规范执法行为 强化执法监督
全面推进依法行政再上新台阶
——全国工商行政管理系统20xx年度行政执法检查情况总结
20xx年对全国工商系统法制工作而言是不平凡的一年。4月6日，《消费者权益保护法（修订送审稿）》报送国务院审查，标志着总局具体承担的《十一届全国人大常委会立法规划》四件立法项目起草工作全部完成。8月27日，国务院召开全国依法行政工作会议，总局作为五个发言单位之一，周伯华局长在会上作了经验介绍。9月9日至10日，全国工商系统法制建设经验交流会时隔十二年再次召开，周伯华局长在会上作了重要讲话，对加快推进法治工商建设、全面提高依法行政水平进行了部署。11月4日，全国工商系统推进行政指导工作经验交流会召开，对深入推进行政指导、积极创新监管方式作出了安排。12月1日，为贯彻落实《国务院关于加强法治政府建设的意见》，总局出台了《关于加快推进法治工商建设的意见》，响亮地提出了建设“法治工商”的目标。12月7日，围绕党的十五大提出的到20xx年形成中国特色社会主义法律体系的要求，总局发布了《关于公布规章、规范性文件清理结果的公告》，促进了适应社会主义市场经济监管的工商行政管理法律法规和规章制度的和谐统一......众多的新形势、新任务、新部署对强化执法监督，规范执法行为提出了新的更高要求。
为贯彻落实国务院和总局有关会议和文件的精神，加快推进法治工商建设，进一步规范执法行为、强化执法监督，根据《工商行政管理机关执法监督暂行规定》和总局工作要求，20xx年11月至12月，全国31个地方工商机关同步开展了行政执法大检查。此次检查主要围绕各地贯彻落实国务院全国依法行政工作会议和全国工商系统法制建设经验交流会议（以下简称“两个会议”）精神情况展开，重点包括四项内容：汇报传达和贯彻落实“两个会议”精神情况；规范执法行为、完善执法监督方面的经验做法和建章立制情况；全面推进行政指导工作情况；加强法制机构和法制队伍建设情况等。12月13日至23日，总局派出三个检查组，对陕西、云南、河南、江苏、江西、湖北省工商系统相关工作进行了抽查。从此次执法检查的情况看，地方各级工商机关按照总局和地方党委、政府的总体部署和要求，努力做到“四个统一”，牢牢把握“四个只有”，以建设法治工商为目标，以推进“四化建设”为抓手，严格规范执法行为，不断加强执法监督，积极创新执法机制，深入推进行政指导，大力开展法制宣传，狠抓法制队伍和法制机构建设，全面推进依法行政再上新台阶。
一、认真贯彻落实“两个会议”精神，切实把法治工商建设摆上突出位置
“两个会议”召开后，地方各级工商机关高度重视会议精神的汇报传达和贯彻落实工作，采取向党委政府汇报、向全系统传达、召开相关会议等多种措施，迅速把思想统一到“两个会议”精神上来。特别在《国务院关于加强法治政府建设的意见》和总局《关于加快推进法治工商建设的意见》（以下简称“两个意见”）出台后，地方各级工商机关结合实际，研究制定有关
措施，确保“两个会议”和“两个意见”的工作部署落到实处。
（一）汇报好、传达好、学习好“两个会议”精神，进一步统一思想、提高认识。辽宁、吉林、广西、海南、贵州、云南、陕西等地工商局主要负责同志向省政府分管领导汇报了会议情况和总局周伯华局长、付双建副局长讲话精神，争取地方党委政府对工商法制工作的关心和支持。北京、内蒙古、浙江、安徽、河南、湖北、湖南、广东、贵州等地工商局及时召开党组会、局长办公会学习“两个会议”精神，积极研究部署传达学习和贯彻落实措施。天津、山西、江苏、福建、山东、湖南、海南、西藏、青海、宁夏、新疆等省区市局通过召开视频会议、转发文件、编发简报等形式，部署和组织全系统干部认真学习会议精神。通过传达学习，广大工商干部充分认识到依法行政是现代政治文明的重要标志，是建设法治政府的核心，是工商工作的生命线，统一了思想，提高了认识，切实增强推进依法行政、建设法治工商的责任感和使命感。
