试论项目项目申请报告的编写与专家评估

作者 yuguoxu 20xx年4月

内容摘要：国务院和国家发改委最近发布的《政府核准的投资项目目录》和《政府核准投资项目管理办法》，进一步明确了当前政府核准投资项目核准的重点，对核准的放权做出了较大的调整，相当一部分项目下放到省级或地方政府核准。

核准重点的调整和项目核准放权后，如何把握核准的程序和质量，亟待规范。项目申请报告是项目核准的基础，专家评估是政府核准的重要咨询依据。为规范当前的项目申请报告的编写和评估工作，作者根据自己对相关文件的学习和领会，并结合个人参与的审查和编写的实践，对项目申请报告的编写与专家评估提出了自己的观点，以期为项目核准工作尽其所能。本文是在20xx年11月版基础上，根据最新发布的政策进行的修改和补充，限于水平，不当之处，敬请批评指正。

关键词：核准 项目申请 评估

国家发改委于20xx年5月14日发布第11号令《政府核准投资项目管理办法》，此后，国务院于20xx年10月31日发布了《政府核准的投资项目目录（20xx年本）》，进一步明确了当前政府核准的投资项目核准的重点，对核准的放权，做出了较大的调整，相当一部分项目下放到省级或地方政府核准。

核准重点的调整和项目核准放权到省级或地方政府核准后，如何把握核准的程序和质量，亟待规范。

项目申请报告是项目核准的基础，专家评估是核准的重要咨询依据。项目申请报告的编写和专家评估工作，与目前进行的投资体制改革和行政审批制度改革，加大简政放权力度的形势，存在一定的不协调。为规范当前的项目申请报告的编写和评估工作，作者根据自己对相关文件的学习和领会，并结合个人参与的审查和编写实践，对项目申请报告的编写与专家评估提出了自己的观点，以期为项目核准工作尽其所能，限于水平，不当之处，敬请批评指正。

1、编制与评估（审查）的背景

1）20xx年7月16日，国务院发布了《关于投资体制改革的决定》（国发

[2004]20号），决定“对于企业不使用政府投资建设的项目，一律不再实行审批制，区别不同情况实行核准制和备案制”，明确“企业投资建设实行核准制的项目，仅需向政府提交项目申请报告”。

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2）为落实国务院[2004]20号文度与之相配套，国家发改委于20xx年9月15日发布了《企业投资项目核准暂行办法》（国家发改委19号令）。

3）20xx年，国家发改委发布了《企业投资电力工程项目核准细则（试行）（征求意见稿）》（以下简称电力细则，未检索到正式稿）是配套国务院[2004]20号）和国家发改委第19号令的。（注：其“附件二：火电工程项目申请报告内容要求”，与20xx年的通用文本规定大部分不相一致，审批制的色彩较浓）。2004开始，到20xx年，火电项目的申请报告基本上按电力细则编制。

4）20xx年5月28日国家发改委发布了《国家发展改革委关于发布项目申请报告通用文本的通知》发改投资[2007]1169号（以下简称通用文本）。该通知是配套国家发改委第19号令的。

5）在20xx年以后编制的火电项目的项目申请报告，正文部分均采用通用文本，已不再采用电力细则，但保留了“火电工程项目项目申请报告附表”。

6）国家发改委于20xx年6月2日发布了《关于企业投资项目咨询评估报告的若干要求》和《企业投资项目咨询评估报告编写大纲》20xx年 第37号公告，用以规范项目申请报告的评估工作。

7）国家发改委于20xx年8月16日印发《重大固定资产投资项目社会稳定风险评估暂行办法》（发改投资 [2012]2492号），第二条“国家发展改革委审批、核准或者核报国务院审批、核准的在中华人民共和国境内建设实施的固定资产投资项目(简称"项目"下同)，适用本办法”。第三条 “．．．．．．社会稳定风险分析应当作为项目可行性研究报告、项目申请报告的重要内容并设独立篇章”。

