全国安全生产监管系统队伍建设调研报告
为深入贯彻党的十七大精神，全面落实科学发展观，探索新形势下加强队伍建设的新途径新方法，根据总局党组部署，从20##年9月初开始，在全国安监系统问卷调查和各地开展自行调研的基础上，组织有关部门，分赴8个省市，采取听取汇报、查阅资料、组织座谈和个别谈话相结合的方式，对全国安全监管队伍建设情况进行了全面调查研究。
一、安全监管队伍基本情况
截至今年7月底，全国各级各类安全监管人员共有编制99180人，实有各类人员114272人。
（一）机构设置和人员编制
1．三级安全监管机构设置和人员配备比较健全。全国32个省级单位（含新疆生产建设兵团）、355个地市（含市级开发区）均设立了安全监管机构。全国3085个县（含县级开发区）有3038个设立了安全监管机构，占总数的98%，尚有47个县区未组建安全监管机构。省市县三级安全监管机构共有编制42569名，实有人员42688名。
2．近六成乡镇已组建安全监管机构。多数地方坚持监管重心下移，积极构建四级监管网络。全国41040个乡级行政区划中，设置了安监科（办、站）、安委办等安全监管机构或加挂相应牌子的有24213个，占总数的59%。目前共有人员编制36243名，实有专兼职人员共计49608名。乡镇安监机构多与综合治理等部门合署办公，配备1至2名兼职安全员。
3．约半数省份组建了各级安全生产执法队伍。全国共有15个省级单位根据本地区实际，着手组建执法队伍。目前省市县乡四级安全生产执法队伍（总队、支队、大队）共计4963个，人员编制20368名，现有人员21976名。这支队伍从无到有，不断壮大，由政府统一授权，相对独立地履行执法职责，有效缓解了监管力量不足的问题。
详见表1。
表1 全国安监系统机构设置和人员编制
在总局党组和各级党委政府的不懈努力下，“三级机构、四级网络”监管体系初步形成，各级各类安全监管队伍规模也逐步扩大。但是，由于缺乏统一的指导标准，全国安全监管队伍建设模式不尽统一，发展很不平衡，各地差异很大。从力量配备看，发达省份的乡镇监管机构已经比较健全，有的省份已经把安全监管触角延伸到街道和乡村，建立了五级监管网络；而有些不发达省份区县级监管机构还很薄弱，四成乡镇尚未组建监管机构。从机构性质看，各地机构设置不规范，缺乏执法权威性。有行政编制，也有事业编制，还有混合编制，如贵州、河南、甘肃、湖北等4个省份事业编制人员比例超过50%；有政府组成部门，也有直属机构，还有委管机构，如浙江、福建省局为隶属经贸委管理正厅级单位。从经费和工作条件看，有的是全额拨款，有的是财政补贴，还有的是自收自支。地市级安监部门和经济发达地区的情况相对较好，许多基层安监部门工作条件不能适应安全监管工作需要。
（二）人员结构的主要特点
1．从来源结构看，以其他部门调入或军转安置为主。队伍总体约85%的人员为其他部门调入或军转安置，公务员考录和公开招聘比例占15%左右。“其他部门调入”人员中，有相当部分也为军转安置。抽样统计显示，军转干部比例约占半数左右。
2．从年龄结构看，是一个年轻化的队伍。安监机构和执法队伍中，31-40年龄段人员占各自比例的42%和44%。从队伍整体结构看，40岁以下人员占总人数的53%。从省级到乡级，平均年龄依次递减，反映出基层干部队伍年轻化。
3．从学历结构看，绝大多数人员具备大专以上学历。安监机构和执法队伍中，大专以上人员所占比例分别为82%和86%。从队伍整体来看，本科及以上学历人员约占43%，本科以下人员占57%。
4．从专业结构看，安全生产相关专业技术人员偏少。安监机构和执法队伍中，煤矿、非煤矿山、化工、冶金有色等四类专业人员各占总人数13%和16%。从队伍整体来看，具备理工学习背景人员约占1/3，具有经济、法律、政工及其他专业背景人员比例约2/3。
