“城市典型废弃物循环利用体系
建设与试点项目”赴日研修考察报告
（草稿）
20xx年8月，国家发展和改革委员会（以下简称国家发改委）和日本国际协力机构（JICA）达成协议，合作开展“城市典型废弃物循环利用体系建设与试点项目”。根据合作协议和实施协议备忘录计划，国家发改委资源节约与环境保护司（以下简称资环司）组织了以循环经济处调研员赵怀勇为团长、研究单位专家和试点城市相关人员等12人组成的赴日研修考察团。在资环司精心组织和科学技术部相关部门大力协助下，10月31日至11月13日，研修考察团在JICA安排下赴日围绕城市典型废弃物问题进行了研修培训和考察。现将这次研修考察情况总结报告如下：
一、研修考察的背景与基本情况
自国发2005【22】号文件印发以来，国家发改委会同六部门先后组织了两批国家循环经济试点，各省市结合自身情况也在各自行政区域内组织了循环经济试点。在试点推动下，我国重点行业、重点领域的循环经济发展取得了显著成效。但随着近年来我国城市化进程加快，城市典型废弃物产生总量增长较快，环境压力大，安全隐患多，利用方式粗放，价值不高的问题日益突出。多数城市都尚未建立起安全高效的废弃物循环利用体系，缺乏对城市废弃物进行全面收集、科学分类、高效循环利用和安全处理的经验。
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正是在这一背景下，为了更好借鉴日本等循环经济发展较为先进国家的经验，同时也是落实中日两国政府首脑会谈关于加强循环经济合作的内容，国家发改委同JICA商定合作开展“城市典型废弃物循环利用体系建设与试点项目”。项目计划为期4年3个月，主要是选定餐厨废弃物、包装废弃物和废旧轮胎三类城市典型废弃物，通过技术和人员合作，在贵阳市（餐厨废弃物和包装废弃物）、西宁市（餐厨废弃物和废旧轮胎）、青岛市（餐厨废弃物和废旧轮胎）和嘉兴市（餐厨废弃物和包装废弃物）开展循环利用体系试点，在此基础上，开展政策研究，为形成具有中国特色的城市典型废弃物利用法律和政策体系提供建议。
根据协议安排，中方委派相关人员赴日本研修考察是中日合作的重要内容。本次研修考察团是中日双方签署协议后正式委派的第一批，主要是学习日本关于废弃物循环利用的法律、法规和政策，考察日本地方自治体固体废弃物管理工作，共享日本关于上述废弃物管理的立法经验和典型案例，深化对合作项目的理解，奠定下一步的工作基础。
根据日方JICA的安排，研修考察团在日期间研修主要在石川县（首府金泽市）、爱知县（首府名古屋市）和东京都地区展开。其中在石川县主要是学习日本的废弃物问题和循环型社会建设，重点是日本构建循环型社会的法律体系；学习考察金泽市资源垃圾分类、回收、集中体系，市民团体参与促进居民家庭利用餐厨废弃物堆肥，以及西部垃圾燃烧设施；学习考察石川县北部RDF制造中心以及羽咋市利用 2
RDF燃烧发电设施等。在爱知县，主要是学习了解名古屋市应对循环型社会挑战与垃圾减量化措施，重点是了解《名古屋垃圾紧急事态宣言》（1999）出台背景、分类回收政策措施、实施效果以及市民团体参与的作用；考察名古屋市内垃圾分类、回收设施和名古屋南阳垃圾焚烧设施与填埋设施，选择大型连锁超级市场APITA千代田桥店作为案例考察企业对食品和包装等废弃物的分类，考察中部食品废弃物饲料化工厂，以及新日铁名古屋炼铁厂利用焦炉协同处理废塑胶并将其资源化活动等。在东京都地区，主要是了解东京废弃物管理政策演变历史，考察通过垃圾填海建设而成的城南岛超级事业生态城（国内通常称之为静脉产业园），重点是学习考察两家企业分别利用食品废弃物生产饲料添加剂和生产沼气。同时，在东京都邻近的琦玉县学习考察了国分商会废旧轮胎收集、分类和加工情况，学习考察了太平洋水泥熊谷工厂协同处理废旧轮胎、包装等废弃物并将其能源化过程。 研修考察结合地方政府宏观管理与企业微观实践，以实地学习考察为主，专家（企业）讲授为辅。在金泽市驻留期间，研修考察团还应日方要求参加了日本废弃物循环利用协会第21届年会，与日本、韩国专家交流各国废弃物处理现状、经验和技术进展，探讨了项目合作中的政策研究问题。
