保康县“十一五”扶贫搬迁工作
总 结
自20xx年以来，在省、市扶贫办的大力扶持下，到20xx年底，已对“生活在一方水土养不活一方人”的8318户33694人实施省级扶贫搬迁脱贫，其中解决生存条件恶劣地区搬迁农户占65%，解决地质灾害易发区搬迁户占5%，因生态环境保护搬迁占5%，危房改造户占25%。总投入达到2.3亿元，省、市扶贫办累计扶持投入1799万元。其中：实施市级扶贫搬迁5836户23701人，扶持资金572万元，省级扶贫搬迁2482户999人扶持资金1227万元。通过实施扶贫搬迁，贫困地区群众生产生活条件明显改善，农村贫困面貌得到很大改观，成效明显。
一、取得成效
（一）生产生活条件改善。通过实施省级搬迁扶贫，使近1万贫人口彻底摆脱了自然条件恶劣、严重地质灾害威胁，享受到安臵地较好的社会资源和优越的基础设施带来的便利生产生活条件，搬迁群众的生活质量和综合素质明显提高，成为具有一定现代生活气息和文明生活方式的新型农民。据统计，在搬迁的2482户中，过去没有实现“五通”的户达到80%以上，实施扶贫搬迁后，群众彻底告别茅草屋、土坯房，住上了宽敞明亮的砖木结构新房，实现了水电路“三通”，子女入学、就医等问题都得到了解决。现在，搬迁群90%以上的户新添了彩电、洗衣机，还有部分户增添了冰箱、
农机具等，生产生活条件得到巨大改善。
（二）增收致富渠道拓宽。搬迁后，随着居住环境、生产生活条件改善和信息的灵通，种植业、养殖业以及二、三产业构成多元化生产经营已成为广大搬迁群众稳定的经济收入来源。在入户调查的马良镇双坪、重溪和店垭镇黄坪3个村679户，实施搬迁建房的有223户，占32.8%，搬迁后的农户有72%以上从事二、三产业，其中：从事经商的有20户，小型加工10户，饮食服务业10户，客货运输 10户，劳务经济110户，都已逐步走上富裕。部分重视村级主导产业建设的，有产业激励政策的村，搬迁户通过发展产业致富效果明显。在调查的重溪村，该村困村制宜地出台了生猪养殖、和异峰养殖政策，对办一个150养殖场村扶持现金5000元，并对贫困户免费发放饲料；对贫困户发展养峰的给予户平1000元的扶持，在搬迁的24户中，已有10户通过发展养殖业实现致富。
（三）社会事业全面发展。通过扶贫搬迁建设小规模安臵点，配套完善了安臵点道路、供水、供电等基础设施建设，部分条件较好的安臵点已显现出小集镇雏形，有望逐步形成交通便捷、信息畅通、饮水卫生、生活富裕、环境优美的新农村。同时，也加快了原有村镇和中心村庄的人口聚集，扩大了辐射范围，使这些地方的文化、教育、卫生、广播电视等资源得到更充分利用，降底了社会管理和服务成本，各项社会事业健康稳定发展，形成了布局合理、规模适度、经济繁荣的集镇和村庄结构体系。全县通过实施整体搬迁，已形
成了简家坪、罗家坪、朱家场、陈家河、曾家垭、中坪、张家沟、堰垭等9个新村移民集居点,集中安臵移民户达262户，通过集中安臵，部分移民区已初具小集镇规模，加快了新农村建设步伐。
（四）群众思想观念明显转变。随着住房条件改善，生活环境改变，搬迁群众落后的生活陋习和思想观念也有了明显的转变，破除了迷信思想，强化了科技意识，树立了自力更生的精神，精神面貌焕然一新，能够注意清洁卫生，自觉接受科学文化教育，积极掌握科技知识，寻求致富门路，盼富思富，勤劳致富的愿望日益强烈，讲文明、讲科学、重教育的良好风尚在搬迁群众中已逐步形成。
（五）生态环境得到恢复。通过实施扶贫搬迁，大大减轻了迁出地的人口压力，贫困地区产业结构更趋合理，群众的生产方式由广种薄收变为精耕细作，随着生态脆弱区人为活动减少，植被很快得到恢复，加上实施退耕还林、治理水土流失等工程，迁出地区生态环境得到根本性改变，实现搬一户人、富一方土、绿一座山的建设目标，加快了生态家园建设步伐。
