林业综合行政执法改革的法律思考
张小军
（甘肃林业职业技术学院 经济管理系 甘肃 天水 741020）
摘要：林业行政执法是依法治国、依法兴林的重要组成部分。我国开展的林业综合行政执法改革，具有丰富的涵义和多样的法律、法规依据，它有利于加强和规范林业行政执法工作，促进林业依法行政，以建立权威、高效、规范、廉洁的林业行政执法体制，不断提高林业行政执法整体水平。本文分析了我国林业综合行政执法改革存在的主要问题，并提出了法律对策。
关键词：林业；综合行政执法；涵义；法律依据；存在问题；法律对策。
依法治林是加快林业发展的基本方针之一，是新时期促进林业发展的最新标志和特征，是实施以生态建设为主的林业发展战略的重要保障。开展林业综合行政执法，加强和规范林业行政执法工作，促进林业依法行政，以建立权威、高效、规范、廉洁的林业行政执法体制，不断提高林业行政执法整体水平。从而为加速推进新时期林业历史性转变，实现林业持续快速协调健康发展营造良好的法治环境。
一、思考之一：林业综合行政执法的涵义
（一）林业行政执法的涵义和内容
林业行政执法是指林业行政主管部门及法律、法规授权的组织依照法定程序，适用法律、法规、规章开展森林资源行政管理活动，以保护森林资源安全，保障生态平衡，维护国家利益和社会公共利益的具体行政行为。《森林法》第13条规定：各级林业主管部门依照本法规定，对森林资源的保护、利用、更新实行管理和监督。此条规定包含了两层含义 ：一是林业行政执法的主体是各级主管部门，其中包括国务院林业主管部门，省、自治区、直辖市林业主管部门，地（市）级林业主管部门和县级林业主管部门；二是林业主管部门的职责是依照《森林法》的规定，对森林资源的保护、利用、更新等各项法律规范的贯彻执行进行管理和监督。这既包括对实施各项法律规范的具体行为的管理和监督，也包括对违反林业法律、法规、规章和政策的公民、法人及其它组织进行依法处理。所有这些统称为林业行政执法。 林业行政执法内容丰富，涉及《森林法》及与其相关的林业法规、规章和政策，涉及森林培育、国土绿化、森林经营、林业采伐、林地生产管理、森林防火、野生动植物保护、森林采伐、林地利用、木材经营、木材运输、森林生态效益补偿、森林植被恢复费征收和林业基金管理等多项林业行政事务。
（二）林业综合行政执法的涵义
综合行政执法，即根据法律、法规和规章设立的行政机关，在特定区域集中行使若干行政机关职权的具体行政行为。根据《行政处罚法》确立的相对集中行政处罚权制度，综合行政执法主要指相对集中行使行政处罚权；林业综合行政执法主要指相对集中行使林业行政处罚权。《行政处罚法》确立相对集中行政处罚权制度的目的，是要解决多头执法、职责交叉、重复处罚、执法扰民和行政执法机构膨胀等问题，深化行政管理体制改革，探索建立与社会主义市场经济体制相适应的行政管理体制和行政执法机制，提高行政执法的效率和水平，保护公民、法人和其他组织的合法权益，保障和促进社会生产力的发展。
林业主管部门作为林业行政执法主体，实践中通常又委托林政资源、野生动植物、林木种子管理、森林公安、森林防火等职能机构行使林业行政执法权。这样就造成了可以行使林业行政执法权的机构过多、过散，在不同程度上存在多层执法、多头执法、执法扰民、重权轻责、以权谋私等问题，影响了行政执法的公正性和统一性，干扰了正常的公共秩序和市场
经济秩序，并导致了不正之风和腐败行为的发生；组建林业综合行政执法机构，实施林业综合行政执法是适应国家行政执法改革的需要。具体做法是，在县级以上林业行政主管部门设立综合性的专门执法机构，把以林业行政主管部门的名义行使的行政处罚权由现在林业行政主管部门内设的不同机构负责查处，改为由专门设立的综合执法机构负责查处，其他机构负责主管业务范围内的其他行政管理工作，不具体参与林业行政处罚案件的查处工作，林业行政主管部门的法制工作机构对执法工作依法负责监督管理。实施这项改革，符合《行政处罚法》的规定和国务院关于机构改革、转变政府职能的要求，有利于统一林业行政处罚案件的受理和查处，便于集中开展行政执法活动，形成执法合力，减少行政执法成本；有利于加强行政执法队伍建设，提高行政执法行为，提高办案质量；有利于提高林业行政主管部门的执法权威，树立良好的行政执法形象。
二、思考之二：林业综合行政执法的法律、法规依据
（一）《行政处罚法》的法律依据
