行政单位会计（Accounting Of Governmental Units） 行政单位会计是指 各级行政党派、政协机关核算和监督国家预算资金的取得、使用及其结果的一种非营利组织会计。这种会计的主体是中华人民共和国各级权力机关、行政机关、审判 机关和检查机关以及党派、政协机关，客体是国家预算资金的取得、使用和结果；职能是核算和监督国家预算资金款项的领报，目的是提高社会效益。
论行政事业单位的内部会计控制
【摘要】内部会计控制制度是现代企业管理理论的重要组成部分。行政事业单位虽然不是赢利单位,但其建立有效的内部会计控制也具有非常重要的现实意义。通过建立有效的内控制度,不仅可以规范单位的管理,促进各项工作的顺利开展,保护各类资产的安全性和完整性,对防止财务风险、提高管理水平、严格财经纪律有着极其重要的作用,而且可以有效地防止各种舞弊和腐败的发生。目前行政事业单位的内部会计控制工作中存在诸多问题,若不加以防范将会造成财务收支无法控制、会计信息失真等不良后果。本文从内部会计控制特殊性着手,通过分析行政事业单位内部会计控制的现状,提出具体的措施和对策。
【关键词】行政事业单位 内部会计控制 措施
内部会计控制是单位为实现目标,保护资产的安全、完整,在遵守国家法律法规的前提下提高单位运营的效率及效果而采取的各种政策和程序的组合,是一个单位赖以生存和发展的前提和基础。所谓内部控制,是指企业为了保证各项经营管理活动的有效进行,保护资产的安全和完整,防止、发现、纠正错误与舞弊,保证会计资料的真实、合法、完整而制定和实施的政策与程序。内部控制可以分为会计控制和管理控制。内部会计控制是内部控制的重要组成部分。
内部会计控制制度的健全与否、有效与否,关系到一个单位的管理效率和发展潜力。行政事业单位不同于企业,它以实现社会公共效益为宗旨,不以营利为目的,把社会公共效益作为衡量业绩的基本标准。随着财政改革的日益深化,行政事业单位的财务管理改革也不断加强,已经逐步建立起了比较完善的管理体系和管理方式。
一、行政事业单位内部会计控制的特殊性
行政事业单位内部会计控制的基本目标是确保行政事业单位各项资金的安全运行,提高资金的使用效率,保障单位管理的合法合规、资产安全完整,财务报告及相关信息真实完整。具体来说,行政事业单位的内部会计控制主要有以下特点:行政事业单位内部会计控制制度建设不以经济效益为前提,而以实现社会效益为目标;内部会计控制制度建设的空间相对企业来说要小;行政事业单位的组织结构、职能权限等方面受到外来制度和规定的约束,行政事业单位在资金来源、资本结构、会计处理等方面与企业有着很大的区别,内部会计控制制度建设的内容相对简单。
二、行政事业单位内部会计控制的现状
行政事业单位虽然逐渐开始通过建立内部会计控制制度来加强管理,防范风险。但在实际操作执行中由于控制环境难尽人意,政府预算约束弱化,并且缺乏严密的内部财务控制体系等原因,导致大多数行政事业单位内部会计控制作用不明显,并在一定程度上成为问题、漏洞存在的保护伞。具体表现在以下几个方面:
1.内部会计控制意识淡薄
内控意识是内控环境中的一项重要内容,只有具备良好的内控意识,才能建立健全的内控制度并促使其有效实施。但在研究中发现,行政事业单位管理人员内控意识相对薄弱。一些单位领导对内部会计控制制度的重要性认识还不到位,重事业发展、轻内部管理,甚至缺乏对内部会计控制知识的基本了解。有的单位领导错误地将财政的部门预算控制等同于内部会计控制。对财务会计工作重视程度也远远不够,忽视其控制监督职能。同时财务人员控制意识不强,也没有明确的岗位责任约束,日常监督与控制工作做得不好,缺乏基本的控制意识。
2.内部会计控制制度不健全,岗位设置不够合理
由于行政事业单位编制有限,人员紧张,部分单位建立内部会计控制制度时,没有将内部会计控制覆盖到单位的所有人员和各业务环节,岗位安排不尽合理,许多单位存在一人多岗、不相容岗位兼职现象。甚至个别单位将会计、出纳、资产管理等职务由一人担任。记账人员、保管人员、经济业务决策人员及经办人员没有很好的分离制约,固定资产管理混乱等问题十分突出。
3.预算控制比较薄弱
行政事业单位随着部门预算改革的推进,预算控制得到了一定程度加强,但仍较薄弱,主要表现为:
一是单位内部并没有对各责任科室人员的责任预算约束,也没有建立明确的费用支出和审批金额权限控制制度。业务招待费、办公费、差旅费等费用项目控制乏力。
二是预算编制比较粗糙,没有细化到具体项目。目前部门预算的编制一般仍根据当年财政状况、上年收支实绩、预算单位自身的特点和业务进行核定,大部分都还没有细化到具体项目,预算支出达不到逐笔进行核定的要求。
三是预算的计划性、科学性不强,预算调整追加较为频繁,资金使用缺乏预见性,削弱了预算的约束控制力。例如有的单位招待费实销实报,超过审批额度就申请追加;有的单位汽车的燃油费、修理费居高不下等。
4.财务与业务管理脱节
工作成败的关键因素就是人的因素,特别是内部会计控制制度的制定和贯彻落实更需要具有较高素质的专业人员。但在现阶段,由于一般行政事业单位内部会计核算较为简单,财务管理的地位未能得到充分体现。因此,对会计人员的素质要求并不如企业那么高。另外,也有许多单位的财务人员直接由业务人员兼任,对财务知识不了解,使他们难以实施内部财务监督。大部分单位内部的财务部门只起到“核算”、“付款”的作用。例如一些行政事业单位
财务部门对于房租收入项目,往往只负责对收入登账核算,而对收入额确定是否合理、是否按合同及时进行收取、是否做到应收尽收等却未能实施必要的财务监控。
5.内外监督力度不够
一些行政事业单位没有内部审计机构或内部审计机构形同虚设,单位的内部审计工作得不到应有的重视和支持,整体上没有建立起对单位会计工作和经济活动的监督机制。
