为决策者服务——政策咨询报告的特点与写作

学者希望参与政府政策制定，学以致用；政府决策者需要学者的知识才智，为其出谋划策，两者之间本来存在一种互助互惠关系。然而现实经常是，这种关系并不总能很好发挥作用，甚至常常不发挥作用。学者经常抱怨政府决策者官僚主义，不识金玉；而政府决策者则抱怨，学者们送来的政策研究报告多为纸上谈兵，好看不好用。从交流角度看，是两者之间出现了交流障碍。其中一个原因是，学者们不了解政策咨询特点，故不能很好为客户服务。这也是很多此类报告先是被束之高阁，最后是扔进垃圾桶的基本原因。故此，了解一些政策咨询、工作方式及咨询报告写作的特点和要求，会有助于学者更好发挥政府智囊的作用。

本文首先说明政策咨询的特点，然后介绍一个政策咨询的工作模式，最后说明政策咨询报告写作的要求。本文举例证主要来自高等教育，但其原理和方法可用于其他教育领域。

一、政策咨询的特点

和单纯学术研究相比，政策咨询研究很不相同。忽视这些不同，以学术研究方式做政策咨询研究，会导致交流障碍，因此有必要对此做一些比较说明。表一总结了两者之间的一些主要差别。

首先，在大多数情况下，学术研究是学者根据个人兴趣和专长，为同行学术交流而进行的自选研究，而政策咨询研究是政策决策者的委托研究，这个差别对研究者的态度有重要影响。和在学术研究中学者说了算不同，委托研究要有服务意识，满足委托者要求。学术研究中学者可以自行决定研究目标和评价标准，但在政策研究中是由委托者决定研究目标和评价标准。如果没有满足决策者的要求，就等于没有完成任务。因此在做政策咨询研究时，学者必须有一个态度上的转变——从自我决定到为决策者服务。没有这个转变，就不能做好政策研究。

然而这个转变又不能过头，变成一切以决策者好恶为准。若此，就失去了学者最为珍贵的独立性和客观性，也不能达到为决策者出谋划策的目的。如何处理好服务与独立的关系呢？这很类似于古代君王与军师的关系。古人云，“王在上，师者居其侧”。也就是

说，军师不是居其下的臣，而是居其侧的师。居哪一侧呢？居西侧，故谓“西席”。与西席对应的是“东床”，即继位太子或驸马之位，由此可见军师之重要。正是由于有了这个特殊地位，军师才可以既为君王服务，又能保持其独立性。摆正位臵才能做好工作，政策咨询尤其如此。

既是为决策者服务，就要从决策者角度看问题。学术研究追求逻辑一致，通常假设理想条件，而在现实生活从不理想。决策者要在现实条件下解决问题，而学者通常对现实条件了解不多。如何让政策咨询者从理想走向现实，这是一个挑战。其二，学者在研究中可以采取中立态度，但决策者必须有价值立场。如果咨询者不了解决策者的价值取向或立场，就不能很好为其服务。这里咨询者应当注意，价值立场的选择基本上是一个政治问题而不是政策问题，选择何种价值立场是决策者的事。咨询者可以提建议，但不要试图影响其价值选择。有一句格言是：政策咨询者只谈政策，不谈政治！第三是决策风格。大刀阔斧者和小心谨慎者所期待的政策方案会非常不同，激进立场者和保守态度者的政策方案也会很大相同。和价值立场选择一样，决策风格也是决策者的事，甚至比价值立场更具个人色彩，也更难改变。正如我们不能指望张飞变成赵云，也别指望赵云变成张飞。因此在决策风格问题上，要尊重决策者的选择。只有一点可以明确，只有把握决策者的决策风格，才能更好为其服务。了解现实情况，明确决策者立场、把握决策者风格，是从决策者角度看问题的三个方面。若在这些方面做到了心中有数，就可以从决策者角度进行政策方案设计。此外，决策者有责任让咨询者了解情况，就现实条件、政策立场、决策风格和咨询者进行交流，是帮助咨询者做好工作的前提。否则，即使咨询者有良好意愿，也很难为深藏不露者服务。

