摘要： 首先回顾上海城市总体规划的历史，解放前的上海城市总体规划是有机疏散的空间结构，而解放后的历次总体规划则逐步加强着“等级-规模”的空间结构。这是源于“中心地学说”的理论。然而“中心地学说”是在农业社会的历史背景下产生的理论，已难以适应工业化社会，尤其是信息化的现代城市空间结构要求。其次，反思上海的总体规划不断被突破的教训，对照国际大都会区的经验和教训，上海应摆脱独立城镇的体系概念，应建立起区域城市的理念。最后指出，当人类经济社会活动发展到信息化的时代，城市空间结构则应向高层次演化，即形成“以大区域为单位、大尺度核心集聚”以及“形成多核心、多轴带等复合集聚体系”，构建上海城市优化的空间结构，其中区域的交通体系的建构是关键。
第一部分：上海城市总体规划的回顾
自1843年中国被迫打开国门后，在100多年间上海被各列强所占领，租界面积不断扩大。直至19xx年，建立上海直辖市脱离江苏省，市政府制定了《大上海计划》，并聘请了美国的龚斯基博士担任规划顾问，上海才有了现代意义上的城市规划。然而，当年的国民政府软弱无能，只能在租界以外的东北部今五角场地区规划建设新的市区，其面积只有27平方公里，仅相当于现在浦东新区内环线以内的城区面积，实际上仅仅是一个近郊的新城市组团，因此，《大上海计划》并不是完整的上海市总体规划（图1）。但是，就是这样简单的规划，也因为日寇的侵略战争被迫半途而废。
真正意义上的上海总体规划当属19xx年由一批当时新近从英美回国的规划学者，带着对祖国建设的蓝图憧憬，编制了《上海市土地使用总图初稿》（图2）。该规划体现了欧美40年代流行的“有机疏散”的理念。
解放后，上海城市总体规划曾经进行过多次的编制工作，如苏联专家按照巴黎模式、风格全面重构上海的19xx年规划（图3）。对上海城市空间格局产生了重要影响的是19xx年在“大炼钢铁、亩产万斤”的背景下制定的19xx年版总体规划，其中为了把上海建设为工业门类齐全的城市，编制了市域从600平方公里拓展到5850平方公里新背景下的《上海区域规划》，提出了建设卫星城（吴淞、闵行、吴泾、松江、嘉定、安亭等合计6个），为今天郊区的发展打下了初步的工业化基础。（图4）
而上海城市规划史上第一个正式经国家批准的总体规划，则是19xx年的《上海市城市总体规划》。19xx年城市总体规划延续了19xx年提出的建设卫星城的思想。此时卫星城的规划规模增大了，最小不少于10万人，条件好的增加到30万人。特别是始于70年代的宝山钢铁、金山石化两大产业基地的配套卫星城--吴淞、金山卫，规划被重点发展到各100平方公里、60万人左右，开始了有步骤地开发长江口南岸与杭州湾北岸的上海两翼。该规划明确了上海中心城、卫星城、郊区小城镇和农村小集镇4个等级结构（图5）。
20xx年5月国务院正式批复《上海市城市总体规划（1999-20xx年）》，该版的城市规
划针对卫星城重生产、轻生活的倾向，以及区域反磁力作用不强等问题，借鉴国外大都市的经验，提出了郊区新城的概念。在当时规划的11个新城中，10个是郊区县级政府所在地，1个是平地的芦潮港新城（临港新城）。该规划计划形成中心城、新城、中心镇、一般镇及中心村5个层次，多层、多核的城镇体系结构（图6）。
20xx年《上海市国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》，首次明确“城乡体系”，简称“1966”城乡规划体系：即一个中心城、九个新城、六十个左右的新市镇和600个中心村，4个层次的城乡体系（图7）。
从上述简单地回溯上海城市总体规划的空间演变过程，可以看到，解放前的规划与解放后的规划理念十分迥异。解放前是有机疏散结构，而解放后的规划则等级结构理念在逐步加强。
