关于无公害蔬菜杭州市场需求情况

调研报告

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一、 前言........................................1

二、 我市蔬菜生产经营现状........................错误！未定义书签。

三、 存在的主要问题..............................错误！未定义书签。

四、 发展无公害蔬菜产业的有利条件................6

五、 工作建议 ....................................8

前言

根据市政协20xx年重点工作安排，各县（区）政协于今年七月份以来，组织驻各县（区）市政协委员对无公害蔬菜生产情况进行了专题调研，深入了解我市无公害蔬菜生产、经营现状，系统分析我市无公害蔬菜产业发展的制约因素和有利条件，研究提出了进一步加快我市无公害蔬菜产业发展的对策建议。

一、我市蔬菜生产经营现状

随着“菜篮子”工程和无公害蔬菜行动计划的实施，我市各级党委、政府坚持以人为本、以市场为导向，把发展蔬菜产业特别是无公害蔬菜产业作为农业结构战略性调整的重要突破和发展经济、增加农民收入的一个重要产业来抓，认真组织制定了无公害生产相关管理制度和无公害蔬菜生产技术规程，不断加大蔬菜生产投入，着力改善蔬菜生产条件，建立健全科技推广服务体系，蔬菜产业得到了迅速发展，实现了蔬菜产品由长期短缺、品种单调，到供求基本平衡、品种丰富的历史性转变，基本能够满足人民群众的日常消费需求。据统计数据显示，全市蔬菜种植面积40万亩（含冬农开发），产量30万吨，产值4亿元。纵观全市各县（区）蔬菜产业发展现状，各县（区）无公害蔬菜产业发展规模、发展水平参差不齐，但部分县（区）的一些经验和做法值得相互借鉴和推广，如思茅区建设蔬菜基地纳入财政预算，并对参与发展无公害蔬菜的菜农给予小额信贷贴息支持，调动了菜农积极性；临安争取中央财政信贷农业生产蔬菜产业项目，加快了无公害蔬菜基地建设；宁洱县投入250万元启动了蔬菜园建设项目，带动了全县蔬菜产业发展；镇沅县通过整合新农村建设资金、整村推

进资金、上海帮扶资金和农业扶持无息贷款资金211万元，建成无公害基地19个；余杭在农业局经作中心专门设有蔬菜技术推广站，负责全县蔬菜生产技术指导，推动了该县蔬菜产业的健康发展；孟连县引导菜农成立蔬菜种植专业合作经济组织，组织他们利用冬闲田开发种植无公害蔬菜；富阳争取资金开展瓜类蔬菜制种试验，取得了良好的经济效益和社会效益。这些好经验、好做法对进一步加快我市蔬菜产业尤其是无公害蔬菜产业发展具有一定的现实指导意义。

二、存在的主要问题

（一）对无公害蔬菜产业发展的重要性认识有待于进一步提高。前些年，全市上下通过大力实施“菜篮子”和无公害蔬菜行动计划，使全市蔬菜产业获得了长足发展。但是，随着农业产业化的优化发展，加之市场发展变化等诸多方面的因素，人们逐渐对蔬菜产业发展重要性的认识有所淡化，发展蔬菜产业的政策研究不够，措施不够具体，工作推行力度有所放松，在一定程度上影响了蔬菜产业尤其是无公害蔬菜产业的持续快速健康发展。

（二）无公害蔬菜产业发展规划有待于进一步完善。

各县（区）城郊传统蔬菜生产基地在城市扩建中大多已不复存在，基本失去往日生产供应城乡居民菜篮子功能。远郊新菜区基本设施配套不完善，基地还未培育成型。针对目前现状，需要对全市蔬菜产业发展特别是无公害蔬菜产业发展的区域布局、主攻目标、发展重点、

扶持措施、市场体系建设等方面进行更加科学的合理地规划，进一步细化和明确发展任务。

（三）资金投入不足，生产设施条件较差，防灾抗灾能力弱。 长期以来，市、县两级财政对蔬菜产业投入的专项资金极为有限，基本上是靠整合“冬季农业开发”、“现代农业发展”等项目资金支撑和维系。由于资金投入不足，在基础设施建设、新品种新技术引进以及科技培训方面没有经费保障，农产品交易、储藏保鲜、物流配送、现代化市场信息等各项服务功能建设滞后。加之普洱灾害天气发生比较频繁，抵制自然灾害能力弱，制约了蔬菜产业特别是无公害蔬菜产业的发展。

（四）无公害蔬菜生产技术服务体系不健全，与规模生产发展不相适应。

目前，我市县、乡镇农技推广队伍中蔬菜技术力量明显不足，对菜农的培训不系统，菜农掌握的现代化、标准化无公害蔬菜生产的知识甚少，在无公害蔬菜生产中以人力栽培为主，仍然沿用家庭模式生产，限制了生产规模并妨碍先进技术的大规模应用，导致农作物在生长方面难以做到统一管理和规范生产，部分菜农不遵守农药安全使用规则，施肥过量，从而导致产品质量下降，蔬菜污染安全问题普遍存在。缺乏蔬菜产业协会组织和营销队伍，订单生产、网上交易、技术服务、农资供应等经营服务体系不完善。新品种的引进推广步伐缓慢，