（二）及时研究部署贯彻落实“两个会议”精神的具体措施，切实把建设法治工商摆上重要位置。在“两个会议”召开后，天津、吉林、上海、浙江、江西、河南、重庆、四川、陕西等地工商局召开全省工商系统依法行政工作会议、推进法治工商建设会议或者法制建设工作会议等，总结交流法制工作经验做法，研究加快推进法制工商建设和全面推进依法行政的具体措施。辽宁、山东、广西、云南等地工商局准备在20xx年初召开全省工商系统依法行政工作会议、法制建设工作会议或者法制建设经验交流会。吉林、黑龙江、湖北、广西、重庆、贵州、云南、陕西等省区市局已经制定或者正在研究出台《关于加快法治工商建设的决定》、《法治工商建设实施意见》、《法治
型工商建设规划》等文件，结合本地实际，采取有力措施，贯彻落实“两个会议”和“两个文件”精神。
二、全面规范执法行为，促进严格规范公正文明执法
一年来，各级工商机关自觉在宪法和法律范围内活动，从规范执法主体、规范执法程序、规范自由裁量权、规范执法办案行为等方面，全面严格按照法定权限和程序履行职责，促进了严格规范公正文明执法。全国依法行政工作会议召开后，天津、辽宁、山东、宁夏等地工商局被省区市政府授予省区市依法行政先进单位或者在省区市依法行政工作会议上作了典型发言。
（一）认真开展《工商行政管理执法证》换发工作，进一步规范执法主体。各省区市局大都制定或者完善了贯彻《工商行政管理执法证管理办法》的具体制度和措施，组织全系统具有公务员资格但尚未取得行政执法资格的在职人员进行了执法证资格考试并向通过考试人员颁发了执法证，全面落实执法人员持证上岗制度。目前，全系统已有199344名执法人员的执法证信息上传总局执法证信息管理数据库，实现全系统执法资格信息的动态管理。
（二）认真贯彻落实总局有关程序规定，进一步规范执法程序。为更好的贯彻落实总局《工商行政管理机关行政处罚程序规定》（总局令第28号），进一步规范行政执法程序，各地结合实际制定了一批补充规定和实施细则。浙江省局制定了《行政处罚程序补充规定》；吉林省局制定了《行政处罚办案流程》；宁夏回族自治区局制定了《当场行政处罚程序规定》;西藏自治区局制定了《行政处罚案件回访制度》；海南省局制定了《行政处罚案件立、销案件暂行规定》；安徽、广西、新疆等地工商局制定了《工商所行政执法权限规定》、《工商所工作规范》等；江西、湖南省局制定了《行政执法证
据规则》，对证据的种类、要求、收集、保全、审查、认定进行了规范。厦门市局编著“执法权力运行规范体系”丛书，研发权力运行风险防控系统，通过理权、规权、亮权、督权确保执法权力规范、高效、公正、廉洁运行。
（三）结合实际，细化标准，进一步规范自由裁量权。为避免行政处罚轻重失衡、宽严失度，保障行政相对人合法权益，防止和预防执法腐败，增加行政处罚的公信力，各地工商机关结合实际，对总局《关于正确行使行政处罚自由裁量权的指导意见》进行了细化，进一步规范了自由裁量权的行使，促进了执法公正。吉林、黑龙江、江苏、湖北、湖南、广东、海南、重庆、四川、云南、贵州、甘肃、青海、宁夏等省区市局制定了行政处罚自由裁量权细化量化办法、适用规则、实施意见等。其中广东省局以违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度作为量化标准，建立了规范行政处罚自由裁量权电子数据库。宁夏回族自治区政府在吴忠市局召开全区规范行政处罚自由裁量权现场会，推广工商机关的经验做法。
