立足“四化”建设 提升基层检察工作水平

编者按 基层检察院工作是全部检察工作的基础，是维护社会和谐稳定和公平正义的第一线平台。长期以来，基层检察院建设一直受到高度重视。20xx年，高检院下发了《2009-20xx年基层人民检察院建设规划》；20xx年10月25日，最高人民检察院检察长曹建明向十一届全国人大常委会第二十三次会议作了《最高人民检察院关于加强人民检察院基层建设、促进公正执法工作情况的报告》，一系列措施有力地推进了基层检察院建设。今年是《规划》实施的收官之年，为进一步总结基层检察院建设经验，深入推进基层检察工作的科学发展，本刊特邀请专家学者对加强基层检察院建设的相关问题进行探讨。

立足“四化”建设 提升基层检察工作水平

■ 主 持 人： 张建升 《人民检察》副主编

■ 特邀嘉宾： 张 巍 最高人民检察院政治部办公室主任

莫纪宏 中国社会科学院法学研究所研究员

任 进 国家行政学院法学部教授

田宏杰 中国人民大学法学院教授、北京市东城区人民

检察院副检察长

■ 文稿统筹： 张敬博 摄影：闫 昭

主持人：基层检察院是检察机关联系人民群众的桥梁与纽带，是维护社会和谐稳定和公平正义的第一线平台。高检院一直高度重视基层检察院建设工作，《2009-20xx年基层人民检察院建设规划》（以下简称《规划》）是一段时期内基层检察院建设的纲领性文件，对于夯实检察机关基层基础工作，提高基层检察院建设整体水平具有十分重要的意义。当前，经过各级检察机关的不懈努力，基层检察院建设取得了显著的成绩。同时，如何进一步深入推进基层检察院建设成为检察机关面临的一个现实课题。本期“检察聚焦”主要围绕“强化基层检察院建设，深入推进检察工作科学发展”展开探讨，感谢四位嘉宾的热情参与。

问题一：当前基层检察院建设的状况如何？在推进基层检察院建设过程中应遵循什么原则？

主持人：基层检察院是开展检察工作的最基础环节，当前基层检察院建设的状况如何？为适应经济社会全面发展和司法改革深入推进的新形势，基层检察院建设在推进过程中应遵循什么原则？在今后的基层院建设中，应将如何发挥先进基层院的模范带头作用？

张巍：基层检察院是人民检察院整体工作的基础和主体。从数量规模讲，全国检察院绝大部分机构、人员、案件都在基层。目前基层检察院有3207个，占检察院总数的88%；基层检察院人员占检察人员总数的75%；80%多的案件由基层检察院办理。基层检察院处于检察机关组织体系的基础层，处在执法办案第一线，是贯彻落实和检验上级部署的“终端”。基层检察院建设是一项基础战略，抓住了基层就抓住了检察工作的主要环节。从19xx年明确提出加强基层检察院建设的战略决策至今，高检院始终坚持把基层院建设作为事关检察事业科学发展的战略任务来抓。20xx年以来，先后制定了《规划》、《基层人民检察院建设考核办法（试行）》和《进一步加强和改进人民检察院基层建设的意见》，召开了基层检察院建设工作会议和基层检察院建设座谈会，评选表彰了第三、四届全国先进基层检察院，围绕加强基层基础工作出台了职业道德基本准则、职业行为基本规范和执法工作基本规范。

基层院建设取得了新的明显成效：一是服务中心工作的能力水平有新提高；二是执法规范体系和执法监督机制建设有新进步；三是领导班子素质结构有新改善；四是队伍专业化程度和职业形象有新提升；五是科学管理意识和能力有新加强；六是基础保障建设有新成效；七是基层院建设指导工作有新发展。

各级检察机关认真贯彻高检院部署要求，基层院建设取得了新的明显成效。一是服务中心工作的能力水平有新提高。服务发展“基础前沿”作用、维护稳定“第一道防线”作用、化解矛盾“一线平台”作用不断增强。二是执法规范体系和执法监督机制建设有新进步。规范执法意识进一步确立，执法规范体系初步形成，执法办案监督机制日益完善。三是领导班子素质结构有新改善。班子结构更加优化，培训力度不断加大，监督管理机制不断完善。四是队伍专业化程度和职业形象有新提升。思想政治和职业道德建设不断强化，专业化建设的政策措施不断完善，基层队伍素质和执法公信力不断提高。五是科学管理意识和能力有新加强。整合内部资源，引入现代管理手段，探索了符合基层检察实际的业务运行机制、办案管理机制、内部监督制约机制和工作考评机制。六是基础保障建设有新成效。经费支持不断增加，基层院经费问题基本解决，绝大部分基层院完成了“两房”建设，科技装备水平明显提高，信息化建设快速推进。七是基层院建设指导工作有新发展。指导力度不断增强，考核机制不断完善，建设载体不断丰富。但基层检察院建设也存在着一些突出问题，如基层院建设发展不平衡现象突出，执法办案力量紧张，队伍素质不完全适应工作需要，管理成为制约基层检察工作发展的短板，检务保障依然相对薄弱，等等。今年，高检院将在全国检察机关开展“落实《规划》攻坚年”活动，对照《规划》提出的任务和具体指标，加大工作力度，确保《规划》各项任务真正在基层落实。

