《突发事件应对法》讲稿
20xx年8月30日，第十届全国人大常委会第29次会议通过了《中华人民共和国突发事件应对法》，于20xx年11月1日起施行。《突发事件应对法》的公布施行，是我国法制建设的一件大事，标志着突发事件应对工作全面纳入法制化轨道，也标志着依法行政进入更广阔的领域，对于提高全社会应对突发事件的能力，及时有效地控制、减轻和消除突发事件引起的严重社会危害，保护人民生命财产安全，维护国家安全、公共安全和环境安全，构建社会主义和谐社会，都具有重要意义。
一、立法过程与立法背景
（一）立法过程
《突发事件应对法》的起草缘起于20xx年的SARS疫情和20xx年修改宪法。SARS危机初期信息不畅、协调不灵的情形表明，一事一办或者临机处置的经验型、应付型办法，已经不能适应处理当代危机事件的实际需要。20xx年12月，全国人大常委会公布了十届全国人大常务委员会立法规划，在宪法及宪法相关法栏目的第二项提出要制订《紧急状态法》。清华大学公共管理学院和上海市法制办分别接受国务院法制办委托，着手起草立法草案建议稿。在近两年的立法过程中，《紧急状态法》的制订转为《突发事件应对法》，主要原因在于立法资源的配置必须着眼于当前最急迫的社会需求。紧急状态是一种极端的社会危机状态。它的法律标志是宪法规定的国家民主决策体制的运行发生严重障碍，公民的基本宪法权利受到严重限制和剥夺，立法机构认为这种情况在我国发生的几率很小。目前突出问题是，局部的、不至于达到极端程度的突发公共事件频繁发生，对我国国家和人民的利益造成严重损害。因此从有效利用立法资源的角度，优先制订一部行政法意义上的《突发事件应对法》，提高应对这些频繁发生的局部突发事件的法律能力，比制订一部《紧急状态法》更为迫切。
（二）立法背景
1、有效预防和及时应对各类突发事件已经成为治国理政的重要任务。 现代社会是个高风险的社会。我国又是一个自然灾害、公共卫生事件、事故灾难等突发事件较多的国家。每年约有20万人因此死亡，直接经济损失3000
20xx年的“非典”、20xx年的“禽流感”、20xx年江南雪灾、3.14拉萨事件、亿元。
汶川大地震、三鹿奶粉事件， 20xx年陕西、湖南、贵州铅中毒，hini流感、新疆7.5骚乱事件，其影响更加深远，损失难以统计。
现代社会中的突发事件，有着三个明显的特点：一是损失大。突发事件往往不仅造成财产损失，还造成人身损失；不仅造成眼前损失，还造成长远损失。二是影响广。突发事件不仅造成经济影响，还会产生社会影响、政治影响。三是社会关注程度高。随着社会的发展和进步，人民对生命的珍爱、对财产的关注、对行为的预期、对秩序的渴望，比以往任何时候都要高。因而，对政府如何应对突发事件的关注程度相应的也更高。
因此，能否有效预防和处置突发事件，直接考验着政府执政能力和应急管理能力，成为检验社会是否成熟的标志。纵观世界历史，因为突发事件导致政权更迭的不乏先例。
2、应对突发事件需要从依靠经验向依靠法制转变。
SARS危机初期信息不畅、协调不灵的情形表明，一事一办或者临机处置的经验型、应付型办法，已经不能适应处理当代危机事件的实际需要。应对突发事件不能仅仅依靠经验，更重要的应当依靠法制，这是我国在处置各类突发事件的实践中总结出来的经验和教训。事实证明，仅仅依靠经验和管理者的个人能力，不足以达到预防突发事件发生、控制突发事件危害的目的。现代社会应对突发事件有着自身规律，概括起来说，这就是要居安思危、有备无患，快速判断、果断处理，整合资源、协同应对。适应这种规律，就要求我们在工作中实现三个转变：一是由单一常态管理向常态管理与应急管理相结合转变，在管理理念上做到居安思危，在工作布局上做到有备无患。
二是由自发应对向自觉应对的转变，在应对思维上做到有勇与有谋相结合，在应对方式上做到个别经验与规律认识相结合。
三是由个别理性向集体理性转变，以实现应对行动上的广泛参与与步调一致的统一、集中指挥与广集民智的统一。
