民行检察建议的规范解析、理论重构和经验总结
[摘 要]检察建议在民事行政检察监督工作中发挥了积极作用,但缺乏法律授权、相关规范性文件效力不理想、实务中适用随意性大等问题限制了该项制度功能的发挥。应加强检察建议理论研究,加快检察建议规范化进程,以法律或司法解释确认检察建议的法律地位和适用规则,促进民行检察监督方式的多样化。
[关键词]民行检察;检察建议;再审检察建议;民行检察建议
20xx年x月x日,最高人民检察院印发《人民检察院检察建议工作规定(试行)》(下称《检察建议规定》),这是最高司法机关首次就检察建议问题出台专门文件。此前,有关检察建议的规定散见于多部部门法、司法解释和地方性法规中,条文分散且规定不具体。以民事行政检察建议(下称民行检察建议)制度为例,其法律授权只有来自于《宪法》、《人民检察检察院组织法》、《民事诉讼法》关于法律监督权的规定及《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》(下称《民行办案规则》)等法律文件的少量规定。在这样的背景下,有必要对检察建议相关法律规范进行解析,深化对检察建议理论问题的认识,总结过去开展该项工作的经验,保障民行检察建议的规范适用,使之更好地服务于民行检察监督工作。①
一、有关民行检察建议的现行规范解析
规范既是检察建议的依据,又制约了检察建议的范围。②关于检察建议的规范包括两个层面:第一个层面是对于检察机关法律监督权的规定,主要是《宪法》、《检察院组织法》、《民事诉讼法》及其司法解释,规定人民检察院是国家法律监督机关,对民事审判享有监督权,但具体的监督方式只有“抗诉”而没有“检察建议”的提法;第二个层面是对检察建议作出直接规定,本文列举如下:一是《检察官法》③第33 条第2项“提出检察建议或者对检察工作提出改革建议被采纳,效果显著的,应予表彰”。这一规定表明法律对于检察建议工作方式的承认;④二是《民行办案规则》第四十七条向人民法院发出检察建议的四种情形⑤和第四十八条向相关单位发出检察建议的三种情形,⑥作为对这一规定的回应,最高人民法院在20xx年《全国审判监督工作座谈会关于当前审判监督工作若干问题的纪要》中规定,人民检察院对人民法院的审判工作提出检察建议书的,人民法院应认真研究以改进工作;经与同级人民法院协商同意,对个案提出检察建议书的,如符合再审立案条件,可依职权启动再审程序;三是《两高关于对民事审判活动与行政诉讼实行法律监督的若干意见(试行)》第九条⑦规定人民检察院对符合抗诉条件以外的其它违法情形应当发出检察建议;四是《广东省人民代表大会常务委员会关于加强人民检察院对诉讼活动的法律监督工作的决定》这一地方性法规对检察建议的规定;⑧五是《两高关于在部分地方开展民事执行活动法律监督试点工作的通知》、《最高人民检察院关于加强和改进民事行政检察工作的决定》、《广东省人民检察院关于民事行政检察部门开展违法行为调查工作的指导意见》、《广东省人民检察院关于对民事行政执行活动实施法律监督的指导意见》等各级司法机关文件对检察建议作出不同程度的规定;五是前文提到的《检察建议规定》,对检察建议的提出原则、发送对象、内容要求、适用范围、提出程序、制发主体、审批程序等内容均作出了明确规定。上述规范构成了以下检察建议相关问题的主要内容:
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