另外,在外部监督环节上,包括财政、审计等在内的政府监督机构,工作中各行其是,未能形成综合监督的合力;财政、审计部门大多偏重于对单位财政资金的运用是否合法、合规进行监督,较少对被审计单位是否建立有效的内部控制制度以及有效执行加以实质性检查。更严重的是,一旦查出问题,对其处罚往往对事不对人,重人情而轻规定,严重损害了法律的威严。作为行政事业单位主要外部监督力量的缺少有效的外部监督,在一定程度上使得行政事业单位内部控制制度体系不够完善。
三、行政事业单位内部会计控制的措施和建议
1.增强内部会计控制的意识
(1)增强单位负责人内部会计控制的意识
单位负责人对本单位财务会计报告的真实性、完整性以及内部控制制度的合理性、有效性负责任,在单位内部会计控制中居主导地位、负主要责任。
(2)强化财会人员控制责任意识
财会人员的控制责任意识能够促使单位内部会计控制有效实行。具体可以从三方面着手:首先,加强对人员素质的前期控制,提高工作人员录用标准,严禁无证人员上岗;其次,强化岗前培训及继续教育,使其具备熟练的会计核算水平,熟悉单位的经济业务流程,树立强烈的岗位责任意识;还要加强对会计工作人员的职业道德和反腐倡廉教育,使其充分认识到会计信息失真的重大危害,自觉执行内部会计控制制度,从而防止营私舞弊现象的发生,优化财务管理。
2.建立健全内部会计控制制度
完善制度是加强内部会计控制的重要保障。建立和完善内部会计控制制度,细化责任,特别是加强对薄弱环节和重要岗位的控制,做到制度管人,责任到人,形成一个在内部控制方式、技术、手段等方面有章可循的完整的内部会计控制体系。确定哪些岗位和职务是不相容职务,并明确规定各个机构和岗位的职责权限,使不相容岗位和职务之间相互监督、相互制约,进而形成有效的制衡机制。例如,记账人员与审批人员、经办人员、财物保管人员的职责权限应当明确,并相互分离和制约;重大对外投资、资产处置、资金调度和其他重要经济业务事项的决策和执行要相互监督、相互制约;财产清查的范围、期限和组织程序必须明确;对会计资料定期进行内部审计的办法和程序应当明确等。
财政部门应该根据当地具体情况,在国家规定的内部会计控制的相关条款的基础上,以行政单位会计管理制度为载体,制定统一规范的行政事业单位内部会计控制制度,使各行政单位在内控方式、技术、手段等方面有章可循,在会计机构建设、岗位设置、职责权限划分
方面更为科学合理。这样不仅能切实规范行政单位的会计行为,也有助于进一步减少单位资产损失风险,提高财政资金的使用效益。
3.进一步加强全面预算控制
全面预算是行政事业单位财务管理的重要组成部分,它是行政事业单位为达到既定目标编制的业务、资金、财务等年度收支总体计划,也是对行政事业单位日常业务规划的授权批准。单位的全面预算控制要求单位内部全部业务活动都按预算进行,是有效实施内部控制制度的载体和方法。
(1)在预算的制定上,要改革预算模式和编制方法。
在实行既有的部门预算、零基预算的基础上,适当引入绩效预算模式。部门预算的各项收支必须严格按照规定标准编制,按类、款、项、目进行细化,分门别类地在预算中单独编制,并要详细说明预算金额和支出标准。同时,对经费性支出实行定员定额制度。对于专项经费,要根据单位发展需要和财力可能,分轻重缓急予以适当分配。
(2)在预算的执行环节,应严格按制度执行,避免主观随意性。
预算单位要增强法制意识,严格按照制度办事,控制集体舞弊行为的发生。例如,在年度预算下达后,行政事业单位应该编制预算实施计划,把各个项目的实施进度详细准确地确定下来,把实施任务落实到部门和责任人,对于未能按时完成任务的部门和责任人给予适当处罚。特别强调的是,部门预算一旦经过财政部门审批,即具有法律效力。预算单位必须严格执行,财政部门要对预算编制、下达、资金拨付、资金使用的全过程进行监控管理。
4.加强业务流程控制
业务流程控制是内部会计控制的核心环节,其控制方法的合理性、有效性直接决定着控制目标的实现。行政事业单位的各项财务收支,应该按照规定的程序进行审批和批准。原始的“先审批后审核”?用授权批准替代了监督检查,不利于发挥会计的审核监督作用。因此,要建设合理的业务流程控制制度和完整的会计处理程序。例如,原始资料要先经过会计人员及内部相关部门检查和监督后再进入审批和记账等环节;对于已处理的会计信息或单位财务业务,一定要进行复核,强化财会人员的实际把关效果,防止违纪违规问题的发生。
5.继续完善内部审计和外部监督
(1)加强内部审计
对于行政事业单位而言,内部审计是内部会计控制系统的重要组成部分。我们不仅要转变观念,还要对内部审计职能进行改造。内部审计不应只是独立的问题发现者,而应成为推动改革的使者。从而,提高内部审计机构层次,强化其权威性和独立性,使其制度化和规范化是我国行政事业单位加强内控和财务管理的当务之急。强化内部审计的作用,不仅要提高内审职能的地位,保持其与被审计部门的独立性,还要设置专职人员,确保内部审计人员独立行使职权。
(2)强化外部监督
对于国家来说,要充分发挥财政部门、审计机关或社会中介机构的权威性和监督作用,加强对事业单位内部会计控制制度建设的监督和指导,杜绝事业单位管理人员滥用职权而影响内部会计控制制度的正常施行,帮助单位建立和完善现有的制度,指出单位管理上的漏洞,从而促进单位内部会计控制制度的执行。这样,通过内部审计与外部审计紧密结合,形成合力,才能够更充分地发挥其在内部会计控制中的监督评价作用。
内部会计控制制度的建设及实施是一项任重而道远的工作,它不仅是制定一项制度或做一个固定的操作,也不只局限于某个人、某个环节、或某一个载体的控制,而是对整个经济活动的全过程实施的动态监督及控制。因此,作为财务管理人员,必须密切关注经济发展和会计动态,注重控制理论创新和机制创新,并根据形势需要对内部会计控制做出动态调整,从而完善机制,进而推进控制创新,力求内部会计控制与单位发展、时代发展相适应。行政事业单位这个特殊的单位,又不同于企业,有着自身的特点,特别是在社会主义市场经济大发展的背景下,行政事业单位的建设也面临着新的严峻挑战,因此内部会计控制制度的健全也显得犹为重要。为保证行政事业单位正常运行,除了要建立起完善的内控制度外,更要使内部控制适应时代发展,做到与时俱进!