这三个转变的根本点在于突发事件的应对要实现由个别调整向规范调整的转变，以减少突发事件应对工作中的任意和无预期，增强趋利避害、化险为夷、转危为安的能力，牢牢掌握应对突发事件的主动权。
3、现行应急管理体制、机制和制度亟待进一步补充和完善。
总结我国在应对突发事件中的经验和教训可以看出，现阶段我国的应急管理体制、机制和制度仍然存在着如下缺陷：一是，应对突发事件的责任不够明确，
统一协调、灵敏应对突发事件的体制尚未形成。在应对突发事件中，哪些是政府的责任，哪些是社会的责任，界限不清楚。一旦出现问题相互推责、多头指挥，甚至互相埋怨的情况还较为普遍。二是，一些行政机关应对突发事件的能力不够强、危机意识不够高。同时，依法可以采取的应急处置措施也不够充分、有力。 三是，突发事件的预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援等制度、机制不够完善，导致一些能够预防的突发事件未能得到有效预防，一些可以减少损失的突发事件未能有效控制危害的扩大、减少不必要的损失。四是，社会广泛参与应对工作的机制还不够健全，公众危机意识有待提高，自救与互救能力不强。 这些问题的存在，使得一些不该发生的事件发生了，能够控制的危害没有得到有效地控制。一个值得我们思考的现象是，世界上有一些国家各类突发事件，尤其是自然灾害也不少，但是造成很大损失，尤其是重大人员伤亡的情况却不多。之所以能够做到这一点，最重要的就是这些国家有着相对完备和成熟的应急管理体制、机制和制度。
4、实施依法治国方略要求突发事件应对工作做到权力有规、行为有序。 突发事件应对，尤其是应急处置，往往需要行政主导，以提高处置效率，减轻危害。这就需要赋予行政机关较大的权力。同时，需要更多地限制公民的权利。但是这种权力往往具有两面性，运用不当就会损害老百姓的合法权益。因此，无论是行政紧急权力的取得和运作，还是对公民权利的限制或者增加公民义务，都需要依法而行、按章办事。这些年，人民群众的法律意识、权利意识日益提高，这在我国是一个历史性进步。突发事件应对工作应当顺应这种历史的潮流。胡锦涛同志曾说，越是情况紧急，越要依法办事，就是这个道理。目前，国家已经相继出台了单行法律和行政法规60多部，部门规章50多件，有关文件110多件；一些地方也出台了相关地方法规和规章。这些法律、法规和规章在实践中发挥了重要作用。为了更好地深化突发事件应对规律的认识，提高应对工作的能力和水平，需要在总结实践经验教训的基础上，制定一部规范应对各类突发事件共同行为的法律。
二、法律结构与法律地位
（一）法律结构
突发事件应对法共7章70条，内容包括四个层次。第一个层次是预防与应急，在预防与应急准备中，规定了6个层次的应急预案体系，在制定应急预案的同时，还要加强预防，提供保障，例如二十五条到三十六条规定的保障措施。第
二个层次是：监测与预警。四十二条规定了三种突发事件的预警制度，四十六条规定了社会安全事件的预警制度。第三个层次是突发事件真实发生时的应急处置与救援。四十九条规定了三种一般事件的应急处置措施，五十条规定了社会安全事件发生时候的专门措施。五十一条规定了政府采取措施的条件。第四个层次就是事后恢复与重建。这个阶段应急措施停止执行，但要采取后续防范措施，防止继发性影响。
（二）法律地位
《突发事件应对法》可以说是一部“兜底”性的应急管理法。这主要体现在《突发事件应对法》与单项应急法的关系上。我国已经有诸多涉及突发事件的法律法规——如《防洪法》、《防震减灾法》、《核电厂核设施应急救援条例》、《传染病防治法》、《公共卫生事件应急条例》等。出现相关突发公共事件时，应当首先运用单项立法规定的措施，如果单项立法规定的措施不能克服危机，再考虑使用本法规定的应急措施。《突发事件应对法》同时也是一部应急管理的“龙头”法。当代突发公共事件会引起一系列社会问题，需要及时动员各类行政应急资源。为了正确运用应急权力，法律必须规定应急管理的一般原则和程序，各种应急措施也应当有一些共同性原则。这些都是《突发事件应对法》要规定的事项。总之，《突发事件应对法》不可能穷尽所有应急法律问题，但是它应当规定基本的应急管理法律规则和法律程序。