（四）创新执法办案机制，进一步规范执法办案行为。一是推行重大复杂案件集体讨论制度。河北、江苏、河南、重庆、贵州、西藏、青海、宁夏、新疆等省区市局制定了《重大复杂案件集体讨论决定办法》、《案件审理委员会工作规则》等，重大疑难复杂案件以及重大行政许可事项由集体讨论决定，增强了办案的科学性和权威性。二是推行说理式处罚文书。内蒙古、吉林、黑龙江、上海、浙江、安徽、湖北、湖南、广东、重庆、青海、宁夏等省区市局发布了《说理式行政执法文书制作规范》、《实行说理式处罚决定书的指导意见》等，全面推行说理式行政执法文书，明确制作说理式行政执法文书应遵循的基本原则和制作要求，增强了执法的透明度，提升了行政处
罚说服力与公信力。三是加强对强制措施的规范，严格对罚没物资的管理。河南、安徽省局制定了《强制措施实施办法》，北京、黑龙江、浙江、安徽、广西、海南、青海、宁夏、新疆等省区市局制定了《罚没和暂扣财物管理办法》。此外，天津、山东、广东、湖北等地工商局还探索实行相对集中行使行政处罚权等执法体制改革，其中山东省局的做法受到山东省政府和总局领导的批示肯定。
三、建立健全执法监督长效机制，执法监督效能进一步提高
全国工商系统狠抓总局《工商行政管理机关行政执法评议考核办法》、《工商行政管理机关行政执法过错责任追究办法》等制度的贯彻落实，不断强化内部和外部监督、同级和层级监督以及事前、事中和事后监督等，建立健全执法监督长效机制，执法监督效能进一步提高。
（一）健全完善行政处罚案件核审制度，强化行政执法内部监督。为规范行政处罚案件核审工作，强化行政执法内部横向监督，河南、广东、广西、四川、西藏、甘肃、青海、宁夏等地工商局制定《行政处罚案件核审办法》、《依法行政内部监督制约机制》、《行政执法监督办法》、《个案监督工作规程》等，规定了内部监督的主体、方式、职责、范围、程序、期限、效力等。北京、甘肃等地工商局通过行政处罚案件管理系统等信息化手段，对行政处罚案件实行全程监督，保证了行政处罚案件的质量和效率。重庆在坚持同级案件核审的同时，从全市抽调人员组成大要案核审组，开展大要案提前介入核审。据统计，20xx年全国工商系统共办理行政处罚案件193万余件，其中简易程序处理的71万余件，约占37%；一般程序处理121万余件，约占63%。在一般程序处理的案件中，报送法制机构核审的案件120万余件，
约占一般程序处理案件的98.9%。在报送核审案件中，被变更、撤销的13000余件，约占报送核审案件的1.1%，有效避免了处罚不当案件的发生，起到了应有的监督作用。
（二）健全完善行政执法评议考核机制，强化行政执法层级监督。北京、上海、山东、湖北、湖南、广西、重庆等省区市局制定了《依法行政考核实施办法》、《行政执法评议考核实施细则》、《执法评议考核标准及评分细则》等制度；新疆维吾尔自治区局制定了《行政处罚案卷标准和评查办法》；黑龙江省局制定了《行政执法责任体系实施方案》和《考核方案》，建立了省、市、县、所、员五级行政执法责任体系和逐级抓落实的行政执法责任考核体系。天津、内蒙古、湖北、湖南、贵州等地工商局将执法评议考核列为年度目标考核的内容，其中贵州省执法评议考核结果在年度目标考核中的比重达到20%。海南、陕西等地工商局实行执法检查常态化，每季度组织一次，采取自查与抽查、综合与专项、日常与年终考核相结合的方式，及时发现问题，提出整改建议，起到了规范执法行为、提高执法水平的作用。
