浅析城市低保入户调查存在的问题

低保是在城市已经建立了国有企业下岗职工基本生活保障、失业保险和城市居民最低生活保障等"三条保障线"制度的基础上，建立实行最低生活保障的制度。

摘要：我国城镇居民最低生活保障制度是以被救助家庭的的经济状况调查为基础，经过调查复核以及审批，最终来确定救助对象。而目前我国，主要以收入调查来衡量家庭的经济状况。在具体的入户调查当中，如何更加公平公正地甄别"谁是真正需要救助的人"，就显得尤为重要。入户调查现在存在有一定的操作难题，同时带来了一些负面影响，这些都是城市低保政策在今后需要改进提升的地方。从这些缺陷之中，改进入户调查的工作方法，激励有劳动能力的劳动者摆脱贫困，真正走向自立。

关键词：入户调查 法制化 家庭收入核查

一、入户调查存在的必要性

首先，入户调查作为确定城市低保制度救助对象的一个较为直接的方法，是以财产或收入进行的目标确定。我国城市低保制度的收益目标群体定位于人均收入低于当地最低生活保障标准的家庭，对"三无"人员实行全额补贴，对非"三无"人员采取入户调查后差额补贴的方式。各地方政府在相应的最低生活保障制度实施办法中，对家庭收入核查进行了较为详细的规定，制定出计入和不计入家庭收入的各种要素与条件。同时对入户调查过程中，居民需要提供的材料和进行收入核查的机构都进行详细的规定。

其次，最低生活保障制度的资金来源主要由财政资金构成，而财政收入的具体使用途径都有具体的规定，最终分到低保的使用资金其实是有限的。有限的资金只能使一部分申请者得到救助，入户调查之后才可能更公平地使有限的最低生活保障得到合理、优化使用，真正起到社会救助的作用。入户调查是低保制度运行的必经阶段，没有经过调查就无法确定申请人是否具有低保资格。

最后，入户调查制度将不断推进我国社会救助制度的完善，实现国家保障和改善民生的最终目标。入户调查制度的完善有赖于我国社会救助项目的构建与不断完善，而完善的社会救助体制将使家计调查制度的功用得到进一步发挥，这两者之间的相互作用也将推动我国社会保障制度不断发展，为全体社会成员构建牢固的安全网，为社会发展构筑有力的减震器;通过这种入户调查的方式基本可以确定能够进入低保制度救助范围的家庭。

从目前的制度设计来看，入户调查是确定低保救助对象难以取代的一种方法，目前的问题应该在于如何进一步地改善这种入户调查的方式，使得这一方法在制度实践过程中更好地发挥它的效率和功能，真正地体现制度的公平与效率的有效统一。家庭收入核查应该不会成为一个难以突破的问题，最为关键的是在控制制度成本的同时，又能很好地进行家庭收入核查。

二、入户调查中存在的问题

在实际的低保对象确定过程之中，入户调查是最常用的方法。社区工作者在确立申请救助者的资格时，需要对所有的申请者进行家庭经济调查，核算方式是以家庭成员的收入为主进行计算，只有家庭人均收入低于当地最低生活保障标准，才有资格申请救助。

(1)入户调查项目少，难以落实

入户调查项目主要集中于家庭成员收入，对于其他项目的调查比较欠缺(银行存款，有无其他房产，其他固定资产)。而这些其他项目的审查核实，都需要得到其他部门的配合，如需要工作单位提供可靠的收入证明记录，或者需要银行提供申请对象的储蓄情况等。另外，如果低保人员利用资产(如房子)获取投资收益，那么这部分收入就会因为资产调查的欠缺而被遗漏。实际操作中也难以完全获取到其家庭资产的准确数据。显然在基层的社区工作和街道办事处的日常工作之中，根本不具备这样的人力和物力，况且部门间合作也是一大难题。在实际的操作过程之中，入户调查难操作，难落实的问题是比较明显的。

(2)入户调查缺乏专业的调查人员

入户调查的主体是居委会和街道办的工作人员，他们对专业知识和调查方法的欠缺，对收入核查产生了一定的阻碍，这就使得"人情保"的现象屡次出现，导致入户调查的准确性降低。入户调查的方法也大多数以低保申请人出示收入证明、邻里取证等形式为主，根本不可避免瞒报、少报或不报家庭实际收入的问题。

有些地方为了弥补家庭收入核查手段的不足，采取民主评议和张榜公示的方法加强监督。虽然产生了一定的作用，但是很多人不太关注他人的事情，监督的效果也不是很好。如果社区要严格审查，所要付出的是巨大的成本。

(3)对在职、失业、下岗劳动者的收入认定问题

一般情况下，低保家庭的家庭成员多存在有下岗职工、失业人群，这部分人群在找到新工作之前，多会采取临时就业的方法来保障家庭生活。而这类非正规就业或灵活就业渠道，工作状况极不稳定，而且收入时高时低，这给入户调查带来巨大的难度。

下岗职工的基本生活费，失业保险金在衔接过程之中有断裂，很多下岗职工根本无法按时领取全部的生活费。而在实际的收入核定操作过程之中，凡是下岗失业职工，都可以视同为按月足额领取基本生活费和失业保险金，这样就会造成入户调查的家庭收入高于其实际收入，使得一些贫困家庭失去了申请救助的资格，或者获取的救助资金数变少。

三、改进入户调查的建议

入户调查的方法的改进方向，就是在控制执行落实的成本同时又能很好地进行家庭收入核查。而现行城市低保救助中家庭收入核查，问题是在于没有找到一个执行成本较低的办法。如果为了核查清楚申请救助家庭的收入情况，而付出巨大的制度成本，最后的结果也是得不偿失，因为入户调查的目的之一就是将有限的福利资源的效率尽可能的最大化。为此，可以根据以下几个方面对入户调查进行相应的改进。