三、总体思路与概念解析
（一）总体思路
1、把突发事件的预防和应急准备放在优先的位置。
预防和应急准备，是应对突发事件的基础。一般而言，国家对社会的管理有两种，一种是常态管理，一种是非常态管理（危机管理）。相对而言，人类对常态管理具有较多的经验，形成了许多行之有效的制度和办法，而对危机管理，无论是从认识上，还是从制度上都还有一定差距。实际上，从管理的对象看，危机管理要比常态管理复杂得多、困难得多。从社会学角度看，人们的生性特点是适应常态的，而对非常态的环境和不可预测的发展，往往心理紧张，作为无序，内心焦躁不安，呈现一种不理性的内心和行为。其中最重要的就是预防和应急准备重视不够，做得不实。为了改变我国“有钱救灾，无钱防灾”的传统观念和做法，本法把预防和应急准备放在优先位置，规定了20多条，占全部条文的1/3.从如下几个方面做了规定：一是国家建立重大突发事件风险评估体系，对可能发生的
突发事件进行综合性评估；二是建立了处置突发事件的组织体系和应急预案体系，为有效应对突发事件作了组织和制度准备；三是建立了突发事件监测网络、预警机制和信息收集与报告制度，为最大限度减少人员伤亡、减轻财产损失提供了前提；四是建立了应急救援物资、设备、设施的储备制度和经费保障制度，为有效处置突发事件提供了物资和经费保障；五是建立了社会公众学习安全常识和参加应急演练的制度，为应对突发事件提供了良好的社会基础；六是建立了由综合性应急救援队伍、专业性应急救援队伍、单位专职或者兼职应急救援队伍以及武装部队组成的应急救援队伍体系，为做好应急救援工作提供了可靠的人员保证。
2、坚持有效控制危机和最小代价原则。
突发事件严重威胁、危害社会的整体利益。任何关于应急管理的制度设计都应当将有效地控制、消除危机作为基本的出发点，以有利于控制和消除面临的现实威胁。因此，在立法思路上必须坚持效率优先，根据中国国情授予行政机关充分的权力，以有效整合社会各种资源，协调指挥各种社会力量，确保危机最大限度地得以控制和消除。
同时，又必须坚持最小代价原则。控制危机不可能不付出代价，但必须最大限度地降低代价。具体要求是：①在保障人的生命健康优先权的前提下，必须把对自由权、财产权的损害控制在最低限度；②坚持常态措施用尽原则，即只有在常态措施不足以处理问题时，才启用应急处置措施；③把对正常的生产、工作、学习和生活秩序的影响控制在最小范围，严格控制应急处置措施的适用对象和范围。为此，需要规定行政权力行使的规则和程序，以便将克服危机的代价降到最低限度。必须强调，缺乏权力行使规则的授权，会给授权本身带来巨大的风险。在制度上，决不允许为了克服危机不择手段，否则后果、危害会更加严重。因此，本法在对突发事件进行分类、分级、分期的基础上，确定突发事件的社会危害程度、授予行政机关与突发事件的种类、级别和时期相适应的职权。同时，有关预警期采取的措施和应急处置措施，在价值取向上都体现了最小代价原则。
3、对公民权利依法予以限制和保护相统一。
在应急处置期间，为了维护公共利益和社会秩序，需要对公民个人的某些权利加以限制，或者增加公民的义务。但是，这种限制应当要有一个“度”，以保护公民的权利。因此，本法确立了比例原则，公民的财产被征用有获得补偿的权利，预警期间的措施主要是防范性、保护性措施等。
4、建立统一领导、分级负责和综合协调的突发事件应对体制。
实行统一的领导体制，整合各种力量，是确保突发事件处置工作提高效率的根本举措。美、日、俄、英、意、加等国都相继整合各方面力量，建立了以政府主要负责人为首的突发事件应对机构，并在各级政府设立专门部门或者在政府办公厅设立专门办事机构，具体负责突发事件处置工作的综合协调，提供统一的信息和指挥平台。借鉴这些国家的经验，并根据我国的具体国情，本法规定，国家