8）国家发改委于20xx年5月14日发布第11号令《政府核准投资项目管理办法》（自20xx年6月14日起施行）（以下简称11号令），指出“本办法自20xx年6月14日起施行。《企业投资项目核准暂行办法》（国家发改委第19号令）（以下简称19号令）同时废止。中第十一条规定“ 国家发展和改革委员会编制并颁布项目申请报告通用文本、主要行业的项目申请报告示范文本、项目核准文件格式文本。”，但是，这些示范文本目前尚未出台（检索不到）。

9) 20xx年12月10日《国务院办公厅关于印发精简审批事项规范中介服务实行企业投资项目网上并联核准制度工作方案的通知》(国办发〔2014〕59号)，要求对于属于企业经营自主权的事项，一律不再作为企业投资项目核准前置条件，并要求20xx年底前公布取消。

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10）为落实上述国办发〔2014〕59号通知，20xx年底前，即20xx年12月31日国家发展改革委发布中央编办《关于一律不得将企业经营自主权事项作为企业投资项目核准前置条件的通知》 发改投资[2014]2999号文件，进一步明确一律不再作为企业投资项目核准的前置条件的详细目录。

2、编制与评估的原则

2.1 编写

1）因与11号令尚无相应配套的文件和规定，项目申请报告格式及内容深度可暂以20xx年的通用文本为基础，结合11号令的相关原则和要求，进行适当调整。

2）关于项目概况

与19号令相比，11号令强调“项目核准机关对企业提交的项目申请报告，应当主要从维护经济安全、合理开发利用资源、保护生态环境、优化重大布局、保障公共利益、防止出现垄断等方面依法进行审查，作出是否予以核准的决定，并加强监督管理。项目的市场前景、经济效益、资金来源、产品技术方案等均由企业自主决策、自担风险，项目核准机关不得干预企业的投资自主权”。

另根据国家发改委20xx年 第37号公告，项目概况是为拟建项目的核准咨询评估相关章节编写提供项目背景基础。同理，项目概况也应是为项目申请报告提供项目的背景。为此，相应的项目申请报告的相关内容，特别是项目概况的内容，不应过多引用可研报告的论证比选过程，应予精炼和简化，篇幅不应过多。