二、队伍建设的主要做法及经验
自20##年组建国家安全生产监督管理局以来，局党组高度重视队伍建设，作为“三件大事”之一来抓。特别是20##年升格后，总局党组先后出台了《关于进一步加强安全生产监管和煤矿安全监察队伍建设的若干意见》和《关于加强安全生产监管煤矿安全监察学习培训的指导意见》等文件。各地结合实际，认真贯彻落实，狠抓队伍建设，注重培育“五种精神”、“四种作风”，切实推动“三个转变”，扎实开展教育培训，积极参加行风评议，严格规范执法行为，队伍整体素质有了显著提高。
（一）强化教育培训，提高行政能力。各省局针对队伍组建时间较短、转业军人较多、业务能力不强的实际，切实加强各级安全监管人员的培训教育。基本采取集中办班的主导模式，辅以专题讲座、名家讲堂、安全论坛、知识竞赛等形式，不断提高监管人员业务能力。注重加强实践锻炼，通过现场观摩、技术比武、联合执法、应急演练等措施，提升监管执法实战能力。针对队伍结构特点，江苏省局每两个月选派3-5名军转干部到企业跟班锻炼；河北省局提出“新人未上岗，先要下厂矿”，进行为期半年的见习锻炼。部分单位还采取激励措施，鼓励干部参加在职自学，譬如，甘肃省局出台政策，鼓励安监人员参加注册安全工程师考试，对通过考试的人员全额报销相关费用。
（二）建立各项制度，严格内部管理。各省局对监管执法、行政管理、党务工作、廉政建设和公文处理等各个方面工作进行了规范。有些省局还对行政许可、监管执法、培训教育等工作制定了相关标准，并严格考核监督。多数省局对监管人员履职过程中执法文书制作、违法行为查处、隐患督促整改、文书档案管理等各环节制定了规范的操作程序，有效杜绝了错位执法、越权执法、野蛮执法的发生。
（三）参与行风评议，培育优良作风。多数单位积极参加当地政府组织的行风评议活动，不少省局主要领导带领有关处室负责人走进省广播电台“行风热线”直播间，与群众“面对面”交流。针对查摆出的突出问题，大部分省局从推进政务公开、规范办事程序入手，实行首问负责制、限时办结制和责任追究制。切实转变作风，规范行政行为，增强服务意识，提高工作效率，树立了良好社会形象。
（四）注重廉政建设，提高自律能力。在调查问卷中，82%的同志对党风廉政建设评价为“好”，满意度居调查各项目的首位。总局党组制定的“九条纪律”“双五条规定”得到较好地贯彻执行，多数单位制定了实施细则，如湖南省局作出了“十不准”的硬性规定。很多单位积极探索新形势下反腐倡廉教育的方式方法，坚持正面典型引导，反面典型警示，运用网络宣传、组织报告会、开设廉政教育课、参观展览等形式，开展主题突出、形式多样的廉政教育活动。各级安监机构注重发挥组织监督、群众监督和舆论监督的综合作用。有的省局还聘请了特邀廉政监督员，通过请上来座谈、走下去回访等多种形式征询意见和建议，初步形成了上下联动、内外结合的监督网络。
经过8年来的建设与发展，一支政治坚定、廉洁勤政、作风过硬、依法行政的安全监管队伍初步形成。从调查问卷反映情况看，安监系统领导班子思想政治建设整体情况较好，各个项目都认为“好”的，均占被调查人员的61%以上。广大安监人员特别是基层的同志，长年奋战在工作第一线，努力克服人手紧张、经费短缺和装备落后等各种困难，认真履行职责，任劳任怨工作，为实现安全生产形势的稳定好转作出了积极贡献。
调研情况表明，地方党委和政府的真正重视，是做好安全监管工作的关键，也是加强安全监管队伍建设的关键。从各地做法来看，主要有：
一是各地普遍注重通过地方立法加强安全监管各项制度建设。各省相继出台《安全生产条例》等地方规章，注重发挥安委会平台作用，明确监管队伍职责，理顺工作关系，不断完善安全生产信息通报、联席会议和联合执法等相关制度。