建立统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的应急管理体制。
所谓统一领导，是指在各级党委领导下，在中央，国务院是突发事件应急管理工作的最高行政领导机关；在地方，地方各级政府是本地区应急管理工作的行政领导机关，负责本行政区域各类突发事件应急管理工作，是负责此项工作的责任主体。在突发事件应对中，领导权主要表现为以相应责任为前提的指挥权、协调权。
所谓综合协调，有两层含义，一是政府对所属各有关部门、上级政府对下级各有关政府、政府与社会各有关组织、团体的协调；二是各级政府突发事件应急管理工作的办事机构进行的日常协调。综合协调的本质和取向是在分工负责的基础上，强化统一指挥、协同联动，以减少运行环节、降低行政成本，提高快速反应能力。
所谓分类管理，是指按照自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件四类突发事件的不同特性实施应急管理，具体包括：根据不同类型的突发事件，确定管理规则，明确分级标准，开展预防和应急准备、监测与预警、应急处置与救援、事后恢复与重建等应对活动。此外，由于一类突发事件往往有一个或者几个相关部门牵头负责，因此分类管理实际上就是分类负责，以充分发挥诸如防汛抗旱、核应急、防震减灾、反恐等指挥机构及其办公室在相关领域应对突发事件中的作用。
所谓分级负责，主要是根据突发事件的影响范围和突发事件的级别不同，确定突发事件应对工作由不同层级的政府负责。一般来说，一般和较大的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件的应急处置工作分别由发生地县级和设区的市级人民政府统一领导；重大和特别重大的，由省级人民政府统一领导，其中影响全国、跨省级行政区域或者超出省级人民政府处置能力的特别重大的突发事件应对工作，由国务院统一领导。社会安全事件由于其特殊性，原则上，也是由发生地的县级人民政府组织处置，但必要时上级人民政府可以直接处置。需要指出，履行统一
领导职责的地方人民政府不能消除或者有效控制突发事件引起的严重社会危害的，应当及时向上一级人民政府报告，请求支持。接到下级人民政府的报告后，上级人民政府应当根据实际情况对下级人民政府提供人力、财力支持和技术指导，必要时可以启用储备的应急救援物资、生活必需品和应急处置装备；有关突发事件升级的，应当由相应的上级人民政府统一领导应急处置工作。
所谓属地管理为主，主要有两种含义：一是突发事件应急处置工作原则上由地方负责，即由突发事件发生地的县级以上地方人民政府负责。二是法律、行政法规规定由国务院有关部门对特定突发事件的应对工作负责的，就应当由国务院有关部门管理为主。比如，中国人民银行法规定，商业银行已经或者可能发生信用危机，严重影响存款人的利益时，由中国人民银行对该银行实行接管，采取必要措施，以保护存款人利益，恢复商业银行正常经营能力。再比如，《核电厂核
事故应急管理条例》规定，全国的核事故应急管理工作由国务院指定的部门负责。
（二）概念解析
1、内涵。突发事件，是指突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。