与介绍情况有关的一个问题是保密，保密是政策咨询行业的基本职业道德之一。任何专业咨询都需要保密。不能或不善保密者，不宜从事咨询业，在政策咨询领域中更是如此。凡是处于研究和咨询的政策，都属尚在思索和探讨的东西。在这个阶段，决策者通常对有关情况和问题都还没有清楚了解，包括关注点、相关材料、解决思路及政策方案等，既无定见，也无把握，因此不希望这些处于思考之中的情况暴露于众。越是涉及面广、影响程度高的问题越是如此。因此政策决策者务必小心挑选能够保密的政策咨询者，而政策咨询者则要明确保密是从业的基本要求。

要求学者保密会产生两个实际问题。1一是发表问题。学术研究可以自由发表，变成学术成就，但政策咨询报告通常不能公开发表。因此学者必须明白，政策咨询研究有保密要求，不能擅自发表研究结果。如果不能接受这个约束，最好不要接受委托。二是成果归属。如果政策建议被采纳了，变成了政策，这个成果主要属于谁，是咨询者还是决策者？确切地说，决策者是政策研究的领导者、资助者和最终责任人，也是研究的选题者和最终方案确定者。学者主要是做调查研究和政策建议，这在原则上是辅助性的。也就是说，成果主要归决策者，学者只起辅助作用。这也和君王与军师的关系类似。若此，这里有一个心态问题。只有那种愿为他人服务，甘当无名英雄的人，才可能成为一个好谋士。反之，正由于政策咨询者常常得当“无名英雄”甚至“替罪羊”，政策决策者乃至整个学术奖励系统才需要以其他方式给政策咨询者适当汇报，否者，政策咨询业就不可能健康发展。

美国大学在这个方面就有相应的奖励机制。在教师评价中，参加政府政策咨询工作被认为是扩大了学校影响，提高了学校声誉，因此计入教师年度工作考核。尤其是对资深教1 这里仅限指由政策决策者委托的政策研究，不包括学者自行选题进行的政策研究。前者属于委托咨询研究，后者属于学者自选研究。

师，学校会鼓励他们尽可能多做这方面的工作。这一方面可以提高学校声誉，另一方面可以为本校本专业教师的发展提供条件。对参加社会组织的咨询工作也会受到鼓励，列入教师考核范围。因此在美国大学，一切被认为有助于学校工作和声誉的事情，都列入了教师考核范围，结果形成所谓“360度考核”或全范围考核。

此外，政府决策者也应在经费方面给予教师及其学校某种回报。例如在美国大学中，政府划拨的课题经费分为两部分，一部分是直接用于课题研究的经费，叫直接经费；另一部分是补偿教师使用学校资源如教师工作时间、设施设备、水电等而对学校进行的补贴，这部分叫间接经费。对于不同类型的委托课题，两部分经费比例不同，大体在30-60%之间。总的比例大约是各50%。在这种条件下，教师和学校都比较容易支持参与政府政策研究。

也许正式由于我国在这些方面存在较大制度缺失，才会出现很多学者争名，擅自发表政策研究成果的问题。

二、四步工作法：一种工作模式

政策咨询可以有很多工作模式，这里介绍一种我认为比较合理实用的工作模式。这个工作模式有四个基本环节：事实、立场、时机、措施。或者说是有前后逻辑的四个基本问题。第一个问题是：基本事实清楚没有？这是事实环节。如果事实清楚了，第二个问题是：对此应持何种立场，采取什么态度？这是立场问题。如果立场清楚了，第三个问题是：何时采取行动？这是时机问题。如果时机确定了，下一个问题是：采取什么行动？这是措施问题。只要对前一个问题没有回答清楚，就不进入下一个环节。咨询就是依次回答这四个问题，即弄清事实、明确立场、审视时机、设计措施。