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[6]卢士军.行政事业单位内部会计控制浅析[J].中国高新技术企业,2009,(9). 行政单位会计存在的问题
（一）行政事业单位会计基础工作方面存在的问题
1.会计管理制度不健全。行政事业单位会计管理制度的修订普遍不完善和不及时，与新的财经法规和制度衔接不好，与单位情况变化和制度实际执行情况不相适应。少数单位对#5@p、支票等重要管理制度的重要性认识不足，不按财务管理要求制定票据管理制度。大多数单位即使建立了会计管理的相关制度，也往往流于形式，造成制度化管理监督机制弱化，直接损害了会计工作的权威性。
2.原始凭证不真实。有的行政事业单位对原始凭证审核不认真，对外来原始凭证的合法性没有按规定审核，以白条支付；报销、领款人用圆珠笔或铅笔签字；支款单和支款报销单使用混乱；借款、报销、转账等凭证或没有领导人签字、没有报销人签字或没有审核人签字；大量的报销单据后不附相应的明细清单，这就使得原始单据的真实性大打折扣。
3.财务报告数据失真。有的行政事业单位为了达到一定的目的，随意编制财务报告，成为名副其实的“编表”，造成账表不符；有的单位财务会计报告中虽然有报表但没有文字说明和财务分析，影响了会计报表阅读者的正确理解。甚至有
一些单位为了掩盖真实的财务状况和经营成果，任意伪造、变造虚假的会计凭证、会计账簿、会计报表，有的单位往往有对内对外几套账，这种情况下提供的财务信息是不能真实地反映单位的财务状况的。
4.会计档案不全。会计档案归档不及时、不规范；有的会计档案谁用谁拿，没有借阅手续；会计资料未定期立卷、归档，或归档资料不全，使一些会计信息资源不能共享，从而影响有关部门的工作效率；特别是一些涉及到重大业务的政策文件没纳入会计档案之中，一旦和执法部门发生政策争议，无法查找政策依据等。有的单位甚至连本单位的目标考核方面的各种指标文件也没纳人会计档案之中，只单纯把会计凭证、会计账簿、会计报表认为是会计档案，一旦发生争议，就无法查找依据。
5.货币资金管理有漏洞。在实际工作中，有些行政事业单位对出纳工作监督不到位，很少对库存现金进行盘点。大额开支使用现金支付，白条抵库、公款私存现象在部分单位仍然存在。
6.固定资产管理不规范。一些行政事业单位对固定资产的存量及流量管理不严，普遍存在“重购建、轻管理”的现象，固定资产的使用、维护、处置、出租、出借以及调拨、报废等方面管理不规范，资产使用效率低下，并造成了国有资产的流失。
（二）行政事业单位财务管理内部控制中存在的问题
1.内部管理制度不够完善。部分单位内部未设专门的财务管理机构，内部审核监督仅由一人或多人专职或兼职代理。部分单位内部未实行统一的财务管理。
2.会计岗位设置和人员配置不够合理。有的行政事业单位不按规定设置专职会计人员，或使用无会计从业资格的人员，缺少会计专业技术知识。还有的单位业务交叉过杂，人员兼职过多，职责不明确，会计出纳由一人兼任，既管钱又管账。还有的个别单位为了方便，全部银行存款印鉴由会计或出纳一人保管。
3.会计事前、事中、事后审核监督流于形式。有相当一部分单位未设内审机构，已建立内审机构的不能发挥应有的作用。但更多的还是有章不循，将已订立的制度“印在纸上，挂在墙上”，以应付有关部门的检查审计，内部监督执行大打折扣。
4.违反“收支两条线”的财务管理规定。有的行政事业单位的行政事业性收费不按规定及时足额缴入财政专户，存在“坐收坐支”现象，或者违反专款专用规定，私自改变款项用途。
5.财产管理账、卡、物“三不符”。个别行政事业单位存在人为操作现象，以账代物，即便有盘盈、盘亏、报废也未按规定报批财政局进行财务处理，造成盈亏不实。有的单位对不属于固定资产管理的低值易耗品管理几乎是放任自流，从而造成财产流失。
论行政单位会计集中核算管理的完善
摘 要:行政单位推行会计集中核算在实践中已经取得了很好的成效,但也存在一定的局限性和不够完善的地方。通过现实中实施的成效及其局限性的分析,提出进一步完善行政事业单
位会计集中核算的构想。
关键词:会计集中核算;会计监督;国库集中收付
行政单位推行会计集中核算,不仅仅是预算管理方法和手段的改进,而是对传统方法从观念到内容的根本改革,打破了不符合社会主义市场经济体制要求的财政资金分配管理格局,也是落实依法行政的一项重要工作。实践证明,会计集中核算在规范会计基础工作,提高会计信息质量;强化支出管理、提高资金使用效益;强化会计监督,从源头上预防和遏制腐败;促进了财政预算制度改革,确保政府采购工作的顺利实施等方面都已取得了成功的经验。但目前实行会计集中核算还存在许多问题,需要完善。
1 当前会计集中核算存在的问题
会计的集中核算是加强财务、财政资金管理的一项新举措,在它的初始阶段和任何新生事物一样,也必然存在其局限性和不够完善的地方。归结起来有以下几点:
1.1 认识上的偏差
会计集中核算后,部分单位领导对本单位财务支出接受会计中心的制约和监督,产生抵触情绪,有意放松甚至放弃财务管理。一方面有些单位领导认为报账会计是打打杂、跑跑腿的,有无资格证、有无财务工作能力无关紧要,报账会计随意任命,导致报账会计专业能力参差不齐。另一方面单位会计机构撤消后,有些单位对报账会计的待遇地位不予肯定,报账会计的工作积极性自然得不到充分发挥。
1.2 缺乏可行的、统一的经费开支标准
现行的经费开支标准远远落后于实际,执行起来较困难。各预算单位执行不统一的经费开支标准,或者没有按经费开支标准规定执行,以及预算单位自立名目发放福利奖金的现象时而发生。实行集中核算后,经常会产生对某一支出项目预算单位请求支付与核算中心拒绝支付的矛盾,这也是摆在核算中心面前急需解决的问题。