《行政处罚法》第十六条规定：“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”本条规定所称的“一个行政机关”即是综合执法机关，此即相对集中行政处罚权制度。成立综合执法机关的主要目的是减少行政管理的层次和环节，减轻行政管理相对人的负担，消除大盖帽满天飞的现象。综合执法机关具有行政机关的资格，可以以自己的名义代表国家进行管理活动，以自己的名义担任行政复议的被申请人、行政诉讼被告和行政赔偿的义务机关。
目前，政府职能转变和行政管理体制改革尚未完全到位，行政机关仍在管着许多不该管、管不了、实际上也管不好的事情，机构臃肿、职责不清、执法不规范的问题相当严重。往往是制定一部法律、法规后，就要设置一支执法队伍。一方面，行政执法机构多，行政执法权分散；另一方面，部门之间职权交叉重复，执法效率低，不仅造成执法扰民，也容易滋生腐败。实行相对集中行政处罚权制度，对于解决行政管理中长期存在的多头执法、职权交叉重复和行政执法机构膨胀等问题，提高行政执法水平和效率，降低行政执法成本，建立“精简、统一、效能”的行政管理体制，都有重要意义。
（二）《森林法》及《森林法实施条例》的法律、法规依据
19xx年九届全国人大常委会对《森林法》进行了修改，20xx年国务院重新颁布施行了《森林法实施条例》。修订后的《森林法》和新颁布施行的《森林法实施条例》规定，除森林公安机关可以代行《森林法》第39条，第42条、第43条、第44条规定的林业行政处罚权外，林业行政处罚权全部由县级以上林业主管部门行使，取消了原《森林法实施细则》林业行政处罚权可以由县级以上林业主管部门委托其他单位行使的规定。《野生动物保护法》、《种子法》、《防沙治沙法》也规定对违反《野生动物保护法》、《种子法》、《防沙治沙法》行为的行政处罚由县级以上林业主管部门决定。这些法律规定为林业主管部门集中林业行政处罚权，实行林业综合行政执法提供了法律依据。这样,可以尝试积极稳妥地推行林业综合行政执法体制改革,组建林业综合执法队伍,集中行使林业行政处罚权,逐步形成统一、高效、权威、廉洁的林业综合执法体系。
县级以上林业主管部门的职能实际上可以分为两部分,其一是行政许可职能；其二是林业行政执法职能。按照职能的划分,县级以上林业主管部门一部分是业务部门。负责植树造林、管理林业事业发展过程中相关行政事务；另一部分是执法部门。负责对破坏森林资源违法活动进行责任追究,享有林业行政处罚权,实施林业行政案件的处罚、教育和纠正。因此,根据职能的划分将林业行政主管部门的执法职能单独列出，组建林业综合行政
执法机构,符合法律规定，能整合林业行政执法力量,加大打击违法犯罪行为的力度,还便于林业事业的管理。
（三）其他法规依据
20xx年《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》（国发[2002]17号）、《国务院办公厅转发中央编办关于清理整顿行政执法队伍实行综合行政执法试点工作意见的通知》（国办发[2002]56号）明确规定,要进行综合行政执法改革,相对集中行政处罚权。20xx年11月,国家林业局制定了《实行林业综合行政执法的试点方案》,选择11个省的21个县级林业行政主管部门进行相对集中行政处罚权的试点。20xx年国家林业局发布《国家林业局继续开展第二批林业综合行政执法试点工作》文件,第二批试点在27个省、自治区、直辖市的142个县级单位进行，按照政策制定职能与监督处罚职能相对分开，监督处罚职能与技术检验职能相对分开，“权责一致”、“精简、统一、效能”等基本原则进行。开展相对集中行政处罚权工作，保证全面、正确地实施《行政处罚法》，促进政府和政府各部门严格依法行政，进一步规范行政执法行为，提高依法办事的能力和水平。
三、思考之三：目前林业综合行政执法改革存在的问题
我国开展林业综合行政执法改革效果明显，取得了五大成果：一是解决了多头执法和重复执法的问题；二是提高了行政执法效率，降低了执法成本；三是加大了行政执法力度，提高了行政案件办理的质量；四是林区治安状况进一步好转；五是执法监督体制和执法保障体制初步建立。但改革依然存在一些问题。
（一）“法治”思想不牢固，依法行政认识不到位
目前，许多执法人员还有很深的“人治”观念，习惯于行政命令，红头文件，重政策、轻法律。从主观方面，不情愿、不积极主动地研究依法行政，有的将经济管理与依法行政对立起来，从而导致一些执法部门和执法人员不依法定程序办事，行政行为随意性大。对本行业的法律、法规学习不够，认识上模模糊糊，工作时把握不准，依法行政的意识和能力较差。
（二）行政处罚手段不规范