（三）推行“阳光执法”，自觉接受外部监督。各地工商机关能够自觉接受人大及其常委会的监督、政协的民主监督和司法机关依法实施的监督，依法保障人民群众、新闻媒体监督工商工作的权利。据不完全统计，20xx年全国工商系统共有17万余名基层行政执法人员向市场主体和服务对象代表述职述廉，其中正副所长4万名，约有57万名市场主体和服务对象代表听取了述职述廉并参加了评议。北京、广东、四川、云南、甘肃、青海等省区市局大力推行“阳光执法”，建设“阳光工商”、“效能工商”等活动，进一步清理、公开了行政审批、行政许可、行政处罚等项目的执法依据、执
法主体、执法程序等，通过主题开放日、网络、报刊、电视等方式，自觉接受社会监督，有效提高了服务效率和群众满意率。其中云南省委常委、副省长李江对云南省局开展“效能工商”的做法给予充分肯定。
（四）认真落实过错责任追究制度，强化事后监督。北京、浙江、湖南、四川、云南、陕西、宁夏等省区市局制定并落实《行政执法责任制暂行规定》、《行政执法过错责任追究办法》等制度，涉及行政执法活动各个环节，明确了过错责任追究的程序，建立完善了监察、人事等有关部门共同参与的工作机制。
四、积极创新执法方式，全面推进行政指导初见成效
20xx年11月总局下发《关于工商行政管理机关全面推进行政指导工作的意见》以来，各地工商机关结合各自实际，创新监管方式，全面推进行政指导，初步取得了成效，也赢得了各级党委、政府和行政相对人的好评。
（一）统一思想，迅速行动，全面推进行政指导工作部署有力。各地工商机关迅速把思想统一到总局要求和文件精神上来，从深入贯彻落实科学发展观，切实做到“四个统一”，加快实现“四个转变”的高度，准确把握行政指导的重要意义和科学内涵，迅速部署本地区全面推进行政指导工作。天津、山西、辽宁、吉林、安徽、浙江、江西、山东、湖北、广东、广西、重庆、贵州、青海、宁夏等省区市局迅速制定出台了《关于全面推行行政指导的实施意见》、《实施方案》等文件，对本地行政指导工作的开展进行了具体部署。北京、河北、吉林、福建、河南、陕西、甘肃、宁夏等地工商局召开行政指导试点总结会、经验交流会等，及时推广基层的经验做法，推动行政指导工作平衡发展。
（二）加强领导，强化措施，全面推进行政指导工作有效开展。各级工商机关能够把推进行政指导工作作为当前和今后一个时期的重要任务，切实摆在突出的位置，采取各类有效措施扎实推进。天津、山西、黑龙江、福建等地工商局成立了行政指导工作领导小组，主要负责同志任组长，各处室负责制定本业务条线行政指导工作制度并组织落实，形成了分工明确、联动协作的工作机制。北京、福建等地工商局实行行政指导“项目+案例”模式，江西、广东等地工商局根据不同业务职能特点，分别就行政指导部门、类型、事项、依据及方式作出了专门规定。
（三）结合实际，创新形式，全面推进行政指导工作亮点层出。在具体的行政指导实践中，各地工商机关结合各自实际，创新行政指导的内容和形式，涌现了许多工作亮点。上海市局在世博会期间，针对一些展馆在销售商品时存在的不规范行为，以《行政指导书》的形式向有关展馆提出整改建议，得到了参展方的积极响应。河北、广西、西藏、陕西、宁夏、新疆等地工商机关根据当地特点，扎实推进“一所一标”工作，有针对性地确定了苹果、绿茶、脐橙、葡萄、民族刺绣等一批行政指导项目，为区域经济发展注入了新的活力。
（四）总结经验，建章立制，全面推进行行政指导长效机制初步建立。各地工商机关及时总结推进行政指导的经验做法，着眼长远，建章立制，初步建立了全面推进行政指导的长效机制，保证了行政指导行为规范统一。福建省局对《实施行政指导办法》进行了全面修订，山西、湖北、甘肃、宁夏等工商局地制定出台了《实施行政指导办法》、《工作规则》等关于行政指导的综合性规范。北京市局制定了《行政指导工作程序性规定》，形成了行
