世界上首部部气候变化法评介——20xx年英国《气候变化法》
山东科技大学20xx年第3期
兰花
摘要： 作为世界上第一项规定了有约束力的温室气体减排目标的国内立法，英国20xx年《气
候变化法》为减排目标的实现确立了经济上可行的路径，将削减碳排放、适应气候变化、和向低碳经济转型相结合，并从制度、程序和机构方面作出了规范。这既有助于实现其减排目标，又彰显其在气候变化和低碳经济方面的领导力，还可为其他国家的气候变化立法提供借鉴。在中国面临的碳排放控制与削减压力日益严峻的背景下，分析英国的立法有助于为我国探索如何兼顾碳排放管理与发展经济提供若干借鉴。
关键词：温室气体排放 气候变化法 碳排放预算 气候变化委员会 排放贸易体系
Analysis on UK’s Climate Change Act of 2008
LAN Hua
Abstract: As the first climate change law in the world, the Climate Change Act of 2008 set up a legally binding framework for the UK to achieve its long-term goals of greenhouse gas emissions reduction and to ensure adaption to the impact of climate change by integrating the reduction with climate change adaption and the development of low-carbon economy. Such a legislation helps to implement UK’s reduction goals, to demostrate its leadship in climate change and low-carbon economy issues, and it will give clues for the climate change legislations in other coutries. As China facing urgent and increasing pressures on greehouse gas emission reduction, an analysis on UK’s Climate Change Act will help to find some implications on how to coordinate its emission reduction with the economy development.
Key words: Greenhouse gas emission, Climate Change Act, carbon budget, climate change committee, trade emission scheme
一、《气候变化法》的制定
气候变化问题会导致难以逆转的不利影响，需要全世界各国共同努力加以应对。这一点已经成为各国政府和民众的共识①。世界上第一项通过法律框架规定温室气体排放目标的国家立法——20xx年英国《气候变化法》的制定和通过，既源于国际社会对气候变化问题及应对的广泛共识，又源于英国自身的需要。
（一）《气候变化法》的制定背景
英国经济发展水平、技术创新能力和特殊的地理环境，为英国制定《气候变化法》和英国民众赞同就气候变化问题专门立法提供了坚实的经济、技术、政治和社会基础。英国经济不是异常严重的依赖煤炭和石油等化石燃料的发达国家，英国在可再生能源的技术开发与利用方面具有丰富经验和领先优势，这有助于便利英国的产业和企业向低碳经济转型，也为英国控制温室气体排放降低了行动的阻力。英国是一个岛国，受气候变化影响的威胁比较严重，因此，英国政府和民众普遍关心并支持应对气候变化的国际和国内努力。这促使英国在气候变化和能源问题上始终比较积极，并力图在全球气候变化事务上发挥领导作用，并为此积极开展国际和国内行动。 ① 具体可参见政府间气候变化专门委员会的历次评估报告。
