全民参保登记相关立法建议

一、 建议立法项目名称

新立《社会保险法实施条例》、修订《社会保险费征缴暂行条例》、修订《劳动保障监察条例》等。

二、必要性与可行性

党的十八届五中全会提出，实施全民参保计划，基本实现法定人员全覆盖。为实现这一目标，建议进一步完善社会保险法律规范体系，以劳动者社会保险权利的落实为核心，构建社会保险配套法律制度，运用法治思维为社会保险基金“开源”、“节流”，扩大基金征缴力度，防范基金违法流失。通过强有力的社会保险立法、执法与司法实践，保障全民参保登记计划顺利实施，确保基本实现法定人员全覆盖的计划目标。

《社会保险法》自20xx年7月1日生效以来已将近5年，但配套的相关制度立法相对滞后，立法主要有：行政法规层面，国务院---《社会保险费征缴暂行条例》（1999.1.22）、各地地方性法规---比如《江苏省社会保险费征缴条例》（2004.2.1），人社部规章---《社会保险稽核办法》（2003.4.1），另外国务院行政法规《劳动保障监察条例》（2004.12.1）中也有关于社会保险虚假申报缴费以及骗取社会保险待遇等方面的行政处理处罚条款规定，上述法律文

件颁行时间长，多年未予修改，很多规定在《社会保险法》生效后已经涉及法律适用问题，而人社部规章---《实施<社会保险法>若干规定》（2011.7.1）、《社会保险费申报缴纳管理规定》（2013.11.1）相对较新但立法层次不高、规定简易，不能及时回应社会保险法治运行过程中产生的诸多实践问题。

总体来看，上述规范性法律文件与《社会保险法》的立法精神以及近年来社会保险法治实践的发展需要不相匹配，应该及时予以修订或者新立有关《社会保险法》实施方面的条例或细则规定，为保障、落实劳动者的社会保险权利以及社会保险行政执法、司法实践提供及时的法律制度补给。

三、要解决的主要问题：

（一）部分行业、部分地区用人单位未依法为劳动者办理社会保险登记现象依然普遍，部分劳动密集型企业参保率偏低，农民工群体社会保险覆盖率相对较低，“地方保护主义”影响下社会保险参保行政监管不力等现象依然突出，社会保险扩面空间较以往有所压缩但仍有不小空间，游离在社会保险法律保护伞之外的法定应参保劳动群体数量尚多，基本实现法定人员全覆盖的时间紧、任务重、压力大。

（二）劳动者社会保险权利保护与救济机制存在诸多实践障碍，表现在劳动者社会保险权救济时效制度不合理，社会保险经办机构、行政部门与征收机构之间以及社会保险行

政执法与仲裁司法机构之间的职责分工不清晰、业务衔接不顺畅，用人单位恶意欠缴社会保险费等严重社会保险违法行为尚缺少针对性的刑事立法制裁手段，灵活就业人员参保权利受到不当限制等问题，亟待国家级立法予以统一规范。

四、拟确立的制度

（一）建议创设“社会保险登记令”制度，加强劳动者社会保险自力救济。

《社会保险法》第58条规定，用人单位应当自用工之日起30日内为职工申请办理社会保险登记，否则由社会保险经办机构核定应当缴纳的社会保险费。

参照工伤认定申请规则，用人单位30日内不为职工申请工伤认定的，职工方可以在1年之内自行提请。参照《劳动合同法》设臵的工资支付令制度，债务人收到工资支付令15日内不提出书面异议的，工资权利人可以申请强制执行。同理，为配合全民参保登记行动，建议创设“社会保险登记令”制度，保障劳动者社会保险登记权的自力救济途径，具体为：用人单位超过30日不为劳动者依法办理社会保险登记的，劳动者可以凭有关证明材料随时向社会保险经办机构申请办理社会保险登记，社会保险经办机构应当自收到劳动者申请之日起3日内为劳动者先行办理社会保险预登记并向用人单位发出社会保险登记令，用人单位在收到社会保险登记令之日起10日内未提出书面异议的，社会保险登记令生效。