二、日本建设城市典型废弃物循环利用体系的主要做法和成效 城市废弃物包括餐厨废弃物、包装废弃物、废旧轮胎、园林废弃物、建筑垃圾等，是针对居民收入水平提高和城市化快速扩张，在城市生活各领域中产生的各种固体废弃物的一种并不严格的统称。日本 3
国内也没有城市废弃物的称谓，按照日本《废弃物处理法》，废弃物通常分为产业废弃物和一般废弃物，前者通常是指工业企业产生或需要按照工业处理方法处理的废弃物，后者可分为家庭废弃物和企业一般废弃物，是指居民和企业产生的普通废弃物。对应地，在我国城市废弃物中的餐厨废弃物和包装废弃物属于一般废弃物，而废旧轮胎，无论是产自居民家庭、工商企业和工矿企业，均属于产业废弃物的范畴。日本对上述各类废弃物均建立了一套行之有效的循环利用体系。
一是与时俱进，由简入繁，逐步推进建立和完善废弃物循环利用法律体系。日本早在19xx年即确立了可燃垃圾全部焚烧的方针，第1次制定了废弃物处理设施建设5年规划，并于19xx年修订了废弃物处理法，但这些措施并未能推动建立起完善的废弃物循环利用体系。相反，直到20世纪90年初，日本提出建设循环型社会，相继制定或修订了诸如《循环型社会形成推进基本法》、《废弃物处理法》、《资源有效利用促进法》、《容器包装再生利用法》、《家电再生利用法》、《建材再生利用法》和《汽车再生利用法》等，日本才逐步形成完善的废弃物循环利用法律体系。在立法之后，日本各地多数都是从90年代末期开始推动废弃物分类工作。研修团考察的废弃物处理设施和企业，大部分都是20xx年之后建立起来的。
因此，从历史上看，日本城市废弃物管理延用了一种典型的“先污染后治理“路径和和模式。这一方面是由于废弃物产生量是随经济发展和城市化扩张而增长，客观上符合人们对环境问题认识的发展顺序；另一方面，从单一的环境视角出发推动废弃物处理，到转变为从 4
环境和资源双重视角出发建立废弃物循环利用体系，既反映了人们对垃圾和废弃物关系的认识变化，更重要的是，建立废弃物循环利用体系是一个系统工程，必须以经济发展和居民支付能力提升为前提基础。例如，据日方专家介绍，20世纪70年代，居民家庭产生的塑料瓶、废旧轮胎等，通常也都是集中起来用于出售，并不是直接丢弃或象当今这样需要支付处理费后才能适当处臵。
从20世纪90年代开始，日本推动建立废弃物循环利用体系时，无论是立法还是实施，都是由简单到复杂，逐步完善。例如，城市垃圾最初只分为可燃垃圾和不可燃垃圾，前者可用于焚烧发电，后者则只能填埋。后来又进一步区分为资源性垃圾。目前的废弃物分类则主要是在可燃垃圾和资源性垃圾基础上的进一步细分。《容器包装再生利用法》是一个典型例子。该法19xx年制定，19xx年只针对瓶、罐、塑料瓶等部分实施，20xx年则针对纸制容器包装、塑料制容器包装等全面实施。20xx年即对该法进行了修订，增加并部分实施惩罚措施，20xx年开始实施排放限制措施，20xx年全面实施事业者向市町村付费制度，并延用至今。
由简入繁，不断细化，逐步完善，推动普及，保证了法律易于得到遵守和执行。例如，《容器包装再生利用法》允许各地方自治体制定和执行不同类型的分类，这使得经济发展水平和环境容量不同的各地可以发挥较大的自主性。据统计，20xx年，日本对纸制容器包装分类的市町村不足20%,到20xx年提高到约35%。总体上，城市垃圾分类也是如此。例如，19xx年，只有311个市町村的垃圾分类超过 5
10种，最多只有15种，而到20xx年，分类超过 10种（不包括10种）的市町村高达1085个，其中有16个市町村对垃圾分类超过26种以上。