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英国政府控制和削减温室气体排放的国内措施与实践经验，为气候变化立法提供了坚实的实践基础。作为依据《京都议定书》承担了减排义务的发达缔约国①，英国积极履行其减排义务，为此制定了税收和经济激励等政策和措施以降低排放和提高能源利用效率。20xx年，英国率先开征“气候变化税”②并返利于“民”——将税收资金用于减少温室气体排放的投资与研发等工作。随着经验的积累和条件的成熟，英国开始考虑通过立法明确规定其减排目标，引入强有力的法律以应对气候变化的挑战。成立碳基金④和建立排放贸易体系是两项重要的减排激励措施。作为欧盟的成员国，英国还积极参与欧盟的排放贸易体系⑤。所有这些实践经验都将为英国制定切实有效的减排立法提供参考。 斯特恩报告对英国政府尽快制定并推进专门的气候变化立法也具有重要影响。英国政府委托世界银行前首席经济学家斯特恩爵士（Nicholas Stern）研究气候变化对英国的影响以及英国的对策。20xx年10月发表的“斯特恩报告 Stern Review”⑥分析了气候变化所产生的财政、社会和环境的影响，详述了气候变化造成的经济代价和进行温室气体减排的花费与收益，指出对经济增长有利的长期策略就是应对气候变化。报告清晰地指出：国际社会应当立即采取有力行动，延迟行动将付出更大代价，迅速有力的行动所带来的益处将会远超过为行动所付出的经济成本。因此，为了改善英国对温室气体排放的管理，履行英国已经承担和未来必然承担的国际减排义务，帮助英国经济向低碳经济转型，英国需要进行专门的立法。 ③
此外，国际社会正在进行的多边气候变化谈判是英国制定气候变化法的外在推动力。依据“巴厘授权”，国际社会预期在20xx年哥本哈根气候会议上谈判达成20xx年后应对气候变化的多边协定。在此背景下，为向国际社会展示英国承担减排责任，彰显其在气候变化问题上的国际领导作用，英国需要尽快出台气候变化法。
（二）《气候变化法》的制定历程
20xx年3月13日，英国公布了世界上第一部规定了强制减排目标的立法文件——《气候变化法案的草案》（Draft Climate Change Bill）⑦。在当年3月13日至6月12日之间，草案供英国议会和公众提出意见。公众反应积极，绝大多数民众都对草案给予了肯定和支持。⑧20xx年11月15日，经修正后的《气候变化法案》正式被纳入英国议会的立法日程。该法案 《京都议定书》附件B规定英国的减排目标是到20xx年温室气体排放量在19xx年的基础上减排8％，而根据欧盟内部的“减排量分担协议”，英国的减排目标是到20xx年其温室气体排放总量在19xx年水平上减排12.5％。
② 气候变化税（climate change levy,CCL）是英国为了节能和保护环境向本国工业、商业及公共部门(住宅及交通部门、居民除外)征收的一种能源使用税，自20xx年4月1日开始实施。其最初的法律基础是英国20xx年财政法（the Finance Act 2000）。
③ See David Pocklington, The UK Climate Change Levy -Innovative, but Flawed, European
Environmental Law Review, July 2001, 221.
④ 碳基金是一个由英国政府于20xx年投资成立的、按企业模式运作的独立公司。其目标是帮助商业和公共部门减少二氧化碳的排放、并从中寻求低碳技术的商业机会以帮助英国走向低碳经济社会。碳基金的资金主要来源于英国征收的气候变化税，碳基金的工作重点集中在减少碳排放上，中短期目标是提高能源效率和加强碳管理，中长期目标是投资低碳技术。
⑤ 欧盟排放贸易体系于20xx年1月1日正式启动，覆盖了欧盟当时的25个成员国，包含近12000个排放实体，占欧盟地区排放量的一半以上。不过欧盟排放贸易体系与英国的排放贸易体系不太相同，前者注重的是为各相关部门设定排放上限，后者强调企业的自愿参与，通过经济激励促进企业的参与减排。 ⑥ 该报告的具体文本可查阅英国财政部网站
http://www.hm-treasury.gov.uk/independent_reviews/stern_review_economics_climate_change/stern_review_report.cfm,[2009-09-05].
⑦ 草案文本可访问英国政府网站http://www.official-documents.gov.uk/document/cm70/7040/7040.pdf.