名优特精新品种较少，缺少能体现本地优势、打开市场销路、带动产业发展的主导优势品种。缺乏总体的供求信息的引导，难以预测蔬菜产销趋势，经常会因市场误导而盲目扩大生产规模，导致蔬菜生产出现产销脱节，不仅菜农蒙受经济损失，也造成生产资料及劳动力资源的浪费。这样的技术服务体系，与无公害蔬菜生产技术要求、面广量大的发展要求很不相适应。

（五）无公害蔬菜产品检测体系不完善，市场准入机制不健全。我市的无公害蔬菜检测和市场准入工作才刚刚开始，部分县（区）虽然开展过检测工作，但都因缺乏快速、简易的检测仪器和相关检测技术、检测人员而停止工作，从而导致农产品质量安全体系建设滞后，不具备对蔬菜产品实施市场准入的基本条件。加之缺乏无公害蔬菜产品标识，造成无公害的优质蔬菜产品和农药残留超标的不合格蔬菜产品一同流入市场, 消费者无法辨认，无法区分,更无法体现无公害蔬菜产品的优质优价,影响了无公害蔬菜生产者的积极性,制约了无公害农产品生产的发展。无公害蔬菜产品检测体系、市场准入机制还有待进一步健全完善。

（六）无公害蔬菜生产经营分散，产业化程度低，产品缺乏竞争力。

在无公害蔬菜生产环节中，绝大多数属分散的自产自销的家庭经营模式，虽然有一些“公司+农户”的生产经营模式，但企业规模偏小，带动力弱，大部分还停留在一般购销关系或松散联合层面，尚未

形成风险共担、利益共享的紧密型经济联合体。加之企业缺少精深加工技术和设备、加工粗放、加工增值链条短，专业蔬菜批发市场少，规模小，蔬菜交易无品牌效应，流通不畅。同时一些经营蔬菜销售的企业，缺乏注册商标和知名品牌，影响了产品竞争力，制约了无公害蔬菜产业的有序发展。

三、发展无公害蔬菜产业的有利条件

（一）独特的气候优势。我市地处北纬22°02′～24°50′,东经99°09′～102°19′，最高海拔为3376 m，最低海拔为317m，年平均气温15.3～20.2℃，属热带亚热带季风温热气候区。辖区内地形复杂, 地域差异大, 日照时间长，立体气候十分明显，具有冬无严寒，夏无酷暑，光、热资源十分丰富的特点，特殊的高温高湿条件给蔬菜的生长发育创造了良好的条件，是生产优质果菜、根菜、茎菜、叶菜、花菜的理想之地。

（二）丰富的资源环境优势。普洱是典型的农业大市，无大型污染企业，森林覆盖率高，空气清新，生态环境保护良好，具有丰富的耕地资源、水资源和野生蔬菜资源，充余的农村劳动力，为发展无公害蔬菜奠定了基础。

（三）较好的区位优势。我市地处边疆，具有“一市连三国，一江通五邻”的区位优势，昆曼大通道和即将修建的泛亚铁路穿境而过，是连接东南亚、建设桥头堡的黄金前沿阵地，交通运输便利，有利于

紧紧抓住中国—东盟自由贸易区建设的历史机遇，进一步拓展市场空间，积极开展对外贸易，大力发展无公害蔬菜产业，走出一条农业增效、农民增收的新路子。

四、工作建议

（一）进一步提高发展无公害蔬菜产业重要性的认识。

抓好蔬菜生产是关系千家万户的“民生工程”。全市上下要进一步提高认识，把无公害蔬菜产业作为调整农业结构、增加农民收入、解决群众菜篮子问题的一项重要产业，建立工作机构，强化发展职能，全力推进无公害蔬菜产业开发。坚持实行菜篮子市长负责制，建立领导包抓产业开发责任制和技术服务责任制，加大工作力度，形成推动蔬菜产业发展的整体合力。建立激励机制，出台优惠政策，制定奖励办法，采取以奖代补政策，对做出突出贡献的单位、个人、企业和协会给予表彰奖励，调动各方面发展蔬菜生产的积极性。从而实现我市无公害蔬菜生产由注重数量、保证供给，向更加注重质量、保证安全转变，由主攻阶段性供求平衡、向建立长期稳定供给机制转变，由装满“菜篮子”、向丰富、净化“菜篮子”转变，确保广大人民群众获得安全、洁净、无污染的无公害蔬菜产品。

（二）科学合理推进无公害蔬菜生产规模化、区域化发展。

进一步研究优化无公害蔬菜产业发展思路，完善无公害蔬菜产业发展规划，明确无公害蔬菜产业发展的重点区域、主攻方向和奋斗目

标，做到目标任务明确，规划科学可行，布局合理有序。各县（区）要根据地域优势、发展基础、市场需求和效益优先的原则，采取项目引导、资金扶持、专项技术服务和鼓励发展产地市场等，推进优势区域的专业化、规模化发展。建议将墨江、宁洱、思茅、孟连作为重点示范区进行规划布局，进而带动其他县共同发展。