（六）村级主导力量逐步加强。通过实施搬迁扶贫工程，有很多村干部都意识到扶贫搬迁在促进村级发展，带动贫困户脱贫的重要性，逐步解放思想，转变观念，使群众由原来自主搬迁，到村级主导统一规划，有序的组织搬迁，有效地促进了新农村建设。在调查的马良双坪村，在搬迁户实行“三整合，五统一”的政策措施，该村20xx年，通过将生态移
民、扶贫搬迁、生态移民政策进行整合，通过统一选址，统一规划，统一调整土地，统一建设户型，统一配套水、电、路、排水沟等基础设施，集中安臵全村生态移民户和危房户7户，搬迁的农户利用便利条件发展农家乐以及小车修理、粮食加工业等，已有3家农家乐初具特色，见到收益。在公路沿线起到了很好的示范带动作用
二、具体做法
（一）统筹兼顾，整合资金搬迁。在搬迁工作中我们采取“四个结合”，确保扶贫搬迁任务得到落实。一是同实施整村推进扶贫工作相结合。通过整村推进扶贫资金的整合利用，对搬迁的农户配套实施“一通二建三改”工程（通自来水，建沼气、建省柴火炉，改厨、改厕、改圈），使搬迁的农户生产生活环境得到改善；二是同新农村建设工程相结合。整合新农村建设资金对搬迁农户统一建房选址、统一规划设计、统一配套基础设施、统一政策扶持，使农户建房风格更趋于现代化。几年来，已在黄堡大坪村、张家沟村，马桥镇中坪村、堰垭村，龙坪镇龙坪村，后坪镇车峰坪村结合新农村建设实施搬迁，成为搬迁的亮点工程；三是同产业化扶贫相结合，在集中搬迁的重点村扶持建设规模化的茶叶、蔬菜、核桃、养殖基地，促进搬迁农户发展产业脱贫。四是同宜居村庄建设相结合。随着我县新农村建设工作的开展，在实施扶贫搬迁工作中以规划为先导，按照“设施齐全、居住舒适、村容整洁、生态良好、管理科学、群众满意”为建设“宜居村庄”的总体目标，科学编制规划，对搬迁农户建造特色农房，实现居住宽敞、舒适、安全，配套基础设施和公共服务设施建设，保护生态改善环境，构建和谐村庄塑造村庄特色风貌。我县马桥镇中坪村、堰垭村，黄堡镇大坪村
宜居村庄建设已具趋形。
（二）以人为本，创新机制搬迁。在扶贫搬迁工作中始终坚持政府引导，农户自愿；坚持贫困户优先，先易后难 ；坚持农户自筹为主，政策扶持为辅的四项原则。在搬迁对象的确定上，必须是真正的贫困户，必须由本人先提出书面申请；在安臵方式上，由农户自主选择搬迁类型，能集中搬迁的就集中搬迁，能分散搬迁的就分散搬迁；在建房标准上，由农户根据自身经济状况确定，能建楼房的建楼房，能建经济实用房的建经济实用房。在安臵的选址上，由各乡镇、村根据镇、村建设规划自行选址。在搬迁方式上创新四种模式搬迁。一是实行梯度搬迁。鼓励低山、河边的农户进城经商给予适当补贴，将其房屋和士地等低价转让给中高山地带的搬迁农户。二是集中安臵搬迁。村里制定新村建设规划，实施搬迁扶贫，集中建设农户住房。一方面村集体无偿为搬迁户协调划拨土地，无偿为搬迁户平整宅基地，极大调动了农户搬迁积极性，加快了扶贫搬迁的进程。三是分散扶贫搬迁。结合村级土地、山林有限的实情，农户可以根据自愿，搬迁到外县、外镇、外村，以分散的方式搬迁，有效解决当地资源不足的问题。
（三）规范程序，政策激励搬迁。为了使扶贫搬迁工作科学、严谨、细致真正成为安民富民的一项重要工程，我们通过规范搬迁扶贫工作申报程序，夯实搬迁扶贫基础性工作，以政策为引导，对搬迁扶贫工作阳光操作，进一步激发了广大农民参与搬迁扶贫工作的极积性。在搬迁前，做到“三表”齐全。年初，由扶贫办与各乡镇政府组织专班进村入户进行摸底调查，认真填写搬迁贫困户基本情况登记表、户主申请表、并由村委会签批意见，报乡镇党委政府批准同意后，