2、特征。（1）突发性。突发事件的突发性是指对于突发事件是否发生，于什么时间、地点、以什么样的方式爆发，以及爆发的程度等情况，人们都始料末及，难以准确地把握。（2）公共性或社会性。首先，突发事件的公共性体现在突发事件涉及公共利益，即对公共财产或福利、公共安全、公共秩序产生影响（通常是消极的、负面的影响）上。其次，突发事件的公共性还体现在调动和整合全社会的人力、物力、信息等公共资源和力量上，这不仅意味着行政系统内部不同部门之间的协调和配合，同时意味着政府与社会组织及公民个人的合作与沟通，在高度信息化、复杂的现代社会里尤其如此。最后，突发事件的公共性还体现在公共权力介入的可能性和必要性上。（3）危害的严重性。突发事件造成的损害有直接损害和间接损害。这种损害性不仅体现在人员的伤亡、组织的消失、财产的损失和环境的破坏上，而且还体现在突发事件对社会心理和个人心理所造成的破坏性冲击，进而渗透到社会生活的各个层面上。（4）变化发展的不确定性。突发事件发生后，事态的变化、发展趋势以及事件影响的深度和广度不能事先描述和确定，是难以预测的，特别是在当做今全球化和信息化的世界里，这种连锁反应带来的一个直接后果就是突发事件复杂化，已经超出纯粹的经济、政治和文化范
畴，变成一种含有多项内容的综合性社会危机。 （5）处置的紧迫性。紧迫性是指突发事件所反映的问题极端重要，关系到社会、组织或个人的安危，需紧急采取特别措施及时有效地处理。随着突发事件的发展、演变，它所造成的损失可能会越来越大。因此，对突发事件的反应越快，反应决策越准确，突发事件所造成的损失就会越小。（6）广泛的影响性。突发事件发生后，人们除了关注伤亡人数外，还密切关注事故发生原因、时间、地点等情况，从中得到的启示、总结出的经验教训等，从而使社会避免重蹈覆辙、重演悲剧。
3、分类与分级。按照突发事件的性质、过程和机理的不同进行区分，分为自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件四类：（1）自然灾害。主要包括水旱灾害，气象灾害，地震灾害，地质灾害，海洋灾害，生物灾害和森林草原火灾等。（2）事故灾难。主要包括工矿商贸等企业的各类安全事故，交通运输事故，公共设施和设备事故，环境污染和生态破坏事件等。 （3）公共卫生事件。主要包括传染病疫情，群体性不明原因疾病，食品安全和职业危害，动物疫情，以及其他严重影响公众健康和生命安全的事件。（4）社会安全事件。主要包括恐怖袭击事件，经济安全事件和涉外突发事件等。
按照社会危害程度、影响范围等因素，自然灾害、事故灾难、公共卫生事件分为特别重大、重大、较大和一般等四级，分别以红橙黄蓝标示；法律、行政法规和国务院另有规定的，从其规定；突发事件的分级标准由国务院或者国务院确定的部门制定。
四、主要制度
（一）突发事件的预防和应急准备制度
突发事件的预防和应急准备制度是整部法律中最重要的一个制度，也是涉及条文最多的一项制度。本法第二章“预防与应急准备”共二十条，几乎占全部条文的三分之一。突发事件的预防和应急准备制度包括如下具体内容：一是提高全社会危机意识和应急能力的制度。是突发事件应对的基础性制度，主要包括：①各级各类学校应该将应急知识教育纳入教学内容，培养学生的安全意识和自救、互救能力。②基层人民政府应当组织应急知识的宣传普及活动，新闻媒体应当无偿开展突发事件预防与应急、自救与互救知识的公益宣传。③基层人民政府、居民委员会、村民委员会、企业事业单位应当开展必要的应急演练。④机关工作人员应急知识和法律法规知识培训制度。
二是隐患调查和监控制度。这是最重要的预防制度，主要包括：①县级人民政府应当对本行政区域内危险源、危险区域进行调查、登记、风险评估，定期进行检查、监控。②所有单位都应当建立健全安全管理制度，矿山、建筑工地等重点单位和公共交通工具、公共场所等人员密集场所，都应当制定应急预案，开展隐患排查。③县级人民政府及其有关部门、各基层组织应当及时调解处理可能引发社会安全事件的矛盾、纠纷。
三是应急预案制度。预案是应对突发事件的应急行动方案，是各级人民政府及其有关部门应对突发事件的计划和步骤，也是一项制度保障。预案具有同等法律文件的效力，比如，国务院的总体预案与行政法规有同等效力，国务院部门的专项预案与部门规章有同等效力，省级人民政府的预案与省级政府规章有同等效力。