1.3 分账管理上的单一性
会计中心监管的重点是单位的财务收支,对各单位的收入监管尚未介入,收入游离于会计中心统管账的体外。实行票款分离,按规定收费收入、返还资金直接缴入国库收入户,单位自己建立台账,与会计中心不发生任何关系,会计中心不作账务处理。这样就形成了收入票据在国库,支出等会计档案在会计中心,资产及明细账在单位的“板块”结构,单位会计资料的完整性被破坏。特别是在固定资产的后续控制上,会计核算与财产物资管理相脱节,结果造成会计信息质量难以提高;有些单位的固定资产明细账没有如实登记,账实不符,家底不清,账外资产流失现象也时有发生,致使中心的账与单位实物不符。
1.4 核算中心人员少,工作量大
建立会计核算中心后,取消了单位银行账户,由财政部门在银行开设统一核算账户,集中办理资金收付,进行统一会计核算;预算单位不再设会计人员,实行报账员报账制度。所以,各单位的财务工作主要都集中在会计核算中心。从各地会计核算中心的运行情况来看,都普遍存在着核算中心人员少、工作量过大,报账员在中心报账等候时间较长,核算中心的明细科目分类过粗,以至单位无法了解单位的财务活动的真实情况,从而使核算单位与中心之间造成一些矛盾,特别是核算业务量较大的核算中心,这些矛盾更加突出。 2 完善会计集中核算的设想
会计集中核算是近几年来推行的会计制度改革,没有现成的经验和固定的模式可循,如何不断改进和完善,以适应经济发展和管理的需要,现提几点设想:
2.1 转变会计职能,从核算型向管理型转化
目前会计核算中心日常主要的工作是资金支付和会计核算,然而,如果将会计核算中心仅仅作为一个记账机构是远远不够的,更要着重预算执行信息的反馈和控制。必须加强预算资金支付的事前控制,在决定资金支付之前应确定是否应该支付、如何支付,而不能到支付完了事后才来明确。核算中心工作人员在收到预算单位支付申请后应确定是否可以支付(即是否符合有关政策规定),如何支付(即占用何指标、列支何科目),然后才可以通知银行付款。会计核算中心的发展,必须要从核算型向管理型转变,彻底扭转将核算中心视作单纯的核算机构的观念。
2.2 兼顾需求与可能,制订统一、可行的经费开支标准
由于现行的经费开支标准缺乏可行性,执行起来较困难,所以各单位都制订了本单位的经费开支标准,缺乏统一性,造成单位之间的苦乐不均。由于单位费用开支需求是无限的,而财政资金供给可能是有限的。所以,制订统一的经费开支标准必须考虑相应的财力保障,出台的经费开支标准特别是涉及面广、政策性强、支出数额大的项目,在事前必须进行深入细致的可行性研究,兼顾需求与可能,制订的经费开支标准应具有可行性、合理性、合法性。
2.3 各统管单位切实重视财务管理工作,加强报账会计队伍建设
实行会计集中核算后,统管单位应更加重视财务管理工作。财政部门及单位应切实抓紧报账会计的培训和教育,开展时间短、收效高、针对性强的岗位培训和业务学习,提高专业水平,加强《会计法》等各项财政法规和职业道德的教育,提高报账会计的职业道德水平和法律知识,通过一系列制度,制约报账会计的工作行为,保证报账会计诚信为本,爱岗敬业,坚持准则,使其充分发挥会计监督的纽带和桥梁作用。
2.4 完善内外监控制度,确保财产物资的安全
完善内外监控制度,确保财政资金、财产物资的安全。由于财政性资金集中管理后,财政资金管理的风险也大为集中,必须加强内控,建立内部制约机制,防范风险。每一笔支出都应实行事前审核,核对金额,在保证凭证真实、准确、合理、合法后,才能通知银行付款。要建立大额费用审批制度、超指标审批制度、超用款计划审批制度以及预算单位的财产物资管理制度等内控制度,明确责任。同时,会计核算中心还要主动接受外部监督,向预算单位反馈资金支付的信息,与单位形成相互牵制的机制,接受财政内部监督部门、审计等职能部门的监督,保证财政资金、单位财产物资的安全。
2.5 开通远程报账系统和远程查帐系统
会计核算中心要建立一个高效的运转机制,必须立足于电算化和网络化,用现代信息技术手段来处理日常工作。经过分析得出,中心工作人员主要的工作量化在凭证的整理和摘要的输入,实现远程报账后工作人员只需化审核和修改的时间,从而大大地减少工作量,这样就可以有更多的精力从事单位的财务和预算管理工作。对单位而言,报销和凭证的输入工作可以在几天的时间里分散进行,到中心报账时可以减少报账等候时间,另外还可以根据自己单位工作的特点和需求设置一些明细科目,有利于对单位进行财务管理。整个管理流程完全自动化,单位、前台、后台之间数据资源完全共享,避免了重复劳动,从而大大地提高了工作效率。开通远程查帐系统,可以使单位及时了解单位预算执行情况、财务收支情况等,增进核算中心与单位之间的会计信息交流。
总之,实行会计集中核算,确立会计核算中心作为预算执行机构的地位,以预算执行为主要任务,转变工作职能,理顺内外关系,尽快向规范的国库集中收付制过渡。与此同时,积极推进预算编制改革,推行部门预算的细化预算,为国库集中收付制的实施打下基础,形成预算编制、执行、监督三分离的机制。在此基础上,全面推进财政管理制度的改革,逐步建立与社会主义市场经济相适应的公共财政体制。
试论我国行政单位预算管理的不足及改
进
[摘 要]针对我国行政单位中存在的问题和不足，从意识、编制和方面切实加强财务预算管理，具有重要的现实意义。
[关键词]财务预算 管理 行政单位 不足 改进
近年来，行政单位立足现有财力搞好供应，从预算入手，抓管理，促效益，做了大量工作，取得了明显成效；但是，必须清醒地看到，部分单位在预算管理工作中还存在一些不容忽视的问题。因此，必须针对行政单位预算管理中存在的问题和不足，切实加强预算管理，努力提高经费使用效益。