[2009-09-05]。
⑧ 英国气候变化大臣埃德?米利班德盛赞该议案，认为这将使英国成为世界气候政策的领导者，“这是世界① 2
也受到英国议会的积极支持，尤其是表决时，众议院只有三票反对。20xx年3月31日和11月19日，法案分别获得英国上议院和下议院通过。20xx年11月26日，英国女王批准了《气候变化法》（Climate Change Act）①——以法律的形式规定了英国政府在降低能源消耗和减少碳排放量方面的目标和具体工作。英国因此成为世界上第一个通过国内立法规定有约束力的温室气体减排目标、应对气候变化的国家。
二、《气候变化法》的主要内容及其评析
（一）《气候变化法》的主要规定与评析
英国20xx年《气候变化法》有101条，由六个部分组成，分别规定碳排放目标和碳排放预算，气候变化委员会，排放贸易体系，气候变化的适应，其他条款和补充条款②。其核心条款分别是为英国制定一个清晰而连贯的中长期减排目标；规定政府负责与制定碳排放预算（carbon budget）规划；成立具有独立法律地位的气候变化委员会，对碳排放和减排情况进行监督和指导；引入排放贸易体系，通过市场的力量限制排放和鼓励减排；建立温室气体排放报告机制，监督英国温室气体减排的进展情况；政府提供政策引导投资低碳技术和鼓励能源节约。
《气候变化法》的前四个部分是规范温室气体减排的重心，为英国确立了温室气体减排的长期目标和经济上可行的减排路径，并从机构设置、制度支持和政策激励等方面确保减排目标的落实。
1．碳排放目标
碳排放的削减目标和碳排放预算是核心内容，规定在第一部分。20xx年《气候变化法》为英国确立的碳排放削减目标③是：到20xx年，将英国的碳排放量在19xx年的基础上削减80％④，其中到20xx年，应该在19xx年的基础上至少减少26％。同时，法律还规定英国政府可以根据形势的变化审议和更改减排目标。因此，20xx年12月，气候变化委员会发布专门报告，建议英国到20xx年削减碳排放的34％。
《气候变化法》重点关注英国二氧化碳排放量的削减⑥。这与《联合国气候变化框架公约的京都议定书》（简称《京都议定书》）的规定在范围和重点方面略有区别。虽然英国《气候变化法》规范的温室气体包括了《京都议定书》规定的六种温室气体。但是《气候变化法》规范的减排主要是二氧化碳的排放及其削减。这有两方面的原因。一是因为二氧化碳是导致气候变化的最重要的温室气体，占20xx年全球温室气体排放总量的77％，而且有关气候变化的科学探讨和政府间气候变化委员会的报告都认为——二氧化碳浓度与全球温度变化之上第一份关于减排的法律，将使政府从法律义务上实践温室气体的减排目标——到20xx年，温室气体排放减少80％。这给欧洲和世界的气候谈判传递了明确的信息，采取严肃的行动是可能的。”
① 获批准的法律全文可访问英国政府的公共部门信息办公室（(Office of Public Sector Information，OPSI）http://www.opsi.gov.uk/acts/acts2008/ukpga_20080027_en_1, [2009-09-05]。
② 《气候变化法》的第五部分是其他条款，规定了家庭废气削减计划以及削减的审查与财政激励、对一次性购物袋进行收费和可再生能源作为交通燃料的规定，以及威尔士的削减温室气体排放的一些特殊规定。该法的第六部分是法律的一些补充规定，比如温室气体削减条款的适用范围等。
③ 这个碳排放目标不包括航空业和海运业的碳排放。
④ Section 1: The target for 2050.
⑤ Section 5: Levels of Carbon Budgets.
⑥ Section5 subsection 4。
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间有较大的关联性。另一方面是因为英国在减少其他温室气体排放方面已经取得了较大进展，有报告显示20xx年英国其他温室气体的排放量在19xx年的水平上减少了44％。英国法律这样规定，有助于集中力量、避免政府关注事项过于分散，从而便利减排目标的实现。
此外，与美国20xx年气候变化法案类似，英国20xx年《气候变化法》对于受调整的温室气体的范围还进行了适当灵活的规定。这体现《气候变化法》第24条，该条授权英国政府在必要的时候通过法定程序增加需要受该法调整的温室气体的种类。
2．碳排放预算