政指导工作系统的程序性制度体系。天津市局出台了《关于在行政许可审批中实施行政指导的意见》，充分发挥行政许可审批服务功能。广东、重庆等地工商局出台了行政指导行为配套方法和文书范本等，提高推进行政指导的执行力。
（五）围绕中心，服务发展，全面推进行政指导工作成绩显著。各地工商机关紧紧围绕地方党委政府中心工作，充分发挥行政指导高效性、灵活性、民主性的特点和优势，全力服务经济社会又好又快发展，行政指导工作取得明显成效，赢得了党委、政府和行政相对人的好评。黑龙江省局紧紧围绕省委、省政府确定的“八大经济区”和“十大工程”建设，在服务发展上实施重点指导。山西、浙江等地指导中小企业充分运用股权出资、股权出质、商标权质押、动产抵押等方式，解决融资难问题。福建省政府在全省行政执法机关推广工商机关推行行政指导的经验。浙江省委书记赵洪祝、江苏省省长罗志军、宁夏回族自治区主席王正伟等都在工商机关行政指导有关材料上作出重要批示。
五、加强法制队伍特别是基层法制队伍建设，夯实工商法制建设基础 各级工商机关高度重视法制机构和法制队伍建设，特别是基层法制机构和法制队伍建设，优化人员配置，加强教育培养，全面提高工商法制干部的政治素质、业务素质和工作作风，充分发挥法制机构在法治工商建设方面的组织协调和督促指导作用。
（一）加强法制机构和法制队伍建设。县级工商机关特别是工商所是履行工商行政管理职能的基层组织。近年来各地工商系统以加强法制机构宏观协调能力、法律研究能力和对下指导能力为目标，把法律素养好、基层经验
丰富、工作能力强的干部充实到法制机构，特别是不断加强基层法制建设，着力解决基层法制建设相对薄弱的问题。截止到20xx年底，北京、天津、河北、吉林、上海、安徽、福建、江西、河南、湖北、湖南、广东、重庆、贵州、陕西等地工商系统在县级以上工商机关均设置了独立的法制机构。其中湖南省局下发文件要求，地市级工商局法制机构人员不少于5人，县级工商局法制股人员不少于3人，工商所专职法制员至少1人。陕西省人员最少的县级局只有4个独立机构，其中就设有法制机构。江西省局制定了《关于充分发挥法制机构的规范执法行为作用的指导意见》，充分发挥法制机构的监督作用。
（二）强化对法制干部的教育和培训。北京、天津、河北、辽宁、黑龙江、江苏、浙江、河南、湖南、广东、海南、重庆、四川、贵州、云南、陕西等地工商系统通过定期培训、专题培训、专家讲座、知识竞赛等多种方式，有针对性地开展法制干部培训，切实提高法制干部的政治素质、业务素质和实际工作能力，不断提升法制工作水平。山东、河南、重庆、陕西等地工商系统还不断加大资金投入力度，选送优秀法制干部到高校进行学历教育，为法制机构配备相关设备，购买法律书籍和相关资料等，为法制机构提高素质、履行职责提供了政策支持和经费保障。
（三）建立法制干部的考核评价和培养使用机制。河北、黑龙江、江苏、湖南、广东、重庆、贵州等地工商系统制定了《法制员制度规定》、《业务工作指引》、《法制人员管理办法》、《法制人员考核办法》等，对法制干部的资格、职责予以规范，构建自上而下的层级考核体系。辽宁、上海、浙江、福建、山东、湖南、重庆、陕西等地工商局开展优秀法制干部评选、试
行公职律师制度、建立法制人才库等方式，并对优秀法制干部、公职律师、法制人才优先培养使用。通过建立法制干部准入和退出机制，开展客观、公平、公正的考核，有效地激发了法制干部的工作积极性和创造性，为法制工作的开展提供了内生动力。
六、执法检查中发现的问题及整改措施