用人单位提出书面异议的，社会保险登记令不发生法律效力，由社会保险经办机构将劳动者诉请移送社会保险行政部门依法处理。

实施社会保险登记令制度，可以作为实施全民参保登记计划的重要手段之一，有利于发动职工群众积极维护自身社会保险权益，是赋予劳动者自力救济的重要法律武器，对于提出书面异议的用人单位再由社会保险行政部门依法介入处理，有利于加强经办机构和行政部门的业务衔接并提高社会保险行政执法力度，促使用人单位及时履行社会保险登记职责，维护职工社会保险权益。

具体实施过程中，社会保险经办机构可以设立专门的受理窗口和工作人员负责此项业务，明确劳动者申请社会保险登记令需提交的基本证据范围，对于发现用人单位成立后未办理社会保险登记的，以及用人单位接到社会保险登记令后提出书面异议的情况，同时可以作为涉嫌社保违法的线索移送社会保险行政部门实施国家劳动保障监察，由执法人员对涉嫌社会保险违法行为的用人单位进行全面检查并依法处理，处理结果反馈当事人和经办机构。

（二）建议立法延长劳动者投诉补缴社会保险费的救济时效期限

目前《劳动保障监察条例》对社会保险违法行为的查处时效为2年，违法行为有连续、继续状态的，自行为终了之

日起起算。从社会保险的公法强制性角度理解，参照国家税收征管法律制度，对有瞒报、虚报、伪造材料等有恶意偷逃社会保险费缴纳的行为，应当参照偷税行为设臵无限期追缴制度。实践中，很多劳动者临近退休，因用人单位长期未为劳动者缴纳社会保险，导致职工缴费不足15年，到达法定退休年龄时无法享受养老保险待遇，特别是因劳动监察存在2年追诉时效的原因，不能通过申请行政执法的途径完全保护多年工作期间的社会保险权益。建议立法延长劳动者投诉补缴社会保险的救济时效，明确无限期或至少10至15年内的社会保险救济保护时效期限。

（三）建议配合全民参保登记行动，通过立法增设“拒不办理社会保险登记、逃避缴纳社会保险费罪”，严厉打击恶意欠缴社会保险费违法行为。

世界多国将严重的逃避社保缴费（税）行为视为严重危害民生的犯罪行为，通过刑法给予罚金、有期徒刑等刑事责任予以制裁，比如瑞典、美国、新西兰、泰国等国家。我国在劳工社会保障保护方面应逐渐与国际接轨。随着社会经济发展，企业“恶意欠保”同“恶意欠薪”一样具有严重的社会危害性，直接影响劳动者的工伤、医疗、养老等事关生活生存的重大直接利益，而去年广东东莞高达数万职工参与的“裕元鞋厂罢工案”造成的国内外影响也已给我们敲响了警钟，长期严重的社会保险违法行为如果缺少强力的行政监管

乃至刑事措施予以制裁，一旦民生热点被触燃引发群体性事件的，必将酿成对社会管理秩序的广泛冲击，破坏社会和谐稳定。

因此，建议对虚报、瞒报、伪造材料、转移财产等恶意逃避缴纳社会保险费的行为，从刑事立法角度苛以刑事责任；对经有关行政部门责令办理社会保险登记、或者限期缴纳社会保险费但拒不改正的行为，涉及数额较大或者情节严重的，给予刑事制裁，督促用人单位依法为劳动者办理社会保险，按规定及时足额缴纳社会保险费。通过严厉打击“恶意欠保”行为，逐渐在全社会营造“用工要参保、一个不能少”的社会主义企业劳动用工价值氛围，从而扭转社会上存在大量社会保险违法行为乃至个别地方出现“法不责众”的不正常状态。建议通过创设社会保险行政到刑事责任的制度安排，为全民参保登记计划的顺利实施奠定法治基础保障。

（四）建议建立社会保险综合执法机制。

现有生效的社保法律法规规章对社保违法行为的监管体制混乱，不同效力层级的法律文件对社保违法行为的查处赋权和处理程序复杂。职工社会保险从办理登记、申报缴费，稽核审计，强制征缴等各个监管环节均分解给了社会保险经办机构、社会保险行政部门和社会保险征收机构，对社会保险违法行为的处理出现了法律条文竞合、冲突等适用困境。

应当加强对社会保险违法行为的类型化处理研究，对发

生在不同环节的社保违法行为，应进一步明确社会保险经办机构、社会保险行政部门和社会保险征收机构之间的职责分工，加强三部门业务衔接特别是经办信息平台的对接，彻底消除权责不清、职能交叉和推诿扯皮，提高处臵效率，减少劳动者社会保险行政维权的环节和成本，构建以劳动者社会保险权利维护为核心的社会保险依法治理模式。