(1)增加消费支出项目，保证调查主体专业性

确立基本的调查项目如家庭人口数、工作情况、财产数额、家庭用品等，用可以量化的调查方法，进行评价，但各地应该根据本地实际情况，增加或减少调查项目。

对于某些退休金养老金较低的退休人员，适当保留"收入豁免"的余地。以上海为例，市政府对这部分困难群体实施"收入豁免"政策。先从该家庭有正常劳动收入人员的收入汇总，扣除等额于就业生活补贴的部分收入，剩余收入再计入家庭收入，若低于低保线标准，便可纳入低保。在调查项目的增减上具有一定灵活性。

提高家计调查人员的专业化水平，家计调查是审核低保资格的一个重要依据之一，提高家计调查人员的专业化水平，首先，要对家计调查人员进行专门培训。相关工作不仅仅要熟悉家计调查的相关程序，调查项目和调查方法，而且必须要保证在调查过程中要做到公正客观，防止"人情保"现象出现。其次，尽量聘用社会保障专业或者相关专业

的工作人员，不仅可以提高专业化水平，也可以大大提高工作效率。最后，将低保申请受理工作移交到街道办事处事务指导中心办理，由各地基层街道办具体安排下属区域的低保申请、调查、审批工作。

(2)制度设计要做到统一性和一致性

各地政府为落实城市低保政策，结合本地的实际情况分别探索出一些低保对象确定的新方法，在制度的实际运行之中起到了一定的作用，但是往往造成多种制度相互之间，不能很好地配套衔接，影响了制度的效率和公平性。同时也可能增加制度的运行成本。

针对这种情况，为了减少入户调查的执行成本，不需要设立专门的调查部门，但是一定要将调查的方法、项目、核查标准等细则进行统一的规定，甚至应该上升到法律制度的层面，这样才更加容易判断调查双方的责任和义务。同时制度的一致性和统一性，也更加容易得到其他职能部门的配合，以劳动部门为例，可以直接向民政部门提供救助申请对象的劳动就业情况;银行等金融机构可以直接提供申请对象的储蓄情况，有无金融产品投资收益等信息。根据各个部门综合提供的信息，可以更加合理、公平地确定城市低保救助对象。

(3)收入核定标准兼顾地方经济发展水平

在许多地方的收入核查标准中，出现了类似于"饲养宠物，出入某些消费场所的家庭不符合低保救助申请标准"的规定。显然这些标准并没有考虑到有尊严的生活的"基本需要"，会给受助者造成心理负担，而这些并不是社会救助的初衷。因此在标准的确定过程之中，应该将这些民政部门制定的规章制度规范化，使用也不能过于死板固化，并随当地经济发展水平适时的取消不切实际的旧标准，加入一些合理的新标准。

标准的制定还需要考虑到受助家庭的子女教育、医疗保障问题，这类家庭在有限的可支配收入范围内，教育支出、医疗支出等导致了家庭在经济上难以维持基本的生活。对于有医疗教育救助需求的家庭，对入户调查的收入核查标准可以另行专门进行规定，保障申请者可以获得应有的救助。

(4)加强法制化建设，对"骗保"行为加大惩处力度

在家庭收人核查过程中一些群体，可能会存在一些瞒报、少报收入来骗取低保救助金的行为，但即使发现了这些行为，由于处罚的力度不大，现行制度没有严格的惩罚措施，制度缺乏强有力的约束力，导致个别社会员的骗保行为屡禁不止，使得社会福利资

源和救助资金极大的浪费。不仅仅是低保救助申请家庭，相关管理审核者也可能会由于惩罚力度较低，存在违纪行为。

要杜绝这类骗保行为的发生，必须走法制化的道路，出台相应的法律，例如可以配合《社会救助法》制定相应的细则，同时要具备可执行性，提高违法成本，使那些企图违反规定的个体，认识到其中的收益成本关系，从而放弃这类违法行为。除此之外，制度的运行有了法制化的保障可以更好地贯彻执行。

四、小结

因为社会救助的资金来自于政府财政，花的是纳税人的钱，所以，必须保证这项制度救助的都是真正"有需要的人"。这就意味着，政府必须先对所有申请社会救助的家庭进行调查，确认申请者的家庭人均收入确实低于社会救助标准，有时还要确认申请者拥有的家庭财产也符合相关的规定，然后才能向其提供保障最低生活水准的现金或实物。

入户调查的作用，就是在于合理、公平地确定真正应该被帮助的对象。虽然目前中国无法向其他国家那样做到，将个人和家庭的收支账户对于国家的税务机关和社会保障机关完全开放。但是通过入户调查方法的改进，参照基本生活保障标准来实现"应保尽保"。对一些接受入户收入核查后不符合生活援助条件但又存在特殊需要的群体，可以通过综合性的目标定位方式纳入相应的制度化的专项救助，而不是临时性的救济。

>参考文献：

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第二篇：城市低保退出机制中存在的问题及对策研究——以济南市为例

东岳论丛Ｏｃｔ．，２００９Ｖ０１．３０Ｎｏ．１０２００９年１０月（第３０卷／第１０期）

城市低保退出机制中存在的问题

及对策研究

——以济南市为例

乔世东

（济南大学法学院，山东济南２５００２２）

［摘要］在城市低保的执行过程中，“应保尽保”与“应退尽退”同等重要。然而，在低保退出机制中存在着被

保人主动退保难、对被保者的经济收入动态情况缺乏有效监督、退出操作上随意性大等问题。并且，过低的低保金、传统政策准备不足、附带福利的低保对Ａ．４ｒｌ工作积极性的抑制等制约低保户就业因素的存在，进一步影响了低保者的退出。针对上述问题，如何促使低保制度从生存救助向综合救助转变、如何促进低保人员特别是低保人员