一、行政单位财务预算管理中存在的不足之处
（一）预算编制准备不充分。财务收支预算是行政单位综合预算中的一个部分，它以行政单位总体目标为前提，牵涉的部门多，时间跨度长。因此，在编制财务预算时应由相关部门组成预算编制小组，充分考虑宏观环境、现实任务等因素，分析预算实现的可能性和难度。但是目前编制财务预算几乎成为财务一个部门的工作，由于财务人员较少参与单位业务项目的讨论、规划和决策，因此只能依据上年数据编制预算，这样的预算不可能与单位的实际业务紧密结合，也不可能得到用款单位的配合执行。
（二）预算编制方法简单，“零基预算”流于形式，且预算编制时间短，财务预算缺乏科学的依据。尽管运用零基预算法编制预算已推行多年，“零基预算”难以落到实处，预算编制中往往不以部门或单位的具体人员状况，实际业务发展为基础来确定预算收支总体水平，调整支出结构，但是仍有单位习惯于“上年基数+本年因素”的老办法，编制的预算比较笼统，不切实际，并且难以将预算分解到各部门执行。目前行政单位财务预算编制时间较短，这使编制部门、通常仅是财务部门，无法充分调动各职能部门积极参与预算，也无足够的时间对预算项目进行必要的调研、论证。
（三）预算管理意识不强，只重预算，而轻管理，致使资金使用效益不高。由于预算编制存在不科学不实际等问题，一些行政单位为调整和追加预算，把大部分精力用于凑预算的盘子，而对于预算执行情况的关注却较少。资金投向是否正确，资金使用效益如何，有无超预算支出等问题得不到足够重视，为预算而预算，预算应有的作用被削弱，资金使用效益降低，浪费现象也不少见。
（四）缺乏控制机制，预算约束力偏弱。由于预算制定后没有层层分解、层层控制，因此在预算的执行过程中支出很少受到预算的约束。开支前不计划，开支后审批不严的现象普遍存在。有时费用开支标准遇到某些“具体情况”时，强行突破。费用得不到及时控制，预算丧失约束力。
（五）预算内外“两张皮”，预算内容不完整。目前行政单位的财务预算只有收支预算，同时部分单位由于财务体制由内向外过渡、转制过程中的不适应和一些配套措施的不到位，使预算内外资金不能完全融合，甚至人为地将预算外资金不纳入预算的现象也时有发生。这就造成资金统筹安排程度低，不同部门经费水平也存在苦乐不均，破坏了预算的完整性，削弱了预算的约束力。
二、改进我国行政单位财务预算管理的建议
（一）树立财务预算宏观管理意识
思想是行动的先导，没有正确的预算管理思想作指导，就没有科学化、正规化、现代化的经费预算管理，也就没有较高的管理效益。要提高预算管理效益，必须首先解决好认识问题，树立符合实际、时代性强的科学管理观念和效益第一的观念。
经费预算是一级单位为实现年度目标所需的财力保障，它规定着用钱的方向和数量。因此，必须站在宏观的高度，重视预算。单位领导要系统学习和掌握国家和地方的有关财经方针、政策、法规和制度，带头执行上级的政策和有关规定，做依法理财的明白人。要对本单位的经费预算有一个统筹安排，在制订预算方案时要深入调查，科学论证，慎重决策，多听听事业部门和审计部门的意见，防止决策失误造成损失和浪费。在审批财务部门经费预算时，必须从行政单位的大局出发，严格审批，确保预算的合理性与可操作性。
（二）正确编制预算确保预算科学合理
编制科学、合理的年度经费预算是保证预算正确执行和具有约束力的关键。财务部门在经费安排上必须强化重点意识、效益意识，增强预见性和科学性。注意处理好“一集中、二保障、三重点”之间的关系，即：集中财务办大事、办急事，保障行政单位建设所需，对重点方向、重点行政单位、重点项目倾斜。正确把握经费投向投量，对重复购置、重点建设项目和“锦上添花”工程坚决予以控制，确保有限的经费真正用在行政单位建设最需要的地方。
（三）预算编制的审计
经费预算审计的目的是加强宏观调控，帮助被审单位的财务部门科学合理地安排好经费，充分提高经费使用效益。其主要工作包括：
1．结合经费预算“宏观性”的特点，从计划控制入手，实施审计。首先，既要审查贯彻单位领导意图和勤俭办(续致信网上一页内容)公方针的落实情况，又要对被审单位进行详细周密的调查取证，提出具有针对性强，有宏观效益的审计意见。其次，要充分考虑被审单位的财力状况和要完成任务所需的财务保障，对缺口大的经费安排项目要帮助进行合理调整，并阐明核减预算的理由。再次，要审查预算执行措施的针对性和严肃性。通过审计，减少不必要的开支，帮助被审单位在现有经费条件下，科学合理地安排好经费预算，更好地实现年度计划。
2．结合经费预算“综合性”的重点，从整体效益入手，实施审计。在预算审计时，审计部门要用整体的观点看问题，把审计的着眼点放在全局上，要充分掌握被审单位全部经费收支总体情况。其一，要审计账表静态情况，如历年各项收支情况、“家底”情况等。其二，要联系实际被审单位有关经费活动的动态情况，如当年经费收入、库存物资占款、往来款项等。其三，应重点审查被审单位的人员和办公设施现状，并根据实情计算出可领报的标准经费以及预算外经费弥补情况，把经费的投向、投量搞准，最大限度地优化经费配置。
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浅谈行政事业单位预算管理中存在的问题与对策
摘要:本文论述了实行预算管理以来所取得的成效，并结合工作实际阐述了在预算编制和执行过程中存在的问题，有针对性地提出了解决措施，为各地进一步深化预算改革提供了借鉴。 关键词:行政事业单位 部门预算 财政