实行林业行政处罚的目的是为了教育公民遵纪守法,以维护良好的林业行政管理秩序，保护环境,促进经济发展。然而,《行政处罚法》和《林业行政处罚程序规定》虽然对林业行政处罚作了严格规定，但在实际运用林业行政处罚手段时还很不规范,随意性较大,突出表现为罚款中的“乱”和处罚力度上的“软”，“重处罚，轻管理”，罚款过后违法行为并没有得到纠正。
（三）执法人员素质不高，行政执法不到位
林业综合行政执法活动是依法行政的集中表现，其执法水平和效果，直接反映林业依法行政的整体能力。林业综合行政执法活动表现为一个个具体行政行为，而具体行政行为是否合法、合理，与作出和执行具体行政行为的林业综合行政执法人员的素质有很大关系。综合执法涉及面广、范围大，但由于执法人员来源不同，工作能力、业务水平、政治素质等参差不齐，导致执法难度大。所以，提高执法队伍素质是当务之急；行政执法不严格，滥用自由裁量权、违反法定程序执法、处罚过轻现象时有发生。执法部门只追求实体的正确，而不顾及程序方面的具体规定，先处罚，后取证，不告知当事人违法事实、处罚依据和理由，不交待当事人应有的申辩权、申请行政复议权和提起行政诉讼的权利等。同时，执法责任制有待进一步完善，应加大制度执行力度，对违反制度的行为要追究责任并给予相应的处罚。
（四）执法监督机制和制度不健全
目前，监督执法的机制尚未形成，监督体系不完善，对行政执法缺乏监督，不能有效防止执法不严，执法不公、徇私枉法、执法犯法等现象的发生。执法监督工作存在的不足和缺
陷，主要表现为：
1、监督方式单一，缺乏科学性。未能发挥其应有的整体作用，往往不重视事前、事中监督，案件发生后才进行处理，不能防患于未然。往往不重视经常性监督，从而不能及时发现问题，处于消极被动的地位，没有起到应有的监督作用。
2、监督制度落实不到位。一是评议考核制度仍是一个薄弱环节。奖惩不明，影响了行政执法责任制的落实。二是罚款分离制度落实难度较大，有的没有实行真正意义上的“分离”，仍由执罚人员自收，有的将罚没收入直接用于人员工资和业务经费等。三是对规范性文件备案审查制度没有认真实行，对具体行政行为的监督缺乏力度。
3、执法监督机构不健全。各级林业行政主管部门的法制工作机构应是专职的执法监督机构，但目前法制机构的设置和人员配置与当前日益繁重的工作任务不相适应。大多数都没有设立单独的法制机构或没有专职从事监督工作的人员。
四、思考之四：林业综合行政执法改革的法律对策
针对上述问题，应加强执法和执法监督队伍建设、加大执法力度、加强执法监督检查、促进严肃执法和文明执法，以实现依法行政、依法治林和依法兴林的目标。
（一）提升林业的法律地位，健全林业综合行政执法的法律法规
在新时期，应该以法律形式确定林业在生态建设中的首要地位和在可持续发展中的重要地位，改变林业法律法规在社会上影响不大, 不能引起足够重视的局面。林业方面的立法是林业行政执法依托的基础，没有完善的林业法律体系就不可能做到有法可依。林业综合行政执法的立法工作要针对目前我国林业综合行政执法所面临的一些迫切需要解决的问题，从法律、法规和规章中的空白规定入手，增加一些具体的行政执法程序性规定，改变立法对林业行政执法力度规定不够、原则性不强、不易操作的状态，增加一些林业行政主管部门的义务性规定和违法处理方面的规定，将林业综合行政执法真正置于严格的法律规范之下。同时对相互矛盾的规章和规范性文件进行及时的清理，统一明确执法人员的行政执法权限、内容和执法责任，解决林业综合行政执法的可操作性和实用性方面的问题。
（二）进一步提高思想认识，增强法治观念
进一步提高林业综合行政执法人员，尤其是提高各级林业领导干部的思想认识和法制观念，是搞好林业行政执法工作的关键和重要前提条件。不学法，不懂法，就谈不上依法行政。要加强对宪法和法律、法规的学习，熟悉法律、法规，善于运用法律、法规解决问题。要把法律基本知识的学习纳入各级林业领导干部和综合执法人员培训的重要内容，要把领导干部和执法人员的理论学习和法律素质作为考核和任用干部和执法人员的一条重要标准。提高林业执法人员的整体水平，以适应全面推进依法治林的需要。
（三）明确和严格执法程序、执法时限
林业综合行政执法应严格按照《行政处罚法》和《林业行政处罚程序规定》进行，一般应具备公示、明示、执行、结束、回访等几个程序，要严格遵守，不能颠倒、省略。一是信息公开，即林业综合行政执法者应将执法活动的有关情况和资料全部公开；二是亮证执法。即执法者首先应向行政相对人出示合法的执法证件，以辨明其身份；三是认真履行告知义务。告知当事人作出行政处理决定的事实、理由、依据及依法享有的权利，给予当事人以陈述、申辩、要求听证、提起行政诉讼的权利；四是遵守时限。将行政处理决定按规定的程序、方式向当事人送达并依法取得送达回证，提高行政执法的效率和准确性。