（三）加大投入，提升无公害蔬菜产业发展水平。

采取切实有效的措施，拓宽各类投融资渠道，逐步建立起以农户投入为主体，财政、金融、企业、社会资金共同参与的多元化投入机制。建立市、县（区）无公害蔬菜产业扶持发展基金，扶持无公害蔬菜产业快速良性发展。建议市财政每年安排一定的经费，重点扶持无公害蔬菜科技园区建设和蔬菜新品种、新技术的引进推广。制定优惠政策，采取多种方式吸引社会资金，增加社会投入。充分发挥银行投资的主渠道作用，加大对发展蔬菜产业和建办龙头企业的扶持力度，实现有偿投入的良性循环。积极争取将我市蔬菜产业纳入全省蔬菜产业板块建设，多渠道争取省上和国家的投资。进一步加快无公害蔬菜产业重点规划区的沟渠配套等基础设施建设，配套完善干支灌渠和灌排设施，大力发展管灌、喷灌、滴灌等现代灌溉技术，努力改善蔬菜生产基地的基础设施条件。

（四）强化科技服务，着力打造普洱优质蔬菜品牌。

进一步健全和加强县（区）、乡（镇）蔬菜科技推广网络，加强专业技术人才队伍建设，有计划地组织开展技术培训和学习考察工作，更新充实专业技术知识，借鉴先进地区经验，提高专业人员的整体素质。认真开展新型农民科技培训，采取办培训班、现场指导等多种形式，不断提高科技文化素质，培育一批科技能人和种菜能手。注重培养专业合作组织和农业龙头企业的专业技术人才，积极创办无公害蔬菜科技园区，大力引进和推广适销对路的蔬菜新品种、新技术，优化蔬菜品种结构，提升无公害蔬菜生产的技术水平。加强无公害蔬菜采后优质化处理技术研究，推广分级包装上市，促进蔬菜深加工转化，研究开发丰富多彩的加工制品，满足市场多样化需求。进一步发挥我市气候优越、污染相对较轻、蔬菜产品品质好的优势，推行无公害蔬菜标准化生产，打造普洱无公害绿色蔬菜品牌。

（五）强化市场检测，着力提高无公害蔬菜产品质量。

要逐步建立健全市场检测体系，对上市交易的无公害蔬菜产品进行质量检测，对达到无公害标准的产品，在交通运输、专柜开辟、市场销售等方面，实施扶持和政策优惠；对达不到无公害标准的产品，实行淘汰制，限制其产品上市交易。促使广大农户不断增强产品质量安全意识和标准化生产意识，保证无公害蔬菜生产按无公害标准、要求进行，有效提升整个无公害蔬菜产业的质量和档次。同时，逐步建立基地监测网络，合理设置监测站（点），并配备必要的检测设备、

检测人员，形成监测网络，对基地内外的无公害蔬菜产品，进行定期不定期抽样检测，确保产品质量。

（六）进一步健全营销网络，拓展市场空间，着力营造高效、优质、有序的现代营销体系。

要积极培育无公害蔬菜专业市场，进一步拓宽营销网络，要通过“政府抓展销、企业搞联销、市场促营销、农民经纪人跑贩销”等多种途径，引导各类流通企业、农业龙头企业和购销大户参与无公害蔬菜营销活动。进一步扶持壮大农民经纪人队伍，扶持和发展各种形式农产品产销合作组织、科技专业协会，提高蔬菜产销组织化程度，开展产前、产中、产后全过程服务，以高效的运作机制，形成全新的产业化发展格局。积极探索现代营销手段，开辟直销、产销直挂、净菜配送、无公害蔬菜产品销售专柜等营销服务方式，不断拓展市场空间，切实增强无公害蔬菜产品竞争力和抵御市场风险能力。

（七）优化投资环境，走无公害蔬菜产品精加工之路，延伸产业链。

蔬菜产业由于产业化程度不高，精、深加工企业少，蔬菜产品大多是鲜菜直接进入销售环节，一方面，不利于蔬菜保鲜、贮藏、运输；另一方面，由于菜季相对集中，受市场供求关系影响大，使蔬菜产品质量和整体效益难以体现。因此，要进一步优化投资环境，积极进行招商引资，千方百计引进项目、资金、技术、人才，积极探索建立蔬

菜专业村或集中土地进行公司化蔬菜生产，着力建设绿色食品加工园区，加强管理，完善服务，落实相关优惠政策、措施，全力扶持、培植壮大绿色食品加工企业，鼓励和支持企业进行科技创新，不断提高产品质量档次，向精、深加工方向发展。实现蔬菜生产、加工、销售一体化建设，努力提高产业化水平。

第二篇：无公害蔬菜管理

无公害蔬菜管理

1608年，英国国王詹姆士一世表示希望亲自进行司法审判，当即受到了法官的集体反对，他们的理由是：“诉讼只能由法院单独做出判决。” 詹姆士一世固执已见，认为既然法律基于理性而他与法官一样是具有理性的人，那么由他进行司法审判也是合理的。

针对国王的这个结论，当时的大法官柯克反驳道：“的确，上帝赋予了陛下丰富的知识和非凡的天资，但陛下对英格兰王国的法律并不精通。涉及陛下臣民的生命、继承、动产或不动产的诉讼并不是依自然理性来判断的，而是依人为理性和法律的判断来决断的。法律乃一门艺术，一个人只有经过长期的学习和实践，才能获得对它的认知，鉴于此，陛下并不适合进行司法审判。”

