"沈阳模式"是农村村民自治向城市社区的延伸,对中国整个民主政治和政治民主化的建设有很大的促进作用,必将推动基层政治体制的改革.但是沈阳社区管理模式仍然处于探索阶段,还有许多问题尚需研究和改进. 沈阳社区管理模式是借鉴了衣村村委会建设的一些经验和做法,如引入竞争机制,实行差额直接选举,推行公开办事和服务承诺制度等,逐步形成了具有沈阳市特点的城市社区管理模式.在民政部指挥下,从19xx年下半年起,全市在和平,沈河两区试点基础上,全面展开新社区改革.即通过调整社区规模,理顺条块关系,强化社区的管理,教育,服务,监督职能,增加政府投入.逐步建立起以居住地为特征,以居民的认同感和归属感为纽带.以提高居民生活质量,综合素质和文明程度为目的,以社区成员的自我教育,自我服务,自我约束为手段,有党和政府领导,社会各方参与,群众自治管理的区域性文明小社会,并形成共居一地,共同管理,共促繁荣,共保平安,共建文明,共求发展的社会化自治管理的运行机制.这也就是沈阳建设社区的社区管理模式.一,沈阳现行社区体制改革的基本内容与主要做法
1.明确社区定位.在沈阳社区体制改革中,将社区明确地定位在小于街道办事处,大于原来居委会的层面上.其理由是:原有的居委会规模过小,区域界限不明显,社区资源匮乏.居民的依附性也较差,不利于社区功能的发挥;街道办事处是政府的派出机关,是政权组织,在街道层面上组建社区,无法体现社区的自治性质.因此.将社区确定在街道与居委会之阃的层面上,充分体现了社区的自然属性,有利于社区资源的利用与功能的发挥.所以,沈阳市根据时代的需要,本着有利于政府管理,有利于社区主体的自治,有利于充分利用社区资源,提高工作效能,对社区重新进行了定位.全市按照居民实际居住地重新调整了社区规模,小的1000多户,大的2000户--3000户.市内5个区有2011个居委会,共组建了832个新社区,比原来减少58.6%.这种定位是比较合理的.沈阳对社区的定位有利于社区的成员参与社区建设,进行自我教育,自我管理,自我服务.有利于实现社区居民的民主权利,调动社区成员参与社区建设的积极性.
2,合理划分社区.沈阳市按照社区的基本要素,即主要依据居民居住的自然地缘关系,社区的资源配置,适度的管辖人口和人们的心理认同感等社区构成要素,按照有利于社区管理,自治,资源利用,有利于提高工作效能的原则,有利于社区居民行使民主权利,优化社区资源配置,将社区重新进行划分,来组建新的社区.新的社区主要分为四种类型:一是按照居民居住和单位的自然地域划分出来的"板块型社区";二是以封闭型的居民小区为单位的"小区型社区":三是以职工家属聚居区为主体的"单位型社区";四是根据区的不同功能特点以高科技开发区,金融商贸开发区,文化街,商业区等划分的"功能型社区".这些社区的划分有助于社区政府因地制宜地去开展社区工作,使各社区在社区内的各项资源得到有效的配置,这种社区划分是以建设有中国特色的社区理论为指南.根据社区的不同的实际情况决定的.
3.建立新型社区组织体系.这个组织体系包括决策层,执行层,议事层和领导层.