二是结合责任分担制和延伸生产者责任制，利益相关者各负其责，相互协作，实施全流程链条式管理。根据相关法令，废弃物处理实行市町村和排放者的责任分担制。除制定一般废弃物处理计划外，市町村对区域废弃物负有处理责任，可以设臵政令指定一般废弃物处理设施，需以直营或委托业者形式处理家庭排放的废弃物，包括收集、运输和中间处理业务等，以许可形式许可业者处理企业系统的一般废弃物。家庭排放者的责任是，需对其排放的一般废弃物分类，在市町村指定时间和地点免费排放。在非制定时间内排放需要付费。家庭排放的如家具、家用电器等难以收集运输的特殊废弃物，需要缴纳一定的处理费委托具备许可资格者回收处理。企业排放者不仅需要对其排放的一般废弃物分类，并需要自行收集、运输或委托具备许可资格者回收和处理，并根据废弃物类型和数量支付相应费用。因此，家庭和企业排放者分担废弃物处理责任是在流通和消费阶段减少废弃物产生的重要手段。
日本废弃物循环利用利用体系还扩展延伸到生产环节，其途径是实施延伸生产者责任制（EPR），要求生产者对其产品废弃物后的环境管理承担责任，通过将生产者的责任延伸到产品的整个生命周期，从而促进产品消费后废弃物的回收处理和再生利用。例如，《包装容器再生利用法》规定，生产者不仅要在其生产的包装容器上印刷包装分 6
类标志，以便于后续分类、回收和处理，同时容器企业还应按照其生产量向再生利用协会支付容器再商品化的委托费用。据统计，20xx年，共有71329个企业支付了大约400亿日元，其中塑料制容器包装企业支付的委托费用最高，约为371.1亿日元。
废弃物循环利用体系的建立包括分类、收集、运输、资源化、中间处理和最终处理等一系列环节，涉及生产企业、再生利用协会、市町村（地方政府）、排放者（消费者、家庭和企业）、再商品化企业、中间处理企业和最终处理企业等。责任分担制和延伸生产者责任制将这些利益相关者按照流程组织成了一个各负其责、相互协作的链条，这也为监管者实施全流程链条式管理提供了可能。以东京都为例，环境局提供五联或七联的废弃物循环利用流程单，从排放者到收集、运输、中间处理和最终处理等环节，废弃物每经历一个环节，责任业者都需要填写一张流程单，从而以可追踪和究责的方式确保废弃物的适当排放、合理利用和处臵。
三是分门别类，区别对待，有针对性地建立废弃物循环利用体系和处理方法，实现资源效用最大化。一般废弃物和产业废弃物性质不同，循环利用体系自然有所不同。家庭和企业是两类不同的废弃物排放者。在建立废弃物循环利用体系时也必须考虑其差异性，区别对待。考察发现，即使具体到不同种类的废弃物，日本在建立循环利用体系也非常注重针对性。
对于餐厨废弃物，《食品再生利用法》明确指出浪费食品不仅不道德，而且违法。对家庭排放的食品类废弃物，通常要按照可燃和不可 7
燃进行分类，按所在市町村规定时间和地点分类排放，集中在一起。在非规定时间内，则需要自行运输到垃圾集中站分类排放。地方自治体环境部门通常在规定时间统一分类回收，运输到最终处理部门或企业，分别焚烧或填埋处理。一些地区如名古屋等，正在兴起鼓励、引导居民家庭堆肥的趋势，以减少排放。企业系统如超市、餐厅等排放的食品类废弃物，分类后委托取得许可资格的企业运输到具备许可资格的处理企业。排放企业与运输、处理企业协商，向后者支付相应的处理费用。处理方式通常有三种：堆肥、饲料化和能源化。考察的名古屋市和东京都包括饲料化，通常先经过送料、粉碎、分选、预热、减压加热脱水和干燥、固油分离等环节。含油部分在沉淀池中经沉淀和精油工序去除固体物返回设施再利用，或提供给生物柴油厂和肥皂厂作原料。固体部分通过压榨分离杂物、冷却和包装，作为饲料添加剂供给饲养企业。蒸发水经过冷凝器凝集，连同压榨水废水，进一步通过物理化学方法进行灭菌和处理，达到下水道排放标准后排放到公共下水道。为保护环境，处理过程中的高浓度臭气实施密封和抽吸，在臭气燃烧炉内连续高温燃烧（700℃-800℃），低浓度臭气则用药液冲洗（酸冲洗和碱+次氯酸钾二次冲洗），坚持不外排。
餐厨废弃物能源化主要是利用其生物质能的属性，二次破碎分离杂物后通过厌氧发酵产生沼气，以沼气为能源建设热电联产工程，热可循环返回为沼气池保温，以提高产气效率。电力40%自用，60%出售给电力公司。沼液和沼渣以污水形式进一步处理，达标后排入公共下水道。能源化对食品废弃物质量要求较高，企业单位对食品废弃物 8
的分类奠定了较好基础。以考察的东京都生物质能公司为例，共建设4000 m3沼气池，日处理能力130吨，但日产沼气1.5-1.6万m3，产气效率非常高。