推进以部门预算改革为核心的预算管理改革是建立与社会主义市场经济相适应的公共财政框架的基本要求。国家公共财政改革以来，已建立了一套比较规范、科学的预算管理体系，在规范单位支出行为，增强政府宏观调控能力方面取得了很大成效，但在预算编制和执行方面还存在很大的不足，现结合工作实际就如何解决存在的问题，进一步深化改革谈一些个人看法。
一、预算管理工作所取得的成效
1、规范了财政资金支出行为。一是通过预算将财政预算内外资金全部纳入预算管理，并通过规范的审批程序分配到各部门和具体的支出项目，克服了以往资金安排的随意性；二是通过实行综合预算，实行一家单位一本预算，保证了部门预算的完整性，严格按预算安排支出，规范了单位的支出行为。
2、增强了政府的宏观调控能力。实行综合预算对预算内外资金统筹安排，形成了统一、完整的政府预算收支管理体系，扩大了政府可调控资金的规模，增强了政府统筹调度资金的能力，便于集中财力办大事。
3、与集中支付等改革相配套，提高了资金的使用效益。部门预算改革的实施使财政资金形成一个分配使用、管理和监督的运行体系，与近年来实施的国库集中支付改革、政府采购等财政改革相配套，实行了对财政资金运行的全程监控，提高了财政资金的使用效益，降低了行政运行成本。
二、预算管理中存在问题
1、预算编制尚不规范，所编制的预算质量不高。科学编制部门预算是预算执行的前提和基础，对预算管理起着重要作用，但由于少数单位对预算的重要性认识还不到位，对预算编制重视不够，影响了所编制预算的质量：一是极少数单位在编制收入预算时不能坚持实事求是的原则对下年度的收入情况进行合理测算，有的甚至为了单位的私利还存在不同程度的少报、漏报和虚报收入现象；二是部分单位在编制预算时不能结合下年度的工作安排和重点工作的需要统筹安排支出预算，加上预算编制的时间相对较紧，导致对支出预算不能统筹安排，所预算的编制带有一定的随意性，与单位实际存在较大出入。
2、预算执行的约束力和严肃性有待进一步增强。各预算单位在分配和使用财政资金过程中，由于资金分配与管理尚未完全做到有机衔接，财政投入与绩效也未完全挂钩，导致预算编制和执行“两张皮”现象仍然存在，如由于部分单位缺乏应有的预算意识、节约意识和成本意识，乱发奖金、补贴，超标准购买汽车、公款旅游、公款吃喝现象还在一定程度上存在，会议费、招待费居高不下，挤占了正常办公经费，甚至影响了单位正常运转，于是动用项目支出或专项基金进行调剂，导致项目支出不能专款专用。
3、支出的不均衡性较大，年底“突击花钱”现象依然存在。各预算单位年度中各项支出进度相对偏慢，大部分支出集中到年末报支，导致年末支出进度加快，甚至出现“突击花钱”的现象，使年度预算执行不均衡性加剧，影响了财政资金的调度，且由于资金在短期内被拨付使用，资金使用的合规性和效益性无法得到有效监管和保障，极少数单位为千方百
计用完预算指标，不惜虚构经济业务，钻支付中心无法审核支出的合理性、业务的真实性的漏洞，用虚假#5@p套取财政资金，形成“小金库”，脱离了财政的监控。
三、深化部门预算改革的主要措施
针对预算改革过程中所存在的以上问题，本人认为可通过以下措施来逐步解决：
1、加大对《预算法》等法律的宣传力度和执行力度。进一步加大对《预算法》和有关财政改革政策的宣传力度，切实提高各预算单位的会计主体意识、法制意识和预算意识，根据自身的经济业务活动特点，制定相应的支出控制措施，规范单位支出行为，支持财政改革，为继续深化预算管理及配套改革提供良好氛围；同时财政、审计部门要加大审计稽查力度，对发现的预算单位的隐瞒收入、套取财政资金，形成“小金库”等违法乱纪行为进行严肃查处，为进一步深化财政改革创造良好的法制氛围。
2、从预算编制的“源头”抓起，推进预算科学化精细化管理。
基本支出费用主要用于维持单位正常运转费用开支，在同一地区同一物价水平下，各部门基本维持费用的标准应当是相同的，因此要进一步完善支出定额标准,推进实物消耗定额,在一个地区制定一个统一的制定和完善资产配置标准、维修维护标准和更新标准，并建立根据物价上涨水平相应提高的机制，使预算编制有标准，财务监督有依据。
2、建立有效预算节约的激励机制。根据目前收入和预算管理体制，单位收入须全部纳入财政管理，但只有进入财政部门预算批复范围的那部分收入单位才能动用，其余收入只是结余在财政指定的专户上，所以导致部分单位隐瞒收入行为的发生；同时单位当年预算指标结余，除仍需实施的项目支出指标可结转下年继续使用外，其余的只是作为下年的收入来源，对于收入充足的单位就相当于为财政作了贡献，于是部分注重自身利益的单位千方百计用完预算指标，导致乱支滥用和套取财政资金，形成小金库的行为频频发生。因此应改进现有管理模式，建立公平合理的薪酬激励考核机制，激励单位增强成本意识，节约财政资金，对单位专项资金、项目支出安排的合理性和资金实际使用绩效考核机制，坚决杜绝单位千方百计套取财政资金，脱离监控，形成“小金库”，使厉行节约、结余预算指标成为单位的自觉行为。
3、加强对单位预算管理人员的培训。通过开展各种形式的培训活动，不断提高预算管理人员的业务素质和职业道德，让他们尽快适应继续深化预算改革的需要，并按照财经法律、法规和会计制度，结合单位实际建立健全支出控制措施，对本单位经济活动的真实性、合法性负起审核和监督的责任，为深化改革发挥出应有的作用。
4、进一步加大监督检查力度。一是各预算单位要完善内部约束和激励机制，建立健全预算支出责任制度，将责任落实到岗、任务落实到人，并与工作业绩考核挂钩。二是要进一步完善预算执行情况分析制度，财政部门和预算单位要密切关注支出执行进度情况，及时发现问题并查找原因，以不断完善预算支出执行管理。三是通过建立预算执行督促检查机制，切实抓好支出进度，尤其是要加大对重点单位、重点项目的监督力度，增强预算单位的责任感，以规范预算的执行。
