城中村的改造与管理

城 中 村 的 改 造 与 管 理

——何云英

摘要：

“城中村”问题是一个复杂的社会问题，事关城市化进程、“城中村”农民切身利益和社会稳定大局。按照城市功能统一规划，对“城中村”进行彻底改造和管理，使之尽快融入城市成为许多地方城市建设的重点工作。要解决好这一问题，需要各级部门的共同努力和协调，也需要加快修订和完善征地补偿安置方面的政策、法律和法规。

关键词：

城中村 问题 改造 管理

正文：

? “城中村”存在的问题

“城中村”是发展中出现的现象，也给城市发展提供了宝贵的空间，但是，“城中村”也存在着诸多的问题。这些问题主要表现在以下几个方面：

1、土地利用粗放，土地资产流失

由于“城中村”缺乏统一的规划和管理，造成土地利用率和产出率低下，房屋建筑占地面积大，建筑风格与城市规划不够衔接，且往往含有院落和小块菜地、猪圈等，房屋容积率低，土地利用十分粗放。同时，“城中村”的土地区位条件相对优越，土地的产权又属于村集体所有，这样，优越的区位条件和相对于城市低廉的土地价格，使“城中村”中不规范的房地产二级市场特别活跃，导致由于规划和基础设施改善而而使土地升值的部分国有土地资产的流失。

2、管理体制不顺，管理难度较大

“城中村”周围已经被城市社区所包围，而“城中村”是一种特殊类型的社区，它既像城市又像农村，既不是城市又不是农村。从管理体制上考察，城市社区的管理体制与农村社区的管理体制有较大的区别，它们在“城中村”形成矛盾和冲突，有时又会出现管理上的“真空”，“城中村”的性质使城市管理部门管不到，街道、村、镇管理又不力。这样，村集体组织和村民受利益的驱动，乱搭乱建成风，违法违章用地十分普遍，住宅用地严重超标。

3、人口构成多元，社会治安堪忧

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城中村的改造与管理

“城中村”的人口构成十分复杂，并不是以前所认为的城乡二元结构。据调查，“城中村”的人

口主要由以下几个方面构成：首先是当地的原有“村民”（部分村民的户籍实际上已经成为市民），

其次是租用“城中村”村民住宅的城区市民，第三是来自外地、职业构成十分复杂的外来人口。特

别应当指出的是，由于租金低廉，“城中村”容易吸引外来人口，出租房中聚居了大量缺乏有效管

理且职业构成和宗教信仰十分复杂的人员，因此可能成为滋生“黄赌毒”的温床和违法事件发生的

策源地，这种状况的存在制约着城市的健康发展。

4、公共设施缺乏，环境问题严重

“城中村”的基础设施是与原来低密度的建筑和低密度的人口相适应的，现在由于部分市民

和大量外来人口的入住，小企业的开办，使给水、排水、道路、交通、电力、邮电通讯等基础

设施严重不足，超负荷运转，导致污水横溢，垃圾乱倒、蚊蝇丛生，空气质量较差。缺乏统一

规划的凌乱建筑，形成不了统一连续的街景立面，视觉环境很差，城市形象低下；此外，由于

村内道路既狭窄又杂乱无章，很容易引发交通事故。

5、村民素质较低，就业问题严峻

由于“城中村”村民和外来人口素质普遍不高，加上出租等手段获取收益比较容易，“城中村”

村民普遍表现出游手好闲、不思进取的状态，并缺乏在文化和专业知识技能上进进一步提高的

能力。另外，“城中村”这种独特的存在和发展模式使城市居民难以理解村民，而村民本身也缺乏

获取政治权利和社会公正的追求，影响村民的发展和整个社会文化素质的提高。同时，由于土

地的征用，“城中村”村民的可耕地大量减少，而村落内的村民由于历史原因，普遍文化素质不高，

但由于有高额房租收入，生活水平富裕，在就业过程中，高不成低不就，游手好闲、无所事事。

村民素质的低下及其安于现状的性格，使他们的就业问题相当严重，即便是征地时安排了一些

就业机会，但很容易下岗，就业问题的严重还会引发社会危机。

? 关于“城中村”的改造

“城中村”是城市的一块“夹缝地”，它不仅影响城市的美观，也阻碍城市化进程。而且“城

中村”本身存在着许多隐患，比如火灾水灾隐患、治安问题隐患、生活卫生隐患等等。这些问

题往往还会形成恶性循环。可以说，当前“城中村”问题已成为困扰许多城市发展的“痼疾”。 整治“城中村”，是城市发展的必由之路。但是，一段时间以来，许多城市在整治“城中村”