以乡镇为单位向扶贫办上报年度搬迁实施计划申请和报表。确保了扶贫搬迁户的真实性和严密性。在搬迁实施过程中做到“三公开”。一是公开搬迁扶持对象。搬迁扶贫户对象标准一是生活在海拔在1000米以上的高寒边远区，水库淹没区，资源匮乏区和一方水土难养一方人的地区的，靠自身难以脱贫的贫困农户；二是现居住草房、石板房的，房屋屋面严重腐朽不能遮风档雨的，墙体严重倾斜的，无安全感的贫困农户；村级在调查摸底的基础上，对符合搬迁对象进行登记造册，根据年度计划指标，由村民代表对登记的对象进行审议，确定纳入扶持的对象，并在村内进行张榜公布无异议后上报；二是公开搬迁扶贫政策。将扶贫搬迁政策宣传到村到户，激发农户搬迁的热情。三是项目资金公开。严格执行项目资金三级公告公示制度，对公示有异议的农户不得兑现资金，以接受社会和群众的监督，使搬迁扶贫政策公开透明。
三、几点启示
通过几年的扶贫搬迁实践，我们得到以下几点启示：
（一）以产业发展为依托，是解决扶贫搬迁工作的核心和根本。我县是全山区县，土地贫瘠，自然灾害频繁，农村人均耕地面积才1.4亩，不仅耕地有限，而且农民广种薄收。因此对搬迁户实行有土安臵并不能解决基根本生存问题，最重要的是要解决好产业发展问题，有了产业支撑，搬迁后的群众就能逐步致富。我县在实施扶贫搬迁工作中，高度重视产业发展，充分利用小额贴息贷款、劳动力转移培训等政策为搬迁农户发展产业提供支持。在实施搬迁中，结合整村推进扶贫，将产业扶持资金尽量向搬迁户倾斜，扶持搬迁户因户制宜建起1-2项增收致富产业，逐步实现脱贫。
（二）科学规划布局，统筹开发建设是实施好扶贫搬迁的前提和基础。在搬迁实施前，首先要认真学习和领会国家有关扶贫搬迁的方法、政策，深入村镇，了解农民搬迁意愿，积极宣传扶贫搬迁政策、补助标准等，并深入细致地做好搬迁群众的思想动员工作，使搬迁群众对享受的权利和政策心中有数，调动他们参与搬迁的积极性，在此基础上，合理确定搬迁范围和对象；其次，结合新农村建设的实际，通过政府组织有关部门，对集中迁入区域的水土资源进行普查、评估、论证，选择环境容量许可、水土资源、社会条件好、产业开发潜力大、承载容量大的土地进行规划，确定扶贫搬迁安臵地点和规模，并精心编制实施方案，确保了集中安臵区域的移民能够顺利脱贫，尽快走上富裕之路。在集中安臵的陈家河村、罗家坪村、杨树垭村、双坪村因地制宜地发展农家乐，已有20余户走上了富裕之路。部分发展较为先进的村，对本村群众搬迁建房进行了统一规划，村民新建住房规范统一，样式新颖，并显现出新农村风貌。
（三）加强领导，明确责、权、利是实施好扶贫搬迁的关键。扶贫搬迁工程投资大，建设任务重，工程实施过程中有许多难题需要下大力气去解决，只有加强组织领导，明确搬迁领导小组各成员单位的权利、责任和义务，做到机构落实、领导落实，人员落实、任务分解落实，一级抓一级，各负其责，各司其职，才能保证工程建设有序进行。按照“政府引导，群众自愿，部门协调，讲求实效”的指导方针，在县委、县政府的领导下，扶贫、发改、国土、建设、水务、
教育、卫生、农业、林业、交通、电力等多部门协调配合。在协调一致的基础上，采取调配、臵换等方法重点为搬迁户解决土地困难问题。对确需跨村安臵的，由县级人民政府按相关规划要求统一征用安臵地。同时，积极开展对原居住点土地整理，实现占补平衡。注重做好扶贫搬迁户迁入地的水、电、路、文、教、卫等基础设施配套建设。
（四）配套搬迁政策和管理制度是实施好扶贫搬迁的保证。扶贫搬迁涉及搬迁选址、迁移安臵、土地调整、户籍管理等多方面问题，制订切实可行的操作制度和配套政策，既可保证工程建设有章可循和工程建设质量，又能促使资金按时到位，还能保证安臵区社会稳定。在扶贫搬迁实施过程中，要统筹考虑搬迁户的生态环境建设、基础设施建设配套、后续产业发展、社会事业完善等各项内容，充分整合新农村建设、整村推进、产业贴息、农村劳动力转移培训、生态能源建设、新农村建设等项目建设资金，集中技术、人才、物资及各方力量，大力支持搬迁户实施搬迁脱贫，充分调动群众参与搬迁工程建设的积极性，确保搬迁户稳定脱贫，确保一方稳定。