对于包装容器类废弃物，家庭排放的容积约占60%，重量约占20%。家庭对废弃物分类后，同样要按市町村规定时间和地点送到垃圾站免费排放。地方自治体环境部门统一分类收集保管。企业产生的包装容器类废弃物，分类后直接或委托企业运输到取得许可资格的企业，是否需要支付运输和处理费用，根据废弃物性质协商决定。对于玻璃和金属等包装容器，通常由辖区指定或许可企业进行资源化的再生利用处理。容器类废弃物的再商品化，由再生利用协会从生产商预付的处理费用中支付。塑料类废弃物，分类可作为塑料制品材料或再次使用泡沫聚苯乙烯的，如塑料容器和较大包装等，通过物理循环直接处理作为原料使用。其他则以化学循环方式作为燃料使用，如供给钢铁企业替代焦炭使用，供给水泥企业替代原料和燃料使用等。由于日本法律规定废弃物应尽可能在自治体境内处理，废弃物产生量较大但缺乏协调处理企业的自治体，如金泽市、名古屋市等，通常建设有垃圾焚烧发电厂。废弃物产生量较小的自治体，如石川县境内多个市町村，则采取协作方式，各自先运输到获得许可的企业加工成可燃固形燃料（RDF），然后再将各工厂生产的RDF集中到以RDF为燃料的发电厂。焚烧灰渣或送给建材企业，或填埋。直接焚烧发电或先加工成RDF，通常需要先经历磁选、风选、破碎等环节，焚烧环节视具体技术略有不同，但控制二恶英和大气环境质量都是重点。
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对于废旧轮胎，由于属于产业废弃物，消费者个人和企业都不得随意排放。个人可在购买轮胎时付费给轮胎销售或汽车维修企业委托处理。市町村通常会在年末指定免费排放日，供市民在制定地点免费排放，以便于集中回收。企业自有废旧轮胎与上述途径回收轮胎，集中由中间业者回收，或直接交给处理企业。废旧轮胎主要有三种用途：分类后少部分经检测部分质量较好的旧轮胎出口到国外；一部分切割、粉碎成颗粒，作为建材原料生产橡塑地板、跑道等；大部分提供给钢铁、水泥等企业作为燃料。作为原料或燃料需要根据用户需求决定是否切割，以及切割成不同规格的橡胶块。切割加工过程是借助机械的物理过程，根据需要可预先抽取轮胎中的钢丝或其他夹杂物。日本国内不允许使用翻新轮胎，不使用废旧轮胎生产再生胶粉，这是与我国非常大的一个区别。
四是立法引导，统筹规划，逐步形成由政府主导过渡到建立以市场机制为主的废弃物循环利用体系。在建立废弃物循环利用体系方面，中央和地方角色和责任不同。根据日本政治体制，日本国家最重要的责任是立法，负责制定废弃物处理的基本方针、处理标准、设施标准和委托标准等。在其指引下，都（道府县）和地方自治体统筹规划，负责制定本行政区域内废弃物处理计划，受理并许可处理设施建设和指导，以及监督排放单位业务处理。
在立法引导下，各级政府对废弃物管理的责任更加简单明晰，更多的市场机制被引入，也促成了由过去的政府主导废弃物管理逐步过渡到建立起以市场机制为主的废弃物循环利用体系。例如，《容器包 10
装再生利用法》明确改变了市町村单独承担容器包装废弃物处臵义务。目前除家庭排放的一般废弃物由地方自治体环境部门直接统一分类收集、运输和保管外，企业排放的一般废弃物和工业废弃物基本全部由企业分类，自主委托获得许可资格的企业运输和处理，并由排放企业向受托企业支付运输费和处理费。
在废弃物循环利用体系中，实施责任分担制和延伸生产者责任制是引入市场机制的重要条件。“谁污染，谁负责”，排放者付费既有助于废弃物减量化，同时也确保收集、运输和其他中间处理业者获得生存空间，降低最终处理企业生产成本，从而增强市场力量进入废弃物循环利用体系的意愿。落实延伸生产者责任制，再生利用协会发挥了重要的桥梁作用。据统计，20xx年，协会向再商品化企业转移支付处理费约为397亿日元，成为废弃物再商品化企业重要的收入来源。 环境是一种公共产品，单纯依靠责任分担制和延伸生产者责任制难以确保市场机制在废弃物循环利用体系中的有效运行。因此，政府采取措施激励企业从事具有正外部性的废弃物循环利用事业至关重要。地方自治体通常采用委托、招标、特许和批准许可等多种方式，引入企业从事废弃物收集、运输和中间处理，或建设废弃物处理设施。中央政府通常对许可建设的废弃物处理设施给予约1/3的费用补助，帮助企业降低进入门槛，缩短投资回收期。但政府部门通常并不按照废弃物处理量给企业提供补贴，或其他税收优惠。这也进一步体现了市场机制在废弃物循环利用中的主导地位。