问题上，“头痛医头、脚疼医脚”，那些阶段性和突击性的行动，很难形成长效规范与管理机

制，反而造成“城中村”问题越积越多，积聚的矛盾越来越尖锐，使“城中村”问题未能从根

本上得到解决，还经常出现反弹现象。

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城中村的改造与管理

“城中村”本身形成的原因较为复杂。比如，有的是开发征地遗留问题造成；有的施工建设遗留问题造成的；还有是因为一些政策不合理因素遗留问题造成的；此外，大量城市外来流动人口往往选择向租房价格低廉的“城中村”中云集，加速了“城中村”的“发展”，有关部门对“城中村”的管理还存在一定失控现象，这些种种复杂的原因，使“城中村”成为城市发展过程中的畸瘤。

可见，“城中村”问题是一个涉及人员众多、牵涉面广、利益纠葛复杂的社会大课题。如何才能实现对“城中村”的良性整治，合理安置那些失地失居的“村民”呢？

解决这一问题刻不容缓，我们只有对“城中村”进行合理的改造，使得“城中村”改造和大城市规化能够协调进行，农民工和外来人口得以安居乐业，劳动力和资源得到优化配置。在居委会工作多年的我，对“城中村”的改造问题有比较深刻的解，现提出以下几个观点：

（一）合理合法地解决 “城中村”中违法建筑的问题

“城中村”违法建筑面广量大，严重侵犯了城市的公共资源和利益，践踏了法律的尊严。拥有违法建筑的群体不断扩大，亦严重腐蚀了社会肌体和架构。政府也曾想尽办法解决城中村的问题，政策一个接一个出，政府与“城中村”进行了数番博弈，但博弈的结果却是“城中村”不断壮大，与城市分庭抗礼。

要进行“城中村”改造，就一定要建立一个公平合理的法律规定框架，保证公众利益、个体利益分配的相对公正。不分青红皂白地笼统谈现状情况的拆赔比，不辩现状情况的合法性如何，既纵容违法者侵害公众利益，也损害合法者的正当权益。

(二)妥善解决村民居住和就业安置问题

打造安居工程，对“城中村”被征地农民进行实物补偿，解决失地农民居住问题。建议政府实施安居工程，统一设计、统一施工，建造高标准经济实用房，实行政府出资筹建，采取先建成后结算的办法，每人享受30平方米经济实用房。超出面积，按照市场价格收取相关费用。村民入住时，房产管理部门和国土管理部门发放相应的房产证和土地使用证。撤消原来的村建制，成立相应的居委会和社区，实行城市化管理。同时按照服务半径和实际情况建设一定数量的社会福利院，合理安置村中孤寡老人，解决他们的生活问题，免除后顾之忧。

拓宽就业渠道，多种方式安置失业农民。“城中村”农民有工作，有固定的收入，才能保障社会的稳定。对农民的工作，建议根据年龄、学历的不同进行安置。年龄不超过35岁初中以上2013-3-31 3\6

城中村的改造与管理

文化程度的，根据个人特长和社会的需要，可以让他们参加劳动就业部门组织的培训，掌握一两门技术，安排他们进厂或者参加劳务输出。年龄在35岁至55岁之间有劳动能力的，实行商业店面或者商业摊位安置，商业店面和商业摊位按照成本价收取。对于年龄超过55岁的村民，原则上不再安置工作，有劳动能力和一技之长的，可以自主择业。

建立相应的社会医疗和养老保险制度，提高“城中村”村民的社会福利待遇。年龄在18至35岁之间的村民，由村民所在的单位或者公司交纳各自份额内的社会医疗和养老保险金。年龄在35至55岁之间，享受商铺和商业摊位安置的村民，由村民自己交纳社会医疗和养老保险金。对于年龄超过55周岁的村民，由财政交纳社会医疗和养老保险金。村民可到规定医院就医，享受社会医疗保险，退休后可按月领取生活保障金。