四是建立应急救援队伍的制度。这是重要的组织保障制度，主要包括：①县级以上人民政府应当整合应急资源，建立或者确立综合性应急救援队伍。②人民政府有关部门可以根据实际需要设立专业应急救援队伍。③单位应当建立由本单位职工组成的专职或者兼职应急救援队伍。④专业应急救援队伍和非专业应急救援队伍应当联合培训、联合演练，提高合成应急、协同应急的能力。
五是突发事件应对保障制度。这一制度为确保应对突发事件所需的物资、经费等提供了保障，主要包括：①物资储备保障制度。国家要完善重要应急物资的监管、生产、储备、调拨和紧急配送体系；设区的市级以上人民政府和突发事件易发、多发地区的县级人民政府应当建立应急救援物资、生活必需品和应急处置装备的储备制度；县级以上地方各级人民政府应当根据本地区的实际情况，与有关企业签订协议，保障应急救援物资、生活必需品和应急处置装备的生产、供给。②经费保障制度。国务院和县级以上地方各级人民政府应当采取财政措施，保障突发事件应对工作所需经费。③通信保障体系。国家建立健全应急通信保障体系，完善公用通信网，建立有线与无线相结合、基础电信网络与机动通信系统相配套的应急通信系统，确保突发事件应对工作的通信畅通。
六是城乡规划要满足应急需要的制度。城乡规划应当符合预防、处置突发事件的需要，统筹安排应对突发事件所必需的设备和基础设施建设，合理确定应急避难场所。
（二）突发事件的监测制度
监测制度是做好突发事件应对工作，有效预防、减少突发事件的发生，控制、减轻和消除突发事件引起的严重社会危害的重要制度保障。为此，本法从如下几个方面作了规定：一是建立统一的突发事件信息系统。这是一项重大改革，目的是为了有效整合现有资源，实现信息共享，具体包括：①信息收集制度。县级以上人民政府及其有关部门、专业机构应当通过多种途径收集突发事件信息。县级人民政府应当在居民委员会、村民委员会和有关单位建立专职或者兼职信息报告员制度。获悉突发事件信息的公民、法人或者其他组织，应当向所在地人民政府、有关主管部门或者指定的专业机构报告。地方各级人民政府应当向上级人民政府报送突发事件信息。县级以上人民政府有关主管部门应当向本级人民政府相关部门通报突发事件信息。专业机构、监测网点和信息报告员应当向所在地人民政府及其有关主管部门报告突发事件信息。②信息的分析、会商和评估制度。县级以上地方各级人民政府应当及时汇总分析突发事件隐患和预警信息，必要时组织有关部门、专门技术人员、专家学者进行会商，对发生突发事件的可能性及其可能造成的影响进行评估。③上下左右互联互通和信息及时交流制度。
二是建立健全监测网络。①在完善现有气象、水文、地震、地质、海洋、环境等自然灾害监测网的基础上，适当增加监测密度，提高技术装备水平。②建立危险源、危险区域的实时监控系统和危险品跨区域流动监控系统。③在完善省市县乡村五级公共卫生事件信息报告网络系统的同时，健全传染病和不明原因疾病、动植物疫情、植物病虫害和食品药品安全等公共卫生事件监测系统。必须强调，无论是完善哪一类突发事件的监测系统，都要加大监测设施、设备建设，配备专职或者兼职的监测人员或信息报告员。
（三）突发事件的预警制度
预警机制不够健全，是导致突发事件发生后处置不够及时、人员财产损失比较多的重要原因。预警制度是根据有关突发事件的预测信息和风险评估，依据突发事件可能造成的危害程度、紧急程度和发展趋势，确定相应预警级别，发布相关信息、采取相关措施的制度。其实质是根据不同情况提前采取针对性的预防措施。突发事件的预警制度，具体包括如下内容：一是预警级别制度。根据突发事件发生的紧急程度、发展态势和可能造成的危害程度，分为一级、二级、三级和四级，分别用红、橙、黄、蓝色标示。考虑到不同突发事件的性质、机理、发展过程不同，法律难以对各类突发事件预警级别规定统一的划分标准。因此，预警级别划分的标准由国务院或者国务院确定的部门制定。