3）项目申请报告应为评估（审查）提供必要的信息。根据11号令， 项目核准机关主要根据以下条件对项目进行审查：

（一）符合国家法律法规和宏观调控政策；

（二）符合发展规划、产业政策、技术政策和准入标准；

（三）合理开发并有效利用了资源；

（四）不影响我国国家安全、经济安全和生态安全；

（五）对公众利益，特别是项目建设地的公众利益不产生重大不利影响。 为此项目申请报告的内容深度应与其对应展开论述，这是项目申请报告的核心内容和重点所在。

4）目前项目申请报告推荐的目录结构

1、项目单位概况；

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2、拟建项目概况；

3、发展规划、产业政策和行业准入分析

4、建设用地、征地拆迁及移民安置分析

5、资源利用

6、节能方案分析

7、环境和生态影响分析

8、经济影响分析

9、社会影响分析

10、社会稳定风险分析（视项目特点）

5）说明

1）项目申请报告各章节的内容深度应满足《国家发展改革委关于发布项目申请报告通用文本的通知》发改投资[2007]1169号。

2）根据政府核准的投资项目目录(20xx年本)，明确 “火电站：由省级政府核准，其中燃煤火电项目应在国家依据总量控制制定的建设规划内核准。

热电站：由地方政府核准，其中抽凝式燃煤热电项目由省级政府在国家依据总量控制制定的建设规划内核准。”。

故在项目申请报告中应补充项目所在地的能源消费控制总量的影响和地区煤炭消费目标的分析。

3）关于项目申请报告有关招标的内容，根据发改办法规[2005]824号和政府核准的投资项目目录(20xx年本)，火电项目的项目申请报告无需编写有关招标的内容。

4）鉴于目前关于简政放权的政策文件陆续发布，应与时俱进，及时调整项目申请报告的内容。

2.2 专家评估（审查）

2.2.1 评估专家

对项目申请报告的专家评估结论是为核准机关核准项目提供的重要咨询依据。咨询单位在接到评估任务后，首先要选择评估专家。

正如前所述，专家评估的重点应是从维护经济安全、合理开发利用资源、保护生态环境、优化重大布局、保障公共利益、防止出现垄断和不正当竞争等角度进行评估论证，项目的技术方案的合理性和可行性等不是评估的任务。为突出对

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这些评估核心内容的评估，评估专家的人选除了具有相关专业技术背景外，重要的是尚应熟悉项目核准的相关政策标准，最好还具有编写项目申请报告和（或）参与评估的经历，以便按评估的重点对项目申请报告提出准确的评估意见。避免在企业自主决策、自担风险的内容，主要是技术方案的细节上过多纠缠。

2.2.2 评估要点

1）形式评估

主要包括对项目申请报告的格式和内容深度进行评估；核实编写单位资质是否为相关专业的甲级资质；核实申报材料是否齐全或是否符合有关要求，包括附件出文单位的级别是否适当等等。

前置要件的支撑文件是否必须齐全，经鉴别属于企业自主决策、自担风险的支撑文件可以删减。

2）要素评估，专家应对项目申请报告的提供的以下要素，根据专家个人的专业所长作出全部或部分评估意见：

（一）申报单位及项目概况的评估；

（二）发展规划、产业政策和行业准入评估；

（三）资源开发及综合利用评估；

（四）节能方案评估；

（五）建设用地、征地拆迁及移民安置评估；

（六）环境和生态影响评估；

（七）经济影响评估；

（八）社会影响评估；

（九）主要风险及应对措施评估；

（十）提出主要结论和建议。

3 当前项目申请报告的主要内容

根据2.1的编制原则，当前项目申请报告的内容需体现11号令的相关原则，以通用文本为基础，可有如下调整：

1） 拟建项目概况宜单列一章，其中需简化技术方案的论证及投资和财务分析的表格。

2）根据11号令，项目核准机关要对项目是否“符合发展规划、产业政策、技术政策和准入标准”进行审查，故 “通用文本”的“发展规划、产业政策和行业准入

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分析”一章需按此要求调整，在行业准入分析部分增加项目和申请单位行业准入分析的内容。

3）在对项目产业政策的符合性分析上，需要正确识别项目的产业属性（第

一、第二和第三产业）和按国民经济行业分类准确辨识项目所属的行业，以便正确选择相应的技术政策和准入标准；

4）不采纳电力细则的“火电工程项目申请报告内容要求”的“火电工程项目项目申请报告附表”。

4 附件

4.1 必备附件

项目申请报告的附件，重点突出资源（燃料、土地、水源）、环保、节能方面等核准前置要件的支持性文件，主要包括：

1）企业注册证(营业执照)、商务登记证

2）路条（发改委）

3）城乡规划行政主管部门出具的选址意见书；

4）国土资源行政主管部门出具的用地预审意见；

5）环境保护行政主管部门出具的环境影响评价审批文件；

6）节能审查机关出具的节能审查意见；

4.2 可简化的附件 根据《关于一律不得将企业经营自主权事项作为企业投资项目核准前置条件的通知》 发改投资[2014]2999号，下列事项一律不再作为企业投资项目核准的前置条件：