任进：按照《规划》规定和高检院工作安排，对基层检察院建设评估，有业务、队伍、管理和保障“四化”的具体标准和要求，其中更应强调的是对检察业务方面的评估。检察权不同于行政权、审判权，检察院是专司法律监督职能的机关，应该加大对检察机关履行法律监督、促进公平正义方面的评估的权重。

田宏杰：高检院对基层院建设一直极为重视，除《规划》外，下发了《基层人民检察院建设考核办法(试行)》等一系列规范性文件指导检验基层院建设的成效。实际上，对基层检察院建设进行考核，与其说是对基层院各项工作的检验，毋宁说是对基层院各项工作的指导管理。就基层院管理而言，就是要打造上级检察院指导—检察系统外部力量监督管理—基层院自主管理等多元治理格局，而上级院乃至高检院对基层院所进行的考核评比，则是变传统行政管理模式为上级院指导、基层院自主管理的科学治理模式的重要方式。

但实践中，有的地方对基层院的考评初衷并没有得到很好的贯彻，其功能和价值都有所异化。通常，高检院所下发的考评办法一般只对各地区考评标准的设立确立宏观指导方向和基本考评原则，具有宏观性和全局性的特点，并不涉及具体考核指标的细化，对高检院考核指标的细化工作一般是由省级检察院来完成的。而从现有情况来看，有的省级检察院在细化考核指标时不尽合理，未能很好地遵循司法规律和司法工作的特点。检察机关作为司法机关，应以检察业务和检察执法办案为核心，其具体考评指标的设立和考评工作的开展，应当有别于单纯行政机关的行政管理活动及其行政执法工作的考评。实践中，有的省级院在制定相应的考核标准时，形式上过分强调数字化的考核结果，如结案率、提抗率、支抗率等，内容上则片面强调司法效率方面的考核，至于司法公正内容的考核，因其难以量化，则在很大程度上被忽略了。这种重数据、重效率、重结果的考核方式，不仅进一步加剧了检察业务工作的开展和检察权职能配置行使的行政化色彩，而且导致了考核结果的失实，助长了考核评比工作的简单数字化倾向。有鉴于此，我建议，基层院考核评比体系的设置，必须由司法效率和司法公正两部分考核体系组成。由于司法公正更多地表现为受众的心理感知等难以量化的内容，故对司法公正的考核可分为定量指标和定性指标两部分，前者以提抗率、支抗率、信访率等

量化内容为考核对象，后者则由法律适用能力和社会矛盾化解处置能力等定性考核内容为考核对象，其中，法律适用能力以证据审查认定能力、法律适用及释法说理能力等法律基本素养和法律专业知识为考核重心，重在考核法律效果的实现能力；社会矛盾化解处置能力则以信访处置能力、突发事件紧急应对能力、检务工作日常礼仪等司法能力与司法经验为考核内容，重在考核社会效果、政治效果的实现能力。

第二篇：对基层检察院建设工作的思考

关于基层检察院建设工作的思考

基层检察院建设是检察机关全部工作的基础，也是一项长期而艰巨的战略性工作，事关整个检察事业的发展全局。为加强基层检察院的建设，最高人民检察院在过去“五好院”基础上又专门制定了《人民检察院基层建设纲要》及《基层人民检察院规范化建设考核办法》，省院也专门下发了《河北省基层检察院建设考核办法及量化评分细则（试行）》，对基层检察院建设进行督导和规范。《人民检察院基层建设纲要》实施几年来，效果显著，涌现出一批受高检院、省院表彰的先进基层检察院，对基层院建设的发展起到了很好的示范和带动作用，我根据新乐市院的实际对几年来《纲要》实施情况及基层检察院建设工作情况进行了深入的研究和思考。

一、存在的问题

应当说，从中央到地方，对基层检察院建设工作是非常支持的，特别是近几年来，上级院一直将基层检察院建设工作作为检察工作的关键来抓，不断加大指导力度，使基层检察院干警的执法能力、执法形象、执法公信力、科技装备等有了很大改观，但是由于种种原因，在基层检察院建设中存在一些不容乐观、不容忽视的问题，主要表现在以下几个方面：