中的下岗失业人员就业和再就业，应该引起我们的关注与思考。

［关键词］最低生活保障制度；退出机制；救助制度；低保人员

［中图分类号］Ｃ９１３．７［文献标识码］Ａ［文章编号］１００３—８３５３（２００９）１０—００３４—０５

本文通过对济南市低保家庭的实地研究，主要探讨城市最低生活保障制度在退出机制中面临的问题，并分析产生这些问题的原因及应采取的相应对策。在研究方法上，本文主要采用深度访谈法，对济南市４０户低保家庭进行了结构式的深度访谈，从中发现在低保退出机制中存在着众多的问题。

一、低保退出机制中存在的问题

（一）退出机制反应慢，被保人主动退保难

截止到２００７年９月，济南市低保人数约为其６．８万，其中以三无人员为主的民政对象占２１％，其他因下岗失业等原因接受救助的对象占７９％④。可见有劳动能力的救助对象是当前享受低保人群的主体。然而，下岗、失业、疾病等造成的贫困是暂时的，当被保者摆脱困境后，就应及时退出低保，目前就低保工作的运行机制而言，退出机制反应慢是一个普遍现象。在实际工作中，居委会的工作人员深感“放一个家庭进来吃低保容易，而让一个家庭退出低保却难上加难”。

在申请低保时多数是主动提出申请，然而在退出低保时则较少有主动提出退出的。在具体工作中，即使居委会工作人员奉行“应保尽保”“应退尽退”的原则，审核时也做到严格把关，但有些低保户不能充分理解低保政策动态管理的原则，在收入达标被取消低保资格后心生不满，认为低保是“终身制”，一旦取消就损害了自己应得的利益，对社区工作人员实行威胁、谩骂等人身攻击，一定程度上，阻碍了低保工作的正常有序开展，也加大了低保“退保”的难度。由于目前没有一个最长享受时间的限制，容易使被保者产生“进去吃到底”的依赖思想，这本身与低保政策的制定初衷相背离。

（二）对被保者的经济收入动态情况缺乏有效的监督机制

家庭的收入状况和水平是决定一个家庭是否应当享受低保的主要衡量尺度。当一个家庭的人均收入低于当地享受低保的标准时，则该家庭有资格申请低保，当一个低保家庭的人均收入高于当地享受低保的标准

［基金项目］本文是民政部低保司专项课题（项目编号：Ｓ０６１６）“城市低保对象生存状况与低保制度追踪研究”，并得到福特基金会资助的成果之一。

［作者简介］乔世东。济南大学法学院副教授。

①济南市统计局：《济南统计年鉴２００７），北京：中国统计出版社。３４

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城市低保退出机制中存在的问题及对策研究

时，则应按规定退出低保。可见对被保者的经济收入动态进行监督管理是十分必要的。目前，作为主管城市低保工作的民政部门，对被保者经济收人上的动态监控几乎等于零。而被保者所在的社区居委会，并没有一套科学规范的标准来衡量被保人的家庭经济状况，只能采取“孩子哭、娘喂奶”的办法。至于被保人所持的单位下岗、失业、疾病等证明材料，经实践验证有不少是人情或关系所为，社区居委会在具体初审时，只能用来参考。因而，现有被保者的“纯度”还有待进一步核实。因低保对象的收入难以核实，不可避免会出现该保未保，不该保而保现象。同时，虽然《济南市城市居民最低生活保障工作操作规程（试行）》规定：“按有经济收人的家庭主要成员情况，将城市低保家庭实行Ａ、Ｂ、Ｃ三类管理”①，但每三个月核查一次的做法也存在着漏洞。因为三个月中，“低保”人员有可能寻找到新的就业机会，但是“瞒报”现象普遍由于前面所说的原因也很难做到有效监控，因而被保者的“脱保”也只能像“人保”时一样，靠被保者主动申请。

（三）在退出机制中，操作上随意性大

由于社区居委会对被保人员的收入监管上缺乏一套科学规范的衡量标准，所以只能采取一些“土办法”和硬性规定的办法来决定一个家庭是否应退出低保。这些家庭收入监管的土办法就是根据所谓的经验来判定一个家庭的经济收入。如在社区摆摊设点从事各项经营活动，收入很不稳定，社区工作人员就根据低保人员所从事的行业把每月收入估算为２００—００元不等。这种简单估算法虽便于操作，但往往与低保人员的实际收人有较大差距。

那些硬性规定的办法指在低保退出中不是根据家庭的实际收入情况，而是根据其他“自制”标准。如：家庭中有学生能够毕业、军人退役都得自动退出低保。可见，在低保退出机制中存在的这种随意性的问题，在操作上属于违规行为，会损害被保人的权益。

（四）居委会出于本单位的利益考虑，使本该退出低保的没有退出

在济南，居委会的工作人员通常只有５人。社区居委会的工作人员虽少，但其职责却众多。主要职责有负责办理本社区居民的公共事务和公益事业；调解民间纠纷，协助维护社会治安；以及协助政府做好与社区居民利益有关的社会保障、城市管理、社会稳定、公共卫生、计划生育、优抚救济、青少年教育等工作。“上面千条线，底下一根针”，是社区工作的真实写照。当然，低保工作也是居委会的工作范畴。一个居委会，少则７００—８００户，多则上千户，有的居委会有一百四五十户低保户，低保边缘户（即介于享受低保边缘的生活困难户）则多达四五百户。居委会放下别的工作不谈，单是对如此众多的家庭实现监管就是一项极其庞杂的工作。为了补充工作人手的不足，居委会就把部分有劳动能力、有工作能力的低保户变成他们的“事实雇员”，这样低保户能够得到全额的低保金作为“工资”，而居委会则通过低保金补充了自己工作人员严重不足的问题，双方各取所需。这种用低保金换取雇员的做法，使能够退出和本该退出低保的被保对象也退不出了。