19xx年10月16日至17日，民政部基层政权和社区建设司在沈阳市召开体制改革──沈阳模式（以下简称沈阳模式）专家论证会。参加会议的有来自北京国际大中城市社区建设比较研究中心、南开大学社区建设研究中心、北京大学、北京行政学院等6 名专家。还特邀北京、天津、石家庄、哈尔滨、本溪、丹东、南京、青岛、合肥、漯河、海口等11个城市12个城区从事社区建设的实际工作者参加了会议。与会同志就沈阳模式进行了研究论证。现将主要情况综述如下：* 关于沈阳市社区管理体制改革的基本做法
大家认为，沈阳市社区管理体制改革，主要包括三个方面内容：一是社区定位。从有利于推进民主和优化资源配置出发，将社区定位在小于街道办事处、大于原来居委会的层面上；二是社区划分。依据居民居住的地缘关系、心理认同感等社区构成要素，按照有利于群众自治和管理、优化资源配置、提高工作效能的原则，将社区划分为四种类型：按照居民居住和单位自然地域划分的“板块型社区”，以封闭型的居民小区为单位“小区型社区”，以职工家属聚居区为主体的“单位型社区”和根据功能特点划分的“功能型社区”；三是社区组织体系。这个组织体系包括决策层、执行层、议事层和领导层。决策层为社区成员代表大会，由社区居民和社区单位代表组成，定期讨论决定社区重大事项。执行层为社区管理委员会，它与规模调整后的居委会实行一套班子、两块牌子，由招选人员、户籍民警、物业管理公司负责人组成，对社区成员代表大会负责并报告工作，其职能是教育、服务、管理和监督。议事层为社区协商议事委员会，由社区内人
大代表、政协委员、知名人士、居民代表、单位代表等组成，在社区代表大会闭会期间行使对社区事务的协商、议事职能，有权对社区管理委员会的工作进行监督。领导层为社区党组织，即根据党章规定，设立社区党委、总支和支部。
沈阳市的做法，体现了“社区自治、议行分离”的原则。
* 关于社区的定位和划分
专家们认为，沈阳市的社区定位是合理的。关于社区的定位，有的专家介绍，目前全国有三种做法：一是定位在居委会，以现有居委会，以现有居委会所辖区域作为社区；二是定位在街道办事处，以街道办事处所辖区域作为社区；三是定位在街道办事处与规模调整前的居委会之间。第一种做法的弊端是，社区规模过小，资源分割，各类生活要素只能在有限的狭小空间内配置，造成资源的浪费和无谓损耗。第二种做法的弊端是，社区组织容易成为政府的附属物，不利于推进社区民主。第三种做法吸取了前两者的优点，避免了前两者的缺点。
社区建设的主体是社区成员，社区成员参与和自我管理、自我教育、自我服务，是社区建设的生命力所在。只有定位于这个层面上，才能便于社区成员的民主权利发挥，才能把社区成员建设社区的积极性最大限度地激发出来。社区建设，特别是在社区的初始阶段，离不开政府的指导、支持和帮助，将社区定位在这个层面，既使政府超脱于社区之外，又融于社区建设工作当中。
专家们一致认为，沈阳市善于社区的划分是科学的。它以社区理论作为指导，成功地运用了社区理论的已有成果，将社区属性和构成要素作为社区划分的重要依据，使划分的社区便于社区成员自我管理、自我教育和自我服务，便于优化资源配置，提高工作效能。在类型划分上，丰富了具有中国特色的社区理论，尽管一些名称有值得商榷的地方，但社区类型实实在在地摆地在了那里，为进一步研究奠定了基础。 * 关于社区组织体系
专家们对沈阳市的社区组织体系给予了较高评价，认为它建立了以社区为整体为基础的社区全组织或者叫主体组织。全组织就是整个社区的整体，它不是社区的一部分，不是社区的某一个居民，它包括社区的所有构成部分，社区的单位、社区的所有要素都包括进去，是从事社区管理活动、起重要作用的组织，社区建设首先要构建社区全组织。沈阳模式中的社区全组织，包括一个大会、两个机构和社区党组织，这个全组织是健全的。