5、切实采取措施，防范风险。为防范预算单位套取资金的风险，在集中支付时应继续倡导直接支付，实现收支直达，控制、减少授权支付，对授权支付继续推行公务卡制度，减少现金支付，从源头上堵住漏洞，减少虚假#5@p报账等问题的存在，保证财政资金运行的安全性、规范性和有效性，降低财政资金支付过程中潜在的风险。
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浅谈行政事业单位项目支出预算管理
董建蓉
（云南省测绘资料档案馆，云南昆明 650034）
摘 要：随着公共财政预算体制的改革的推出，我国近年来先后出台完善了国库集中收付制度等政策法规，从制度和操作办法上为行政事业单位加强预算管理提供了良好的制度保障。但是，部分行政事业单位在项目支出预算管理中还存在预算编制粗放、预算执行不力、预算监控薄弱等问题，必须提高项目编制科学性，切实加强项目预算执行管理，完善预算监督机制，进一步细化预算编制，规范项目支出管理，形成内外部监督制约机制，提高财政资金的使用效益。
关键词：行政事业单位；项目支出；预算
中图分类号：F812.3 文献标识码：A 文章编号：1671-8089（2010）05-0082-02
部门预算是政府各部门依据国家有关政策规定及其行使职能的需要，由基层预算单位编制，逐级上报、审核、汇总，经财政部门审核后按程序提交立法机关依法批准的全面反映部门各项收支的综合财政计划。预算由收入预算和支出预算组成。支出预算包括基本支出预算和项目支出预算。项目支出预算是部门预算的组成部分，是行政事业单位为完成其特定的行政工作任务或事业发展目标而编制的年度项目支出计划。目前，基本支出预算实行定员定额管理，行政事业单位只需真实准确和完整地申报单位基础信息，按年度定额标准计算编制基本支出预算数。而项目支出在编制、执行、以及管理上具有较多的特殊性，有效地控制项目支出，是深化部门预算改革、提高财政资金使用效益的关键。
一、行政事业单位项目支出预算管理存在的主要问题
（一）预算编制不科学
1、项目立项依据不够充分，未经过科学的可行性论证程序。使用财政资金的项目立项是一项十分严谨的工作。在实际工作中，项目立项工作往往由领导主导，在一些地方和单位，决定上某个项目仅仅通过“办公会”、“现场会”的形式就“拍板定论”，项目是否符合国家、地区和事业发展的规划、导向得不到足够重视，缺乏专业、严谨、科学的评审论证程序，为了争取项目，即便有“论证程序”，往往会出现走过场、走形式的情形，项目的目标、任务是否科学、合理未经过严谨、科学的论证。在项目编制中，对完成项目目标、任务所需的条件缺乏充足分析，盲目申请资金，依据不充分，虚报项目，高估冒算、超范围编制预算的情况也时有出现，给后续的预算执行造成许多困难，导致项目无法按期完成，或者完成质量不理想、资金使用效益低下。
2、项目支出不够细化，科目填报不准确。预算是项目的“实施细则”，操作性很强。如果预算编制不具体，项目执行中就容易偏离目标。有些项目在编制预算没有认真研究项目的任务需求和人员、设备、工
作量等测算依据的科学性、可操作性，填报项目过于笼统、模糊，不够细化和明确，经济分类科目填报也不够准确，这种草率、粗糙的编制方法，没有充分的依据，使得预算指标与实际的执行情况差异较大，导致预算失去了应有的指导意义。特别是二次分配的项目只填报了项目工作内容预算，而没有细化预算，按经济分类科目填报项目预算，导致项目执行随意性大。
3、未能形成科学合理的预算编制工作机制。一种情况是，项目预算完全由项目负责人编制，由于不熟悉财务，他们更多考虑的是争取项目，着重于项目的技术方案设计、组织实施和质量监控，较少关注项目支出预算科目设置的合理性和可操作性，这样编制的预算，往往出现执行困难、资金结余过大等问题。另一种情况是，一些项目申报单位错误地认为，预算编制纯粹是财务部门的工作，在编制项目预算时，项目负责人置身事外，预算全部由财务部门完成，而事实上，财务部门难以全面、详尽地掌握项目实施所需的业务技术要求和相应专业环境条件，造成代编预算不准确、预算编制与具体执行脱钩。
（二）预算执行不力
1、预算执行进度与项目完成进度不匹配。由于在预算编制阶段存在“高估冒算”等粗放预算编制问题，造成预算实际执行阶段项目实施进度大幅“领先”于预算执行进度的情形，为避免项目结余多而给次年项目申请造成的不利局面，很多单位采取了年底“突击花钱”办法，产生了违规支出。另一种情况是项目支出预算下达滞后，影响项目工作正常启动，现行的项目国库集中支付管理办法又不允许用其他经费垫支，由于资金不到位，造成了许多项目工作难以全面展开的尴尬局面。
2、预算执行中没有严格执行预算管理制度，支出审批不严，擅自改变项目资金用途。部分项目预算单位不按照预算规定的支出用途使用资金，违反项目资金管理规定，擅自扩大开支范围，提高开支标准，挤占、挪用项目经费，超预算开支等。特别是临时性、计划外的支出，相关人员随意变更项目支出内容，项目资金随意调剂、混合使用，未按规定报送财政部门审批。部分单位不以预算批复为依据，在项目经费中列支应由基本支出列支的公用经费。
3、预算执行时缺乏有效的沟通，影响了预算的执行效果。项目经费由业务部门使用，而预算执行进度主要由财务部门来抓，部门间缺乏有效沟通协调，业务部门不能及时掌握项目资金执行进度，财务部门又不掌握项目完成情况，难以对项目实施进度和资金使用作出及时、有效地调整，造成工作效率低下,项目执行缓慢。
4、预算执行绩效考评机制缺乏。随着国家财力增强，对项目的资金投入逐年加大，但由于缺乏一套科学合理的项目绩效考评体系和工作机制，预算安排部门不能全面准确地掌握项目的目标、任务完成情况，项目预算单位相关责任人也没有受到相应的制约，已完成项目的绩效状况未能对财政支出的预算分配和投资项目的管理起到其应有的参考作用、导向作用和制约作用，未能充分达到财政支出的预期效果。