二是预警警报的发布权制度。原则上，预警的突发事件发生地的县级人民政府享有警报的发布权，但影响超过本行政区域范围的，应当由上级人民政府发布预警警报。确定预警警报的发布权，应当遵守三项原则：属地为主的原则，权责一致的原则，受上级领导的原则。
三是发布三级、四级警报后应当采取的措施。这些措施总体上是旨在强化日常工作，做好预防、准备工作和其他有关的基础工作，是一些强化、预防和警示性的措施。其中，最重要的有三项：①风险评估措施，即做好突发事件发展态势的预测；②向公众发布警告，宣传避免、减轻危害的常识，公布咨询电话；③对相关信息报道工作进行管理。
四是发布一级、二级警报后应当采取的措施。发布一级、二级警报，意味着事态发展的态势到了一触即发的地步，人民群众的生命财产安全即将面临威胁。因此，这时采取的措施应当更全面，更有力，但从措施性质上仍然属于防范性、保护性的措施。在法律起草过程中，有人提出，这些措施中有的可能会损害人民群众的合法权益，如转移、疏散或者撤离易受突发事件危害的人员并予以妥善安置，转移重要财产；关闭或者限制使用易受突发事件危害的场所，控制或者限制容易导致危害扩大的公共场所的活动等。回答这个问题，还是要回到立法的总体思路上来，思考在特殊情况下如何比较利益的大小。在以往的抢险救灾实践中，常常发生因个别人不肯撤离现场导致重大伤亡的情况，有时甚至需要救援人员苦苦哀求一些人撤离，这种情况对突发事件预防危害很大，因此有必要在立法中赋予政府相应的权力，避免因个别人的行为导致损害扩大。当然，如果有事实证明突发事件将不会发生或者危险已经解除的，应当解除已经采取的有关措施。
（四）突发事件的应急处置制度
突发事件发生以后，首要的任务是进行有效的处置，组织营救和救治受伤人员，防止事态扩大和次生、衍生事件的发生。突发事件的应急处置制度包括如下内容：一是自然灾害、事故灾难或者公共卫生事件发生后可以采取的措施。这些类型的突发事件发生以后，履行统一领导职责的人民政府可以采取各类控制性、救助性、保护性、恢复性的处置措施。这些措施包括：组织营救和救治受害人员，疏散、撤离并妥善安置受到威胁的人员以及采取其他救助性措施；迅速控制危险源，标明危险区域，封锁危险场所，划定警戒区，实行交通管制以及其他控制措施；禁止或者限制使用有关设备、设施，关闭或者限制使用有关场所，中止人员密集的活动或者可能导致危害扩大的生产经营活动以及采取其他保护措施等。
二是社会安全事件发生后可以采取的措施。由于社会安全事件往往危害大、影响广，因此有必要建立快速反应、控制有力的处置机制，坚持严格依法、果断坚决、迅速稳妥的处置原则。社会安全事件发生后采取的措施具有较强的控制、强制的特点。这些措施包括：强制隔离使用器械相互对抗或者以暴力行为参与冲突的当事人，妥善解决现场纠纷和争端，控制事态发展；对特定区域内的建筑物、交通工具、设备、设施以及燃料、燃气、电力、水的供应进行控制；封锁有关场所、道路、查验现场人员的身份证件，限制有关公共场所内的活动等。
三是发生突发事件、严重影响国民经济正常运行时可以采取的措施。这里所说的严重影响国民经济正常运行的情况主要是指银行挤兑、股市暴跌、金融危机等。在这种情况下，国务院或者国务院授权的部门可以采取保障、控制等必要的应急措施，包括及时调整税率，宣布税收开征、停征以及减税、免税、退税等调控措施；调节货币供应量、信贷规模和信贷资金投向，规范金融秩序，实行外汇和国际贸易等方面的管制措施。
（五）突发事件的事后恢复与重建制度
突发事件的威胁和危害基本得到控制和消除后，应当及时组织开展事后恢复和重建工作，以减轻突发事件造成的损失和影响，尽快恢复生产、生活、工作和社会秩序，妥善解决处置突发事件过程中引发的矛盾和纠纷。突发事件的事后恢复与重建制度具体包括如下内容：一是及时停止应急措施，同时采取或者继续实施防止次生、衍生事件或者重新引发社会安全事件的必要措施。
二是制定恢复重建计划。突发事件应急处置工作结束后，有关人民政府应当在对突发事件造成的损失进行评估的基础上，组织制定受影响地区恢复重建计划。