在上述工作基础上，日本废弃物管理和循环利用取得了显著成效。 11
在日本期间，研修考察团成员无不为日本街道的清洁和环境的优美所感叹，废弃物循环利用无疑发挥了巨大作用。以考察的名古屋市为例，19xx年垃圾处理量为99.7万吨，填埋量约26万吨。发布《垃圾紧急事态宣言》①后，到20xx年，垃圾处理量和填埋量分别只有约68万吨和10万吨，分别下降约3成和6成。据统计，2000-20xx年，日本年垃圾总排放量由5483万吨逐步减少到5204万吨，约减少
5.36%，再生利用率则由14.3%提升到19.6%。
具体到城市典型废弃物方面，20xx年餐饮业、食品零售业、食品批发业、食品制造业和食品工业总的食品废弃物再生利用率分别只有13%、25%、36%、66%和40%，而到20xx年，上述行业食品废弃物再生利用率分别提高到22%、35%、62%、81%和54%。包装容器废弃物方面，截止20xx年末，玻璃和铝罐再生利用率分别达到94.5%和90.9%，塑料瓶回收率（含事业单位）达到66.3%。废旧轮胎回收率近年基本稳定在89%左右。
三、日本建设城市典型废弃物循环利用体系的主要特点和重要经验
综合对日本各地固体废弃物循环利用体系的考察，日本城市典型废弃物循环利用体系的一些特点和经验也同样值得我国研究和借鉴。这些特点和经验可以概括为“五个强调”。
一是强调分类。研修考察团接触的日本环境部门官员、专家、普① 19xx年，按照当时的填埋量，名古屋市当时唯一的垃圾填埋场2年后即将填埋，市政府将一处候鸟栖息地建设为垃圾填埋场的计划遭到市民团体反对。名古屋市长发布《垃圾紧急事态宣言》，引发市民参与讨论，开始废弃物分类，全力推动废弃物循环利用体系。因此，发布《垃圾紧急事态宣言》成为名古屋环境管理和废弃物循环利用体系建设中的一个转折点和标志性事件。
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通市民和企业，都在不断强调废弃物分类。不仅普通家庭要设臵多个垃圾桶，进行分类。考察的超级市场APITA千代田桥店将废弃物分为19个大类，其中食品废弃物又分为6个小类，可见分类之细致。分类也不仅仅是体现在废弃物产生环节，还包括排放者的分类投放，环境部门或中间业者的分类回收运输、保管，处理前通常也要采用技术或人工手段再进行细致的分选。名古屋市概括成功经验时总结有两条，其一是实施分类革命（1998-20xx年度），其二是分类文化扎根（2002-20xx年度）。进一步发扬名古屋市里扎根的分类文化，实现彻底分类，是名古屋市第4次垃圾处理计划（2008-20xx年度）的基本方针之一。今后《食品再生利用法》和《容器包装再生利用法》的发展方向之一都是推进更细致的分类。分类是减量化的重要手段，有助于提高废弃物的资源价值，降低循环利用和处理成本，吸引企业介入。因此，分类既是日本建立废弃物循环利用体系成功的基础，也是其成功的关键。
二是强调资源化。从“垃圾”概念到“废弃物”概念，反映了日本社会意识观念的深刻转变，不仅仅是民族素质高低的问题，而是“废弃物是资源”的观念在日本已深入人心。分类是手段，资源化是目的。对分类的强调也反映出对废弃物资源价值的重视。从分类到最终处理，日本废弃物循环利用体系的每一个环节都高度重视任何一点可利用的资源。填埋是废弃物循环利用的最后一个环节，近年日本垃圾最终处臵量和填埋量逐步减少，反映出废弃物中的资源价值越来越得到更多的发掘。例如，按照当年填埋量估算，19xx年日本国内一般废 13