英国的柯克法官从法律乃一门艺术，一个人只有经过长期的学习和实践，才能获得对它的认知，王国对英格兰法律并不精通，推导国王不能随意行使审判权的结论。中国清朝法学家沈家本说:“治狱乃专门之学，非人人之所能为。”与柯克法官有异曲同工之妙。外国的柯克法官与中国的沈家本都告诫我们，获得对法律的认知，是法律适用与应用的前提。大家都知道，行政执法是一个理论性与实践性都很强活动，行政执法是一个需要具备相当知识和一定手段才能胜任和干好的事业。有志于无公害蔬菜管理与执法的同仁们，千万不能奢望通过听几次讲座、上几次训就能获得对无公害管理和执法知识的认知与全面把握，只有通过刻苦努力的理论学习和不断的经验积累，才能胜任农业管理工作，以其说是对你们的忠告，不如说殷切的希望。

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经济学家认为：人均产值达到1000至3000美金的社会是消费心理、消费结构发生重大变化的时代，也是生产要素、产业结构重新组合重新调整的年代。中国人均产值达到1000美金，步入了经济学家们研究产业发展规划，生产要素重组的时代，也是企业家更加注重消费结构，市场需求的时代；也是社会学家、法学家们研究上层建筑如何重新构建，机构如何设臵、职能重新定位的变革与调整时期，更是政治家们研究重塑道理规范、执政理念、治理国家方式的时期。

今年3月，国务院发布了《全面推进依法行政实施纲要》，明确提出了用十年左右的时间，基本实现建设法治政府的目标。6月下旬，国务院常务会议通过了新修改的《国务院工作规则》，对国务院及其各部门的工作规范和自身建设提出了新的要求。7月1日，《中华人民共和国行政许可法》正式施行。这三件大事一个共同的主题，就是推进依法行政、建设法治政府。法治政府的内容有哪些？我个人认为，法制政府首先是一个责任政府。责任是法律的生命。责任包括公民责任和政府责任两大责任体系。在现代民主法治社会，没有政府责任，行政权的运行就没有制约，公民权的行使就没有保障，违法行政就不可能受到追究，依法行政就不可能真正推进。如果在一个社会里，违法比守法能获得更大利益，贪赃枉法比严格执法能获得更多好处，就很难奢望大家信守法律。因此，建设责任政府必须实现从计划经济下的虚化政府责任，向市场经济下的强化政府责任的深刻转变。

（一）、在人民与政府的关系上，必须从公民义务本位和政府权力本位向公民权利本位和政府责任本位转变。现代政府是公共管理和公共服 2

务的提供者，其权力来源于人民，受人民监督。公民权利是国家权力之本，是行政权力之源；政府责任是行政权力的核心，是政府属性的本质。在人民与政府的关系上，应当明确：不是人民为了政府而存在，而是政府为了人民而存在，人民政府应当始终是最广大人民根本利益的忠实代表者和维护者。因此，政府在立法和执法工作中，应当体现国家意志与人民意志的一致性，体现对上级机关负责与对人民群众负责的一致性。只有将人民利益始终放在第一位，而不是将地方利益和部门放在第一位，立法和执法中遇到的问题才能很好地解决。过去长期实行计划经济，造成公民权利与义务、政府权力与责任严重脱节、错位和失衡，强调政府意志多于保护人民群众的合法权益。政府在管理过程中要求公民履行义务多，保护公民权利少；行使行政权力多承担行政责任少；硬性管理多，主动服务少。许多政府部门“争权于朝，争利于市”，争权推责，滥用权力。“权力部门化、部门利益化、利益法制化”的现象严重。一位领导在任期内为本部门争得多少权力和多大利益，或让出多少权力和多大利益，往往直接决定着本部门、本系统对其评价的好坏；因而领导不敢轻易放弃权力和利益，否则就意味着“割让主权”。（二）、在理念上，必须从以法治民、治事向依法治官、治权转变。依法治国的“国”首先指国家机器，而不是指地理概念。我们必须掘弃法律仅仅治民、治事的意识，确立法律首先治官、治权的法治意识，在此前提下通过地方和部门的依法治理，让法律真正贴近每个普通老百姓的日常生活，使法律真正成为他们信赖的行为准则和生活方式。（三）、在责任制度上，必须从片面强调公民责任向强化政府责任转变。我国现行立法只重视设定公民责任，不 3

重视设定政府责任。一些规范政府行为的综合性重要法律法规难以及时出台，一些单行法律法规对政府责任的规定或者处于空白状态，或者力度过软不具威慑力，或者过于原则无法追究。现行行政执法只重视行使行政权力，不重视承担行政责任。不少执法者习惯于抖威风、耍特权、牟取部门利益，甚至在少数地方和部门形成了以执法为手段，执法护违法，违法养执法，执法与违法相互依存、恶性循环的黑色“执法产业”。现行监督制度只重视虚臵监督形式，不重视落实行政责任。内部监督由于部门“利益关联”往往出现“互相礼让”；外部监督尽管主体众多，但难以形成网络；专门监督虽然制度不少，但实施起来步履维艰，如统计监督形同虚设，审计监督阻力很大，监察监督难以独当重任；监督者的监督责任尤其缺失，不少监督都成了“软监督”。