首先是弄清事实。由于种种原因，决策者很难了解实际情况，因此常常借助学者了解情况。学术研究的一个基本功能是弄清事实，因此这也是学者最可发挥其能力的环节。弄清事实包括现象与原因两个方面。现象指问题的各种表现形式、涉及范围、影响程度等等，一切可观察的有关现象都属于这个范围。其次是提出原因假说。原因可以很多，有各种不同的原因，如自然的、历史的、经济的、政治的、教育的、中央的、地方的、制度的、人为的、民间的、政府的等等。原因调查就是对这些原因进行分类排序，构建因果关系网。然后对因果关系网进行必要的检验，排除虚假原因和次要原因，简化因果关系。这个环节非常关键，因为一旦接受这些因果关系，整个政策方案几乎就呼之欲出了。这里一个常见的问题是，把自己的主观分析当成客观事实，进而拒绝其他可能解释。因此有必要指出，所有关于因果关系的看法都是假设。强调这点的目的是希望咨询者有自我批判意识，能开放对待其他因果解释。只有这样，才能为后续的方案设计提供足够的想象空间。

在事实调查环节常出现两个问题。一是对现象的调查不够全面彻底，通常仅限于特别明显的典型现象，对不太明显的现象和伴生现象注意不够。二是原因假设过于简单，因果说明也不够充分。这可能是由于学者的学术功力不够，也可能是由于学者局限于自己的专业视野，不能根据问题范围进行全面、综合、深入的跨学科分析。无论是何种原因，这些缺陷都可能是致命的。恰如沃恩和巴斯所说，“输入的是垃圾，输出的也是垃圾。”2因此，在这个事实环节，研究者应尽力做好调查研究。花在这部分工作的时间和精力，应占总工作量的70%以上。 2 罗杰 沃恩、特里 巴斯，《科学决策方法：从社会科学研究到政策分析》。20xx年，第109页。重庆：重庆大学出版社。

一旦事实调查清楚，下面的问题是立场、时机、措施三个问题。这三个问题都属于政策方案设计问题，工作模式也基本相同。首先是价值立场问题，即对已经揭示的事实和问题采取何种立场和态度，因此是价值取向问题。价值立场问题通常是一个政治问题，其中涉及大量政治和利益的考量。学术合理性并不是政策决策的唯一依据，甚至不是主要依据，这就是为什么很多学术上合理的建议并不一定能够成为政府政策，例如高考制度改革问题。在立场问题上，政策咨询者所能做的是提出各种可能的价值选择，分析其利弊，扩大决策者的选择空间，让决策者自行选择。在这个问题上学者可能犯的一个错误是，试图说服决策者选择自己钟爱的某种价值立场。其之所以错误，是因为学者通常并不了解决策者所处的政治环境和政治考量，因此当他们试图说服决策者时，他们实际上是在谈政治，因此违反了政策咨询者应谈政策而不要谈政治的法则。事实上，除非有意征求意见，决策者们通常不愿意和学者谈政治，更不喜欢学者把某种立场强加给自己。

一旦立场确定了，下一个问题就是时机问题，即何时采取行动？时机选择也常常是政治问题而不是政策问题，因此和价值立场问题一样，咨询者仅限于提出备选方案，分析利弊，供决策者选择。措施阶段也是如此。也就是说，在立场、时机、措施三个环节中，咨询者的任务基本相同，都是制定备选方案，分析利弊，供决策者选择。

在方案设计上可以和田忌赛马一样，考虑A、B、C三种备选方案。如在立场选择上，可以考虑改革、改良、改进三种方案；在时机选择上，可以考虑当下（当年）、近期（1-3年）、中长期（5-10年）三种方案；在措施选择上可以考虑的方案就更多。

在实际方案制定时会发现，立场、时机、措施三者是相互影响的。如果决定采取温和的改进立场，也许当下就可以开始一些新举措，然后不断持续下去。“小步走、不停步”就是这种策略。如果决定采取影响较大的改革措施，就可能需要一些准备，然后再行动。这就意味着立场决定了措施，措施决定了时机。

最好的政策方案设计一定是咨询者和决策者完美合作的结果。双方在方案设计中不断的交流和合作，不仅可以可以使设计工作少走很多弯路，还可以集中决策者和学者双方的知识、经验和智慧，同时也是双方彼此学习的最佳途径。