二是积极探索完善监管体制和运行机制。譬如，基本上各地安委办主任由安监机构主要负责人担任。山东省高密市安监局主要负责人被任命为政府副秘书长，有效提高了相关部门之间协调效率；河北省保定市县乡两级安监机构领导班子实行地方党委和上级安监部门双重管理，有效提高了安全监管上下联动的效率。
三是许多地方对安全监管工作经费保障作了硬性规定。譬如，陕西省榆林市在《关于安全生产实行一票否决制的办法》中明确规定，县级机构经费按人均0.5元、市级机构按0.3元，提取安全监管工作经费，并把经费是否到位作为一票否决的基本条件；云南省政府第八次常务会决定，从2008起，每年拨出专项培训经费100万元，加强全省安全监管人员专业知识培训。
四是注重加强安全监管基层队伍建设。譬如，山东省烟台市建立安全生产专家库，同时，推行乡镇、街道、村居安全生产协管员制度；陕西省铜川市实施了煤矿安全信息员和驻矿监督员制度，有力地强化了安全生产基层基础工作。
另外，上级安全监管部门的指导也为队伍建设起到指引方向的作用。如总局党组关于加强队伍建设和教育培训的有关文件，各省局进行了转发或制定了实施细则；总局组织开展的安全生产大检查、百日安全专项督查、隐患治理排查及各类事故调查，对于各级安全监管队伍建设也起到积极推动作用。
三、存在的主要问题
尽管各地党委政府和各级安监机构做了大量艰苦细致的工作，但与科学发展观的要求相比、与人民群众的期待相比、与新时期安全生产工作的需要相比，存在执法能力、精神状态、工作作风与科学高效的执法要求不相适应，监管力量、装备条件与日益繁重的监管任务不相符合的问题。
（一）专业人才十分匮乏，监管水平亟待提高。队伍组成先天不足，专业结构不尽合理。人员多为“半路出家”的“门外汉”，具有矿山、化工和冶金等监管必需专业技术人员仅有1/7，远不能适应安全监管工作需要，平均每个区县仅有2人，每2个乡镇仅1人。队伍中持执法证比例仅约60%，基层人员持证率低的问题尤显突出。此外，由于工学矛盾突出，培训时间难以保障，大部分人员都是边干边学，“摸着石头过河”，业务水平提高较慢。很多同志反映，对政策理论理解不透、把握不准，特别是对安全生产方面的法律法规掌握不全面、不深入，在应用上不得法、不自如。许多事故案例也证明，由于查不出存在隐患、提不出解决措施，确实存在执法水平低、监管不到位的现象。
（二）部分人员思想不够稳定，人才流失现象严重。从调研情况看，队伍整体思想观念和认识水平还有差距。多数监管人员感到精神压力大，思想包袱重，存在厌战情绪和畏难心理。相对于政府其它部门，安全生产监管工作要求严，追究责任多，特别是基层工作人员普遍认为监管任务重、装备差、难度大，也有的认为隐患治理困难、工作环境恶劣、有时自身安全无保障。有些同志千方百计调离安监部门，如湖南省常德市安监局20##年培训的270多名乡镇安监人员，到20##年已有80%以上调离安监岗位。云南曲靖市马龙县、重庆市局南川区安监局各有10余名职工集体上书请求调离安监部门。
（三）监管执法不够严格，违法乱纪时有发生。面对着任务繁重和司法问责的双重压力，一些监管人员过多考虑执法“不到位”的后果，较少考虑“到位”的具体办法，缺乏干事创业的精神。一些同志在隐患排查和行政执法上顾虑较多、放不开手脚，在事故处理上失之于宽、失之于软，存在“严格不起来、落实不下去”的现象。另外，这支队伍也受到不良社会风气的影响，执法不严讲人情、不按规矩办事的现象也时有发生。据不完全统计，自20##年以来，全国各级安监机构有49人受到刑事责任追究，有510人受到党纪政纪处分。特别是基层安监局长已经成为违法违纪问题的“易发群体”。