二、制约低保户退出的主要因素——就业的因素分析

作为社会保障制度体系中的一个子系统，最低生活保障制度必须随着系统内外的大环境的变化而变化，对自己的目标、对象、范围和标准适时地作出调整。可见，在低保的执行过程中，“应保尽保”与“应退尽退”显得同等重要。然而，通过研究我们发现，“吃保容易退保难”几乎成为了一条铁律。那么，制约低保户退出的因素有哪些呢？笔者认为，除了政策因素、低保户个人的观念等原因外，制约人们就业的因素是低保户难以退出低保的主要因素。

社会救助会导致劳动惰性的说法由来已久，针对英国《济贫法》的实施，马尔萨斯即指出：济贫院的救济会使过剩的贫困人口继续存在、继续繁殖，济贫院给贫民提供工作会增加在业工人的失业。马尔萨斯反对社会救助，强调贫困个人责任的思想基本代表了自由主义经济学家如萨伊（ＪｅａｎＳａｙ）和马谢尔（Ａ．Ｍａｒｓｈａｌｌ）等所尊崇和秉持的基本理念。有关欧洲７国的研究显示，当其社会援助对低收入的替代率超过８０％，救济

①Ａ类家庭，是指家庭主要成员为孤寡老人或一、二级重度残疾人，大病重病患者，其家庭收入情况无变化且困难较大的家庭，一年审核一次；Ｂ类家庭，是指家庭主要成员已退休或已正规就业。且收入来源比较明确、相对稳定的家庭，半年审核一次；Ｃ类家庭，是指家庭主要成员在就业年龄段有劳动能力但未就业，家庭收入渡动幅度大或家庭成员结构易变动、明显不稳定的家庭，每季度核查一次。３５

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东岳论丛Ｏｃｔ．，２００９Ｖ０１．３０Ｎｏ．１０２００９年１０月（；９３０卷／第１０期）（ＤｏｎｇＹｕｅＴｒｉｂｕｎｅ）累加等于或高于工作收入时，失业者重新就业的动力大大减弱①。美国学者莫瑞认为，美国福利制度的不断扩张，使下层阶级倾向于从政府的福利补助上得到立即的利益，结果，黑人青年志愿性地从劳动力市场退出，失业率因此增高。他强调福利制度“补助了一种生活方式，而它与美国白人中产阶级的共识价值观有严重的冲突②”。

笔者认为，用福利依赖说来解释人们不去就业，显然有一定的道理，但它并不是问题的全部，通过研究发现，制约人们就业的因素是复杂的，远不像福利依赖说那么简单，笔者认为以下几种因素是制约人们工作的真正原因。

（一）低保金过低，限制了人们的发展能力

从各地的实践看，中国城镇居民最低生活保障制度主要保障“吃饭”，重在“最低”。无论是理论界还是实践部门都认为，最低生活保障制度是对生活在贫困线以下的居民实施社会救济，是指为维持人体生命延续所必需消费的商品和劳务的最低费用③。事实上，我国大部分城市的低保金标准只相当平均工资的２０％～３０％。济南市目前的全额低保金为３００元，也仅相当于济南市平均工资的２８％。即使开展“应保尽保”，享受到最低生活保障标准制度的人也只能“保肚皮”，而不能“保脸皮”④，更谈不上发展。贫困家庭的健康和获得医疗服务的状况、贫困家庭子女获得教育的状况和贫困家庭的社交状况与平均水平都有很大差距。大多数受助者在得到救助后的收入水平仍然很低，其收入仍然只够糊口。经济上的匮乏使贫困家庭的社会交往受到限制，接受教育存在障碍，身心健康得不到保证，尤其是患病时不能及时治疗和教育机会上的不平等，这一系列的社会剥夺和社会排斥使贫困家庭获得发展的机会很小⑤。

另外，调查中还发现，许多低保家庭由于经济的匮乏，使其社会交往受到严重限制，许多接受访谈的低保户认为：自己很少或基本上不再与朋友往来，原因是来往得花钱。社交圈的萎缩，使低保群体进一步走向封闭，渐渐地失去了更多发展的机会。

（－－）传统的政策导向，使低保户在就业问题上准备不足

我国自建国以后，长期实行计划经济体制，在国家垄断城市就业的体制下，国家对公民、单位对个人、上级对下级居于垄断地位。身份管理是计划经济体制下人事制度的基本方式，在这种制度下，人员流动十分困难，竞争机制十分僵化，也消除了人才市场。

为巩固这种人身依附关系，使本单位的职工便于管理，于是号召职工“甘做永不生锈的螺丝钉”，这种“螺丝钉精神”在当时的历史条件下的确起到了鼓舞士气、凝聚力量的作用，但在市场经济的今天，抱定这种观念而不知变通，势必会使职工从内心深处丧失市场竞争的意识。

“我们就是螺丝钉”，从五六十年代走过来的人，大多知道这种“螺丝钉精神”的深刻含义和巨大影响。可当社会转型已进入市场经济的年代，抱着那种“螺丝钉精神”的低保户在择业观上已滞后于社会的发展，而仅把责任推给他们个人显然是有失公允的。

（三）巨大的就业成本与就业风险使低保户难以承受

许多人或许有这种观点，即低保户只要找到一份较稳定的工作，有了一份较稳定的收人就可以脱贫、至少可以脱保。似乎是今天有了工作，明天即可脱保。这种说法完全忽视了市场经济是风险经济的特性。在市场经济条件下，职业变更流动将成为社会常态，下岗失业也将是人们职业旅程的一个风险。而这种风险，对于一个在经济上极其脆弱的群体，将是不堪之负。