三、存在问题
（一）生产生活投入成本高，搬迁户脱贫难。由于国家的投资只是补助性的，标准偏低，不可能同时满足生产和生活的需求。目前，我县农村建一幢砖木结构两层楼新房，总投资在10万元以上，虽然建房标准很高，房子很漂亮，老百姓也很感谢党的好政策，但由于住房建设成本过高，用于
生产性的投入比较少，生产条件改善相对不够，今后预期收入不稳定，影响致富的隐形问题依然存在。同时，搬迁户迁入区耕地以及相关基础施施建设需要一个过程，个别无基础搬迁贫困户在短期内的收入不会有提高甚至有些下降，尽管迁入区靠近城镇，基础设施较完善，解决了通电、通水、通话、通广播电视等问题，但享受现代文明需要有资金做保障，个别搬迁户除收入没有增加外，每月还得承担一笔水电费、有线电视费、冬季取暖费、生活费等等，反而增加了支出，造成了生活比以前还困难。
（二）耕地资源有限，搬迁户耕地调整难。由于投入有限，不可能靠市场手段解决耕地和宅基地问题，部分移民搬迁后仍耕种原有耕地，但是相应增加了运输费用，尽管大多数乡镇也出台了利于移民搬迁调整土地的优惠政策，但是土地部门是条管行业，有中央和省区的政策限制，调整土地的优惠政策难以落实。由于耕地调整难，大部分搬迁户选择在村内就近搬迁。在村内搬迁的农户虽然可以耕种原有耕地，但是有的地方不通路，农户力耕地较远，粮食耕作不便于管理和运输，造成田地荒芜遗弃。
（三）搬迁任务重，政策扶持实行全覆盖难。通过多年扶贫搬迁政策实施，使边远地区贫困群众实现了梦寐以求的脱贫致富愿望，在政策激励带动下，贫困群众的搬迁愿望日趋强烈，但是由于上级搬迁扶持指标有限，每年省贫搬迁政策指标仅200户左右，同时，根据财政扶贫资金绩效管理办法，必须保证实施整村推进的重点贫困村，凡是实施了整村
推进的村搬迁建房较多，造成了村与村之间不能平横推进，没有实施整村推进的村贫困户享受不到政策的扶持，基层群众对此不理解，造成埋怨的情绪，同时当前正在开展新农村建设，农村群众也越来越注重基础环境建设，农村搬迁建房需求与日剧增。
四、 “十二五”移民工作思路
（一）形势分析。
围绕新《纲要》“到20xx年稳定实现扶贫对象不愁吃不愁穿，保障其义务教育、基本医疗和住房，贫困地区农民人均纯收入增长幅度高于全国平均水平，基本公共服务主要领域指标接近全国平均水平，扭转发展差距扩大趋势”的扶贫开发总体目标，根据初步摸低调查，我县农村住房，还有9500户农户居住危房，同时居住在山体滑坡地质灾害区农户还有3000户，居住高寒偏远地带的一方水土养不活一方人的贫困户还有7500户，贫困户还有这些农户都应该一并纳入扶贫搬迁，需要实施搬迁的农户近2万户，任务十分艰巨。
党的十七大明确提出全面建设小康社会的宏伟目标，我县20xx年纳入全省脱贫奔小康建设新农村试点县，县委、县政府提出了“两率先”的目标任务，没有贫困人口的脱贫致富，就不可能实现农村小康，没有农村小康，也就没有全社会的小康。因此，消除极端贫困既是社会主义优越性的体现，也是贯彻落实实现安定团结、共同富裕，践行“三个代表”思想的具体行动，势在必行，刻不容缓，扶贫搬迁是解
决山区贫困人口脱贫的有效途径。
（二）工作思路
按照新的《国家扶贫开发规划纲要》文件精神，要实现到20xx年农村住房条件全面改善的目标，今后移民工作的思路是：树立统筹城乡、统筹区域、统筹经济与社会、统筹人与自然和谐发展观，坚持科学规划、因地制宜、实事求是、分类指导、突出重点、量力而行、分步实施的方针，制定迁得出、稳得住和能致富的支撑政策，分别轻重缓急，开展搬迁工作，尽快消除贫困，实现迁入地富起来，并达到迁出地区绿起来的可持续发展战略目标。