专家们认为，沈阳市的社区组织体系，体现了社区建设的本质特征。社区建设的本质特征，有的专家认为应该有两个方面：一是既非单纯的政府行为，也非单纯的民间行为，而是两者结合，将社区内所有资源和力量都动员和组织起来，形成合力，共同建设社区；二是与推进基层民主紧密结合，在社区内逐步实现民主选举、民主决策、民主管理和民主监督。近些年来，各地在社区建设实践中开展的各种形式的共建活动，就是在体现和运用整合社区资源与力量这一特征。重要问题在于能否使这种行之有效的经验体制化、制度化，沈阳市基本形成了一个框架。它所建立的社区组织体系，将社区内各种力量和资源纳入到一个整体当中，使社区成员享有同等权利和义务。沈阳的社区组织体系，为社区成员的广泛参与提供了重要阵地，为推进基层民主创造了条件。
* 关于理顺社区各种关系
一些专家认为，沈阳模式初步理顺了社区的各种关系。在计划经济体制时期，我国城市社会管理是条块结合，以条为主，以块作为补充。大多数人归属于部门管理的众多单位中，人们行为的社会管理，主要依靠单位来实现，只有那些没有单位归属的少数人，才由街道和居委会进行管理，起到单位体制的补充作用。在由计划经济向市场体制转轨的今天，单位体制正在解体，旧的社会管理体制已渐渐失去作用，需要建立与市场经济体制相适应的社会管理体制，即条块结合，以块为主的体制。沈阳模式，则为这种体制构筑了框架的基础。但它仅仅是一个框架基础，整个框架包括政府层面。因此，沈阳模式只是迈出了第一，要完善框架体系，还有更艰巨的任务。
* 关于沈阳模式的意义
专家们认为，沈阳模式具有重大意义并将产生深远的影响。
有的专家认为，沈阳模式回答了中国社会发展中的一个战略性课题，昭示了一种发展前景和方向。在即
将到来的21世纪，人类发展面临的问题有很多，但最重要、且得到公认的战略性问题有两个：一个是知识经济的发展，另一个是社区，这两个问题是相互关联的。西方国家的社区发展已相当成熟，但也面临21世纪的挑战：一是失业不可逆转地增加。随着知识经济的发展，美国的蓝领工人和白领工人逐渐被现代技术所代替，从而造成失业人数迅猛增长，不像以前那样，在这里失业，在那里还可以就业；二是工作时间不可逆转地缩短。由于信息工程的发展，工作效率和生产率大大提高，人们工作时间越来越短；三是企业的虚拟化。
由于网络的发展，人们不用去公司上班，而是在家里办公。这三个方面的变化，使得在社区里工作和生活的人大大增加。因此，如果社区建设不搞好，就会出现无序状态，人类就不能发展。中国处于这样一个潮流中，面临着四个方面的挑战：一是市场经济的挑战。我们正在由计划经济向市场经济转变，到21世纪，这个转变将进入关健时期，人们要适应市场经济的生产和生活方式；二是我们的工业化尚未完成，又迎来了知识经济的挑战。必须迎接这个挑战，否则与发达国家的差距越来越大，势必影响到中华民族的生存与发展；三是可持续发展的挑战。过去我们只是单纯追求经济增长，现在提出了以人为本的口号，人居环境的改善，将成为我们的追求；四是全球一体化的挑战。我们要与国际全面接轨，不仅经济上要与国际接轨，社会生活也要与国际接轨，沈阳模式的出现，体现了他们对时代的关注，紧紧跟上时代潮流与脉搏，方向是正确的。
有的专家认为，沈阳模式是农村村民自治向城市社区的延伸，对我们中国整个民主政治和政治民主化的建设有很大的促进作用。农村的改革始于安徽省凤阳县小岗村，城市社区体制的改革，从一定意义上说，将从沈阳市开始，沈阳市就是城市的“小岗村”。
部分专家认为，沈阳模式必将推动基层政治体制的改革。沈阳模式的创立，至少使得沈阳市的基层政治体制改革更加迫切。沈阳市原有的2753个居委会，被重新划为1277个社区，不仅在数量上少于原来的居委会，干部素质也有所提高，工作方式也较原居委会先进，而街道办事处并没有调整，其行政成本显然增加了许多。因此，在社区管理体制改革以后，有必要对街道办事处进行改革，这是一场基层政治体制的改革。