为实现减排目标，《气候变化法》要求英国政府制定“碳排放预算规划（carbon budget）”。“碳排放预算规划”，简称碳排放预算，是20xx年英国《气候变化法》新引入的一个概念，是指为保持二氧化碳排放与生态容量之间的平衡而确定的相应周期内的碳排放量上限，具体而言，这是指英国政府应当制定的每五年期内的碳排放总量的上限。《气候变化法》规定，英国政府应当尽快制定未来15年呈阶段递减的三个碳排放预算，为二氧化碳排放规定总量上限，以使受调整的企业明确强制减排的具体目标①。英国政府每年必须向议会提交一份控制碳排放的报告，不能完成碳排放削减目标的政府将受到司法审查。
碳排放预算在英国具有法律约束力。包括能源、交通和住房在内的各经济行业都必须有碳排放预算，政府部门必须负责各自领域的碳减排②。英国财政部20xx年4月发布了2009财政年度预算报告，确定从2009财政年度起设定“碳排放预算”，根据“碳排放预算”确定的排放目标安排相关财政预算，支持应对气候变化活动，成为全球第一个在政府预算框架内特别设立碳排放管理规划的国家。
碳排放预算的实质是对碳排放总量进行阶段性的规定。《气候变化法》规定碳排放预算规划有助于为英国的企业和产业的减排与投资提供相应的可预期性。因为虽然随着时间的推移每个五年的碳排放预算规划所允许排放的总量要呈下降趋势，但是每个五年期内每年的排放量可以自行波动③。碳排放预算的实施有助于在削减碳排放的确定性与灵活性之间取得有效平衡。④
对碳排放总量进行阶段性的规定。这不是英国独创的做法，《京都议定书》也是如此规定，即20xx年－20xx年是发达国家履行《京都议定书》的第一承诺期。此类分阶段确定减排目标的方法有助于分解实现目标的阻力。不过，五年的时间对于许多行业制定更为长期的投资计划而言并不够长，因此，英国《气候变化法》还明确规定了中长期的碳减排目标。比如，20xx年的减排目标由三个连续的碳排放预算规划来实现，这将提供未来15年可预见的减排计划，并为以后的行动指明方向。
客观而言，尽管碳排放预算的存在在短期内对英国某些领域和经济竞争力会有一定程度的影响（比如导致消费者的能源支出上升），但是从低碳技术发展的前景看，实施碳排放预 Section 4：Carbon Budgets.
英国财政部20xx年4月发布了2009财政年度预算报告，确定从2009财政年度起设定“碳排放预算”，并根据“碳排放预算”确定的排放目标安排相关财政预算，支持应对气候变化活动，成为全球第一个在政府预算框架内特别设立碳排放管理规划的国家。
③ 参见英国政府针对《气候变化法》发布的解释性说明（Explanatory Notes-Climate Change Act2008），可访问 http://www.opsi.gov.uk/acts/acts2008/en/ukpgaen_20080027_en_1.
④ 确定性就是计划期间内二氧化碳的排放量。灵活性是指减排工作需要适应燃料价格、市场和天气变化等因素的变动，这些因素对碳排放量有直接影响，会导致某些年份的削减排放目标不能实现。 ①②
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算的经济成本并不大。相反，碳排放预算制度有助于引导政府关注并投资可再生能源和新能源的开发利用以及降低能耗的项目，这对于保障英国能源安全、减少碳排放大有裨益。
3．气候变化委员会
《气候变化法》的第二部分是关于气候变化委员会的设立与职责的规定。为了协助和保障减排目标的落实，《气候变化法》明确规定，英国政府要设立一个新的、独立的法定机构——气候变化委员会（the Committee on Climate Change），就碳排放的控制与削减、气候变化的适应等事项，向英国政府提供独立的专家建议和指导。
与美国20xx年的气候变化法案相比（无论是众议院通过的《美国清洁能源与安全法案》②③还是参议院公布的《清洁能源工作与美国能源法草案》），英国20xx年《气候变化法》关于气候变化委员会的规定是该项法案的一大特色，也是一项重要内容。法律对气候变化委员会的地位、职能和组成做了详细规定，这为英国温室气体减排目标的实施提供了有力地机构支撑。