弃物最终填埋场剩余年限只有9.9年，由于从废弃物中利用的资源不断增加，年最终填埋量逐步减少，到20xx年，原油填埋场剩余年限延长到14.8年。名古屋市的例子更为典型，原有唯一填埋场预计2年左右就会填埋是《垃圾紧急事态宣言》发布时的一个重要背景和原因，由于此后大力推动分类、资源回收和循环利用，不燃物填埋量从19xx年的12万吨逐步下降到20xx年的1万吨，垃圾填埋量大幅减少，目前估计该填埋场剩余年限仍超过5年。
三是强调教育。通过废弃物循环利用，大力推动循环型社会建设，日本的努力不过10多年的时间，但促进废弃物循环利用体系的日趋完善，并取得今天的显著成就，通过教育强化民众认知，提高民众素养，也是重要的一环。日本国土面积小，资源相对缺乏。日本在建立废弃物循环利用体系时，恰当、有效地利用了国民关于日本资源稀缺的心理。这仅是强调教育的一个侧面。在日本机场、火车站、宾馆和饭店，都有许多关于垃圾分类和废弃物循环利用的宣传材料，餐厅也有类似的宣传招贴画，图文并茂，生动形象，以引导、帮助外来者对废弃物合理分类和投放。各地方自治体编印教育读物，学龄儿童从小要在校学习废弃物循环利用知识。通常从小学4年级开始，学校要组织学生到废弃物处理设施参观见习。废弃物处理设施如垃圾焚烧发电厂、填埋场等，同时都是重要的教育场所，不仅宣传、教育设施一应俱全，同时还展示小学生写的见习感想。一些地方还设有垃圾分类日。通过持续和潜移默化的教育，日本年轻的一代不仅对废弃物有了正确的认知，也在影响着他们的行动，促进了废弃物循环利用体系的成功 14
和可持续运作。
四是强调市民参与。各城市自治体在制定环境相关法律、计划时，或者是在许可建造废弃物处理设施时，都需要邀请市民广泛参与，而不仅仅是征求意见。只有市民参与制定的法律和计划，市民才有意愿遵守和执行，才是具有可操作性法律和计划。根据法律，市民可以申请组成类似于非政府组织的市民自治体，宣传、推广废弃物循环利用知识和家庭简单易行的再利用、资源化方法，或者是直接开展废弃物回收。市町村则给予一定的补助，免征一切税收。志愿者也可以参与市民自治体活动。在日本，尽管家庭排放的废弃物占比不到27%，但普遍认为，市民参与是废弃物循环利用体系成功的关键。以名古屋为例，市民反对导致新建垃圾填埋场的计划取消，市民参与促成了垃圾减量和资源回收活动。20xx年6-7月，环境部门共召开了2300次说明会，约21万市民参加，约占名古屋市人口的9.3%。在名古屋市实现2年内减少垃圾20%、20万吨垃圾量预期目标的过程中，市民参与发挥了至关重要的作用。
五是强调环境管理。日本废弃物管理理念先后经历了从公共卫生、传染病预防向环境保护，再到环境保护与资源节约利用并重的转变。目前，日本废弃物循环利用体系尽管强调资源化，但并没有放弃或放松环境保护要求。在某种意义上，资源节约利用促进废弃物排放的减量化，也是环境保护的重要手段。总体上来看，促进资源节约利用和环境保护是开展废弃物循环利用的双重目的。在废弃物循环利用体系中强调环境标准主要有三类手段：一是制定严格的排放标准，包括投 15
放地点环境保护标准和最终处臵的排放标准等。废弃物循环利用要平衡其技术经济的合理性，最终必然要产生少量无法利用的垃圾，填埋或向空气、水系统中排放。日本新建的废弃物处理设施，执行比国家或地方标准更为严厉的环境排放标准。二是资格许可制。从事废弃物收集、运输、加工处理的企业、设施、重要工具如车辆等，均需向环境部门申请准入资格，获得许可方可投入建设或运营。三是全流程链条式管理。环境部门不仅便于实施可追溯的全过程监管，也便于落实责任追究机制。
四、对建立和完善我国城市典型废弃物循环利用体系的启示和建议
近年来，尤其是“十一五”期间，我国加大循环经济工作力度，逐步形成了相对完善的社会废弃物回收体系，建立了若干静脉产业园区，促进各类废弃物的资源化，不仅减少了数10亿吨的废弃物排放，还为经济建设提供了40多亿吨的再生资源，对加快发展循环经济、实现节能减排目标、促进“两型”社会建设起到了重要的支撑作用。但当前面临的问题和挑战也很多。尤其是，一方面，随着我国城镇化扩张，居民收入水平提高不断提升消费水平，城市人均和总的生活废弃物排放量都将呈增加趋势；另一方面，随着经济发展重心日趋转向实现“包容性增长”，既要缓解资源、环境对经济增长的约束，也要不断提高人民群众的“幸福指数”，营造和维持良好城市环境的愿望更加强烈，加快完善城市典型废弃物循环利用体系的压力空前加大。与日本等发达国家相对完善、高效的城市典型废弃物循环利用体系相 16