其次，法治政府是一个有限政府。政府职能设臵上，必须从无限权力政府向有限权力政府转变。计划经济下的政府是一种全能政府，享有无限权力。市场经济下的政府是一种有限权力政府，以政府为一方，以市场和社会为另一方，构成二元社会结构，凡是市场和社会可以自行调节与自我管理的，政府不能越俎代疱，这样有利于从权力的源头上最大限度地控制行政权的惟我独尊，切断行政权的无处不在，限制行政权的无事不管，转化行政权的无所不能，让政府的职能始终定位在在经济调节、市场监管、社会管理和公共服务四个领域，政府是有所为，有所不为。法治政府还包括政府实施行政管理的的条件、程序、结果应当公开，在阳光下作业和政府公布的信息应当全面、准确、真实，非因法定事由并经法定程序，政府不得撤销、变更已经生效的行政决定；因国家利益、 4

公共利益或者其他法定事由需要撤回或者变更行政决定的，应当依照法定权限和程序进行，并对行政管理相对人因此而受到的财产损失依法补偿；政府违法或者不当行使职权应当依法赔偿两个方面。所以，法治政府就是责任政府、有限政府、阳光政府、诚实政府。最能体现法治政府精神的法律就是行政许可法，所以，各级政府特别重视这部法律贯彻实施，认为行政许可法的颁布实施，是我国行政管理体制的一次根本性变革，是建设法治政府、转变政府职能的重大举措。因为《重庆市无公害蔬菜管理办法》规定了一项无公害蔬菜认证制度，即对生产蔬菜的产地环境、生产过程和产品质量是否符合国家有关标准和规范要求的一种确认和判断。市政府法制办清理许可时把它纳入了行政许可范畴，借此机关我也向大家汇报我学习许可法的几点体会。行政许可作为一项重要的行政权力，是行政机关依法管理社会政治、经济、文化等各方面事务的一种事前控制手段，对于保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护公共利益，促进经济和社会发展，起着十分重要的作用。贯彻实施行政许可法，绝不仅仅是清理和规范行政许可的问题，而且还要求行政管理的理念、管理职能、管理体制、管理方式，以及机关工作人员的行为方式，作出重大的转变，加快建立起行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理新体制。

1、树立有限许可的管理理念。行政许可法明确规定了可以设定行政许可的六大类事项即（一）直接涉及国家安全、公共安全、经济宏观调控、生态环境保护以及直接关系人身健康、生命财产安全等特定活动，需要按照法定条件予以批准的事项；（二）有限自然资源开发利用、公共 5

资源配臵以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等，需要赋予特定权利的事项；（三）提供公众服务并且直接关系公共利益的职业、行业，需要确定具备特殊信誉、特殊条件或者特殊技能等资格、资质的事项；

（四）直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的重要设备、设施、产品、物品，需要按照技术标准、技术规范，通过检验、检测、检疫等方式进行审定的事项；（五）企业或者其他组织的设定等，需要确定主体资格的事项；（六）法律、行政法规规定可以设定行政许可的其他事项）。同时指出，六大类事项并非必须设立行政许可，而是确立了公民、法人和其他组织自我管理优先、市场自我调节优先、行业组织或者中介机构自律优先、事后监督等其他行政管理方式优先的四个优先原则。也就是说，能实行自我管理的、市场自我调节的、行业组织自律的、事后监督的事项，都不要设许可。因此，实施行政许可法，首先要树立有限许可的新理念。与自我调节机制相比，行政许可的作用和范围是有限的，处于补充和从属地位，只有对可能影响公共利益和社会秩序的行为，才有必要设立行政许可。行政许可法一方面严格控制行政许可的设立，另一方面坚决废止不符合行政许可法规定的原有许可，将有力地改变行政许可过多、过滥的状况。减少不必要的行政许可，有利于减少政府对市场主体的不恰当控制，优化发展环境，释放市场活力，培育社会自律、自我管理、自我调节机制；有利于促进政府从市场的直接管制者，转为市场主体的服务者和市场的监管者；有利于促进政府把更多的精力转向对市场自我调节失灵领域的管理，在继续加强经济调节和市场监管职能的同时，完善政府的社会管理和公共服务职能。

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2、确立依法行政的观念。行政许可法对新的管理方式作出了十分具体的规定和要求，突出体现在依法许可、公开透明、高效便民、加强监督四个方面。其实质是要求树立法治的理念、服务的理念、责任的理念、效能的理念、诚信的理念。行政许可不是对公民、法人和其他组织的施舍，而是政府的责任。

一要依法许可。就是设定和实施行政许可，都必须严格依照法定的权限、范围、条件和程序进行。行政许可法明确规定了设定行政许可的主体、形式、权限和范围，规定了有权办理行政许可的实施机关、实施行政许可的法定程序。行政机关必须依照法定的权限、按照法定程序行使权力、履行职责。没有法律、法规、规章的规定，行政机关无权作出影响公民、法人或其他组织合法权益，或者增加公民、法人或其他组织义务的决定;没有法律、法规、规章的依据自行委托实施行政许可的，都要予以纠正,该收回的必须坚决收回，确需授权或委托其他行政机关实施行政许可的，必须提请有权机关依法授权或委托。凡是未经公布的机关与组织，一律不得实施行政许可。