在设计行动方案时有一个评价标准问题：政策措施的评价标准首先是有用、可行、效益，其次才是学术的合理性和先进性，而不是相反。提出这一点是因为很多学者提出的政策建议首先考虑的是学术合理性和先进性，而对政策的效用和可行性考虑不足，这通常导致这些建议在政府决策中流产。如果一个政策既有学术合理性和先进性，又有可行性和有效性，而且效益还很好，那固然很好。可惜这类例子极少，不可为范。在政府决策中经常出现的情况是为了政策的可行性和有效性而部分牺牲学术的合理性和先进性，高考制度改革就是典型案例之一。然而，这样做的一个效果是，尽管如此，高考制度改革还是在缓慢进行着。如果只考虑学术的合理性和先进性，这项改革可能就根本进行不下去。有人说，政治是斗争和妥协的艺术。铭记这句格言对政策咨询者来说尤为重要，因为一朝踏进政策咨询领域，成为政府决策者的智囊，就理应学会斗争和妥协，而不再是不谙世事的书生。

总之，花大力气做好事实的调查研究，理清现象、分析原因；在立场、机会、措施三方面为决策者提供多种备选方案，扩大决策空间；专心做好咨询，不要试图影响政治；坚持效用/可行优先，在合理性和先进性方面适当妥协。若此，就可以做好政策咨询工作。

三、政策咨询报告写作

这本质上是一个交流问题。学者生活在学术世界中，对政府官员和社会公众的特点和阅读习惯常常不甚了解，因此，如何与政府官员和社会大众交流，尤其是如何与政府官员交流，是一个需要学者型的政策咨询者考虑的问题。之所以讨论这个问题，是因为很多学者用写学术论文的方式写政策咨询报告，忽视读者的特点和阅读习惯，造成了交流问题。

政策咨询报告写作要充分考虑读者特点。读者不同，政策咨询报告写作也应有所不同。关键是要照顾不同读者群的特点和阅读习惯。例如，政策官员通常较忙，因此主题明确，立意清晰、简明扼要、短小精悍的东西尤其受他们欢迎。尤其是对研究委托者，他们通常对所研究的问题已经有了相当的知识和经验。给这样的读者写报告，就注意利用读者已有的知识和经验，照顾读者的阅读习惯，因此可以把所有决策者已知的信息和知识都省略掉，简化形式和文字，集中讲决策者不了解、该知道、想知道的内容。这类报告应该是短小精悍、简明扼要的。据说朝鲜战争初期，兰德公司就中国是否会出兵给美国国防部的咨询报告，结论只有一句：中国将出兵朝鲜。这是典型的仅供决策者阅读的报告。

当政策方案获得决策者认同，进入公开征求意见，说服公众阶段时，就必须假设会有很多读者群，而且他们的知识背景、工作经验、政治态度、阅读习惯等各不相同。这时最安全的做法是假定读者一无所知，因此报告要从教育(educating)、知会(informing)、启发(enlightening)、说服(convincing)四个角度来写，而且要写得明白、彻底、充分。这样的报告就是一个包括简要总结、主报告、分报告以及所有相关支撑材料的完整咨询报告，如教育部课题组20xx年发表的《从人口大国到人力资源强国》政策报告3。显然，这种完整报告和仅供决策者阅读的简要报告成明显不同。由于这两种报告的文体和风格几乎完全不同，因此在接受委托之初，政策咨询者一定要问清楚，委托者希望自己提交的是何种报告，何时提交。如果双方事先能就此达成共识，会大大减少以后的交流困难。

另一个问题是语言。咨询报告用语的基本原则是，力求使用简单明白的语言，尽可能避免专业和学术术语。如果非要使用术语，必须给予简单明白的说明。报告正文要尽可能简明，流畅易读，而把要解释、有争议、需要补充说明的文字，一律放到辅助材料和注释中去。尤其要避免在政策咨询报告中炫耀专业学识，把其变成了艰深苦涩的学术论文。就此而论，从事有志从事政策咨询的学者应当重新审视甚至改变自己的语言习惯，学习政策

4咨询的语言、风格和表达方式。在这方面，兰德公司的咨询报告尤其值得学习。据说这

些报告绝大部分用词都在5000常用词范围内，以陈述句为主，要求具有高中水平的读者都可以读懂，因为高中是基础教育的最高阶段，也是美国国民的平均教育水平。用简单的语言把复杂的事说清楚是一个挑战，所有想做政策咨询的人都应当接受这个挑战！