1、干警队伍的精神状态不容乐观，争先进位意识差。认为我院不是一类院，工作满足于一般化，不出问题就行，缺乏拼搏创优的勇气和决心，导致工作中特色不特和亮点不亮。

2、执法人员的自身素质和业务水平不高。从现有基层检察干部队伍的状况看，队伍年龄结构和业务水平参差不齐，真正属于法律

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专业科班毕业的都是近几年新近的大学生，胜任检察工作还需要一个适应的过程。而其他原来的那些检察干警，由于来源渠道广，真正属于法律专业科班毕业的寥寥无几。虽然一部分干警长期的实践锻炼，可以胜任本职工作，但仍有少数干警由于自身基础较差的客观原因，再加上满足于应付工作，钻研业务不够扎实的主观原因，造成对立法精神吃的不透，对法律法规的使用把握不准，这是造成案件质量不高的直接原因。

3、个别干警执法不够规范严谨，对各个执法岗位职责不明确、办案环节不清楚，从而出现执法误区，导致涉检访事件的发生，影响了检察机关的执法公信力。

4、执法保障不到位，经费紧张，技术装备落后，直接制约了基层检察院工作的科技含量。

5、对于绩效为核心的考核机制在实际运用中很难掌握和操作。《人民检察院基层建设纲要》，对于干警考核明确指出：“以考核干警的能力、绩效为核心，探索建立能级管理机制。在明确内设机构和工作岗位职责的基础上，分类分级明确工作目标，以动态考核为主、定性与定量相结合，实行全员能力和绩效考核，奖优罚劣。改革完善业务工作考核办法，注重对办案质量、效率和综合效果的考核评价”。

要弄清《人民检察院基层院建设纲要》中的绩效考核，就要清楚什么是绩效目标，没有目标，从何考核。而绩效目标包括三个方面问题，一个是“做什么”，即什么任务，一个就是“怎么做”，即如何才能完成此项任务，再一个就是“做的怎么样”，即任务完成的怎么样，而这三项工作在实际操作中却很难把握，究竟做没做，怎么做，做的怎样，难以界定具体标准。

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再者就是对照绩效管理的制度要求仍未脱离行政机关培训的窠臼，最大的不足之处就在于，只注重任务目标的培训，忽略了绩效管理中对于干警行为目标的培训。我们检察机关所重视的多是任务目标所涉及的部分，这部分培训容易吸引干警，也容易在工作中显现成效。对于行为目标，要么是没有涉及，要么就是流于形式，对于这部分培训办法不多，其实这部分能力对于检察干警完成绩效目标有着不可缺少的作用。我们在今后绩效管理的培训中应强化这部分内容，做到有的放矢。

6、面向社会公开招考检察人才，在地方上时常受到制约。《人民检察院基层院建设纲要》中规定：深化干部人事制度改革，完善用人机制。实行检察人员招录考试制度，面向社会公开招考法律和其他人才充实检察队伍。而这一制度在地方上却常常受到制约，因为人事权和财权全部掌握在地方党委和政府手中，一些领导处于个人私利，无视《公务员法》中规定的招录公务员的程序，不经考录，便擅自将人员调入检察系统，而对那些经过正规公开招考的人员，他们却设臵层层关卡，推说各种理由加以阻止进入检察系统，或者是在招录过程中，人事口和组织口缺乏协调和沟通，致使新招录的检察人员很难办理入院手续，从而造成人力资源的极大浪费。

二、存在问题的原因

1、干警自身思想认识不到位。当前，尽管整个检察队伍素质有所提高，但个别干警不能随着科学发展观的学习而树立创新发展、争创一流的意识，缺乏拼劲、钻劲和韧劲。

2、从优待检政策落实不到位。基层检察机关由于普遍存在经费紧张的问题，受其制约，《检察官法》的一些规定，特别是检察官职级与待遇的有关规定没有得到落实，从优待检只停留在口头上，

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检察官的待遇普遍过低，致使个别干警对工作岗位的珍惜和重视不够。

3、教育保障机制不到位。基层检察机关一般人员较少而工作任务比较繁重，许多干警为完成业务考核指标而超负荷工作，疏忽了全方位的学习和能力培养。当前，虽然各院都有培训的计划和指标，但真正到业务部门忙办案的时候，就只能安排一些较为“清闲”的人员参加学习。

4、各项规章制度不健全不完善，使执法规范化建设缺乏考量和制约。

5、与地方党委、政府沟通协调不够，经费保障机制不到位；受编制限制和地方利益的束缚，检察机关逢进必考的机制很难落实。

三、改进和努力方向

在基层检察院建设工作中，我们建议上级院在正视上述问题的基础上，查微析疑，发挥好宏观指导和微观帮扶作用，尤其是地（市）级检察院更要充分发挥起一线指挥部的作用，具体组织和指导基层院争创活动，帮助协调解决基层检察院遇到的各种实际问题和困难，特别是对基层院建设工作相对落后的基层检察院，要逐个分析原因，找出对策，从人力和财力及业务上进行重点帮扶，以促使落后院尽快转变为先进院。