(一)银行贷款承诺；

(二)融资意向书；

(三)资金信用证明；

(四)股东出资承诺；

(五)其他资金落实情况证明材料；

(六)可行性研究报告审查意见；

(七)规划设计方案审查意见；

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(八)电网接入意见；

(九)接入系统设计评审意见；

(十)铁路专用线接轨意见；

(十一)原材料运输协议；

(十二)燃料运输协议；

(十三)供水协议；

(十四)与相关企业签署的副产品资源综合利用意向协议；

(十五)与相关供应商签署的原材料供应协议等；

(十六)与合作方签署的合作意向书、协议、框架协议(中外合资、合作项目除外)；

(十七)通过企业间协商和市场调节能够解决的协议、承诺、合同等事项； (十八)其他属于企业经营自主决策范围的事项。

4.3 其它属于企业经营自主决策范围的附件

其它属于企业经营自主决策范围的附件一般包括：

1）厂址的地震、地质灾害、军事、文物证明；

2）水土保持方案的批复；

3）水资源论证及批复；

4）排水协议；

5）脱硫、脱硝剂供应协议；

7）供热协议，等等。

5 附图

项目申请报告一般需要附总平面布置图。

6 小结

1）根据国家发改委第11号令和国务院的《政府核准的投资项目目录（20xx年本）》，进一步明确了当前政府核准的投资项目核准的重点，对核准的放权，做出了较大的调整，相当一部分项目下放到省级或地方政府核准。

核准重点的调整和项目核准放权到省级或地方政府核准后，项目申请报告的编写和审查应适应简政放权的形势，与时俱进，把握好核准的程序和质量。

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2）项目申请报告的内容深度在与11号令配套文件出台之前，目前应以20xx年的国家发展改革委发布项目申请报告通用文本为基础，结合国家新发布的政策进行编制，电力项目不应执行和采用20xx年的企业投资电力项目核准细则，包括“火电工程项目项目申请报告附表”。

3）项目申请报告的编制与评估应突出项目的维护经济安全、合理开发利用资源、保护生态环境、优化重大布局、保障公共利益、防止出现垄断等“外部性”方面，这是项目申请报告的核心内容和重点所在。

4）对于项目的“内部性”因素，即市场前景、经济效益、资金来源和产品技术方案等“内部性”条件，均由企业自主决策、自担风险。项目申请报告需要引证相关内容以作为项目概况提供项目背景。项目概况的内容，不应过多引用可研报告的论证比选过程，应予精炼和简化，篇幅不应过多。

5）项目的技术方案的合理性和可行性等不是项目申请报告评估的任务，应避免在企业自主决策、自担风险的内容，即在主要是技术方案的细节上过多纠缠。

6）项目申请报告的附件，应重点突出资源（燃料、土地、水源）、环保、节能方面等核准前置要件的支持性文件，对于企业经营自主权事项的支持性文件经辨别和筛选后可以从简。

7）根据国务院和国家发改委最新的文件，省级或地方政府可能也制定了有关规定，对此，项目申请报告编写时应予以充分尊重并贯彻执行。

注：本文可在网址/view/98e0a1f3f242336c1fb95e4c 下载

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附表 国家发改委11、19号令、电力细则和通用文本的对比表

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第二篇：审核报告

X X X X X 会 计 师 事 务 所安 徽 X X X X X 工 程 造 价 咨 询 事 务 所

皖X X X X X专审字（）第号

皖X X X X X基审字（）第号 安徽省X X X X XX X X X X工程

竣工决算审计报告

安徽省X X X X X有限公司：

我们接受安徽省X X X X X有限公司的委托，对安徽省X X X X XX X X X X调度中心工程（以下简称X X X X X调度中心工程）竣工决算进行审核，安徽省X X X X X有限公司的责任是执行《基本建设单位财务管理若干规定》和《国有建设单位会计制度》及其补充规定，编制基本建设单位竣工决算，并且对所提供的竣工决算及其相关资料的真实性、合法性和完整性负责，我们的责任是在实施审核工作的基础上对该工程项目竣工决算发表审计意见。

我们按照中国注册会计师审计准则和财政部《会计师事务所从事基本建设工程概算、结算、决算审核暂行办法》计划和实施审核工作，审核过程中实施了包括核查工程资料、财务资料、对相关会计记录进行抽查等我们认为必要的审核程序。现将工程竣工决算审核结果及其相关情况汇报如下：