王海霞⑥的案例说明这一点。王下岗后没有一分钱的救济金。下岗后为了找点活干，她就在本社区开了一家小饭馆，但由于经营不善，小饭馆很快就倒闭了，而且还赔了钱。后来在人家饭店打工，没干两个月饭店

①爱纳汉德等著、陈绵水等译：欧洲七国失业救济与社会援助制度［Ｍ］，中国财政经济出版社１９９９年版。

＠）Ｍｕｒｒａｙ、Ｃｈａｒｌｅｓ１９８４．１ｏｓｉｎｇＧｒｏｕｎｄ：ＡｍｅｒｉｃａｎＳｏｃｉａｌＰｏｌｉｃｙ１９５０—１９８０．ＮｅｗＹｏｒｋ：ＢａｓｉｃＢｏｏｋｓ

③林毓铭：《城市居民最低生活保障线制度研究》，《社会学研究》，１９９８年第４期。

④洪大用，刘仲翔：《我国城市居民最低生活保障制度的实践与反思》，《社会科学研究》，２００２年第２期。

⑤郑功成主编：《收入分配与社会保障》，北京：中国劳动社会保障出版社，２００２年版，第２３１—２３３页。

⑥王海霞，女，１９６４年生，１９８８年因招工进入济南本地一家制造性国有企业，２０００年因企业改制和丈夫双双下岗．在２００３年申请吃了低保。３６

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城市低保退出机制中存在的问题及对策研究

垮了，没挣着钱还得重新找工作，可是重新找工作也很不容易。王的丈夫给私人打工，由于个人的劳动权益得不到保障，只得辞职。所以她认为低保金虽然少，但还能按月发，比找工作还有安全感。

由此可见，市场经济中巨大的就业成本与就业风险往往使低保户对就业望而却步。

（四）低保附带福利，在一定程度上抑制了人们工作的积极性

经济学理论认为，救助对象是否愿意退出低保、参加就业，在很大程度上是以对该事件的损益分析为基础的。在讨论社会救助和就业动机时，我们常常会用替代率，即家庭在领取低保时与参加就业时收人的比例，来衡量两者的关系。但事实上，对低保对象来说，退出低保除了让他们丧失低保金外，还让他们丧失附带的福利。

通过调查发现，目前济南低保附带的福利主要有医疗救助、教育减免、临时性救助和廉租房等。除了低保家庭外，有些低收人家庭或有某种特殊困难的家庭（如单亲家庭、住房困难户）也可能存在这方面的需求，但由于在现行制度下，附带福利的资格是以低保资格为基础的，因此，低收人家庭很可能无法享受到这些附带福利，除非他们降低自己的收入，甚至不就业，以满足低保资格。因此，这种低保附带福利的作法，也在某种程度上抑制了人们的就业意愿。

（五）低保户就业，缺乏专业人员的指导

同其他需要就业的群体相比，低保群体在就业方面存在着自己的劣势，这主要表现在三个方面：一是年龄、身体方面。在被调查的４０名对象中，４０周岁以上的占６７％；身体状况较差或相当差的占被调查人数的占２５％。部分低保家庭夫妻俩身体均不好，或另一方有病需要照料；二是家庭、社会方面。被调查对象中，一部分是单亲丧偶家庭、一部分是大龄未婚家庭。有的虽然很想找份工作，但因心态没有摆正，对工作挑挑拣拣；或性格比较内向，不善与人交流，推荐的工作往往做不长；三是文化、技能方面。被调查者中小学文化、初中文化占到被调查对象的７２％。这些人中有些人未正式进过单位，或在街道办厂做过，或投靠亲属等办理的农转非；绝大多数在原单位从事的是非技术或单一技术的工种，技能不足是其再就业困难的主要原因。

这一群体，在就业中往往缺乏自决（即由自己做主作出决定）精神和能力。对于适合干什么工作、能干什么工作、对什么样的工作感兴趣这类问题回答得往往含糊其辞，这很大程度上反映了这一群体的部分成员在择业上的茫然心态。可见缺乏专业人士对其就业指导也成为其就业道路上的拦路虎。

三、对策思路

（一）把低保制度由一种单一的生存救助制度变为一种综合的生活救助制度

低保制度应当是一种消极取向的救助制度还是一种积极取向的救助制度？从各地的实践看，最低生活保障线的测定基本上是绝对贫困的计算方法，如长春市的“基本需求法”，北京市的“综合法”。这些生物学定义方法“绝对主义”特征非常明显，只能解决“最下层的贫困者，什么东西也没有”的赤贫问题。由此不难看出，我国的低保制度是一种偏向于消极取向的救助制度。这种制度，仅仅能满足救助对象“吃饱饭”这一目的，根本谈不上发展。

所以笔者认为。应把低保制度由一种单一的生存救助制度变为一种综合的生活救助制度。即在现有的低保救助标准不变的前提下，把低保救助与临时性的医疗救助结合起来，使低保家庭遇大病能就医，不致因看不起病导致家庭成员劳动能力甚至生命的丧失。同时把低保救助与教育救助结合起来，使低保家庭的孩子能上得起学，使低保家庭的孩子有同等的机会接受教育，不致因贫失学，从而维持最基本的教育公平。这样可以保障他们的后代最基本的发展权利。