第三是利用图表归纳总结信息，减少读者整理信息的压力。阅读是一个输入信息的过程，因此读者有整理信息的压力。和文字相比，图表有使人一目了然的优点，因此可以用图形来呈现思路，用表格来归纳信息，用文本框来补充信息等，这些方法都可以有效减少读者整理信息的压力，使他们可以集中精力思考政策方案的必要性、合理性、可行性和有效性。

以上是政策咨询报告写作的主要问题，在实际工作中还有很多其它问题。这里要说明的是，政策咨询报告写作确有其特点和要求，但最为关键的核心问题仍然是，要有为决策者服务的意愿，能从读者需要和阅读习惯出发，尽可能减少读者的阅读困难，使读者可以3

4 教育部课题组，《从人力大国到人力资源强国》。20xx年。北京：高等教育出版社。 例如，兰德公司报告《中国与全球化》（2005）。

迅速准确地获得必要信息，把握作者的思路，对其进行准确判断。如果到这些，就是好的政策咨询报告。

以上简要介绍了我对政策咨询的基本特点、工作模式以及政策咨询报告的写作要求的一些体会和看法。希望大家能有所收益，并在此基础上，八仙过海、各显神通，把我国教育领域内的政策咨询工作做好。

参考文献

1、 罗杰 沃恩、特里 巴斯。《科学决策方法》。20xx年。重庆：重庆大学出版社。

2、 许涛。《中国“985 工程”研究及政策建议》。20xx年。北京：高等教育出版。

3、 赵炬明。“管理咨询与院校研究”，《高等工程教育研究》。20xx年第2期。

4、 兰德公司的诸种政策咨询报告。

第二篇：报告的写作格式与范文

报告的写作格式与范文.txt-//自私，让我们只看见自己却容不下别人。如果发短信给你喜欢的人，他不回，不要再发。看着你的相片，我就特冲动的想P成黑白挂墙上!有时，不是世界太虚伪，只是，我们太天真。

报告的写作格式

报告适用于向上级机关汇报工作、反映情况、提出意见或者建议，答复上级机关的询问。报告属上行文，一般产生于事后和事情过程中。

1、综合性报告的写法

①标题

事由加文种，如《关于19xx年上半年工作情况的报告》；报告单位、事由加文种，如《铜陵市人民政府关于19xx年度工作情况的报告》。

②正文

把握三点：（1）开头，概括说明全文主旨，开门见山，起名立意。将一定时间内各方面工作的总情况，如依据、目的，对整个工作的估计、评价等作概述，以点明主旨。（2）主体，内容要丰富充实。作为正文的核心，将工作的主要情况、主要做法，取得的经验、效果等，分段加以表述，要以数据和材料说话，内容力求既翔实又概括。(3)结尾，要具体切实。写工作上存在的问题，提出下步工作具体意见。最后可写"请审阅"或"特此报告"等语作结。

2、专题报告的写法

①标题

由事由、文种组成，如《关于招商工作有关政策的报告》。有的报告标题也可标明发文机关。标题要明显反映报告专题事由，突出其专一性。

②正文

可采用"三段式"结构法。以反映情况为主的专题工作报告主要写情况、存在的问题、今后的打算和意见；以总结经验为主的专题工作报告主要写情况、经验，有的还可略写不足之处和改进措施；因工作失误向上级写的检查报告主要写错误的事实、产生错误的主客观原因、造成错误的责任、处理意见及改进措施等。

③结尾

通常以"请审核"、"请审示"等语作结。

3、回复报告的写法

①标题

与前两种报告大体相同

②正文

根据上级机关或领导的查询、提问，有针对性作出报告，要突出专一性、时效性。

（二）报告的写作范例

四川省劳动厅

关于调整四川省最低工资标准的报告

省人民政府:

《四川省最低工资保障规定》(以下简称《规定》)实施已近3年,我厅根据《规定》第九条"全省最低工资标准由省劳动行政主管部门进行测算并提出方案,由省人民政府确定并下达