专家们普遍认为，沈阳模式回答了城市社区建设工作面临的共同性问题。改革开放以来，特别是实行市场经济以来，社会闲散人员增加，社会职能逐渐从单位中分离出来，人们的生活需求日益呈现出多层次、多样化，相互间利益出现碰撞磨擦。如何将城市分散的居民重新组织起来，为社区居民提供更多更好的服务，满足居民需求，提高居民的生活质量，促进社会稳定，这是城市社区建设面临的共同性问题。沈阳模式对这些共同性问题作出了初步回答。
* 需要进一步研究的问题
专家们指出，沈阳市社区体制改革，不是社区建设的整个模式，而只是社区体制改革方面的模式。有的专家认为，社区建设有三个层次：一是它的组织建设、管理体制，这是基础；二是它的内容建设，即具体项目；三是理顺各种关系。沈阳市在社区建设工作上做了一些工作，但要完善这个模式，还需要做大量工作。
社区组织的称谓。一些专家认为，社区管理委员会这个称谓具有较浓厚的行政化色彩，自治性组织带“管理”的称谓，与其实际内容和目标的民主性不相符，采用什幺称谓更合适，有待研究。有的专家建议去掉“管理”二字，称社区委员会即可。
社区利益的发现与培育。有的专家认为，我们的社区要有凝聚力、号召力，必须发现和培育社区的共同利益。有共同利益才有共同意志，有共同意志才能增加社区成员的归属感。
一个真正意义上的社区人，是社区同他的利益密切相关，他的多数利益来源于社区。从这个意义上讲，单位人向社区人的转变还没有完成。从计划经济时期，人是国家的人，福利由国家发，实行市场经济后，人是单位人，单位发了很多灰色收入，灰色收入高于国家工资，对单位认同感增强了，形成了很多利益集团，现在单位的作用还是很大。共同利益是由共同需要产生的，所以，社区要办实事，为社区成员解决现实生活中的问题，使其体会到，其利益在社区。
社区运行机制。一些专家认为，怎样体现社区自治，又不放弃党的领导，党的领导应当怎样体现，以什
幺方式体现，这是一个需要认真研究的问题。社区既要避免行政化倾向，更应避免社区党组织包办自治事务，使党的领导庸俗化的倾向。社区管委会将物业管理公司纳入其中，是否恰当？有待研究。因为，物业管理公司是企业，其行为是经济行为，以追求利润为目的。而社区管理委员会是群众性自治组织，两者性质不同。
社区中介组织的建设。有的专家提出，社区建设的核心是组织建设，组织建设的重要一环是社区主体组织的建设，同时要配套一些中介组织。只有主体组织，不能把社区整合起来，应把工会、共青团、妇联等组织纳入到这个组织结构中，并注意培育其它中介组织，这些组织是桥梁。
建立一套社区建设的评估体系。大部分专家要求，在评估体系中，居民和社区单位的参与应作为一个重要指标。
启动社区工作者专业化工程。一些专家认为，新的社区体制的优越性，不是自然而然体现出来的，需要通过社区工作者富有成效的工作来体现。社区建设是社会工作，是有规律可循的，工作要有成效，光有热情不够，还需要掌握必要的专业知识，需要启动社区工作者专业化工程，即开展培训工作。课程应当包括社会学、社会心理学、社会调查方法、社区工作实务等。
社区建设的“沈阳模式”在制度设计之初，强调社区民主和自治建设，这固然触及社区的根本内涵，但目前社会的民主精神、社团组织、社区发展所需资源尚处匮乏状态，现实社会基础与“沈阳模式”的制度文本之间出现差距。“沈阳模式”的实践运行状态是怎样的？在现实不能满足理论要求的条件下，“沈阳模式”是否自生出某种变化形态？笔者选取沈阳市铁西区H、X两个社区进行调查研究。得出以下结论：实现“沈阳模式”制度设计之初的目标尚需时日，六年内“沈阳模式”在实践运行中出现了变化性的多元形态，即由居委会时期的精英人物、由企业离职人员构成的社区组织模式成为社区建设“沈阳模式”的两种主流形式。这两种模式既秉承了东北老工业基地大量下岗工人的现实，又保证了社区建设的传统和延续性，对实现“沈阳模式”的初衷而言，是很好的过渡形态。由于东北老工业基地城市的同质性，这两种组织模式的成功实践为东北的城市社区建设提供了现实和理论的借鉴。
社区建设面临的最大阻碍是什么？最令社区书记困扰的事情有哪些？群众生活最迫切需要解决的问题是什么？困难家庭的出路在哪里??在沈阳市和平区领导者的思维里，找到这些问题的答案，就等于找到了建设和谐社区、构建和谐社会的正确路径。