气候变化委员会的主要职责是对开发新能源和加大使用可再生能源提出建议，协助和便利政府执行节能减排政策；对碳排放预算的制定和碳排放预算的幅度提供建议④，对实现碳排放预算的政策措施提供建议；对国内减排指标和（通过项目或贸易体系获得的）减排交易指标之间的比例分配提供建议；为国际航空业和国际海运业的碳排放提供建议⑤；对英国政府实施碳排放预算的情况进行监督，检查每年的减排情况，根据政府在节能减排方面的成绩和存在的问题，向议会提交公开、透明的年度进展报告。⑥为客观公正地评价气候变化减缓措施的成本、收益、风险，气候变化委员会的成员主要来自经济分析与预测、商业竞争力、金融投资、技术研发与推广、能源生产与供应、气候科学、排放贸易、社会发展等领域。
3．排放贸易体系
《气候变化法》的第三部分是关于温室气体排放贸易体系的规定。排放贸易体系是利用市场机制激励企业进行温室气体减排，通过成本效益规则的作用减少温室气体减排工作的障碍。事实上，英国20xx年4月就启动了实验性的国内排放贸易机制，以33个直接参与的企业为主体，政府以拍卖的方式提供2.15亿英磅的资金，换取这些企业20xx年至20xx年期间的自愿减排二氧化碳1188万吨的承诺。⑦排放贸易机制运作的成功经验为进一步制定经济上可行的、符合成本效益规则的减排路径提供了实践经验。
20xx年《气候变化法》明确要求英国政府制定次级立法，在已有的碳排放指标贸易的基
⑧础上设立全新的全英国碳排放交易体制，通过市场机制控制碳排放总量和减排。虽然对于
排放贸易制度的具体内容与运行，《气候变化法》没有规定。这主要依赖于英国依据自身情况进一步立法，当然，气候变化的“后京都议定书”和其他国家关于减排指标贸易机制的规定与实践也会对其具有相应影响。不过，《气候变化法》为新的排放贸易体系勾勒了基本规则和内容。新的排放贸易制度有权限制那些会直接或间接导致碳排放的活动（比如某类活动所允许排放的碳指标总量），鼓励那些会直接或间接减少碳排放的活动。导致碳排放的活动是指在英国境内实施的活动，不论此类活动的碳排放或者削减的碳排放实际发生在哪里。英国政府还有权通过次级立法规定，受本法调整的行业或企业在多大程度或范围内使用通过排 Section 32: The Committee on Climate Change.
② The American Clean Energy and Security Act, HR 2454, 该法案的具体内容可访问美国国会图书馆网页，http://thomas.loc.gov/cgi-bin/query/z?c111:H.R.2454, [2009-09-25].
③ Clean Energy Jobs & American Power Act, S.1733，该法律草案的具体内容可访问提案人、美国参议院议员kerry的官方网站, http://kerry.senate.gov/cleanenergyjobsandamericanpower/pdf/bill.pdf，
[2009-10-12].
④ Section 34: Advice in connection with carbon budgets.
⑤ Section 35: Advice on emissions from international aviation and international shipping.
⑥ Section 36: Reports on progress.
⑦ 参见 陈迎.英国促进企业减排的激励措施及其对中国的借鉴[J]，气候变化研究进展2006,2(4):198。 ⑧ Section 44: Trading Schemes. ①①
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放贸易体系购买或交换的减排指标，设定每个碳排放预算规划期内可以购买的减排指标上限；规定能够得到认可的各种减排指标，不论是英国境内、抑或是欧盟排放贸易体系内，还是国际社会其他国家获得的。当考虑如何实现碳排放目标和碳排放预算时，政府应当考虑到英国国内气候变化行动的需要。作为独立机构的气候变化委员会有责任就“如何妥善平衡国内减排行动与欧盟和国际层面的减排行动或指标”提供建议。英国法律如此规定是为了在市场驱动的减排指标交易机制与真正的减排行动之间寻求利益平衡。
4．气候变化的适应
适应气候变化是英国气候变化立法的一个优先关注事项。20xx年《气候变化法》的第四
①部分就是关于气候变化的适应及其影响的规定。《气候变化法》规定英国政府有义务对英