(三)改造“城中村”集体经济组织形式

可以根据实际情况，对“城中村”农村经济组织实行公司制改造。成立农村集体经济组织清产核查领导小组，对“城中村”进行全面清产核资，明确产权、量化资产，按照贡献大小量化到人。村民可以将量化到个人的资产投资入股，成立股份制公司。不愿入股的，可以将量化的个人资产以货币形式还给个人，公司不再为个人承担任何义务。

（四）实事求是，要渐进式的改造“城中村”

“城中村”冰冻三尺，不是一日形成的，因此“城中村”改造也不可能是一蹴而就，不可能也没有必要都要求一步到位，在充分研究的基础上，可阶段性地解决问题，分轻重缓急，首先解决最紧迫的问题，逐步改善。这样做的优点也很清楚，一是不全推倒重来，可部分保留原有的城市肌理和文化特性；二是改造资金的压力不是那么大，可操作性强；三是环境质量逐步改善，租金适度提高，原住民和部分外来者都可受益，居住者的构成不会产生突变，原有的社会关系还能部分保留，原有生活的丰富性、形态和文化特性也能部分保留。这样的改造可以说是兼顾了城市社会关系的和谐和空间关系的和谐。

? 关于“城中村”的管理

不仅“城中村”的改造问题令人烦心，对“城中村”的管理问题也是让人头痛。“城中村”存在的诸多问题，就注定了它难以被驾驭和管理。案发数量高，卫人问题让人头疼，社区计生2013-3-31 4\6

城中村的改造与管理

是大麻烦，处理危房很棘手，等等。在对“城中村”进行改造之后，如何对城中村进行有效的管理呢？按以往的工作经验，我认为可归纳为以下几点：

一、 强化社区综合管理职能。各级政府及职能部门要按照“小政府、大社会”、“小

社区、大服务”的改革思路将适合社区承担的公益性、社会性、群众性的职能下放给社区，并按照“费随事转”的原则移交工作经费，赋予社区综合管理职责，增强社区功能。

二、 抓好社区办公用房及配套建设。把社区基础设施建设纳入城市总体规划，市

政府委托规划设计单位编制全市社区划分规划，并规划定点各社区公共配套设施的位置，按150平方米左右标准配置办公及活动用房、。旧城区范围的社区，可根据政府掌握支配的空置房屋情况酌情给予解决。新住宅小区建设规划时，应在公建配套面积中预留社区用房，小区建成后无偿移交给社区居委会使用，产权归市政府，由市公房管理部门管理。

三、 加快征用“城中村”土地。按市政府的统一规划，一次性征用“城中村”现

有的农业用地，税费按有关规定从优。征地补偿款用于为村民购买社保和医保。原村民户口成建制就地实行“农转非”，并妥善解决原村民的就业问题，制定措施鼓励农民自谋职业。

四、 加大政府对市政建设投入。撤销“城中村”后，村内的市政建设由市或区统

一规划，市政建设费用在三年内按“三个一点”（即市政府给一点，区拿一点，村出一点）的政策执行。三年之后，市政府逐步加大公共设施投资比例，由原来的以地方投资为主转变为以政府投资为主。

五、 加强环境卫生管理。原村辖区内环境卫生（含绿化、卫生保洁、除“四害”）

的管理以及生活垃圾的收集清运，纳入城市统一管理，由市政部门按城市现行的管理要求和收费标准执行。

六、 开放社区文体康乐活动设施。社区内的机关、团体、企事业单位要将本单位

内的文化娱乐体育等设施向社区开放，实现资源共享。提倡社区内的机关、团体、企事业单位干部、职工积极参加社区事务活动，营造“共商社区事务，共享社区资源，共建社区家园”的良好氛围。