比，我国的差距还很大，而且几乎是全面的，学习、借鉴日本等的经验，不仅是迫切的现实需要，也格外重要。
首先，理顺城市典型废弃物管理体制。城市废弃物类型多样，由于涉及生产、流通和消费等诸多领域，既有建设部门管理，也有环境部门、环卫部门、卫生部门甚至城管部门在管理，商务、工商、发改委和公安等部门也在部分环节负有管理责任。不仅各城市管理体制不一，针对同一种废弃物，同一城市通常也有多个部门在管理。这是与日本由环保部门统一负责废弃物管理很大的一个不同。要建立以城市为主体的废弃物循环利用体系，必须结合城市实情，针对不同类型废弃物，理顺管理体制，明确不同管理部门的权责。
其次，坚持立足国情，立足可操作性，加快完善我国现有城市废弃物循环利用体系。学习借鉴不是全盘照搬，必须把国情和可操作性作为建立我国城市废弃物循环利用体系的立足点和出发点。
一是要加快试点，在试点基础上出台废弃物循环利用相关法律法规。城乡二元化、区域发展不平衡是我国的基本国情。目前我国尚不具备立即出台统一的典型城市废弃物循环利用法律法规并在全国范围普遍推广实施的条件。制定废弃物循环利用法律法规必须考虑地区、废弃物类型的差异性。目前选择具备一定基础的城市，选择典型废弃物开展试点，在总结经验基础上再制定全国性政策、法律法规的总体思路是恰当的。今后应加快试点，扩大试点面，尽可能覆盖我国东、中、西不同地区、不同经济发展水平和不同规模城市，鼓励各地探索不同的模式，以便于更好总结经验和规律。
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二是分区域、分重点、分阶段灵活推广实施。此外，由于城市废弃物类型多样，不同城市环境容量不同，阶段性经济发展任务不同，除废弃物处理标准、环境排放标准和再生产品质量标准等应具有强制性外，其他全国性政策、法律法规应具有一定的弹性，或采用建议标准，给予实施城市适当自主性。今后可按照经济发展水平、人口等条件，选定大中型城市，选择若干种典型废弃物，先易后难，先少后多，分阶段推广实施已出台法律法规。例如，对餐厨废弃物，初期可选择食品加工企业、食品批发和零售企业，以及机关、企事业单位食堂，然后再根据时机扩大到宾馆和大中型饭店等。对包装废弃物，初期可选择纸、塑料（瓶、包装袋）、金属等几种类型，分类不易过细，以降低执行成本。
三是在充分尊重现有社会废弃物回收渠道的基础上，探索加快完善废弃物循环利用体系的有效途径和模式。我国现有城市废弃物收集、分类是以农民工为主体的“游击队”与城市建设或环卫部门相互结合的生活垃圾收集队伍，前者收集、分拣具有较高利用价值的废弃物，后者从事居民生活垃圾清运和处理。在劳动力成本较低情况下，无论是从就业还是提高资源利用率角度，这一回收模式都是十分有效的。在此基础上，各地也逐步形成了或大或小的“垃圾产业链”。由于居民或企事业单位等废弃物排放者可以从出售废弃物中获得经济收益，短期内我国很难过渡到类似日本的“谁污染、谁付费”模式，在城市就业压力仍很大的情况下，至少在现阶段，建立和完善城市废弃物循环利用体系必须充分考虑现有的社会废弃物回收渠道，以尊重 18
这些弱势群体的生存权和工作权。建议针对不同类型废弃物采取不同措施，对于包装废弃物，逐步推广回收、运输许可制，引导“游击队”联合走向正规经营、企业化经营。对于餐厨废弃物，由于涉及食品安全和加工处理企业的规模化经营，应采用回收、运输特许或许可制，加强排放和回收、运输环节监管，严厉打击非法回收、运输活动。