（一）抓根本，把方向，在精神状态上开辟基层院建设新境界

上级院要坚持“为人民服务、向人民负责、受人民监督、让人民满意”为根本方向，确定奋斗目标，在检察业务上，积极倡导单项夺第一，全面争先进；在整体检察系统中，要积极指导基层院争创全省、全国先进基层院；在地方上，号召基层检察院“逢先必争、

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逢旗必夺”，争当党委的先进典型，推动各项工作朝一个共同目标不断进步。同时坚持“以法为本抓好业务、以人为本建好队伍、以民为本搞好服务”的总体思路，指导基层检察院发挥优势，创出特色，增强基层院自我发展的原动力，通过开展“创新、创优、创精品”活动，激发基层院追求进步的创造力。

（二）抓关键，上水平，在核心环节上实现新突破

地（市）级院要坚持以提高领导能力为关键环节，定期考察基层院领导班子，建立基层院班子成员述职制度和政绩档案，坚持以提高执法水平为中心环节，对办案程序、岗位责任作出严格规定，同时加强对口部门业务指导和业务培训，在省院举办的各种培训中，优先安排工作相对落后的基层院干警参加。工作中，定期通报基层院业务进度情况，进行业务分析，剖析原因，找出解决对策，以提高执法水平和质量。

（三）抓机制，强措施，在执法规范上实现新发展

地（市）级院要围绕进一步强化法律监督职能，维护公平正义，积极探索建立符合检察工作规律的业务运行机制,细化检察业务各个办案环节的操作规范，完善检察业务工作流程，健全各项业务工作的岗位责任制，从制度和程序上保证依法办案、文明办案、安全办案。规范办案主体，坚持归口办案。同时指导基层院推广落实好ISO9001质量管理体系认证。继续完善各项业务工作的办案质量标准和监督检查体系，在两级院建立健全办案质量督察员制度、备案审查制度、个案评估制度和责任追究制度。加强对办案工作的内外部监督制约，认真开展人民监督员制度试点工作，不断总结经验，切实发挥人民监督员的监督作用。认真做好贯彻实施司法体制改革方案的准备工作，继续推进各项检察业务工作机制改革，逐步实现

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执法规范化。

（四）抓效率，勇探索，在科学管理上有新成效

要继续坚持把建立业务工作、队伍建设和信息化建设相结合的长效管理机制，作为推动检察机关管理水平和执法水平全面提高的一项系统工程。勇于探索，求实创新，善于总结，重点完善检察工作绩效考核机制和机关管理制度，深化检务公开，严格执行检察人员行为规范，切实改进工作作风。积极探索建立保证人尽其才的检察队伍管理制度，规范各项工作程序，创新动态管理和监督制约机制，不断激发检察队伍的生机和活力，坚持以信息化建设带动检察工作管理的科学化，提高检察人员运用现代化科学技术办案的能力，把现代化科技手段有效运用于检察工作管理、案件管理之中，增加检察工作的科技含量，提高工作效率和管理水平。

（五）抓重点，解难题，在执法保障上开拓新空间

严格执行《人民检察院基层建设纲要》和《基层人民检察院规范化建设考核办法》，夯实基层基础工作。加强与县区党委、人大、政府的联系，协高外部发展环境，积极争取党委、人大、政府的支持，加强具体指导，加大帮促力度，着力解决基层院编制紧缺、人员紧张问题，切实将逢进必考制度落到实处；着力解决从优待警、经费不足等问题，进一步激发干警的工作热情，提高基层检察机关的经费保障水平。认真贯彻检察机关“两房”建设会议和信息化工作会议精神，积极协助基层院跑办国债资金，加快“两房”建设，实施科技强检，逐步实现办公自动化、办案现代化和管理系统化。

（六）抓责任，重研究，在整体水平上开创新局面

建立地（市）级院领导联系点制度和职能部门对口服务责任制，市院每名班子成员至少分包1-2个基层院，作为联系点，对基层院

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建设负连带责任，每名班子成员坚持每月到联系点上调研指导一次，每年至少解决一个突出问题，进一步把帮扶工作做好做实，地（市）院干警要自觉增强服务意识，办精品案、干精品活，影响和带动基层不断增强法律监督能力，基层检察院领导也要潜心研究《基层人民检察院规范化建设考核办法》，迅速出台激励措施，完善目标管理，严格奖惩，有力促进基层院建设在健康发展的“快车道”上不断前进，从而不断涌现出更多的全省乃至全国先进基层检察院。

(新乐市人民检察院 赵云)

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