国遭受气候变化的影响进行风险评估并作出报告，在本法出台后三年内必须提交第一份风险评估报告，随后每五年必须提交一份此类风险评估报告，每份报告必须附随英国政府公布的适应气候变化影响的各项措施。
《气候变化法》如此关注气候变化的适应问题，这主要是英国的自身条件所决定。与幅员辽阔的大国相比，英国这样的岛国遭受气候变化影响的威胁更大，相对更脆弱，因此适应气候变化的不利影响是政府一项不容忽视的任务。
（二）《气候变化法》的特点与意义
英国20xx年《气候变化法》为英国处理气候变化的问题规定了一个持续的法律框架，创设了一种新的方法处理和回应英国的气候变化问题，试图标本兼治。《气候变化法》一方面明确规定英国必须减排温室气体，规定了碳排放总量控制的长期目标；该法应对气候变化的同时非常关注经济的发展，促进英国经济向低碳经济转型，以提升英国在世界新经济中的影响和地位，努力确保应对气候变化不会影响其经济发展，甚至还期望以此为契机，通过低碳经济与碳排放削减之间的良好互动，促进其经济发展。
英国《气候变化法》应对气候变化问题，不仅关注碳排放总量控制、制定有法律约束力的减排目标，还注重减排目标的实现。法律明确规划了经济上可行的、符合成本效益规则的减排路径，还明确了各方的责、权、利以调动政府、产业和企业的积极参与。为了便利减排目标的实现，该法从制度建设、机构安排、市场激励和国家政策引导等多个方面做了详细规定。以政府的职责为例，20xx年《气候变化法》详细规定了英国政府在应对气候变化方面的职责，政府在控制和削减碳排放量方面对议会承担明确的常规性责任，不仅要制定碳排放预算规划，还要向议会报告碳排放预算的具体执行情况，接受议会的监督和质询；法律同时授权政府进行次级立法，运用市场的力量激励企业减排以及增强英国适应气候变化影响的能力。
英国20xx年《气候变化法》是英国以法律的形式确立其温室气体减排的中长期目标，不仅为英国设定了经济上可靠的减排路径，②该法的出台还对英国政府、英国的产业以及世界上的其他国家都具有相应的意义。
首先，该法将减排与适应气候变化纳入具有法律约束力的长期框架，使英国成为世界上第一个将碳减排目标写入法律的国家。这既约束和明确了政府的职责，也展示了英国致力于寻求气候变化难题的决心，还将使英国气候变化政策的贯彻实施更为有效，保障英国减排目标的实现，展现英国在气候变化问题上的国际影响力。
其次，该法通过规范和扩大英国政府在气候变化问题上的职责，大大增强了英国适应气候变化影响的能力。这具体表现为：规定英国政府每五年进行一次广泛的气候变化风险评估；制定气候变化的国家适应规划，每五年审查英国面临的最紧迫的气候变化风险；授权政府要①
② Section 56－70. 当然，英国国内对此也有异议，认为《气候变化法》设定的减排目标从经济和技术角度难以实现。
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求公共机构和相应法人（比如水厂和能源利用企业）评估气候变化对这些机构工作的风险以及报告应对这些风险的措施；政府应当公布新能源应用的战略；政府就如何开展气候变化风险评估规定指南，并起草适应（气候变化的）行动计划（an adaptation action plan）。
再次，该法为英国的产业发展和投资低碳经济提供了更大的明确性和可预期性。《气候变化法》将减排与发展相结合，控制与适应并重——控制与削减碳排放与发展低碳经济、促进英国经济向低碳经济转型相结合，这大大减少了相关行业对于减少化石能源的运用、削减碳排放的阻力，有助于减排。另一方面，通过发展和拓展利用可再生能源、运用市场原理提供经济激励，扩大了低碳经济的适用范围，增加了新能源工作机会，大大降低和抵消了减排的经济成本。这也是可供其他国家实现控制和削减温室气体排放目标的重要经验。作为世界上第一个明确规定温室气体减排目标的法律，该法的内容及其实施还将世界上其他国家确定减排方案和气候变化立法提供榜样与借鉴。 ①
三、《气候变化法》对中国的借鉴与启示
控制和适应气候变化方面，英国是积极的倡导者和实践者，也是先行者。在相当长的一段时期内，英国在全球应对气候变化行动中都将处于前沿位置。对英国气候政策与实践的密切关注，能为我国实施节能减排、应对气候变化提供借鉴。