（四）加强林业综合行政执法队伍建设
在提高林业综合行政执法人员素质方面，笔者认为可以借助国家公务员制度的推行办法，对林业综合执法人员通过公开招考，择优录用、严格考核和培训；通过公开招聘，吸收素质好，有较高文化层次的林业行政执法人员,；组织所有执法人员进行执法资格考试，实
行执法资格年检制，加强执法资格的管理；对林业综合行政执法人员进行法律知识和业务知识的培训，不断提高执法人员的业务水平。同时加强对执法人员的思想和职业道德教育，增强行政执法的责任心，并严格执行执法人员晋升、奖惩制度和措施，努力建设一支思想素质、法律素质、业务素质过硬的执法队伍，为林业依法行政奠定良好的基础。
（五）强化林业执法监督，完善执法监督机制
应按照依法治林的要求，建立健全有效的制约监督机制，加大林业综合行政执法监督的力度，使行政权力在有效的监督之下，确保严肃、公正的执法。
1. 切实加强内部的层级监督。林业执法的内部监督，一是指，上级林业行政主管部门对下级林业行政主管部门以及对其所属的执法部门的行政执法全过程进行的监督，二是指，担负具体行政执法职责的部门对于本部门及执法人员的具体行政行为进行的监督。要做到依法行政，关键要从行政执法部门内部抓起，应根据《行政复议法》和《林业行政执法监督办法》等法律法规的规定，建立保证执法监督有效运作的工作制度，将执法监督工作逐步制度化。
2. 完善执法监督的形式。推行林业行政执法责任制，严格界定林业行政执法的机构和执法人员的执法权限、执法方式和责任；健全评议考核制，不只在组织部门、人事部门等进行考核，各级人大和社会公众也应该参与到考核中；推广行政执行公示制，将林业行政执法的职责、程序办案期限等向社会公开明示，进一步规范执法行为；要实行定期交流和轮岗制度。执法部门的负责人要定期交流，重要岗位执法人员要定期轮换；建立错案追究制度和侵权赔偿责任制度，在林业行政主管部门及其执法机构的内部加强监督，达到自我约束和制约的目的；要完善和落实行政处罚听证制度、复议制度、审批权限分解制度、处理重大事项及规范性文件备案制度。使上级机关和本机关及时了解和掌握执法中存在的问题，发现错误、纠正错误。
3.加强各级党委、人大、新闻舆论监督与群众监督。各级林业综合执法部门要定期向当地党委、人大、政府汇报林业综合执法的情况以利于执法监督；新闻媒体也应主动地通报林业综合行政执法的情况并进行跟踪调查，对执法中的问题及时曝光，并进行限期整改，同时也利于及时查处新闻媒体披露的林业案件；由于林业案件本身固有的普遍性、分散性和隐蔽性的特点，打击破坏森林资源犯罪行为的大多数案件都是由群众采取不同方式举报的，因此应落实受理群众举报、投诉、控告制度，及时处理行政相对人的举报、投诉、控告，对确实存在的问题要及时纠正。保障林业行政执法公正、合法、有效进行。
4、突出法制工作机构的监督作用。加强林业法制工作建设，实行执法机构与执法监督机构相分离的制度是当前搞好林业执法的客观需要，各级林业行政主管部门应当根据国务院在机构改革中提出的强化执法监督职能的精神和本地实际需要，确立本机关法制工作机构或者配备专人，具体组织、承担对林业综合行政执法的监督工作，使执法监督工作日常化。要重视和发挥法制工作机构的作用，改革执法监督模式，扩大监督渠道，对林业综合行政执法行为实行“查、审、批”三权制约制度，将过去“一勺烩”模式，改变为“三级会珍”模式，将执法人员调查、法制机构审核、领导审批列为必须程序相对分离，对行政权力实行制衡和分离。要通过有效的监督，制衡自由裁量，及时纠正和严肃查处违法违纪行为和行政执法中的不正之风。
我国林业正处在由以木材生产为主向以生态建设为主的历史性转变时期，各级林业行政主管部门切实转变职能，加强林业行政执法，提高依法行政水平，已成为形势发展的必然要求。开展林业综合行政执法改革是加强和规范林业行政执法的必然选择, 是实施依法治林的
重要组成部分。它有利于建立权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的林业行政执法体制。它对于加强森林资源的保护和管理具有十分重要的意义。
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