（二）国家应当设立公益性岗位，通过类似“以工代赈”的形式促进失业者就业

由于上述我们分析的低保对象在年龄、身体、家庭、社会以及文化、技能等方面存在的劣势，所以部分低保对象难以在自由竞争的劳动力市场中立足。为了能够从根本上解决问题，笔者认为，国家应当设立公益性岗位，通过类似“以工代赈”的形式促进失业者就业。即由政府出资购买公益性岗位，为有劳动能力的受保就业困难对象提供即时就业服务，以取代原有低保金的发放。所谓公益性就业岗位，指面向社区居民生活服务、机关企事业单位后勤保障和社区公共管理服务的就业岗位，以及清洁、绿化、社区保安、公共设施养护等就业岗位。这种新型的救助措施的实质就是以“工作”换取“低保救助金”。３７

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东岳论丛Ｏｃｔ．，２００９Ｖ０１．３０Ｎｏ．１０２００９年ｌｏ月（！９３０影第１０期）（ＤｏｎｇＹｕｅＴｒｉｂｕｎｅ）

（三）采取低保渐退制，建立低保户再就业援助制度

按照以前的低保政策，当低保户家庭收入超过低保标准时，将立即停止其低保待遇。往往就造成了低保户这个月领了工资，下个月就要退出低保的局面。但低保户在就业初期，通常面对各种不稳定因素，所以笔者认为应采取低保渐退制度，即低保户工作以后可以在一段时间内继续享有低保金，待其工作逐渐稳定后再退出低保。使“断保”过程不是一下卡死，而是“渐渐”退出。这种“扶上马送一程”式的低保渐退制度，不仅可以解决低保户的后顾之忧，更有利于保障他们掌握生存本领，激发工作激情。

另外对于自主创业的低保户应给予政策、资金等方面的援助。为低保户发放救济款和低保金仅能解低保户燃眉之急，只能起到“输血”的作用。要使低保户自力更生，生活得更好，对于有能力、有意愿自主创业的低保户应适当给予政策、资金等方面的援助，增强低保户的“造血”功能。如帮助其申请小额无息贷款兴办实业，或者放宽城市某些地段的管理，允许低保人员定点定时在城市街道两侧从事各种经营活动。这种在政策、资金等方面给予低保户的援助政策，将会降低低保户的创业门槛，有利于树立低保户的创业信心，对鼓励低保户创业将起到重要作用。

（四）建立一支专业化的低保工作管理队伍，把低保工作管理与为低保户就业指导服务结合起来

当前我国城市低保工作管理队伍，主要是由居委会工作人员兼任的，由于他们本身工作任务繁重，所以很难抽出更多的时间用于低保事业。因此在具体工作中不可避免地重“管理”而轻“服务”。再加上这支队伍专业化程度参差不齐，在工作中难以为低保对象提供个别化的服务，难以设身处地考虑困难群众面临的实际问题。更难以为低保对象提供职业指导服务。所以笔者认为，应当建立一支专业化的低保工作管理队伍，一线工作者必须通过强化培训，择优上岗。不仅要有过硬的专业知识，还要有相应的爱心和耐心。他们应当接受过社会工作专业训练，懂得用社会工作的方法为低保对象提供个别化的服务。即对符合条件的困难群众，要及时地、一个不漏地纳入到低保范围之中，切实解决他们的生活困难；对有特殊困难又不在政策规定范围内的困难群众，要通过临时救济、慈善救助等途径予以妥善解决。对确实不符合条件的困难群众，既要坚持原则，同时又要做好疏导工作，理顺情绪，化解矛盾。同时他们还应当具有为低保对象提供职业指导的能力，有针对性提高被助者的就业能力。

（五）灵活运用低保附带福利，使其成为促进就业的激励因素

上面分析了低保附带福利，在一定程度上会抑制了人们工作的积极性。为解决这一问题，笔者认为，可以把附带福利的享有资格由低保家庭扩大到低收入家庭或者有某种特殊困难家庭（如所有低收入家庭和单亲家庭可以申请教育救助，低收人住房困难户可以申请廉租房等）。或者弱化附带福利对低保对象退出救助的影响，也就是说，即便一些低保家庭因为就业，收人有所提高而退出低保，但只要未超过低收人线，他们可以继续享受附带福利。另一方面，对于那些介绍三次以上仍未成功就业的对象，不管是何理由，只要没有丧劳证明，都应该取消其附带福利资格，以此来激励其就业。

（六）更新群众观念，坚持正确的舆论宣传导向

我们的调查中发现，一些低保对象采用弄虚作假骗领救助款物的思想根源是计划经济时期留下的依赖政府的错误观念，认为低保属于国家财产，“不拿白不拿”。不过，我们在调查中也发现，一些低保对象表现出“人穷志不穷”的自强自立的高贵品质，值得全社会学习。他们往往在领取低保期间积极求职，而一旦收入发生变化或超过低保线，则主动要求降低救助金或退出低保。在目前已退出低保的人群中，相当一部分属于这类人。勤劳勇敢和自强不息是中华民族的优良传统，这些低保对象所表现出来的行为正是这种优良品质的体现。因此，我们建议社会舆论和媒体要加强对这方面的先进个人事迹的宣传，倡导自强自立精神，同时批评那些依赖政府的落后消极思想，在全社会形成倡自立反依赖的道德氛围。［责任编辑：韩小凤１

万方数据　

城市低保退出机制中存在的问题及对策研究——以济南市为

例

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年，卷(期)：

被引用次数：乔世东济南大学,法学院,山东,济南,250022东岳论丛DONGYUE TRIBUNE2009，30(10)0次

参考文献(8条)

1.济南市统计局:《济南统计年鉴2007》,北京:中国统计出版社.

2.A类家庭,是指家庭主要成员为孤寡老人或一、二级重度残疾人,大病重病患者,其家庭收入情况无变化且困难较大的家庭,一年审核一次;B类家庭,是指家庭主要成员已退休或已正规就业,且收入来源比较明确、相对稳定的家庭,半年审核一次;C类家庭,是指家庭主要成员在就业年龄段有劳动能力但未就业,家庭收入波动幅度大或家庭成员结构易变动、明显不稳定的家庭,每季度核查一次.