第三，围绕减量化和资源化，针对典型废弃物循环利用体系的薄弱环节加大工作力度。资源化是日本推动废弃物循环利用的主要目标之一。但与日本不同，我国目前仍处于工业化中期，经济结构具有较强刚性，需求结构以物质产品为主导，经济增长对物质消耗强度高、污染排放强大的产品需求仍处于快速增长阶段。要缓解资源和环境压力，不仅要大力促进废弃物资源化，提高废弃物综合利用率，同时还需要从源头入手，实现生产和生活环节的物质消耗减量化，减少废弃物产生，从而降低废弃物收集、运输、分类处理、再生制造等各个环节的二次资源和能源消耗。因此，今后应围绕减量化和资源化，把补全现有废弃物循环利用体系的薄弱环节作为工作重点。
一是要尽快完善资源价格形成机制。加快资源税收体系建设步伐，提高原始资源消耗成本，提升资源节约和废弃物循环利用的比较利益，促进企业降低资源消耗。
二是加快制定合适的废弃物分类标准。分类是减量化和资源化的基础性工作。根据国情和各城市具体情况，加快出台包装容器和轮胎分类标准，实现“有法可依”，推动废弃物分类回收、运输。
三是加快研究建立延伸生产者责任制度。实施延伸生产者责任制 19
度，既可以促进企业实施生态设计，促进废旧产品的再利用，降低废旧产品资源化成本，同时还可以通过弥补废弃物处理企业收益，引导更多企业提高废弃物资源化技术，并提高再生产品市场竞争力。
四是强化废弃物处理市场准入、技术和环境标准。在废弃物综合利用率高的背后，废弃物处理方式简单，产品质量不高，二次污染严重是比较突出的问题。通过强化处理企业的市场准入，处理技术和环境标准，加强处理环境监督，抬高废弃物处理企业进入门槛，促进企业加强技术创新，提高废弃物综合利用水平，减少二次污染。
五是着力推动降低城市生活废弃物填埋量。我国各城市生活废弃物最终处理率高，最终填埋量大。填埋场建设环境质量要求高，潜在风险大，不少城市垃圾填埋场还面临剩余年限不足的问题。随着城市生活垃圾热值不断提高，今后应加大力度采取措施，推动在分类基础上，促进生活垃圾的能源化利用，包括建设垃圾焚烧发电厂，推动冶金、水泥建材等企业协同处理等，努力降低填埋量。
六是研究财税支持企业进入废弃物循环利用工作。目前我国多数城市都是主要以财政支持生活垃圾回收、处理，对餐厨废弃物处理采用特许方式，对其他废弃物回收、运输、中间处理和资源化利用等企业或经济活动，财税支持形式不一。小的民营企业基本很难获得财税支持。中央财政和税收政策主要支持资源综合利用产品制造和少数开展废弃物回收、加工的试点企业或园区。现阶段我国还难以仅由中央财政给予废弃物处理设施建设、改建资金补助不同，但也应梳理财税支持企业进入废弃物循环利用的环节，降低企业进入的交易成本，并 20
实现不同所有制和不同规模企业的平等国民待遇。
七是加快推进废弃物处理设施的合理布局。国内市场是无国界的，废弃物跨界转移基本上是没有任何约束。与日本地方自治体应在本行政区境内处理废弃物不同，目前我国不可能在限制废弃物的跨界处理。静脉产业园不仅有利于监管，也有利于共享环境基础设施，降低废物处理成本。应结合区域经济发展和现有静脉产业园布局，按照生态设计、企业入园的基本方针，合理规划、布局废弃物处理设施，集中发展静脉产业园，避免废弃物处理企业四处布点，遍地开花。
第四，充分调动各地区、各部门、环保组织、废弃物循环利用相关企业和市民参与完善废弃物循环利用体系的积极性。日本的成功经验离不开市民参与。建设废弃物循环利用体系涉及到方方面面，由于政治体制不同，发展改革委只能牵头行政性法规和政策制定，任何一个部门也难以独立承担完善废弃物循环利用体系的重任。我国不仅要求市民参与，更离不开各地区、各部门、环保组织和相关企业的大力协作。要改善传统上向市民、环保组织和企业征求意见的参与方式，应从法律法规和政策制定环节就吸收利益相关者参与，积极探索扩大利益相关者参与的途径和方式。对各地区和各部门而言，法律法规和政策执行环节应体现一定的灵活性，以便于调动其创造性和积极性。只有充分调动各方积极性，形成合力，才能共同促成废弃物循环利用体系的完善、高效和可持续发展。
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