虽然各地在规范执法行为、强化执法监督方面取得了可喜成绩，但在执法检查中也发现了一些不容忽视的问题。主要表现在：一是监管手段和方式需要进一步改进，特别是在食品安全监管、广告监管、消费维权等领域需要逐步加强科技化、信息化监管手段和方式的运用；二是执法文书和案卷需要进一步规范，特别是有的地方仍没有启动新式法律文书，少数文书和卷宗存在证据不充分、法律适用不准确、裁量权行使不规范等问题；三是执法监督有关制度需要进一步落实，特别是在建立健全执法监督制度的基础上，需要进一步研究行之有效的落实途径、方式和具体措施；四是行政指导工作的层次和水平有待进一步提高，特别是对一些重大理论和实践问题研究还不够深、不够透，个别地方存在行政指导工作泛化、异化的问题；五是执法人员年龄和知识结构需要进一步优化，特别是个别地区存在执法人员平均年龄偏大，法律素养和执法能力有待于进一步提高的问题；六是个别地方法制队伍建设需要进一步加强，特别是个别地方县级工商机关全都没有设置独立的法制机构，个别地方地市级工商机关没有全部设置独立法制机构，有的工商所法制工作比较薄弱等。
针对上述问题，建议全国工商系统认真贯彻落实全国依法行政工作会议、全国工商行政管理工作会议、全国工商行政管理系统法制建设经验交流会议
和有关文件精神，在加快法治工商建设方面做好以下工作：一是继续加大对法治工商建设的领导力度，切实把法治工商建设摆上突出位置，按照有关会议和文件精神，抓好法治工商建设各项任务措施和目标要求的贯彻落实。总局将于20xx年下半年召开座谈会，听取各地贯彻落实情况汇报，部署法治工商建设有关工作。二是进一步加大对执法人员的教育培训力度，增强依法行政的意识、能力和水平，重点加强对法制人员的培训，有针对性地开展执法人员培训，不断提高法制人员和执法人员履行职责的能力。总局将通过加强业务指导、做好“六五”普法规划、建立工商行政管理法律知识测评系统等方式，支持各地开展教育培训工作。三是进一步规范行政执法行为，结合各地实际完善行政执法适用规则，细化行政处罚、行政许可、行政强制等各类执法行为的具体情形，准确适用相关法律法规规章；建立行政裁量基准制度，细化量化相关法律法规规章中规定的行政执法裁量权；积极开展增强行政处罚文书说理性工作，进一步规范执法办案文书制作和案卷归档。总局将继续做好各地规范执法行为、执法程序、自由裁量权、文书制作和案卷归档等经验做法的总结推广工作。四是加强行政指导制度化、规范化、程序化、法治化建设，在梳理监管职责、服务举措的基础上，制定切实可行的行政指导工作规则，确定实施行政指导的具体领域和方式；制定与行政指导方式相适应的程序规定、格式文书、档案管理制度，逐步形成对行政指导的监督、激励、考核和风险防控等制度。总局将进一步加强对行政指导重大理论问题研究，深入开展调查研究和总结推广工作，为建立健全行政指导有关规章制度打下基础。五是加强上级工商机关对下级工商机关，各级工商机关对本机关及其派出机构执法行为进行检查、评议、督促、纠正等监督工作，健全执
法监督制度，完善执法监督程序，强化执法监督手段。积极探索行政执法层级监督的有效途径和方式，逐步建立行政执法层级监督的长效机制。总局将做好对《工商行政管理机关执法监督暂行规定》执行情况、执法监督案件办理程序等项目的调研工作，逐步建立健全工商机关执法监督长效机制。六是进一步重视法制队伍建设，把政治素质高、法律素养好、工作能力强的干部充实到法制机构，加大对法制干部的培养和使用力度，努力为法制干部创造良好的工作、学习和生活环境。总局将加强对全系统法制队伍建设情况的督促检查，加强对基层法制工作的指导，做好公职律师试点工作的综合协调，不断提高法制队伍的政治素质和业务能力，充分发挥法制机构高级参谋、得力助手和合格顾问作用。