究其缘由，可能直接的原因在于城市规划的编制体制。由于中国的区域规划还没有全部纳入法定的规划体系，只是个别地区偶尔在进行，因此，为了克服在城市总体规划中“就城市论城市”的思维简单化问题，需要在区域范围内作通盘的考虑，以便为各个城市总体规划提供职能、规模等依据。因此19xx年《城市规划条例》、19xx年《城市规划法》以及20xx年新颁布的《城乡规划法》都强调了城镇体系的规划。而城镇体系规划的核心内容是“三结构一网络”，即职能结构、规模结构、空间结构和基础设施网络；近年来增加了生态环境系统。但实际上，城镇体系规划最终是归宿于等级化色彩极其强烈的城镇等级体系。
这种情况的思想根源则是源于“中心地学说”的理论。该学说是德国地理学家瓦尔特克里斯塔勒(WALTER CHRISTALLER)在19xx年发表的《南部德国的中心地》一书中提出的。这个理论的中心内容，是关于一定区域内城市和城镇职能、大小及空间结构分布的学说，即城市的“等级-规模”理论。他用六边形来形象地概括区域内中心城市级别与影响范围的关系（图8）。在这经典的中心地理论模型中，突出地表达了城镇的等级结构，G、B、K、A、M五个等级的中心地，各级中心对于其影响区域边界呈六角形区域。这与我国目前应用的城镇体系的等级结构一脉相承。
我们必须指出的是，上世纪30年代，德国南部还处于落后的农业社会，农业社会的基础下，人类的主要经济活动是跟随者农地的分布。由于农田是平铺在地球的表面上，人类当时的生产和生活在空间上的分布以及城镇的分布也自然呈现均匀的形态；同时，这一理论也反映了当时的市场区域的等级关系。也就是说，中心地理论，是基于落后的农业社会的历史背景下的一种理论。
20xx年上海的城市总体规划提出的新城概念，11个新城中10个为郊区县级政府的所在地，显然上海郊区县城的布局是继承着古代农业社会形成的均衡布局的结果。过于迁就于现有城镇布局的现状，导致实践中难以催生适合世界级、全球级大都市的上海城市新结构。
当然，中心地学说的理论也深刻揭示了“城市在空间上的结构是人类社会经济活动在地理上的投影”，表明“物质向一个核心集聚是事物的基本现象”的基本观点，这具有一定的现实意义，也不应该全盘否定。按照这样的观点，应能推理出工业化、信息化时代，区域空间结构已不再是简单的等级体系。反映农业社会的“等级-规模”的模型，显然已经不能正确映射目前我们所具备的条件。这是我们必须要讨论和点出的上海新的城市空间结构的切入点，是当今大都市区的空间形态之关键。
第二部分：上海规划与实践的启示
半个世纪以来，上海城市规划的演变，表现出规划在实践中不断总结、不断发展的基本态势。例如卫星城、新市镇的规模不断在扩大，职能也在不断走向综合。这与西方一些国家新城建设的经验和规律是一致的，是客观定律的反映。然而，也有些方面则表现出我们上海对外界经验反应的迟钝和滞后。
例如，根据20xx年《上海市城市总体规划（1999-20xx年）实施跟踪》课题的研究表明，20xx年底的城市发展规模现状总量已经超过该规划在基于农业经济思想下定位的20xx年的设想规模，20xx年上海人口已经达到1816万人，超出了原定规划期末20xx年1650万人口的规模。同时，还突出存在如下几个问题：
（1）新城发展以后，反磁力作用不大、不明显，交通和就业没有及时跟进，设想的田园化自体循环的愿望必然地走向落空；
（2）出于限制城市自然蔓延发展而建设的外环路沿线绿地中，实际建设用地比重已经从百分之三十八，上升到百分之六十七。其中浦西从百分之八十三上升为百分之九十，几乎全部城市化；浦东也从百分之三十七上升为百分之六十二；
（3）城市形态呈现出圈层沿黄浦江带状，以及圈层+轴线（沪宁、沪杭）发展的空间布局态势。此外，市中心-临港、市中心-南桥及金山卫、市中心-青浦三条发展轴线也开始发育（图9）。从中我们会发现解放前的“有机疏散”理念下的上海城市总体规划的影子。