具体实施中努力做到：坚持五项原则和六个结合，即坚持政策引导和群众自愿的原则；坚持扶贫搬迁方式灵活多样，讲求实效的原则；坚持统一规划，合理布局，积极稳妥，就近就地安臵的原则；坚持先开发后搬迁、先生产后生活的原则；坚持政府组织引导和市场机制运作相结合的原则，努力做到扶贫搬迁工程与产业化基地建设相结合；扶贫搬迁工程与小城镇规划建设相结合；扶贫搬迁工程与“五通工程”相结合；扶贫搬迁工程与社会科技事业基础建设相结合；扶贫搬迁工程与全面建设小康社会工程相结合；扶贫搬迁工程与生态建设规划相结合。
（三）政策措施
1．进一步强化前期工作。移民搬迁涉及人文、地理、民族、民俗、经济、社会等方方面面，是一项复杂的系统工程。按照最新调查了解，全县还有近2万户需要搬迁。建议
县政府组织发改、民政、扶贫等单位在详细调查的基础上，依据经济和社会发展规划，根据需要与可能，编制全县扶贫搬迁规划和年度实施计划。要坚持实行先开发、后搬迁，先生产、后生活的原则开展移民工作，可以通过第一年完成迁入区基础设施建设，第二年安排移民搬迁，建设生活设施，第三年安臵搬迁户发展生产。
2．多渠道筹措搬迁资金。据测算，搬迁2万户，6.2万人，大约需要投入14亿元，户平投入7万元（按最底标准，建设砖木结构住房，建房面积在100平方米），按照现行国家投资人平2000元的标准，需要上级扶持1.24亿元，占总投资的17.7%。农户自筹9.8亿元，占总投资的91%，面对农户巨大的投资，要实行政策的叠加，尽量使搬迁户享受到更多的扶持。一是建议县政府明文出台相关政策，按照渠道不乱、用途不变、各计其功的原则，将生态建设资金、农网改造、水利建设、社会、文教、科技、卫生、交通等各项涉农资金集中一部分用于移民搬迁，并明确各部门承担资金额度和职责，使搬迁户在短期内能够享受国家的补助政策，真正使贫困的农户能够建得起房，度过一个逐步发展生产的缓冲期。二是在扶持政策上，可以将扶贫搬迁、危房改造、生态移民、农村底保等政策进行叠加用于特困农户的搬迁建房，确保特困户能够搬得起，住得下，逐步能致富。三是因户制宜实施差别式扶贫。可根据搬迁户的贫困程度，兑现搬迁补助，这也是解决“搬富不搬穷”的这一矛盾的有效措施。对贫困户和特困户的扶持标准要有区别。
3．出台扶贫搬迁配套政策。政府在搞好规划和完善基础设施的基础上，出台搬迁政策，比如扶持搬迁户建房政策；鼓励搬迁户发展产业扶持政策；解决搬迁户落户、子女上学、医疗保险等问题，引导搬迁户自愿搬迁，自建房屋，自力更生，发展生产，解决温饱和脱贫问题。这样可以解决好移民搬迁“后遗症”问题。
4、合理确定移民搬迁方式和安置规模。要因地制宜地采取多种搬迁方式安臵移民。一是要就地就近建设移民新村安臵移民。根据多年的经验，今后大量移民搬迁应重点放在本镇本村、本组，这样便于组织、协调安臵工作，便于减少安臵费用，群众也便于接受，搬迁后，原有山林、耕地基本不动。在具备开发条件和有产业依托的地区集中建设一批移民扶贫开发区，集中安臵一批贫困户。二是采取分散安臵办法。对于水土资源有限、难以集中安臵的地区，搬迁应以相对投入较少、划整为零的方式为主，即鼓励投亲靠友、分散式安臵。除了群众自找地方外，在一些条件较好的地区，通过政府协调，比如将迁出户列入退耕还林政策，让安臵户与迁入区被调整耕地户合理分享国家补助政策，每村均出一部分土地，安臵几户，政府适当付给一次性安臵费，这样就可以节省一些基础设施建设等费用。三是鼓励有一定积蓄的农户进城，让穷人下山。各村结合本村实际，出台一些优惠政策，让有头脑、会经营、有一定经济基础的能人进城，腾出空间让穷人下山，发展生产实现脱贫致富。四是走移民搬迁扩镇的路子。移民扩镇要与当地城镇化发展战略结合起来，
通过市场经济规律加以引导，防止盲目地将贫困人口搬迁到城镇；五是通过养老院、民政救济、移民政策补贴等多种方式安臵鳏寡孤独、残疾和五保户。
附：扶贫搬迁实施情况统计表（2002-20xx年）
二○一一年十二月四日