部、检验干部。四要充分发挥基层党组织的作用。巩固和扩大农村党员先进性教育活动的成果，着力构建农民得实惠的长效机制。进一步深化农村基层组织“三级联创”活动，紧紧围绕完善中央提出的四个长效机制文件，全面提升基层组织建设水平。进一步完善选派工作体系，积极探索并大力推进“支部+协会或合作社”的工作模式和组织形式，加强以农村党支部为核心的村级组织建设，充分发挥基层党组织在推进统筹城乡发展中的战斗堡垒作用。
（二）抓规划，推进示范村居建设。一是科学编制城乡一体化发展规划。在制定好城市总体规划的同时，尽快编制完成市、县《城乡一体化规划》，其中包括城镇体系规划、合村并点规划和重点村居、社区规划，规划一经确定，要严格执行，确保规划的严肃性和刚性。二是以争创济宁市新农村建设样板村为抓手，以三年为一轮示范期和帮扶期，整合资源，集中资金，梯次推进，滚动发展。立足区位特点，总结推广一批在全国、全省拿得出、叫得响、体现本地特色和品牌的“样板村”。要加强乡镇驻地建设，建立健全长效管理机制，把乡镇驻地建设成为环境优美、管理有序、经济发达和人流、物流、资金流、信息流的聚集区，实现人才、资金、项目的规模效益，逐步形成工业向园区集中，农民向城镇集中，居住向社区和中心村集中，土地向种田能手集中的乡村建设大格局。三是加快乡村社区化服务中心建设。要探索建设集计生服务、医疗卫生、文化娱乐、农技服务、司法调解、社会保障于一体的综合社区服务中心，加快农村社区化进程，构筑起为农民服务的新平台。
（三）抓产业，统筹城乡经济发展。一是优化产业布局。强化空间规划和要素整合，调整优化城乡工业、农业、服务业的布局。工业按照集聚发展的原则，通过各类园区建设，引导主城区产业向城郊有序转移，形成城郊特色主导产业，提升农村工业化水平。农业要因地制宜，按照“一乡一品”或“一村一品”的原则向交通便捷的交通干线集中。服务业按照全面搞活农产物资，促进消费品流通的原则，自上而下由城市向农村延伸，大力发展覆盖城乡的生产生活型服务业。二是调整农业产业结构。重点发展劳动密集型工业，带动农民的就业和增收，尤其是把农产品加工业企业作为发展工业的主攻方向。加大农业产业结构调整力度，依托本地特色，努力开发名、特、优、新产品，形成各具特色的农产品和优势产业带。三是推进产业化经营。围绕优势和特色产业，培育壮大一批有品牌、有特色、有市场竞争力的骨干龙头企业，不断提高市场竞争力和市场占有率。坚持“民办、民管、民受益”的原则，发挥龙头企业、经营实体、社区组织、农民经纪人的作用，积极发展各类农村新型合作组织，提高农民的组织化程度，增强农民抵御市场风险的能力。鼓励合作社跨区域、跨行业经营，通过合作社带动产业膨胀。严格按照合作社法的规定，定期召开社员大会，适当从销售环节提取管
理费，通过合作社发展壮大集体经济。在产业发展、文化娱乐、环境卫生、民主管理等层面成立不同类型的合作社或协会，打造产业链、文化链和民主管理链，从而串起群众的幸福链，通过合作社丰富村级管理资源，加快村级管理民主化进程。
（四）抓基础，加强农村基础设施建设。推动公共服务向农村倾斜，加快建设覆盖城乡的基础设施网络体系，促进城镇基础设施和公共服务向农村延伸，为农村提供更多的基本公共产品。大力推进水泥路通乡、通村工程建设。构建以城区为中心，乡镇为节点，辐射到村的农村交通网络，提高乡村路通户比例，促进城乡之间人流、物流、资金流、信息流的畅通，改变农村交通闭塞的状况。强力推进农田水利设施建设，改善灌溉条件，实施好村村通自来水工程，保证群众生产生活用水。大力改善农村办学条件，推进农村学校标准化建设，促进城乡教育均衡发展。加大对以乡镇卫生院和村卫生室为重点的农村卫生设施建设，健全农村卫生服务网络，提高农村医疗卫生服务水平。加强镇村文化设施建设，建设乡镇文化活动中心和村文化活动室，丰富农村群众精神文化生活。加快农村电力设施改造，增大电力设备容量和供电能力，提高农村供电质量，保障农村用电需求。加快普及农村沼气建设，完善农村广播电视、通讯、电信等基础设施建设，改善农村生活条件。
（五）抓活力，深化农村各项配套改革。一是深化土地制度改革。合理确定土地流转的方向及规模，为土地向规模经营集中、向城镇和工业园区集中留足空间、创造条件。建立完善土地流转经营激励机制、利益协调机制、管理服务机制，促进土地流转市场健康有序发展。二是深化户籍制度改革。重点建立以居住地登记户口为基本形式、以合法固定住所或稳定职业为基本落户条件、与市场经济体制相适应的新型户籍管理制度，逐步消除附加在户籍制度上的社会保障、劳动就业、计划生育、服役退伍、文化教育等城乡差别，使进城务工农民与城镇居民享受平等待遇，促进农村劳动力转移。三是深化行政管理体制改革。加快计划、规划、国土、建设、城管、环保、工商、劳动保障等部门职能向农村延伸。积极有序地改革乡镇行政管理制度，强化行政管理统筹，降低行政成本，使乡镇行政管理体制与统筹城乡一体化发展要求相适应。
（六）抓关键，突破资金瓶颈。一是善于发挥财政资金四两拨千斤的“杠杆”作用，充分运用金融手段，搭建融资平台，将有限的财政资金作为“杠杆”，撬动金融资金投入统筹城乡发展。二是整合使用项目资金。以项目为载体，积极争取并打捆使用中央和省在农村教育、医疗、文化、交通、新农村建设等方面各类分散的支农资金，集中起来办大事、培典型。三是充分利用民间资金。在充分发挥政府资金的示范导向作用的基础上，着力营造由优惠政策、优质服务、优良环境为重点的“洼地”效应，积极吸纳社会资金和民间资金投向统筹城乡发展的重点项目、重点领域，建立起“政府引导、群众决策、项目补助、民资参与”的良性投入机制，全面提升农村基础设施建设水平。