七、 逐步增加市、区两级办学经费的投入。撤销“城中村”后，原村办小学在三

年后，市 、区两级财政逐年增加办学经费。规模过小的学校（比如12个班以下）可按照各区的学校布局调整规划，建成规范化学校。原村民子女就学享受城区小学同等待遇。

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城中村的改造与管理

八、 落实计划生育政策。执行新颁布的《广东省人口与计划生育条例》，原属农村

居民的育龄夫妇，只生育一个子女是女孩的，从村民委员会改为社区居民委员会之日

起，四年内可按间隔规定安排再生育一个子女；本人自愿将户籍迁出居民委员会，在

户籍迁移时虽已安排生育但未怀孕的，取消原生育安排。

九、 切实解决厂房、住宅的报建、验收、#b@2等问题。原村集体和村民所建厂

房、住宅遗留下来的报建、验收、#b@2等问题，市规划、建设、房管等部门要本着实

事求是的原则，适当放宽政策，简化有关手续，降低收费标准，逐步给予解决。

十、 认真做好资产更名工作。村社集体资产和村民个人资产及工商营业执照等因撤

村而需要更名的，有关部门按照“手续从简，费用减免”的原则给予办理。

十一、 改革宅基地分配制度。实行“城中村”改制后，取消原农村宅基地分配制度。

撤村后三年内村民现有的祖屋改建成在村已分的宅基地上新建自用房，政府可出台相

关规定，按农民建房标准收费。 参考文献

1、郑庆昌，钱鼎伟．“城中村”的困境与出路[J]．中国城市化，2005，（5）．

2、陈姝．改造“城中村”的政策主张[J]．决策参考，2004，（10）．

3、中国（深圳)综合开发研究院公共政策课题组：百余专家点评“城中村”改造 ，脑库内参2005 年第 25 期 总第 106 期。

4、陈劲松：城中村——繁华的另一种定义，陈劲松的BLOG2006-01-11。

5、王朝明：城市化：农民工边缘性贫困的路径与治理分析，《社会科学研究》20xx年第3期。

6、张驰，王芙蓉．“城中村”城市化的对策研究[J].西安建筑科技大学学报(社会科学版)，2003，

（3）．

7、 白小刺：城中村也有了“业主论坛”，抓拍城市/城中村2007-3-7。

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第二篇：昆明市城中村改造土地出让收支管理使用暂行办法

昆明市城中村改造土地出让收支管理使用暂行办法

昆明市人民政府关于印发城中村改造土地出让收支管理使用暂行办法的通知

昆政文[2008]25号

各县（市）、区人民政府，市政府各委、办、局，三个开发（度假）区管委会，呈贡新城管委会，昆明空港经济区管委会：

现将《昆明市城中村改造土地出让收支管理使用暂行办法》印发给你们，请结合实际，认真贯彻实施。

二○○八年六月五日

昆明市城中村改造土地出让收支管理使用暂行办法

第一条 为加强城中村拆建土地出让收支的管理，提高土地出让收入的使用效益，确保城中村改造工作顺利推进，根据《云南省人民政府办公厅转发国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理文件的通知》（云政办发

[2007]193号）文件规定，制定本办法。

第二条 本办法适用于县（市）区通过政府收储方式改造城中村土地取得的土地出让收支管理。

第三条 城中村改造应由政府承担的资金，分别由县（市）区政府承担。

第四条 城中村土地出让收入全额缴入县（市）区国库，支出一律通过地方基金预算从土地出让收入中予以安排，实行“收支两条线“管理。

第五条 城中村土地出让收入由城中村所在地县（市）区级财政部门负责征收管理，由同级国土资源管理部门负责具体征收。国土资源管理部门应当督促土地使用者严格履行土地出让合同，确保将应缴的土地出让收入及时、足额缴入地方国库。

第六条 城中村出让土地成本性支出范围：

（一）城中村征地和拆迁补偿支出，包括：土地补偿费、安置补助费、地上附着物和拆迁补偿费。

（二）城中村土地开发支出，包括：前期土地开发性支出以及财政部门规定的前期土地开发相关费用等，含因出让土地涉及需要实施的相关道路、绿化、排污管网等基础设施建设以及供水、供电、供气、邮政、通信改迁等必要的补助支出。

第七条 通过政府收储方式改造的城中村改造建设项目，其土地出让收入扣除征地拆迁补偿支出、土地开发支出，以及按云政办发[2007]193号文件规定必须计提的国有土地收益基金、廉租住房保障基金、上缴省级财政土地纯收益、农业土地开发资金、失地农民社会保障金等的净收益，按照《中共昆明市委昆明市人民政府关于加快推进“城中村“重建改造工作的指导意见》（昆通[2008]7号），市、县区按1：9的比例，建立市、县两级城中村改造专项资金，全部专项安排用于城中村改造。

第八条 本办法自发布之日起施行。