二、加强项目支出预算的管理途径和方法
加强项目支出预算管理应该从加强项目支出预算编制的管理、加强项目支出预算执行的管理、加强项目支出监督三个方面入手：
（一）加强项目支出预算编制的管理
1、重视项目立项工作，建立可行性认证机制和专家评审机制。立项是整个项目支出预算工作的逻辑起点。是否有必要立项决定了支出是否能产生正向效益。因此部门在申报项目时，应当充分发挥规划的龙头导向作用，确保项目预算有助于为部门决策提供支撑或服务，成为具有经济价值或社会效益的项目。项目初步确定后，应当组织开展认真严谨地可行性论证，组织专家对项目实施方案是否符合国家相关政策规定，是否具有可操作性，风险程度进行项目预算可行性评审，对项目内容、额度和标准等进行合理性评审，对项目支出明细子项、计量单位、数量和测算标准进行准确性评审，并给出专家评审意见和决策建议。
2、建立健全的预算管理组织体系，为预算管理的实施提供组织保障。项目预算编制和执行是一项系统工作，仅靠财务部门难以有效实施。为此应设立一个由单位领导、财务部门、业务部门等部室的相关人员组成的预算管理工作机构，负责预算编制、实施、协调和指导等环节的工作。要明确职责分工,建立分工合理、相互协作的预算组织体系，确保项目相关人员目标明确地执行项目预算，并监督预算的执行情况。建立信息通报沟通渠道，增强协同配合，从而建立统一领导、结构明晰、各司其责的预算管理模式，为实施有效预算管理提供组织保障。
3、加强项目预算编制的基础工作。项目预算单位应当强化预算管理的基础工作，建立和完善原始资料的记录和收集整理工作，财务部门要与生产、物资、劳资等职能部门密切配合，对项目工作内容、政策法规和测算标准等基础资料进行收集、汇编和整理，为项目预算的编制提供充足的现实资料依据。同时，按项目资金支出预算管理办法的要求，在行业预算管理标准框架体系下，结合项目实施计划，合理预测项目支出资金需求量，并按照政府收支分类的要求，认真做好项目支出功能分类编制工作，按项目具体支出用途细化项目的经济分类，以提高预算编制的科学化、精细化水平，保证预算编制的可操作性和可执行力。
（二）加强项目支出预算执行的管理
1、建立项目责任制，提高预算执行力。为保证项目预算顺利执行，必须建立一系列的程序和制度，明确项目管理部门及管理人员对等的责、权、利。一是建立和健全项目经费管理行政责任制度，明确项目责任人。对项目管理中编制虚假预算套取预算资金、改变预算资金用途、扩大预算资金开支范围等违法违规行为，严格按有关法律、法规规定追究项目行政责任人和直接责任人的责任；二是赋予项目执行者相应的调配资源，保证项目执行中能有相应的权力；三是将项目执行情况与相关责任人的经济、行政目标考核想挂钩，奖优罚劣，发挥管理激励导向作用。
2、建立预算执行动态控制工作机制。预算法是规范事业单位收支管理工作的根本性法规，事业单位预算一经批准，就必须严格遵照执行。项目负责人要随时关注项目动态，根据项目执行情况及时作出调整或纠正，以保证项目按预算执行。通过制定预算执行进度工作目标，层层细化和分解责任，定期对项目预算执行情况进行分析，准确把握项目资金运行态势，及时发现和处理执行中的新情况、新问题。为解决预算执行进度与项目完成进度不匹配的问题，建议赋予预算单位主管部门一定的预算调整权限，对于一定范围内的调整申请，允许预算单位在经预算单位主管部门审批并报财政部门备案后执行，处理好维护预算严肃性与适应工作灵活性之间的关系。
3、完善支出审批程序。严格审批程序，项目费用必须由经办人、项目负责人、财务部门负责人和单位领导层层审核后方可报销；项目经费报销和结算必须取得真实合法、有效完整的原始凭证；对外支付合同价款必须严格按照合同约定的标准执行；严格按照预算支出明细控制开支，不得列支项目预算明细中没有的内容。此外，要按照项目资金来源渠道分别进行财务核算，实行专款专用．杜绝不同项目之间相互挤占挪用的情况。
（三）加强项目支出监督
1、建立完善项目绩效考评制度，强化行政监督。一是要建立科学、规范的项目绩效指标体系和考评工作制度。财政部门应当对项目支出预算的执行情况进行分析、考核，对项目资金运用与经济社会效益状况进行评估，发现存在问题、成因，并提出解决措施。二是要发挥绩效考评的制约、导向作用。绩效考评结果应当在一定范围内通报，并将其作为优化执行、调整预算、评定信用等级，下年度项目资金安排的重要依据。通过绩效考评，增加违规成本，对项目预算执行过程中各环节责任人产生直接约束作用。
2、推行政务信息公开，引入社会公众监督。对于不涉及国家秘密或其他敏感信息的项目，应当按照《中华人民共和国信息公开条例》的规定，加快建立预算信息公开制度，向社会公众提供预算信息查询服务，向社会公布预算编制的政策、依据、项目预算及项目绩效等信息，接受社会公众的监督，提高财政决策的公众参与度，完善财政民主决策机制，促进项目预算单位不断提高项目立项、预算及实施的效率和效
益。
3、建立信息化实时监控系统，发挥技术监控作用。随着经济信息化不断深化，各单位的信息化软硬件设施条件也不断完善，可以通过整合现行的国库集中支付、非税收入收缴、政府采购支付相关系统资源，建立起财政信息化实时管理系统，逐步与实现与预算单位信息化系统之间的无缝衔接，对项目预算执行过程进行实时监控，及时控制、反映、纠正违规问题，提高项目预算执行的监控能力，确保项目资金使用安全、规范、高效。
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