尽管上海的郊区新城已经不断地扩大规模，甚至其经验开始被北京等国内城市照搬（如临港、松江、嘉定新城的规划人口在80-100万人），但有些不过是组合式的城市拼盘；其他一些新城，与郊区分布的原产业基地间缺乏互动，如青浦、南桥、金山等，新城与工业园区之间的快速联系相当薄弱，城市形态的配适无从谈起，由此造成区域的产业支撑十分不足；新城的基础设施与市级工业区建设未能形成配套，人才公寓、廉租公寓及配套的服务设施滞后，难以留住人才创业生根。这些郊区新城的商务环境，限于等级体系的资源分布理论，也与市区相比差距较大。轨道交通方面，除了松江、嘉定在2006、20xx年相继通车了9号线和11号线，多数新城没有轨道交通。现实中九座新城，其中闵行、宝山实际上是市区的自
然延伸，没有自体循环的根本条件，显得名不副实；新城与人口规模较大的新市镇的选址和空间布局较多采用在本区行政范围内“向心围合”、“均衡设置”的模式，反映了以行政区为主导的农业化思潮下静态和“吃大锅菜粥”的空间布局思想。这些新城和上海市区间始终是被定位在不同等级的城市，没有能够真正享有大都市生活、就业所需的那种形成一体化的大型连绵区域城市，反而是常有以邻为壑的现象发生。
上述在规划实践中产生的问题与现象，应当恰恰是客观规律的反映，给人以启示，令人去反思。我们必须从中发现规律，抛弃一厢情愿、基于落后思潮和空想的那种不正确的规划理念。
我们长期来对于城市“摊大饼”，采取了各种手段不依不饶地竭力遏制，比如我们的外环绿带，搞到了500公尺宽，结果呢？始终无法如愿，被证明是空想，还造成了不少断头路，人民群众抱怨之声不绝于耳。实际上国际早有同样的教训。例如法国，经过近二十年的酝酿，吸取了英国等经验和教训之后，认为大城市是要发展的，用人为的强制手段去压制大城市的发展是不可能的，用城市周围建立绿带的方法阻止城市的发展，必然是徒劳无益的，甚至是“脱离实际的幻想”。巴黎在19xx年规划中也曾采用过绿带，但城市人口跨越绿带继续向四周蔓延，甚至干脆最后不得不去铲掉绿带以打通82条人为断头的道路。因此，巴黎周围如今没有绿带，而是在旧城区的左右两翼保留了大片森林公园和湿地。
僵化、不符合实际的理论总是有时带着迷人的、道德感的面纱，往往是引发出不少思考偏差者的共鸣的。一些人总是看了几本类似有偏差的书以后，会担心“中心城区过渡蔓延已经使得郊区新城在空间结构上难以独立，使得构建与中心城区有一定距离、具备独立功能、与中心城之间留有足够生态空间的理想新城的规划目标失却了现实基础。”对于“摊大饼”会给城市带来生态、交通等问题忧心忡忡。可是，对照许多其他国家大都市区的空间形态，我们会惊讶地发现，上海还是个“小饼”呀（图10）！这六幅世界主要大都市区建成区的图，其比例尺完全一致，不难发现中国人口14亿，是美国的5倍、日本的10倍，但中国城镇最密集的长三角地区核心部位却远远不及其他国家的大都市地区，表现得十分散碎。当然，我们同时对西方一些国家，尤其是美国在小汽车普及后那种引发出的“无序郊区化”、失控的蔓延式发展也必须加以十分警惕。西方许多国家，城市和城市之间的行政界限是明确的，但城市建成区空间的界限是模糊的，却并不影响有效管理；相反，许多城市设施反而可以共享，为人民群众提供更多的自由选择的机会，人们何必要刻意地去追求建设空间的独立性？实践永远是检验真理的唯一标准，因此，应“不固守理论上的定义及概念去追求空间结构的所谓‘独立性’—即所谓新城与中心城区在空间上有一定距离，有明显的生态隔离区域，是功能完全独立的新城。”