三是上级人民政府提供指导和援助。受突发事件影响地区的人民政府开展恢复重建工作需要上一级人民政府支持的，可以向上一级人民政府提出请求。上一级人民政府应当根据受影响地区遭受的损失和实际情况，提供必要的援助。 四是国务院根据受突发事件影响地区遭受损失的情况，制定扶持该地区有关行发展的优惠政策。
（六）法律责任制度
1、行政机关及其工作人员违反本法规定的责任
（1）不履行法定职责的，由其上级行政机关或者监察机关责令改正
（2）有下列情形之一的，根据情节轻重，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分：
—未按规定采取预防措施，导致发生突发事件，或者未采取必要的防范措施，导致发生次生、衍生事件的；
—迟报、谎报、瞒报、漏报有关突发事件的信息，或者通报、报送、公布虚假信息，造成后果的；
—未按规定及时发布突发事件警报、采取预警期的措施， 导致损害发生的； —未按规定及时采取措施处置突发事件或者处置不当，造成后果的； 不服从上级人民政府对突发事件应急处置工作的统一领导、指挥和协调的； —未及时组织开展生产自救、恢复重建等善后工作的；
—截留、挪用、私分或者变相私分应急救援资金、物资的；
—不及时归还征用的单位和个人的财产或者不按规定给予补偿的。
2、单位的责任
单位有下列情形之一的，由所在地履行统一领导职责的人民政府责令停产停业，暂扣或者吊销许可证或者营业执照，并处五万元以上二十万元以下的罚款；构成违反治安管理行为的，由公安机关依法给予处罚：
—未按规定采取预防措施，导致发生严重突发事件的；
—未及时消除已发现的可能引发突发事件的隐患，导致发生严重突发事件的；
—未做好应急设备、设施日常维护、检测工作，导致发生严重突发事件或者突发事件危害扩大的；
—突发事件发生后，不及时组织开展应急救援工作，造成严重后果的。
3、编造并传播虚假信息的责任
—违反本法规定，编造并传播有关突发事件事态发展或者应急处置工作的虚假信息，或者明知是有关突发事件事态发展或者应急处置工作的虚假信息而进行传播的，责令改正，给予警告；
—造成严重后果的，依法暂停其业务活动或者吊销其执业许可证； —负有直接责任的人员是国家工作人员的，还应当对其依法给予处分； —构成违反治安管理行为的，由公安机关依法给予处罚。
4、单位和个人的责任
—单位或者个人违反本法规定，不服从所在地政府及其有关部门发布的决定、命令或者不配合其依法采取的措施，构成违反治安管理行为的，由公安机关依法给予处罚。
—单位或者个人违反本法规定，导致发生突发事件或者突发事件的危害扩大，给他人人身、财产造成损害的，应当依法承担民事责任。
5、刑事责任
—违反本法规定，构成犯罪的，依法追究刑事责任。
五、本法的学习贯彻
（一）认真宣传这部法律，做到家喻户晓。这是一部涉及到全体社会成员的法，要贯彻好这部法律，首要的就是要让社会公众了解这部法律确立的原则和主要制度。宣传这部法律重在提高全社会的危机意识和责任意识。
（二）完善制度和机制。根据这部法律规定对相关的法规、规章和规定进行清理，同时抓紧制定相关的配套规定，如预警的分级标准、城市规划如何落实突发事件应对的要求等。实施好突发事件应对法还要进一步完善突发事件应对的领导体制和工作机制，为应对好突发事件提供组织保证。
（三）加强协同演练。县级以上人民政府应当加强综合性应急救援队伍与专业应急救援队伍、专业应急救援队伍与非专业应急救援队伍的合作，加强协同演练，提高合成应急、协同应急的能力。
（四）建立督促落实的机制。这部与人民群众生命安全息息相关的重要法律，有很强的操作性和实用性，在实践中不应被束之高阁。贯彻、落实这部法律也不应当仅仅成为各级法制机构和应急机构的责任。地方政府要建立起一套督促落实这部法律的工作机制，使突发事件应对法成为社会全体成员的行为准则，进而使突发事件应对工作成为全社会的共同责任。