实践中，对劳动者要求补办社会保险登记、补缴社会保险费（补足社会保险缴费基数）等投诉，三部门之间存在业务衔接不畅、业务口径不明，业务受理推诿等现象，建议实行社会保险综合执法机制，明确“一点受理，一杆到底”的维权模式，确保社会保险行政处理直至行政强制各个环节能够运行顺畅，最大限度整合三部门执法力量，减少劳动者诉累。

（五）建议立法赋予到达法定退休年龄后的劳动者在特殊劳动关系情形下的社会保险继续参保权利。

对达到法定退休年龄但因缴费年限不足尚未享受养老退休待遇的劳动者仍在用人单位工作的情况，建议立法视为劳动关系存在继续状态，应当强制用人单位为此类劳动者继续依法缴纳社会保险，并纳入社会保险行政执法救济对象范围。

实践中，很多劳动者（主要是外来农民工）因之前用人单位长年未依法为其缴纳社会保险，导致其到达法定退休年

龄时缴费不足15年无法享受城镇职工养老保险退休待遇，但因其继续在用人单位工作，且自身又无经济能力一次性补足相关缴费的，应当赋予其与正常劳动关系模式下相同的社会保险参保权利，并明确用人单位相对应的参保义务。又，司法实践中，对此类特殊劳动关系给予了相应的司法确权，明确了用人单位应当承担劳动者工伤待遇等法律责任，因此加强该类劳动者的社会保险权利接济也具有实践中的必要性和制度上的可行性。

（六）建议立法明确建筑领域建筑工人的劳动关系法律性质，保障建筑工人的社会保险参保权利和社会保险待遇享受。

据有关数据显示，建筑领域从业人员20xx年达到4500多万，其中农民工3600万人之多，全国建筑业从业人员参加社会保险的比例不到25%，建筑领域推进法定人员参保登记全覆盖的空间和潜力巨大。

目前，建筑领域因违法承包、分包、转包行为产生的非法用工现象导致大量建筑工人被司法实践排除在劳动关系认定的范围之外，很多建筑工人的工伤保险待遇不能得到依法保障，建议通过国家层面的统一立法，明确建筑领域劳动者不受违法承包、分包、转包的非法用工行为影响其劳动关系的法律性质认定，并依法要求有关用人单位为建筑领域劳动者参加社会保险，规范建筑用工管理，培育稳定的建筑产

业工人队伍，及时固定劳动关系，推动建筑业用工回归劳动基准法的适用，推进建筑业法定从业人员的参保登记全覆盖。

（七）建议统一取消对灵活就业人员参加社会保险权利的不合理限制

《社会保险法》赋予了灵活就业人员可以按规定参加职工养老保险和医疗保险的权利，但实践中各地对其参保权利存在程度不一的限制，表现在必须捆绑缴纳养老保险和医疗保险、非本地区户籍的外来人员禁止参保等制度限制。

目前，很多地方已经放开了此两项限制，受到群众欢迎，但据悉不少地方对灵活就业人员参保依然设臵了诸如上述限制。由于灵活就业人员不少是就业困难对象，很多群众本身经济条件有限，应当赋予其根据自身条件自由理性选择参保险种以实现自身权益的最大化决策。

在人员流动更加广泛的就业创业时代，无论是从法律的平等保护价值出发，还是从长远的社会效果来看，都应当及时放开对灵活就业人员的不合理参保限制，建议国家层面能出台相关立法规定，加强对灵活就业人员参保的相关权利保护，保障外来人员属地参保权利，让社会保险作为生活的稳定器惠及更多公民，为“大众创业、万众创新”的各路生力军提供完善的社会保障支撑。

第二篇：全民参保登记调查工作

完成全民参保登记调查工作

根据市、区人社局文件精神，XX村于20xx年11月开展全民参保登记调查工作。对于此次的工作，要特别感谢村长和片会计，他们积极帮助张贴宣传单，让村民及时了解此次调查目的，宣传参保的意义，协助调查人员走访被调查人员，进一步更加了解被调查人员的就业信息、未参保原因。截止目前，本村未参保人员166人，现已全部调查完毕，并登记入册，逐一录入系统。