一、 基本情况

（一）项目概况

安徽省X X X X XX X X X X。

（二）项目批准情况

该工程项目初步设计文件批复。该工程项目无批复概算。

（三）项目组织管理形式

项目法人为安徽省X X X X X有限公司，由X X X X X（合肥）X X X X X调度中

心建设管理处具体负责本项目的建设管理。

（四）主要参建单位

1、项目法人：安徽省X X X X X有限公司

2、工程勘察设计单位：X X X X X。

3、检测单位：；

4、施工单位：总包单位为安徽有限公司

5、监理单位：有限公司。

（五）工程开竣工时间

X X X X X日竣工。

（六）建设单位编报财务竣工决算基准日:

（七）质量评定（或初验）情况

X X X X X项目于年月通过验收，质量评定等级均为合格。

二、审计结论

（一）项目资金来源到位情况

截止到工程共到位建设资金元，其中:

（1）安徽省X X X X X有限公司元；

（2）安徽省X X X X X元。

（二）项目基本建设支出审计情况

1、建设成本

截至2、待摊投资审计情况

截至到20xx年x月x日，X X X X X调度中心工程待摊投资送审金额为10,751,297.89元，审定金额为10,751,297.89元。具体如下:

（1）建设单位管理费审计情况

（2）除建设单位管理费外的待摊投资审计情况

截至2。具体明细如下:

（三）基本建设支出评价

经审查X X X X X工程项目会计核算资料、工程价款结算资料等成本管理资料，基本建设支出的开支范围、开支标准基本符合《基本建设财务管理规定》（财建[20xx]394

号）的规定，项目基本建设支出、内部控制制度得到有效运行，支出真实、合法。

（四）交付使用资产审计情况

1、交付使用资产情况

送审交付及办公设备。

2、交付使用资产评价

我们认为，交付使用资产计价已经审计调整，计价真实、准确。

（五）资金及债权债务审计情况

1、资金审计情况

2、各项债权债务审计情况

：

（六）财务竣工决算报表（送审稿）的审计情况

1、财务竣工决算编制主体：安徽省X X X X X有限公司。

2、财务竣工决算编制基准日：年月日。

（七）施工招标情况情况审计

（八）合同管理情况审计

在合同执行过程中，双方基本以合同为依据履行合约，无合同纠纷。

（九）监理情况

监理单位在签订合同后成立了驻现场监理机构，在工程建设中，监理单位根据工程规模和特点，配备了满足工程建设要求的监理人员，制订了《监理规划》、《监理细则》和多项工作制度，做好“三控制、两管理、一协调”工作，对工程建设进行全面管理，基本完成了合同约定及项目法人所要求的工作。

（十）项目财务管理情况审计

X X X X X工程财务核算按照工程建设管理的需要，设置了一个会计核算主体，按照《建设单位会计制度》进行会计核算。根据国家基本建设财务管理和交通基本建设资金管理的有关规定制定了相应的内控制度，并且监督执行，从而达到了防范舞弊、控制风险的目的。

三、对项目的总体评价

X X X X X工程自开工以来，建设单位能够履行职责，重视工程管理；项目建设程序基本合规，实施了项目法人制、工程监理制和合同制。财务核算基本符合《国有建设

单位会计制度》和《基本建设财务管理规定》，但财务竣工决算报表未能及时编制。

四、审计发现的问题

（一）项目资金部分未到位

六、其他事项说明

X X X X X工程项目资金与其他项目共用资金账户核算，未能提供银行存款利息金额，故本次审计未包括银行存款利息部分。

（本页无正文）

附表：1、基本建设项目竣工决算资金情况审定表

2、基本建设项目竣工决算概算执行情况审定表

3、基本建设项目竣工交付使用资产情况审定表

4、会计事项调整表

5、X X X X XX X X X X审核汇总表

X X X X X会计师事务所 中国注册会计师：

中国注册会计师：