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8.王海霞,女,19xx年生,19xx年因招工进入济南本地一家制造性国有企业,20xx年因企业改制和丈夫双双下岗,在20xx年申请吃了低保.

相似文献(10条)

1.学位论文 汪华丽 浙江省农村居民最低生活保障制度研究 2008

本研究属于对策研究类型。研究中利用已有的文献资料，综合运用社会学、经济学、社会保障学和公共政策学等理论分析工具，分析和归纳浙江省农村居民最低生活保障制度的运行现状，并对其做出尝试性评估，由此提出完善我国农村居民最低生活保障制度的建议。

第一部分，阐明研究问题的背景；回顾相关研究状况；对相关概念进行界定；并阐明本研究的思路、内容、方法、目的和意义。

第二部分，纵向考察浙江省农村居民最低生活保障制度建立和发展的过程。从经济发展水平和人口生活水平两方面阐述建制的基础；分析制度变迁的四个阶段；并概括目前制度实施的现状。

第三部分，以Neil Gilbert的社会政策分析框架为基础，从分配基础、分配内容、目标定位、给付送达、资金筹集和管理实施六个方面剖析浙江省农村居民最低生活保障制度的结构。

第四部分，从价值取向和建制理念、制度的适应性、制度的有效性和制度的可持续性四个维度，对浙江省农村居民最低生活保障制度进行评估性分析。

第五部分，在归纳研究结论的基础上，从完善组织系统、丰富保障形式、制定更为科学的保障标准和健全退出机制四个方面讨论我国农村居民最低生活保障制度的创新与完善。

2.期刊论文 刘琳.王志凌.左先华 对我国农村居民最低生活保障制度相关问题的探析 -新西部(下半月)2007(9) 该文立足于我国现有农村低保制度的实践和发展现状,从理论和现实的角度分析了这一制度存在的若干问题和发展的制约因素,并就制度的改进从资金的配置和实践管理等多方面进行论述,提出了相关建议.

3.期刊论文 肖云.吴国举.刘慧.XIAO Yun.WU Guo-ju.LIU Hui 农村最低生活保障退出机制构建研究 -西北人口2009,30(4)

低保退出机制是农村最低生活保障制度的重要组成部分,它的建立对于完善农村最低生活保障制度有着十分重要意义,但目前低保退出机制相对滞后,其中低保标准较低、福利依赖、收入核定困难是主要制约因素.建立分类救助模式与脱贫扶助体系、完善家庭收入核定手段、对低保对象实施动态管理以及强化村级监督等是突破障碍.构建我国农村最低生活保障退出机制的有效途径.

4.学位论文 刘琳 我国农村低保制度中退出机制的研究 2008

农村居民最低生活保障制度作为我国社会保障研究中的一个重要问题，对其的研究在近几年中已经取得长足的进步，目前多数学者认为，建立农村低保制度，关键在于资会的获取和使用，本文认为对农村低保制度的完善，应以退出机制的有效构建和实施为核心，进而给出针对性的相关建议。全文共包含六部分：

第一部分为导论，主要以该项研究的社会和学术背景出发，提出本文研究的问题，并简要说明本研究的一些基本内容及创新之处、现实意义等。 第二部分，从农村低保制度的概念和特点入手，简要介绍实施该项制度的意义。并回顾我国农村居民最低生活保障制度的发展历程，分析了农村最低生活保障制度实施过程中面临的困难及成因。

第三部分，对该机制(退出机制)建立的必要性和可行性做出详尽、全面的分析，同时就退出机制在各地的实践经验进行阐述。 第四部分，就具体如退出标准、目标人群界定以及退出程序等进行探讨

第五部分，结合前文分析，就如何完善这一机制提出建设性的意见和建议，如实行动态管理、明确各方权责关系等。

第六部分，结束语，全文总结。

5.期刊论文 朱明芬 浙江省农村最低生活保障制度的现状分析与思考 -中共杭州市委党校学报2005(4)

浙江农村低保以其城乡居民享有平等的救助权利、资金来源由政府承担、救助方式灵活多样、管理程序科学规范等特征形成了独具特色的"浙江模式".经过4年的实践,该模式已产生了明显的社会效应,但是,缺乏有效的组织保障、资金渠道单一、城乡差距较大、退出机制不健全.而农村低保的社会属性决定它是一项长期的系统工程,所以扩面升级,建立网络信息化,健全退出机制将十分有助于完善该模式.

6.学位论文 林亦府 美国工作福利制对完善我国城市低保制度的借鉴意义 2004

作为最后安全网,中国城市居民最低生活保障制度在保障城市贫困群体基本生活、缓解由经济社会转型带来的社会分化起到了很重要的作用.然而,由于其应急被动性、缺乏开发性和可持续性,城市居民最低生活保障制度急需进一步完善,这引起学术界广泛关注.该研究通过分析美国政府实施福利制度的经验教训发现,福利改革前的美国核心福利制度《对有未成年子女家庭的援助》(Aid to Families with Dependent Children,AFDC)与中国城市居民最低生活保障制度的核心救助理念是一样的,都是为陷入贫困者无条件提供经济援助,但这一福利制度缺乏激励穷人靠提高自身人力资本进行工作自救的机制,是一种输血救助,缺乏可持续性.上个世纪80年代以来美国对传统的福利制度进行的改革正是在弥补这种缺陷.研究发现,以人为本、实施工作福利制(Workfare)是美国福利改革的核心.福利改革强调福利是政府和穷人之间的一种互惠,是权利与义务的对等.国家推行工作福利制,开发和培育穷人的人力资本和社会资本、强调个人的义务与责任.这也正是新自由主义思想在福利政策上的具体体现.事实证明,以实施工作福利制为核心的福利改革在美国取得了成功.该文采用文献分析法与对比分析法,研究总结出中国城市居民最低生活保障制度的七种缺陷.通过借鉴美国工作福利制的思想与理念,在剔除中美两国文化和发展阶段差异的前提下,提出完善中国城市居民最低生活保障制度的建议,即国家实行工作福利制,将享受低保与参与工作相结合、重视健康低保人员人力资源的开发和利用、开展公益性社区服务活动和利用私营企业和民营企业解决低保人群的就业,国家出台政策鼓励低保人员脱离低保走向工作自救的政策,如提高最低工资、提供有效儿童看护、采取灵活的低保退出机制,实施有效赏罚机制,建立城市居民最低生活保障制度数据库和信息共享机制等.该研究回应了当前中国城市居民最低生活保障制度急需完善的迫切需要,同时也是将西方国家的先进福利制度理念进行本土化的一次有益尝试.