二要公开透明。就是行政许可的设定过程要公开，有关行政许可的规定要公开，行政许可的实施主体要公开，行政许可的实施过程和结果要公开。行政许可规定未经公开，不得作为实施行政许可的依据，公众有权查阅行政许可的实施情况和结果。

三要高效便民。行政许可法明确规定了一系列精简环节、降低成本、提高效率、便民利民的制度。比如，行政机关应当允许申请人通过信函、传真、电子邮件等方式提出申请；行政许可的条件等事项必须在办公场 7

所公示；对申请人提交的申请材料不齐全、不符合法定形式的，必须一次性告知申请人需补正的全部内容；对符合法定条件的行政许可申请应当受理；对于不受理的行政许可申请或者不予许可的，必须依法说明理由；必须在法定期限内作出行政许可决定等等。

四要加强监督。行政许可法明确要求，上级行政机关应当加强对下级行政机关实施行政许可的监督；监察机关要加强对行政机关及其工作人员实施行政许可的监察；实施行政许可的行政机关，应当对被许可人从事行政许可事项活动的情况，进行有效的监督。

3、强化责任意识，转变管理作风。行政许可事项的精简，本身就可以有力地促进机关作风的改进；新的行政许可管理方式的落实，则是改进机关管理作风的关键。行政许可法确立了一系列强制性的制度，来保障新的管理方式的落实，促进机关切实改进作风，提高效能。首先是责任追究制度。对于行政机关不依法定程序许可、该许可的不许可、不该许可的乱许可、乱收费、只许可不监督等违法行为，行政许可法都明确规定了法律责任。这将有力地促进政府机关工作人员强化责任意识，认真履行职责。其次是听取当事人意见的制度。行政许可法明确规定，公民、法人或者其他组织对行政机关实施行政许可，享有陈述权和申辩权；行政机关实施行政许可，应当听取利害关系人的意见，利害关系人有权要求听证。听取当事人意见的制度，有利于行政机关摆正自己的位臵，从以行政机关为中心，调整为以当事人为中心，增强服务意识，改进工作态度，提高决策水平。第三是补偿和赔偿制度。行政许可法明确规定，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可；依法变更或者撤回已经生 8

效的行政许可，造成公民、法人或其他组织财产损失的，应当依法予以补偿；行政机关违法实施行政许可，给当事人权益造成损害的，应当依法给予赔偿。补偿和赔偿制度的确立，有利于促进机关工作人员树立信用和责任意识，许可必须守信，变更必须合法，侵权必须赔偿。

我国的食品工业经过几十年的发展已取得突出成绩，但是仍然存在不少问题，目前存在的最为严 重的问题是食品安全问题。重大食品（物）中毒事件频频发生，假冒伪劣食品屡打不止、屡禁不止。这些 食品安全问题不仅严重损害了我国消费者的身体健康，而且还严重影响了广大消费者的食品消费心理，引 起了相当程度对食品安全的不信任。国际上流行“对食物短缺的担忧已被对食品的安全恐惧代替”这一说 法在我国有一定程度的体现。

在我国曾发生两起较大的食品安全事件，至今还让人心有余悸。一起是19xx年初在上海发生的因市民 食用受到污染的毛蚶而爆发的甲肝大流行事件，当时患者达31万例，造成不少人员死亡，上海市民出行（指到外地）受到限制，食品出口遭到退回，经济损失惨重。另一起是19xx年12月发生在香港的禽流感，该 事件对我国禽肉的出口影响很大。近年来，危害人民身体健康甚至危及生命的食品安全方面的重大事件频 频发生，其数量和危害程度呈日益上升的趋势。如20xx年发生在浙江省的白砂糖中添加“吊白块”案件； 重庆市“毛发水”酱油案件；广东省劣质大米案件；江西省河豚鱼中毒案件；内蒙古死因不明羊肉案件； 天津市输液瓶灌装酱油案件；江西省病死猪肉加工食品案件；重庆市非法加工伪劣食品案件；广西省“吊 白块”粉丝等性质较为恶劣的重大食品安全案件； 9

另有广东省中山市78人因食用残留有甲胺磷农药的“蔬 菜”而食物中毒案件；因食用含有“瘦肉精”（即盐酸克伦特罗）的猪肉，致使杭州市60多人食物中毒和 广东省信谊县百余人食物中毒案件；青海西宁铁路一中学生集体食堂和北京某小学集体食堂因加工和贮藏 过程中食品卫生控制措施不当，分别造成195名中学生和100多名小学生食物中毒的重大食物中毒事件。此 外，涉及到因假酒、农药残留、食品或饲料中添加违禁物质造成的食物中毒，导致人员死亡和大批人员集 体住院的事件时有发生。据专家估计，我国每年食物中毒报告涉及的总人数为2～4万人，但这一数字尚不 到实际发生数的十分之一，也就是说我国每年食物中毒人数大约为20～40万人。据了解，全国消费者协会03年受理有关食品安全的投诉1621件，比02年增长24.1%;03年专项调查发现,我国食品企业70%是10人以下的家庭小作坊,有10%的企业没有营业执照,20%无标准生产,近70%不具备食品检验能力,近一半食品出厂不检验,近30%对进厂原材料不进行任何形式的把关,60%根本不具备基本生产条件难以保证食品质量安全。