也许我们担心“摊大饼”会给城市带来生态与交通等问题，这也并非是杞人忧天；但问题仍然更源于城市规划与建设的价值观，即对城市基础设施的漠视。英国伦敦是在1863年、美国纽约是在1868年，就连现在经济发展远不如我们的中欧匈牙利的布达佩斯都在150年前就未雨绸缪修建了地下铁道；更不必说上世纪世界上有更多的城市都修建了地铁。100多年前没有电气机车，也没有盾构等现代地下工程施工技术，相信当年的伦敦、纽约的城市经济总量也未必比得上19xx年代的上海水平高；然而，我们上海却是在19xx年才拥有了第一条地铁，比国内的北京、天津还晚。欧洲一些城市的地下排水管可以走小木船，可去年一场大
雨，我国第三大城市广州就彻底瘫痪了。这些迹象无不表明，健康的大都市空间结构必须要大强度的重型化的基础设施的支撑。我国在城市建设方面，早就做出了“先地下、后地上”的经验总结，但遗憾的是这个经验仅仅局限在城市建设的具体战术层面上，而没有上升到战略层面去思考整个大都市区的基础设施建设问题。今天我们探讨的上海空间结构战略，必须从大的层面上贯彻“先地下、后地上”的策略方针，以大强度、大容量的多制式快速交通的建设，才能实现大都市区按照发展轴模式来健康发展，不去拘泥于市域内行政区域的分界线。而与此同时，发展轴强度高差区域之间的大片大自然区域，足以保证大都市区的生态环境，我们加以集中建设区域的土地集约化和较高强度利用后，实现了“大密又大疏”，才能既解决交通，又保证城市的生态环境质量和生活品味。
第三部分：构建现代大都会的空间结构
根据国务院《关于推进上海加快发展现代服务业和先进制造业建设国际金融中心和国际航运中心的意见》（国发（2009）19号文件），要求本市实现“现代国际大都市”的目标，在当今人类已经迈向后工业化的时代的背景下，后世博时代的上海，毫无疑问必须预作准备，理顺思路，纠正偏差，构建信息化时代的城市空间大架构。
（1）“整体分散、优势集中”
信息化时代人口与产业空间布局具有更大的选择余地，如大公司总部、金融、信息、广告、咨询、保险等仍然会向中心集聚，而实体化的商务办公只能则向外继续发展，形成更为分散的布局，概括为“整体分散、优势集中”。从整体上看，城市的绝大部分功能向城郊或更远的城市影响区扩展，而体现时代特征的新兴产业则向城市或大都市区域内几个战略地区、优势地区聚集。
（2）形成多中心、组团型、交叉式空间发展模式
信息化时代使得城市和区域的发展更加活跃，逐渐大幅度超越行政管辖范围的约束，走向更广阔的地理空间。城市与城市以及城市与区域之间该表了原来的经济割据和同构性显著的特点，开展广泛的技术合作与信息交流。原有的“等级城市”结构模式已经被群体间高度发达的、复杂的、功能上一体化的区域关系网络所代替，形成多中心、、组团型、交叉式空间发展模式。城市在区域中的地位和作用不再仅仅取决于其规模和经济功能，在很大程度上还取决于其作为复合网络连接点的作用。
（3）物质交通网络是塑造城市生活空间的主要轴线
交通和信息网络是互补而不是替代关系。家中办公、网购、电视会议等等使得城市道路上的“上班族”、“购物族”有所减少；但由于效率提高，人们休闲的时间在增加，“休闲族”、“出游族”却大大增加。而网上消费无法替代具体物质产品的输送，物质实体的流通仍然是最基础的。
（4）工业布局趋向分散化和网络化
随着城市中心的极具成本提高，信息网络的发展，工业生产的空间组合形式、企业的组合形
式更趋向小型化、分散化；在生产和组合管理上，纵向树形结构将减少，取而代之的是更加错综复杂的网状结构。
总之，当人类经济和社会活动发展到目前信息化的时代，流动规律则会向高层次目标路径所推向的规律演化，即形成“以大区域为单位，大尺度核心集聚”，以及“形成多核心、多轴带等复合集聚体系”的现象。区域内大大小小的城镇彼此交融、渗透。行政上的空间边界是明确的，但城镇建成区的边界将越来越模糊，已不是简单的等级体系的结构，正如图10所反映的高级演化现象，可以称为“大都市地区空间结构的高级化”现象。