执行"和"最低工资标准每年7月1日前确定和调整一次"的规定,现提出确定19xx年最低工资标准的意见。

一、19xx年全省执行最低工资标准情况

19xx年《四川省人民政府关于下达全省最低工资标准的通知》(川府发〔1996〕61号)文下达最低工资月标准为130元、150元、170元、190元,各地按照《规定》精神选择结果是:全省179个县级行政区域内(不含原重庆市、万县市、涪陵市、黔江地区所辖行政区域)有37个县(市、区)执行130元,94个县(市、区)执行150元,36个县(市、区)执行170元,12个县(市、区)执行190元。19xx年因部分企业经济效益差,报经县级以上劳动行政部门批准暂缓执行最低工资保障规定的企业有58户,涉及职工101319人,占全省企业职工人数的0.21%。各地劳动部门反映最低工资保障制度实施3年来,受到了各级党委、政府的高度重视,得到了有关部门和工会的密切配合,实施情况基本良好。实施最低工资保障制度,依法加强企业工资收入的宏观调控,解除职工的后顾之忧,得到了广大群众的拥护,对促进劳动力市场的发育,促进经济的发展和社会的稳定起到了积极的作用。

二、确定19xx年最低工资标准的依据

最低工资标准是以保障职工的基本生活需要来确定的,它受物价、工资、就业等因素的影响,并随社会经济发展和人民生活改善逐步提高。根据我省目前情况,现行最低工资标准需要调整,主要依据是:

(1)我省19xx年7月1日起执行的最低工资标准是以19xx年资料为主要依据,在19xx年下半年测算和确定的,基础比较低。19xx年采取微调的办法,每档增加5元或10元,调整幅度低于物价上涨幅度。为保障职工基本生活,19xx年有必要对现行最低工资标准进行适当调整。

(2)同周边省份比较,我省最低工资标准也是偏低的。我省现行最低工资月标准最高190元,最低130元。相邻的云南省最高230元,最低180元;贵州省最高200元、最低140元;与我省经济状况相似的辽宁省最高240元、最低180元。我省现行最低工资标准的高限和低限与这些省比较都偏低,而我省经济发展程度、物价、工资水平等方面并不比这些省份发达地区差。

(3)19xx年影响最低工资标准的主要因素已发生较大变化。首先,物价上涨。据省统计局资料,19xx年全省城镇消费价格指数比19xx年上涨9.8%;据国家统计局最新统计资料显示,我省19xx年一季度居民消费价格指数上涨8%,为全国第一位。成都市居民消费价格指数上涨

8.8%,在35个大中城市中列第二位。扣除物价上涨因素,我省现行最低工资标准已难以起到保障职工基本生活费的作用。其次,19xx年全省职工平均工资5218元,比19xx年全省职工平均工资增长12.3%。现行最低工资标准占全省职工平均工资比重从19xx年的32.3%-46.5%下降到29.9%-43.7%。

(4)19xx年以来,我省已根据国家有关政策两次提高了离退休人员待遇,19xx年7月将再一次提高离退休人员待遇,这对最低工资标准也有一定影响。

三、确定19xx年最低工资标准的建议

最低工资标准的确定和调整,是实施最低工资保障制度的关键。由于19xx年影响最低工资标准的主要因素已发生变化,需要对最低工资标准作适当的调整。但根据我省今年经济状况

仍然较困难,地区经济效益差异较大,还有相当多困难企业的实际情况,最低工资标准调整的幅度不能过大。因此,我们建议将现行最低工资月标准130元、150元、170元、190元四档调整为145元、165元、190元、210元。按照这个方案,全省所有的县(市、区)的最低工资标准都有提高,提高的幅度为10.0%-117%(平均增幅为11.25%),适应我省当前形势,便于不同经济状况的地区选择执行。调整后的最低工资标准,由省政府下达后自19xx年7月1日起执行。各地按照省政府规定选择适合本地实际的具体标准,报省劳动行政主管部门审核同意后公布实施。执行中的具体问题仍按《四川省最低工资保障规定》办理。

附件一:(略)

附件二:关于起草《调整四川省最低工资标准的报告》的说明（略）