中国和英国各自的经济发展程度和发展模式有区别，在应对和减缓气候变化风险过程中面临的任务、问题和难题也不太一样，这决定了中国不能简单移植英国《气候变化法》。对于气候变化问题，英国的国际义务是控制和减少其碳排放总量。这是因为作为发达国家，英国的碳排放峰值能够比较确定，而且这是共同而有区别责任的必然要求。中国的任务与难点是尽量减少碳排放的强度而不是严格的削减碳排放总量。因为中国是经济快速发展的发展中国家，中国不能因减排而遏制自身经济的基本发展，单纯控制中国的碳排放量不仅有失公平，而且有违共同而有区别责任的基本理念。作为国际社会的一员，中国也在努力作出贡献，承诺大幅度降低单位GDP的碳排放强度②。尽管如此，就宏观的立法模式和微观的具体规定而言，英国《气候变化法》仍然存在不少值得我国借鉴的地方。
英国《气候变化法》对中国的一个重要启示就是尽快制定专门法律和配套措施应对气候变化问题。中国是一个发展中的大国，但目前经济的发展严重依赖导致大量碳排放的化石燃料、单位产出的能耗过高、能源消耗量大。可以预见，在经济快速发展的同时，中国温室气体的排放总量将不断增加且居高不下。现在，中国已经超过美国成为温室气体排放总量最大国。中国面临的来自国际和国内的减排压力也将持续不断地增强。尽管目前中国在减排问题上多少有些被裹挟前行的意味，但是应对和减缓气候变化的风险，不仅是国际社会对于中国这个大国的外在要求，也是中国自身发展和生存的迫切需要。最近几年中国发生的极端气候现象就是明显例证③。在气候变化问题成为联合国等诸多国际组织以及大国关系的重要①④⑤ See Committee on Climate Change (1st December 2008), Building A Low-carbon Economy--the UK’s Contribution to Tackling Climate Change, [EB/OL] ,.uk/reports,[2009-09-05]. ② 中国于20xx年11月26日正式对外宣布控制温室气体排放的行动目标——到20xx年单位国内生产总值二氧化碳排放比20xx年下降40%—45%。
③ 比如南方的冰雪天气和西南省区的严重旱灾都给我国的经济和人民生活带来严重影响，也激起人们反思气候变化问题和重视气候变化风险的应对。
气候变化议题成为联合国大会、八国集团、亚太经合组织等众多国际组织20xx年会议的重要议题。比如，气候变化同金融改革、国际安全与反恐共同成为20xx年联合国大会的主要议题。参见：
/chinese/ga/president/63/issues/issues.shtml，[2009-10-25]；20xx年八国集团（G8）财政部长会议的议题是气候变化和能源安全。参见：/news/2009525/n57132742.html，
[2009-10-25]。
⑤ 比如，20xx年，美国总统奥巴马访华，国务卿希拉里和众议院议长佩罗西访华都以中美气候变化合作为重要④ 7
议题这一大背景下，中国必须制定明确的政策和相应立法，为政府协调经济发展与应对气候变化问题提供清晰的指引，为能源利用、投资和其他商业活动提供可预期性，以便实现中国政府20xx年作出的关于控制碳排放强度的承诺。
鉴于应对和减缓气候变化问题涉及到国家的经济、政治、环境保护和社会福利等多方面的因素，我国的气候立法无需一蹴而就。英国逐步构建和完善政策法规体系应对气候变化的模式值得中国借鉴。处理和减缓气候变化的不利影响，英国既关注气候变化问题本身，又关注影响气候变化应对的经济因素，在应对策略上重视标本兼治。表面上，《气候变化法》是确立英国碳排放目标的法律。实质上，这一法律更关注英国经济的发展和向低碳经济转型的问题。气候变化问题虽然涉及多个方面，但其本质上是一个经济发展问题。经济发展模式对于碳排放有重大影响。因此，英国《气候变化法》以控制碳排放为契机发展绿色低碳经济，通过经济向低碳经济转型来减少碳排放。为此，英国还注重建立和逐步健全应对气候变化和推行低碳经济的法律和政策，形成相互支撑的气候政策体系和配套法规。对于《气候变化法》的制定与实施，英国已经从机构建设、政策激励和法律规范等方面做了积极准备和积累。英国设立了能源和气候变化部作为负责气候政策的主要部门，数次制定了“气候变化国家方案”①，运用政策框架鼓励投资者将资本投入到低碳项目，制定了一系列针对企业的政策措施旨在减少企业的温室气体排放（比如推行能源效率承诺迫使能源供应商承担起鼓励家庭节能的责任），出台了20xx年《能源法》、《可再生交通燃料义务法》等推行可再生能源和加强能源利用效率的法律。完善的气候变化法律和政策体系有助于减少各方对温室气体减排的不利后果的担心，降低减排带来的不利后果，并寻求和引导能源利用、能源消费乃至经济发展的新模式。