面对这种区域城市连绵空间的发展趋势，在大都市规划中需要有新的思维。早在19xx年上海市决策咨询课题《上海城市现代化规划》报告中就已经提出类似的构想。也许那时上海的高速、快速路网尚未形成气候，更谈不上轨道交通系统，所以就只能束之高阁；但是，在目前上海的轨道交通网向着五六百公里规模的方向发展，远期一定要超过一千公里的大背景下，比较纽约、东京、巴黎、伦敦这四个世界级城市的轨道交通，我们上海轨道交通的规模、覆盖率、多重制式的可选择性都做得很不足，更缺少经济和即时始发的与已经逐渐进入通勤圈的苏州、嘉兴、南通、无锡等地区的通勤化轨道交通的手段。
在此现实下，我们应充分发挥存在的后发优势，以大容量快速交通系统为支撑，改变传统的等级化、散落布置式的城市空间和市域成真空间结构，转而采取公共交通换乘为主导、高度混合型的土地利用与开发模式，建构大都市连绵发展的新空间结构。
例如，目前暂已经公布的规划，至20xx年，上海将有22条轨道交通线，运营里程上千公里，站点600余个，松江等新城与虹桥商务区和浦东新拓展的区域之间，还有一些诸如世博板块、陆家嘴金融城东扩板块、杨浦滨江板块之间都缺乏有效的直达轨道交通规划，目前已经在考虑完善；同时针对郊区新城人口的增长，考虑向每个新城都形成3-5条向不同方向联系的轨道交通，并在有条件的线路开行快慢车，以提升这些节点城市的功能；而青浦的华新、练塘，浦东的合庆、祝桥，嘉定的市级工业区北区、松江的小昆山、佘山等地目前尚未规划有轨道交通，也都将做出调整。
另外，我们还将充分注意高铁时代的到来。日本新干线的开通，推动了太平洋沿岸城市群的形成；欧洲西部的高速铁路促进了其跨国的一体化进程。随着交通基础设施的发展，同城化的概念越来越多被提及，各个城市之间的心理空间在模糊，一个城市的基础设施和服务设施越来越多地被其他城市所分享；一个城市的人流、物流、信息流、商务流越来越突破传统的空间自然限止界限，形成一个紧密联系、共享共荣的大都市经济体。同城化效应的本质是一种空间外部经济，包括高铁在内的给类交通基础设施的外部性引起距离的缩短，推动了城市群内部产业、就业、居住和城镇在空间上的结构重整。
例如，沪宁杭之间的高铁已经开通，沪宁间只需要75分钟，沪杭间也不过是42分钟。住在
杭州，有可能在傍晚赶到上海看病、听演唱会，当夜再回到杭州休息，第二天再上班。类似这样的通勤就业同城化，将推动劳动力市场走向区域一体化，大城市将进一步聚集总部，需要更大的空间来以多中心的结构发挥高端服务功能，如本市将虹桥商务区和黄浦江滨、浦东机场附近的川沙板块等，作为新的商务和公共活动中心区域，贯通到市级专业中心高能级区域的走廊功能上综合规划来进行建设，就是具体的应对之策；而生产、仓储物流等外包布局，将会很大程度上继续分散到周边的江浙两省城市，形成以价值链为导向的产业链分工，使得不同城市的优势得以共享。
新的历史条件下，对以距离基础为定位的传统等级城市功能的定位重新洗牌，弱化城际间的级差地租效应，产业的成本将更低，扩散集聚将频繁而明显，因此势必对上海的制造业带来挑战，迫使其向服务中心、管理中心、信息研发中心、生活优质资源配置中心等新功能转型。因此，我们有针对性地已经启动了本市中心城区内吴泾、桃浦、高桥、蕰藻浜和大场机场周边等地区的置换规划编制，将有效促进城市多核发展和专业精细化发展在空间上的落实。
综上所述，我们若是还想要撇开长三角内其他地区，想要在狭小的6500平方公里市域范围内自成体系，去构建等级化的“1966”，必然是撞到头破血流；这种对于农业社会思潮的传统“路径依赖”，还尚未从很多人的头脑中解脱，对他们的思想形成了无谓的禁锢。上海在十二五开局的节点上，应深化思考符合客观规律和实际情况的大都市空间结构，才能承担金融中心、航运中心、贸易中心定位所需要的职能，才能担当构建引领长江三角洲地区构建世界级城市群的大都市的历史使命。
（作者为上海市规划和国土资源管理局总工程师兼上海市城市规划设计研究院院长）