7.期刊论文 张昆玲.宋杉岐.唐国增.Zhang Kunling.Song Shanqi.Tang Guozeng 关于河北省实施农村最低生活保障制度的思考 -经济与管理2010,24(9)

农村最低生活保障制度的推行有利于农村社区的和谐发展.河北省农村最低生活保障制度的运行有法可依、体系健全、程序规范、覆盖范围广,但其也存在退出机制不完善、分类管理不明确等问题.为进一步完善农村低保制度运行机制,应加强动态管理,完善分类管理,坚持服务行政,加大资金投入,加快监督体系的建立.

8.学位论文 李春燕 城市居民最低生活保障制度管理研究——以武汉市武昌区为个案 2006

本文研究的切入点是我国城市居民最低生活保障制度的管理。通过对我国城市低保制度的现状进行回顾和描述，结合武汉市武昌区低保制度的实践，探索我国城市低保管理机构、管理内容和管理模式三个方面存在的问题，进而针对低保实践提出较为可行的对策和建议，促进这项制度在今后的发展中得到进一步完善，使得这项制度能够更好地服务于城镇贫困居民。

第一部分对我国城市居民最低生活保障制度的概念及其发展历程进行了简单的梳理；对城市低保管理研究的必要性进行了具体分析；并简要回顾和介绍了城市低保制度的研究现状和研究的侧重点。

第二部分结合武汉市武昌区的实践，介绍了现行低保管理机构及其设置情况；

对我国低保行政管理的现状从法律法规的制定、低保工作者的培训考核机制、档案管理、绩效管理等方面进行了阐述；从低保资金的来源渠道、筹资责任划分、社会化发放三个方面阐述了低保资金管理的现状；从低保对象的确定、动态管理、退出、管理社区化等方面阐述了低保对象管理的现状；阐述了现行低保管理模式及其现状。

第三部分揭示现行低保管理机构设置、行政管理、资金管理、对象管理及管理模式等方面存在的问题，认为现行低保管理存在着各种问题，尤其表现为管理机构责任划分不清导致基层工作压力过大、低保工作者素质不高、档案管理混乱、筹资机制不合理、隐性就业导致救助对象难以确定及政府直接管理模式的弊端和第三部门相应责任的缺失等。

第四部分归纳总结各地低保管理典型实践经验，结合武汉市武昌区低保管理实践，提出了进一步完善低保管理的相应对策和建议。建立专门低保管理机构，提高低保工作者业务素质，加强工作人员档案管理业务培训，实行街道和社区低保工作百分制考核，尤其应该合理确定中央和地方各级财政筹资比例，加强隐性就业清理的主动性和力度，多渠道实现低保退出机制，建立政府主导、第三部门配合、社会各界力量广泛参与的管理模式。

9.期刊论文 潘卫星 杭州市最低生活保障制度研究 -河南商业高等专科学校学报2010,23(4)

杭州市低保制度建设领先于全国其他省市,取得了丰硕的成果,但也存在一些问题,如低保家庭收入核实困难,民政部门内部管理体制机制不完善,低保边缘户救助制度不完善,低保退出机制不顺畅等.要解决上述问题,重点在于积极推进低保家庭收入核实工作,加快推进民政公共部门建设,逐步建立低保边缘户保障措施,完善"应退尽退"机制、创新低保对象动态管理,完善低保群体就业促进机制.

10.学位论文 刘娟 农村最低生活保障法律制度研究 2008

我国的农村最低生活保障制度目前已在全国范围内展开，但是相应的法律制度还不健全，农村居民获得最低生活保障的权利缺少法律保护。为了维护广大农村居民的根本利益，切实地保障农村居民的基本生活，必须深化对农村最低生活保障法律制度的研究。完善农村最低生活保障法律制度，是落实科学发展观和构建社会主义和谐社会的必然要求，对深化改革，解决三农问题，建立覆盖城乡的社会保障体系均具有重要的现实意义。

本文针对我国农村最低生活保障制度的现状以及存在的问题，对如何构建农村最低生活保障法律制度提出了一系列建议，以期对我国的农村最低生活保障立法有所裨益。一是在立法原则上，提出农村最低生活保障立法应当坚持生存权保障原则、国家义务原则、平等原则、鼓励自立原则和兼顾公平与效率原则；二是在具体制度构建上，从农村最低生活保障对象的确定、保障标准的衡量、保障种类与方式的选择、保障资金的来源与管理、家计调查、监督与退出机制以及法律责任等方面提出了具体的建议。三是在立法模式上，提出建立城乡统筹的《最低生活保障法》，摒弃城乡二元结构所固有的思路，树立和强化“城乡整合”的意识，切实保障城乡居民在最低生活保障方面实现真正意义上的平等。

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