二、引发食品不安全的因素

1.化肥、农药等对人体有害物质残留于农产品中

由于多施和不按规定要求滥用农药，我国每年因农药引起的食物中毒事件屡屡发生，特别是蔬菜中残 留的有机磷中毒。蔬菜中残留的有机磷被人体吸收后，通过血液输送到全身各个脏器，其中毒症状主要表 现为出汗、肌肉颤动、心跳加快、瞳孔缩小等，严重的可导致中枢神经系统失常。我国农产品中有机磷残 留量超出国家标准的现象较为突出。 10

我国每年大量、超量或不合理地施用化肥于农作物上，使化肥在土壤中的残留量越来越重，化肥施用 不当、滥用化肥生产的蔬菜对人体健康的威胁并不亚于蔬菜中残留的农药。硝酸盐本身并没有毒，但在人 的口腔和胃肠中会在细菌的作用下还原为亚硝酸盐。当亚硝酸盐大量聚集则可能引起中毒，长期摄入，可 诱发消化道系统癌变，如胃癌、肠癌。流行病学实验已经证明，硝酸盐和亚硝酸盐与食品中固有的胺类化 合物是致癌物亚硝胺的前体物质，亚硝胺的诱癌时间随人体摄入量增多而缩短。

2.抗生素、激素和其他有害物质残留于禽、畜、水产品体内

为了预防和治疗家禽、畜和水产品患病而大量使用抗生素、磺胺类等化学药物，往往造成药物残留于 动物组织中。兽药残留既包括原药，也包括药物在动物体内的代谢产物。在食品中由于药物本身的副反应 或耐药性细菌种群的增长，将增加潜在健康安全问题。目前氯霉素等抗生素兽药残留量是欧盟各国对我国 出口肉食品检验检疫的重点。近年，在我国由于盐酸克伦特罗（“瘦肉精”）兴奋剂可以使禽、畜产生足 够的瘦肉而被大量使用，从而使更多食用残留有“瘦肉精”食品的消费者引起中毒反应，严重者甚至死亡 。

3.重金属污染

重金属污染对食品安全性的影响非常严重，它属于化学污染的范畴，人们较早就对食品的重金属污染 问题加以重视。据分析，重金属污染以镉污染较为严重，其次是汞、铅等，污染物多为粮食作物，非金属 砷的污染也不可忽视。多数金属在体内有蓄积性，半衰期较长，能产生急性 11

和慢性毒性反应，可能还会有 致畸、致癌和致突变的潜在危害。目前，我国儿童铅污染较为严重。

4.超量使用食品添加剂

国家有关部门认定了可供食品加工用的添加剂品种及其用量和在产品中的残留限量，超量使用可能对 人体造成危害。经质量技术监督部门检测，曾有在面粉中超限量5倍添加增白剂“过氧化苯甲酰”；在腌 菜中超标量20多倍使用苯甲酸；在饮料中成倍超标使用的化学合成甜味剂等等。

5.毒素污染

毒素污染是目前极为严重的食品安全问题。毒素主要来源于自然界，如贝类毒素和真菌毒素。贝类毒 素不易被加热所破坏，所以其危害性是相当大的。我国浙江、福建、广东等地曾多次发生贝类中毒，中毒 症状主要表现为突然发病、唇舌麻木、肢端麻痹、头晕恶心、胸闷乏力等，部分病人伴有低烧，重症者则 昏迷、呼吸困难，最后因呼吸衰竭窒息而死亡。导致中毒的是一蚶子、花蛤、香螺、织纹螺等常食用的贝 类。真菌存在于大多数的农产品中，真菌毒素直接或间接进入食物链导致动植物食品受到毒素污染。在众 多的真菌毒素中，黄曲霉毒素是众所周知的最危险的毒素之一，是一种强致癌物。黄曲霉毒素常存在于花 生、坚果等粮油类食品及其制品中，近年来我国频繁出现“毒大米”事件，即为黄曲霉毒素污染。

6.滥用非食品加工用化学添加物

在食品加工制造过程中，非法使用和添加超出食品法规允许适用范 12

围的化学物质（其中绝大部分对人 体身体有害）。例如：使馒头、包子增白用二氧化硫；使大米、饼干增亮用矿物油；用甲醛浸泡海产品使 之增韧、增亮，延长保存期；改善米粉、腐竹口感使用“吊白块”（一种化工原料，学名甲醛次硫酸氢钠）等等。

7.食品制造使用劣质原料

加工食品使用劣质原料给食品安全造成极大隐患。如：用病死畜禽加工熟肉制品；用“地沟油”加工 油炸食品等。

8.假冒伪劣食品

近年来假冒伪劣食品在一些地区，特别是广大农村地区肆意横行。如：用化学合成物质掺兑的酱油、 食醋；粗制滥造的饮料、冷食品；水果表面用染料涂色；用工业酒精制造假酒、甲醇假冒白酒等。