（四）监管力量比较薄弱，办公设施配备落后。各级特别是基层安监机构人员少、装备差，与日益繁重的监管任务之间的矛盾日益突出。区县级安监机构平均不足11人；各地执法队伍普遍存在两头缺失、中间不强的情况；乡镇安监站远未成为真正意义上的安全监管机构，人员调换过于频繁，工作缺乏连续性。各级机构办公场所多为租借，设施普遍匮乏。许多县局只有1－2台车，且没有适合矿山检查的越野车辆；有的区县连处理事故最起码的照相器材都没有，现场检查仅靠眼看、耳听、鼻子闻来判断，不仅难以发现隐患，而且自身安全还得不到保障。
四、存在问题的原因分析
分析上述存在种种不适应不符合的问题，既有现行体制障碍，也有认识上差距，还有对监管队伍关心爱护不足。
（一）我国现行监管体制有待进一步理顺。一是监管职能定位和权责划分不够清晰。综合监管范围过宽，承担安全监管“无限责任”；监管“真空”和“多头”监管现象并存；管理与监督职能并存，难以和行政相对人划清界限，易出现执“人情法”、“面子法”现象。二是乡镇安全生产执法权缺位。根据我国《安全生产法》等法律制度规定，乡镇政府只有检查权，没有处罚权，既降低了工作效率，也出现有责无权的尴尬局面。三是上下级安监机构联系不够紧密。由于实行属地化管理，上级对下级机构仅限于一般性业务指导，对于队伍建设没有发言权，无法保障安监队伍的相对稳定；缺乏有效考核监督手段，对所部署工作缺少有力的抓手来督促落实。
（二）地方各级政府对安全监管重要性的认识有待进一步提高。一是分管领导配备不够有力。分管领导多为新进班子成员，威望与资历相对不足，开展协调工作力度不大。二是安全监管难解地方保护瓶颈，不能真正行使独立执法权。地方领导有时对安全监管工作直接进行干预，“一个电话就能推翻行政处罚决定”。在行政执法和事故调查中，存在停业整顿难、行政处罚难、责任追究难、“一票否决”难的情况。三是经费拨付多数不足。基层安监机构常常出现捉襟见肘、“拆东墙补西墙”的状况。如陕西省某市某区安监局每人每月平均办公经费仅为30元，该局局长一半的精力要用在筹措经费上，向分管领导“哭穷”，向一些大型企业“化缘”。既制约了日常工作的开展，也挫伤了监管人员的积极性，还容易诱发腐败问题的发生。
（三）各级监管机构对新形势下廉政建设的严峻性缺乏深刻认识。一是对干部教育管理比较薄弱。队伍组建时间较短，人员来自四面八方，受到拜金主义侵蚀，部分同志存在“捞一把”错误思想，各地针对性开展思想教育的有效办法不多，力度不够。二是纪检监察人员机构配备不到位。调研显示，全国尚有25%的省局、40%的地市级局、64%的县区安监局尚未设立纪检监察机构。实践证明，有与没有这个机构，对开展廉政建设工作大不相同。三是对行政审批权和安全执法权的分解制约机制不够完善，缺乏严格规范和有效监督，给权钱交易、人情执法带来较大运作空间。四是基层单位分工负责机制不够健全。主要负责人往往集审批发证、行政处罚、事故查处等多项权力于一身，而且越往基层，权力集中现象越突出。
（四）地方各级政府对安全监管人员关心爱护不足。一是问责追究不规范，这是导致当前安监队伍思想不稳的最大压力。一旦发生事故，有关部门就盯住监管人员不放，加之媒体负面报道多，造成监管人员思想顾虑多，心理压力重。如前所述集体请调事件均与责任追究不当有关。二是对职工的福利待遇方面的诉求关心不够。在“星期六保证不休息、星期天休息不保障”的情况下，各级政府对安监系统内干部职工的劳保福利、休假疗养、教育培训、生活困难关心较少，职工的归属感比较弱。三是监管人员成长进步空间受限，因提拔重用离开的少，因事故受处分影响进步的多，广大干部职工积极性主动性受到挫伤。
五、建议采取的措施
面对工业化加速发展，安全生产形势依然严峻的实际，加强安全监管队伍建设已成为一项重要而紧迫的任务。必须坚持以中国特色社会主义理论体系为指导，深入贯彻党的十七大精神，全面落实科学发展观，坚持解放思想、实事求是、与时俱进，紧紧围绕促进安全发展这条主线，牢牢把握改革创新这个总要求，加强基础工作、解决突出问题，着力在加强宏观指导、提升执法能力、树立队伍形象、保障工作经费、完善体制机制上下功夫，建设一支政治合格、业务精通，数量充足、装备精良，精神振奋、作风扎实的专业化安全监管队伍。