在具体规则和制度方面，《气候变化法》对中国也不乏借鉴之处，尤其是明确政府职责和利用市场机制控制碳排放方面的规定。英国20xx年《气候变化法》将减排与适应气候变化相结合，界定了政府在其中的角色和职能（比如，制定并执行碳排放预算，颁布气候变化适应措施），设立气候变化委员会这一独立的法定机构为政府减排工作提供专业意见和监督。这对我国未来应对气候变化的工作具有现实的借鉴意义。减缓和应对气候变化问题是个复杂的系统工程，需要政府和市场参与者的共同努力，其中政府对气候变化应对与减排工作进行宏观的规划与统筹，确定时间表并制定相应政策引导和激励各行业、企业和家庭节能减排和重视能源效率，这对中国这样的能源利用率不高的国家的碳排放削减工作具有极其重要借鉴作用。此外，英国《气候变化法》授权政府立法构建减排贸易体系，重视市场机制对减排的影响与激励，这对我国处理气候变化问题也有不可忽视的借鉴作用。我国东、西、南、北区域间经济发展不平衡、各区域的环境容量差异大，构建中国自身的减排贸易机制有助于充分利用各区域的比较优势和特色，降低温室气体排放强度的同时尽量降低短期内控制碳排放量对经济发展的不利影响。
此外，英国规划和控制阶段性的碳排放量的做法也值得借鉴。我国作为正在前进中的发展中大国，虽然基于共同而有区别的责任制度，在国际层面有理由不承担有约束力的碳排放削减义务，我国多边气候谈判中也力图不作出有约束力的碳削减承诺，但这并不代表作为排放总量第一的我国不需要考虑如何控制和削减碳排放问题。尽管，英国《气候变化法》那样的碳排放总量削减对中国目前的发展而言并不适宜，对中国而言碳排放强度削减比较适当且公允，但是该法引入的碳排放预算规划——利用财政资金鼓励和引导可再生能源的开发与利内容。
① 英国能源和气候变化部分别于20xx年和20xx年两次推出“气候变化国家方案”，自20xx年起，每年向国会提交年度报告，评估和报告气候变化政策实施的情况和效果。
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用、发展绿色经济，控制和削减碳排放对中国政府未来的气候变化应对工作具有未雨绸缪的启示。
最后，英国《气候变化法》非常重视减排目标的遵守与实施，这也值得我国认真借鉴和思考。法律若得不到切实遵守，就不能产生预期的效果。应对气候变化，不仅要关注法律规定的减排目标和时间表，更重要的是，还要关注如何实现这些目标，实现目标的过程、步骤或路径，确保发展经济的同时履行减缓气候变化的责任。英国《气候变化法》不仅明确规定了减排的中长期目标，还规定了实现减排目标的经济上可行的路径，从机构、制度和程序方面为确保减排目标的实施与遵守作出了详细规定。这具体体现为气候变化委员会的设立，碳排放预算规划的制定，新排放贸易体系的确立和新的监督报告制度的规定。比如，规定英国政府和气候变化委员等有权机构制定次级立法引进和规范国内减排贸易体系以激励企业或行业减排；为家庭废气的削减计划引进实验性的财政激励体系；规定英国政府必须发布指南以规范各机构或企业评估和报告排放情况、审查此类报告对于减排的作用。此外，作为管理和应对气候变化的全新举措，英国《气候变化法》还确立了立法机构对政府减排工作的定期问责制，授权气候变化委员会定期监督政府的减排工作。这种关注规则实施与遵守的规定对我国未来的气候变化政策或立法、甚至是我国的环境保护立法而言，具有突出的参考价值。我国在环境保护方面的立法长期以来内容相对宽泛，实施和监督等配套规定不充分。温室气体减排工作异常复杂，涉及到国家的经济发展、能源利用和能源绩效变革等诸多方面，需要政府、工商企业以及消费者共同作出努力，这就更需要我国在未来的气候变化立法或者政策制定时，特别关注规则的切实落实与遵守，防止“有法不依”的现象影响减排和新能源的利用。
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① 英国环境食品乡村事务部（Department for Environment, Food and Rural Affairs）于20xx年9月30日依法公布了英国企业和机构如何测量和报告各自温室气体排放情况的指南。
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