9.病原微生物控制不当

食品的原料和加工程度决定了它具备一定的微生物生长条件，食品加工制造过程和包装储运过程中稍 有不慎就会发生微生物的大量繁殖。我国发生的集体食物中毒大多由微生物引起。在我国，易造成食物中 毒的病原微生物主要有：致病性大肠杆菌、金黄色葡萄球菌、沙门氏菌等。病原微生物引起的食物中毒事 件每年都有发生，尤其在气温较高的夏、秋季节更容易发生。

10.腐败变质的食物上市流通

食品基本都以动植物生物组织作为主要成分。这些物质在一定条件下会发生一系列的化学和生物变化 ，产生各种对人体有害的物质。比如变质的鲜奶、酸奶、鲜肉，超过保质期的糕点、果汁饮料等。 13

11.转基因食品的潜在危险

生物技术产品的出现同样带来了安全性问题。如今，转基因食品早已摆上了人们的餐桌，比如人们大 量食用的番茄、甜椒，大豆粉、大豆油等大豆制品。尽管目前还没有足够证据证明转基因食品对人类有害 ，但有关转基因食品安全性问题已引起人们的密切关注。目前人们所担忧的是转基因食品对人体健康的危 害，转基因产品是否对人体无毒、无副作用，转基因产品与非转基因产品是否“实质等同”无显著差异。 从国内外对转基因生物的研究来看，转基因食品具有以下几个方面的潜在危险：可能损害人类的免疫系统 （标记基因）；可能产生过敏综合症；可能对人类有毒性；对环境和生态系统有害；对人类和人体存在未 知的危害。 毒蔬菜、毒大米、毒火腿、毒泡菜等一大批有毒农产品充沛市场，造成“餐桌污染”，引起食品消费恐惧心理，一时间，农产品安全成为群众议论、领导关心，媒体关注的热点问题。导致如此严重结果的原因，有人认为一是法律滞后，处罚太轻，主张强化强化法制严惩“毒食品”；二是管理失控责任缺失，强调加强市场监管，铲除毒食品滋生土壤，堵死其流通渠道；三是诚实经商、以诚待客传统道德观念的沦落，主张重建社会道理体系。国家已经认识到食品安全的严重性，在20xx年3月5日九届人大五次会 议的政府工作报告中特别强调要“整顿和规范市场经济秩序，严打危害生命健康的食品、药品”。20xx年 参加“两会”的代表把农产品的安全质量问题列为当今继人口、资源、环境之后的第四大问题，提出结合 当前的农村产业结构调整，食品安全要从源头抓起。党的十六大，又把“健全农产品的质量安全体系，增 强农业的市场竞争力”写进了 14

报告。为了适应新形势下农业和农村经济结构战略性调整和加入世贸组织的 需要，全面提高我国农产品的质量安全水平和市场竞争力。20xx年4月农业部在全国范围内启动“无公害 食品行动计划”，到20xx年底实现在大中城市、旅游地区的蔬菜、水果、茶叶及特色鲜食农产品、出口基 地农产品农药残留超标基本得到控制；用五年左右的时间即到20xx年，逐步实现我国主要农产品的无公害 生产和消费。 如何设计农产品安全管理模式，构建农产品安全保障体系已提上议事日程，农业部正抓紧草拟《农产品安全法》，基本的思路和观念就是建立全过程监管的农产品安全保障体系。农产品安全是一项复杂的系统工程，为了确保这一系统工程顺利实施，必须建立健全四大体系。一是标准体系。构建涵盖农产品的生产、收购、包装、贮藏、运输、销售、检测等环节上全过程的技术标准。这些标准要体现科学性、先进性、合理性、可行性和实用性。二是检测体系。充分利用科研、教学、农技推广、环保、卫生、质量监督等部门的检测设备，在农产品生产的产前、产中、产后，根据标准进行环境、生产资料、产品的检测，并要开发引进先进的检测技术，尤其是快速检测技术。三是认证体系。根据农产品标准化的要求对农产品开展产品认证和质量体系认证，以提高产品市场通过力，促进优质安全的农产品成为名牌。四是执法体系。建立健全法律法规保障体系和管理办法，将农产品安全纳入法制轨道，严格执法检查与监督，以保证农产品从生产到销售，从批发到零售都按标准进行，对违法行为严厉查处。为了实现对农产品从生产到销售从基地到餐桌的全程控制，应把好五个关口：一是把住环境污染关。要防止环境对农产品的污染，农产品生产基地要远离污 15

染源。二是把住农资和原料关。对农药、肥料、兽药、饲料、生产调节剂、添加剂等实行监控，对禁用农药、兽药等要从源头即生产厂家进行有效监督。三是把住加工和操作关。对从业人员进行培训、宣传、教育，保证农产品生产或加工过程中严格按制定的标准操作。四是把住流通交易关，堵住走私进口渠道，加强进口动植物的检验检疫。农产品批发交易过程中，售出方与购入方应专门卫生安全的质量协定，出具质量证明，以证明产品符合有关农产品质量安全标准。五是把住市场监督关。对市场上的农产品应加强抽查和标准检验，定期或不定期公布卫生安全不合格产品生产者名单，建立无公害农产品专卖市场、专卖店、专卖柜、让消费者能购买到符合卫生安全标准的放心产品。

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