（一）加强对安全监管队伍建设的宏观指导。针对当前各地队伍建设模式不尽统一的实际，结合地方政府换届，积极协调编制部门，规范并加强各级各类监管队伍建设。一是提出与地方经济发展水平及产业结构相适应的机构设置、人员编制及装备配备的基本标准。二是制定各类监管人员基本业务素质标准，包括学历、专业背景和工作业绩等方面准入的基本条件；规范监管人员选拔、聘用、考核和辞退管理等程序。三是针对执法队伍不断发展壮大的实际，总局可考虑设立或指定一个工作部门，加强业务指导，规范内部管理和执法行为，切实提高监管执法水平。四是加强调查了解和跟踪指导，及时总结队伍建设典型经验。比如，研究安全监管技术人员聘任和基层协管员队伍建设的管理办法，逐步实现行政管理与监察执法相分离；建立区域专家网络，构建“专家查隐患，企业搞整改，政府抓督办”的格局。
（二）逐步构建完善的教育培训体系。以党组名义出台《关于20##-20##年大规模培训干部工作的实施意见》。一是加大教育培训力度，保障培训投入，总局组织编制各类培训教育大纲及指导教材，将安全教育培训延伸到地市级安监机构领导班子成员。二是创新培训手段和方式，不仅要开展脱产培训，而且要采取视频讲座、网络培训和远程教育等方式，提高培训覆盖面和资源利用率，并有效解决工学矛盾等实际问题。改革班次设置方式，增大短期学制的专题研讨班比例。三是组织监管人员到先进发达地区考察培训、选派一批干部到有关高校深造学习、选派一批人员上挂下派，加强多种岗位和不同环境的全面锻炼，切实提升履职本领。四是建立健全考核激励约束机制。安全监管工作人员必须经过资格培训、年度轮训和专门培训。制定考核办法，培训合格后方可上岗执法。
（三）着力塑造安监系统队伍崭新形象。一是借鉴公安系统经验，重视并抓好安监系统政风行风建设，健全民主评议制度，加强社会和舆论监督，总局要开展多种形式的督促检查。二是以规范队伍形象建设为切入点，对安全监管的标志、车辆、服装等进行统一规范，以队伍形象建设促进安全监管队伍政风行风建设。三是注意发现和分析安监队伍中存在的苗头性、倾向性问题，配合地方党委和纪委抓好廉政建设，加强与地方协调，健全安监系统纪检监察机构。四是加强安全队伍文化建设，关心爱护监管人员，营造安全发展良好环境。特别是当前要引导树立正确的宣传舆论导向，多报道安全监管人员正面典型，讴歌他们的无私奉献精神。
（四）保障安全监管必需工作经费。一是会同有关部门，根据安全监管工作特性，制定相应规范性文件，把安全监管工作经费纳入各级政府财政部门预算，确保监管机构正常运转。二是改善监管工作装备条件，确保检测检验设备、监管执法车辆、个人防护装备、仪器购置更新费用得以落实。三是参照公安、税务等部门的做法，积极推动建立相关津贴、补贴、保险制度，保证安监队伍的合理待遇。四是报请国务院有关部门，加大对边疆、少数民族、贫困省区安全监管机构在装备和经费方面的扶持力度。
（五）理顺和完善安全监管体制机制。一是明确监管职责，完善责任追究机制。进一步明确监管部门与相关行业管理部门的职责；推动各级政府加强对下级政府安全生产考核监督；促进企业主体责任落到实处。完善安全监管执法体系标准，研究科学合理的责任追究办法。二是完善法律制度，推动修订安全生产法律法规。确立乡镇政府安全监管部门的执法地位，解决目前存在的安全监管体系基层缺位问题。三是建立对下级安全监管机构工作考核机制。制定各级安监机构工作职责标准，建立科学的量化考评体系，逐级开展安全监管工作考核并及时通报当地政府。四是积极推动对安全监管系统实行省以下垂管，总局对省级机构领导班子实行双重管理、以地方为主。