这样的体会源自和平区灵活运用逆向思维、不断创新工作方式的大胆实践：从群众最关心的问题入手，以群众最迫切需求为己任，举全区之力解决社区经费、用房及居民就业、就医、生活保障等一系列热点难点问题，以此铺开去，设定构筑和谐社区的完美程序。
为此，今年和平区又拿出8000万元的高额社区建设资金，开始全面实施社区基础设施建设、社区组织队伍建设、社区环境整治、平安社区建设、完善社区服务等工程，让更多居民享受到区域经济高速发展的成果、感受到社会和谐的温暖。
卸包袱，让社区轻装前行 创条件，让百姓安居乐业
8000万元资金，投入到社区建设的方方面面，这一计划可不是领导干部坐在办公室里凭空想象出来的。这是和平区委、区政府领导及各职能部门负责人深入到社区居民实际生活当中，了解群众的最真实、最迫切需求，并最终形成报告，经过一笔一笔精确测算得出的社区建设所需的资金总额。
市长助理、区委书记杨亚洲这样诠释这种做法：“建设和谐社区并不是只考虑领导要求什么，更多需要考虑的是基层需要什么，百姓需要什么。”自下而上查找问题，追根溯源解决问题，和平区找准了和谐社区建设的最佳切入点。
社区组织是和谐社区建设的最基础堡垒，用房不稳定、经费紧缺、社区工作人员待遇缺乏保障，这些问题影响堡垒的安全和牢固。对此，和平区采取的措施是：对症下药，各个击破。
虽然经过近年来的大力投入、精心建设，和平区社区公共用房的平均面积由 “十五”初期的不足50平
方米增加到了目前的570平方米，已经大大超过了沈阳市400平方米的要求，但个别条件紧张的社区仍然在租借的房屋中办公。这种“打游击”的工作方式，在一定程度上对推进和谐社区建设造成了影响。为此，和平区决定由财政投入1300万元，通过购置、置换、改扩建、新建等方式，逐步解决社区租借房问题，并力争用3年左右时间彻底解决这一问题，使社区用房稳定化、永久化。
社区建设事事都要用到钱，但实际情况却是，社区经费中超过1/3的支出都用在了支付采暖费用、订阅报刊上，而且许多报刊送到社区便成了摆设无人阅读，造成资金的极大浪费。针对这一老大难问题，和平区一方面加大投入，将社区办公经费、社区党建专项经费分别增加1万元；一方面彻底卸掉社区的支出负担，由区财政为社区采暖、订阅报刊全额买单。今年开始，经审核批准的、由社区自愿订阅的报刊杂志将由区委组织、宣传部门免费向社区赠阅，并且直接送到低保户和有需要的居民家里，让这些宝贵的精神食粮充分发挥其应有的功用。
今年1月起，和平区还全面提高了社区工作者的补贴待遇，让他们可以更安心地把精力投入到社区工作当中，更尽心尽责地为广大群众服务。记者了解到，和平区的社区工作者不但拿到了比过去多出近300元的补贴，还能在已经参加了养老保险、医疗保险的基础上，享受到意外伤害险的保障。下一步和平区还将为所有社区工作者购买失业保险，让这些工作在最基层的劳动者心里更加踏实。同时，全区400多名社区兼职党支部书记每人每月50元的工作补贴也将增加一倍，达到100元。涨了补贴，还上保险，社区工作者的心里别提有多踏实了。区政府还设立专项资金，对在社区工作中表现突出的先进单位、先进个人进行表奖，进一步激发广大社区工作者的工作热情和积极性。
办公、活动条件改善了，再也不用为缺钱的事发愁了，和平区有针对性地解决困扰社区发展的一系列难题，让社区建设的步伐迈得更加轻快迅捷，使社区焕发出了全新的面貌和活力。
目前，和平区82个社区普遍具备了警务、办公、文体活动、图书阅览、卫生康复、再就业、扶贫救助、老年日间照料、科普等20多项服务功能，并且全部达到“五有”标准，即有服务用房、有活动设施、有专职人员、有管理制度、有工作档案。和平区还按照每个社区3000户左右的标准，对社区规模进行了调整，并为社区统一更新配备了电脑、电视、图书、健身器材等设施设备，最大可能地满足社区居民的生活需求、提高社区的综合服务功能。